CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00094-00 (57352) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Y OTRO Referencia: NULIDAD SENTENCIA ANTICIPADA-Nulidad simple en única instancia. NULIDAD SIMPLE-Medio de control idóneo para la anulación de actos administrativos.
NULIDAD SIMPLE -Procedencia contra circulares de servicio y actos de registro. NULIDAD SIMPLE CONTRA ACTOS PARTICULARES -Procedencia excepcional. CADUCIDAD EN NULIDAD SIMPLE-La acción puede intentarse en cualquier tiempo. DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO-La pérdida de fuerza ejecutoria no impide el estudio de legalidad. DOMINIO ESTATAL DEL SUBSUELO-Reserva estatal minera.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Excepción al dominio público minero. CANTERAS-Concepto no asimilable a las minas antes del Decreto 2655 de 1988. CANTERAS-Dominio del Estado, sin perjuicio de los derechos adquiridos. CANTERAS-Propietarios debían inscribirse en el Registro Minero, so pena de extinción del derecho. ACTIVIDAD MINERA-Está sujeta a limitaciones, restricciones y prohibiciones de orden ambiental.
ZONAS EXCLUIBLES DE MINERÍA-Decreto 2655 de 1988. ZONAS DE RESERVA ECOLÓGICA-Prohibida la actividad minera. ZONAS DE RESERVA ECOLÓGICA-Explotación minera excepcional bajo determinados métodos y sistemas de extracción. ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERÍA-No requiere pronunciamiento de autoridad alguna. ÁREAS DE RESERVA FORESTAL-Destino exclusivo al establecimiento, mantenimiento y aprovechamiento racional de bosques.
ÁREAS DE RESERVA FORESTAL-Actividades económicas dentro de ellas requiere licencia previa. DERECHOS REALES ADQUIRIDOS-Una nueva ley que regule su ejercicio puede imponer cargas racionales y equitativas, art. 28 Ley 153 de 1887. COSTAS EN CPACA-No procede cuando se ventila un interés público. La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión del 28 de julio de 2022 y en el artículo 182A CPACA, decide en única instancia la demanda de nulidad interpuesta por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, contra la Resolución nº. 100612 del 23 de mayo de 1994, que ordenó el registro de una cantera.
SÍNTESIS DEL CASO El 23 de mayo de 1994, en Resolución nº. 100612, el Ministerio de Minas y Energía ordenó la inscripción en el Registro Minero Nacional de la cantera nº. 14, cuyo titular era la sociedad Calicanto –luego Bienes y Comercio–. La CAR pide la nulidad de este acto administrativo, porque el área de la cantera se superpone parcialmente con las zonas de la Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá y Cuenca Alta del Río Bogotá, declaradas y delimitadas en 1977.
ANTECEDENTES El 29 de agosto de 2013, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – en adelante CAR–, a través de apoderado judicial, formuló demanda de controversias contractuales contra la Agencia Nacional de Minería –en adelante ANM– y el Servicio Geológico Colombiano –en adelante SGC–. Pidió que se declarara la nulidad absoluta del contrato de concesión minera FJXD-03, suscrito entre el SGC y la sociedad Bienes y Comercio S.A., y del acto de inscripción en el Registro Minero Nacional el 8 de agosto de 1994.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 8 de agosto de 1994, Ingeominas otorgó a la sociedad Bienes y Comercio un título minero para la exploración y explotación de materiales de construcción en el área rural de Bogotá, en una superficie de 15.27 hectáreas, de las cuales el 24.41% se superpone con la reserva Bosque Oriental de Bogotá y el 47.75% con la franja de adecuación de esta reserva, declarada mediante el Acuerdo 30 de 1976 por parte del Instituto Nacional de Recursos Naturales -Inderena-.
Expuso que la suscripción del contrato violó los artículos 8, 79 y 80 CN; el artículo 1 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 34 del Código de Minas. A su juicio, el Código de Minas prohíbe la ejecución de trabajos y obras de exploración y explotación mineras en áreas declaradas y delimitadas como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del medio ambiente.
Señaló que esta delimitación la lleva a cabo la autoridad ambiental a partir de estudios técnicos, sociales y ambientales, que determinan la incompatibilidad con las actividades mineras. El 21 de octubre de 2013 se admitió la demanda, se vinculó a la sociedad Bienes y Comercio como titular minero y se ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público.
La sociedad Bienes y Comercio allegó una solicitud de renuncia al título minero que presentó ante la ANM y el SGC el 30 de enero de 2014. La ANM sostuvo que el código FJXD-03 no hace referencia a un contrato de concesión minera, sino a un registro minero de cantera, cuya regulación normativa es diferente. Señaló que, con base en el Decreto 2655 de 1988, anterior Código de Minas, los propietarios de canteras no necesitaban título minero para explotarlas, solo el registro.
Por tanto, la inscripción de esa cantera en el registro minero fue declarativa y no constitutiva. Según el artículo 9 del Decreto 2655 de 1988, norma vigente al momento del registro de la cantera, el señalamiento de zonas restringidas para la minería no afectaba los títulos expedidos con anterioridad, mientras conservaran su validez. En el caso, la sociedad Bienes y Comercio tiene un derecho adquirido para la explotación de la cantera.
Alegó que el Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución nº. 76 de 1977, que delimitaron el área de reserva, solo fueron eficaces desde el 1º de marzo de 2001, cuando se cumplió con la publicación de esos actos administrativos en virtud de una orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en una acción de cumplimiento. Por lo anterior, los actos de declaratoria y delimitación no eran oponibles, por no cumplir con los requisitos de publicación. El SGC propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la ANM la reemplazó como autoridad concedente de títulos mineros.
Además, sostuvo que la superposición del área de la cantera con la de la reserva forestal era parcial. El 19 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia para conocer del proceso, al considerar que el competente era el Consejo de Estado en única instancia, pues la explotación minera no se ejercía en virtud de un contrato de concesión, sino de un acto administrativo.
El 13 de febrero de 2017, el Despacho avocó el conocimiento del expediente. El 16 de agosto de 2022, se fijó el litigio y se decretaron las pruebas documentales aportadas por las partes, a efectos de dictar la sentencia anticipada de que trata el artículo 182A CPACA. El 20 de septiembre 2022, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
La CAR reiteró lo expuesto y agregó que el artículo 137 CPACA permite solicitar la nulidad de actos administrativos de contenido particular cuando sus efectos nocivos afecten de manera grave el orden ecológico. La parte demandada guardó silencio. El Ministerio Público conceptuó que había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la demanda se presentó el 29 de agosto de 2016 y la Resolución nº. 100612 se inscribió en el registro minero el 8 de agosto de 1994, es decir, 22 años antes.
Agregó que si la intención de la CAR era hacer cesar la explotación de la cantera debió acudir al procedimiento sancionatorio previsto de la Ley 1333 de 2009. CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias y litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, según el artículo 104 CPACA.
El Consejo de Estado es competente en única instancia para estudiar este asunto, de conformidad con el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, según el cual conoce de las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte. Acción procedente 2. La acción de nulidad es el medio de control idóneo para perseguir la anulación de un acto administrativo de carácter general, por infracción de las normas en que deberían fundarse, falta de competencia, expedición irregular, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, falsa motivación o desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profirió. Según el artículo 137 CPACA, también se puede pedir que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Además, de forma excepcional, procede la nulidad frente a actos de contenido particular cuando: (i) con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho del demandante o de un tercero; (ii) se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave del orden público, político, económico, social o ecológico y (iv) cuando la ley lo prevea expresamente.
Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, el proceso se tramitará conforme a las reglas de la nulidad y restablecimiento del derecho. Aunque la Resolución nº. 100612 es un registro minero de cantera, acto administrativo de contenido particular, la acción de nulidad es procedente, porque se trata de un acto de registro.
Además, se configuran dos supuestos del artículo 137 CPACA para la procedencia del medio de control de nulidad contra actos de contenido particular, pues (i) la demanda no persigue, ni la sentencia de nulidad generaría un restablecimiento automático de un derecho para el demandante -quien actúa en defensa de lo previsto en los artículos 8, 79, y 80 CN- o de un tercero y (ii) los alegados efectos nocivos del acto administrativo demandado afectarían en materia grave el orden ecológico.
Demanda en tiempo 3. El medio de control de nulidad puede ejercitarse en cualquier tiempo, según el artículo 164.1.b) CPACA. Legitimación en la causa 4. Como toda persona puede solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos, incluidos de forma excepcional los de contenido particular, la CAR está legitimada en la causa por activa.
La ANM está legitimada en la causa por pasiva, porque asumió la función fiscalización, seguimiento y control de los títulos mineros a partir de la delegación que le hiciera el Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con el artículo 2 de la Resolución n°. 18-0876 de 2012 y el artículo 4 del Decreto 4134 de 2011. La sociedad Bienes y Comercio está legitimada en la causa por pasiva, porque es la titular del registro de cantera n°. 14, cuya inscripción ordenó el acto administrativo demandado.
El SGC no está legitimado en la causa por pasiva, porque no fue la entidad que ordenó la inscripción en el Registro Minero Nacional de la cantera n°. 14 y, al momento de presentación de la demanda, no tenía la calidad de autoridad minera. Acto objeto de control 5. La Resolución nº. 100612 del 23 de mayo de 1994, proferida por el Ministerio de Minas y Energía, ordenó la inscripción en el Registro Minero Nacional de la cantera n°. 14, cuya titular era la sociedad Calicanto Ltda. (hoy Bienes y Comercio), localizada en jurisdicción de Santafé de Bogotá D.C., en una extensión de 15 hectáreas y 2.900 metros cuadrados.
Consideró que era procedente la inscripción de la cantera, porque se cumplían los requisitos del artículo 4 del Código de Minas entonces vigente y el artículo 6 del Decreto 2462 de 1989. Advirtió que, al ordenar la inscripción, su función era meramente declarativa y no constitutiva, pues el derecho minero provenía directamente de la ley y que el registro se ordenaba sin consideraciones de orden ambiental.
Lo anterior sin perjuicio de que el beneficiario del registro cumpliera con las obligaciones de conservación y protección ambiental y tramitara ante estas autoridades las licencias y permisos ambientales necesarios para el ejercicio de la actividad minera (f. 177-178 cd. antecedentes administrativos). Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución nº. 100612 de 1994, proferida por el Ministerio de Minas y Energía, incurrió en violación de las normas en que debía fundarse.
Análisis de la Sala Cuestión previa 6. Un acto administrativo en firme pierde obligatoriedad y no puede ser ejecutado si desaparecen sus fundamentos de derecho, de conformidad con el artículo 66.2 CCA, retomado por el artículo 91.2 CPACA. Sin embargo, los efectos del acto administrativo, producidos antes de la configuración de la causa de pérdida de ejecutoria, son eficaces, circunstancia que habilita a esta jurisdicción a pronunciarse sobre su legalidad.
Como la Resolución nº. 100612 de 1994 perdió fuerza ejecutoria, porque el titular del registro de cantera renunció a la misma y esta renuncia se declaró viable el 8 de mayo de 2015 (f. 168 c. ppal), el acto es susceptible de control de mientras produjo efectos. Registro minero de canteras y áreas restringidas para la minería 6. El artículo 332 CN, en consonancia con el artículo 101 CN, dispone que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.
Esta norma reafirma el dominio estatal minero que también contemplaba la Constitución de 1886, cuyo artículo 202.3 establecía que pertenecían a la República de Colombia las minas de oro, de plata, de platino y piedras preciosas, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hubieran adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas.
Por ello, es el «titular originario de las regalías», que percibe como contraprestación económica por la explotación de los recursos naturales no renovables. Antes del Decreto Ley 2655 de 1988 se consideraba que las canteras no eran asimilables a las minas y que tenían un régimen normativo diferente. El Consejo de Estado, con fundamento en los artículos 659, 755, 843 y 2447 CC, sostenía que para las canteras operaba el principio de la accesión como forma de adquirir el dominio, es decir, que las piedras de una cantera al ser accesorias al suelo y, por tanto, pertenecían al dueño de este.
El Decreto Ley 2655 de 1988 –anterior Código de Minas y proferido en ejercicio de facultades extraordinarias de la Ley 57 de 1987– en su artículo 1 reafirmó que el subsuelo, los depósitos, yacimientos minerales y las minas contenidas en el suelo o subsuelo pertenecían a la Nación de forma inalienable e imprescriptible y dentro de ese concepto quedaban incluidas las canteras y demás depósitos de materiales de construcción. Este decreto ley reiteró, pues, lo dispuesto por el artículo 202 de la Constitución de 1886, al reafirmar el dominio público sobre los recursos naturales no renovables del suelo y el subsuelo (art. 3).
Extendió esa propiedad pública, con carácter de inalienable e imprescriptible, a las canteras y demás depósitos de materiales de construcción de origen mineral, así como los pétreos de los lechos de los ríos, aguas de uso público y playas. A pesar de ello, el Código de Minas de 1988 dejó a salvo las situaciones jurídicas, subjetivas y concretas, de quienes en su calidad de propietarios de los predios donde se ubicaran dichas canteras, las hubieren descubierto y explotado antes de la entrada en vigencia de esa norma (art. 4).
Frente a estas situaciones jurídicas subjetivas que constituían derechos mineros privados, los títulos mineros anteriores a su entrada en vigencia debían inscribirse en el Registro Minero dentro del término de un año, so pena de declararse su extinción de pleno derecho -ipso iure- (art. 296). La Corte Constitucional declaró exequible esta norma, al considerar que el legislador extraordinario había dispuesto que el reconocimiento del derecho minero privado, por parte del Estado y terceros, requería, como todo derecho, de la acreditación de su existencia por parte del interesado.
En este caso, la única prueba del derecho minero era su inscripción en el Registro. Sin esa prueba, el Estado no podría reconocer la existencia del pretendido derecho minero y, por tanto, tampoco podría extender a esa situación particular su tutela jurídica. El Decreto Reglamentario 2462 de 1989 dispuso que los propietarios de predios que, de conformidad con el artículo 4 del Código de Minas de 1988, conservaran el derecho sobre canteras ubicadas en ellos no requerían de un título minero otorgado por el Ministerio de Minas y Energía, pero sí debían cumplir con la inscripción en el Registro Minero, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia del código.
A esa solicitud debían acompañar (i) copia registrada de la escritura pública contentiva del título de propiedad del inmueble donde estaba la cantera, (ii) plano topográfico del predio, (iii) demarcación del polígono que delimitaba el área de las canteras, (iv) descripción geológica de los depósitos y (v) las pruebas de la explotación iniciada antes del 24 de junio de 1989.
La explotación de las canteras se sujetaría a las disposiciones que rigen la preservación de recursos naturales renovables y del medio ambiente (art. 6). El artículo 5 de la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas, al reafirmar el dominio público sobre los minerales de cualquier clase, yacentes en el suelo o el subsuelo, sin consideración de la propiedad, posesión o tenencia de los terrenos en los que se encuentren, dejó a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas con arreglo a las leyes preexistentes.
Así, los propietarios de predios que de conformidad con el artículo 4 del Decreto 2655 de 1988, hubieren inscrito en el Registro Minero Nacional las canteras ubicadas en dichos predios, como descubiertas y explotadas antes de la vigencia de ese decreto, conservarían su derecho, en las condiciones y términos señalados en el nuevo Código (art. 9). 7.
El ejercicio de la actividad minera está sujeto a limitaciones, restricciones y prohibiciones de orden ambiental. El artículo 10 del Código de Minas de 1988 señalaba algunas zonas en las que no se podía –o hacerlo, bajo ciertos presupuestos– adelantar actividades mineras: (i) perímetro urbano de las ciudades; (ii) zonas ocupadas por obras públicas o servicios públicos;
(iii) trayectos fluviales de navegación permanente que señalara el Ministerio de Minas; (iv) áreas ocupadas por edificios, construcciones y habitaciones rurales, (v) zonas de reserva minera indígena y (vi) en zonas de reserva ecológica, agrícola o ganadera. Frente a estas últimas, el artículo 9 disponía que el Ministerio de Minas y Energía podía señalar, de acuerdo con estudios previos, zonas en las cuales no debían adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración o explotación por constituir reservas ecológicas incompatibles con dichos trabajos, de acuerdo con el Código de Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente, o por considerar que era necesario dedicarlas exclusivamente a la agricultura o a la ganadería, como factores de especial importancia económica.
Sin embargo, la autoridad minera estaba facultada para autorizar, por vía general, que en estas zonas pudieran adelantarse actividades mineras de forma restringida o por determinados métodos y sistemas de extracción que no afectaran los aprovechamientos económicos de la superficie o con la obligación de realizar obras y trabajos especiales de preservación o mitigación de sus efectos negativos o de los deterioros originados en dichas actividades sobre los recursos naturales renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería (art. 10).
La Corte Constitucional, al decidir la exequibilidad de esta habilitación, consideró que la expresión «por vía general» concedía una facultad muy amplia para que una autoridad administrativa –Ministerio de Minas– introdujera excepciones a una restricción de rango legal. Por tanto, estas autorizaciones para ejecutar minería en zonas restringidas, por determinados métodos y sistemas de extracción, debía tener un carácter excepcional.
En todo caso, los actos que otorgaran títulos mineros excluían los terrenos, zonas y trayectos restringidos por la ley para la minería, sin necesidad de declaración de la Administración, ni de manifestación o renuncia del beneficiario, ni modificación de los documentos y planos que acompañaran su solicitud (art. 10). El artículo 34 de la Ley 685 de 2001, Código de minas vigente, retomó la prohibición de ejecutar trabajos y obras en zonas declaradas y delimitadas como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del medio ambiente, en las cuales se excluya de forma expresa estas actividades, de acuerdo con las disposiciones ambientales.
Estas zonas reservadas, restringidas y excluibles para la minería son las que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestal. La delimitación de estas zonas excluibles de la minería se debe hacer con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera.
Al igual que el Código de Minas de 1988, facultó a la autoridad minera, previo acto administrativo de la autoridad ambiental, para autorizar la ejecución de actividades mineras mediante determinados métodos y sistemas de extracción. La Sala reitera que el artículo 34 del actual Código de Minas contiene prescripciones de tres tipos: (i) prohibitiva;
(ii) atributiva de competencia y (iii) permisiva de explotación excepcional. El carácter prohibitivo se refiere a improcedencia de autorizar labores mineras en las llamadas zonas excluibles, prohibición sujeta a dos condiciones, que las zonas sean declaradas y delimitadas como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que las disposiciones legales expresamente excluyan dichos trabajos y obras.
La prescripción atributiva de competencia se refiere a la delimitación geográfica a cargo de la autoridad ambiental para que se produzcan los efectos de exclusión de la minería, sujeta a la condición de que se base en estudios técnicos, sociales y ambientales, con colaboración de la autoridad minera y que se motive de forma expresa la incompatibilidad de la zona con la actividad minera.
Y la prescripción permisiva de explotación excepcional es la atribución a la autoridad minera para autorizar que en dichas zonas –con excepción de los parques– se ejecuten actividades mineras bajo determinados métodos y sistemas de extracción, cuya compatibilidad se debe demostrar por parte del proponente minero y previa decisión de sustracción de área por la autoridad ambiental.
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de este artículo bajo tres condicionamientos: (i) las zonas excluibles de minería no son solo las que expresamente señala la norma, podrían ser otras, declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental; (ii) el deber de colaboración de la autoridad minera no limita ni «condiciona» el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental, quien es la que puede establecer las zonas excluibles y (iii) en la determinación de los métodos y sistemas de extracción que permitirían la explotación excepcional en zonas excluibles, se debe observar el «principio de precaución».
Según el artículo 1.6 de la Ley 99 de 1993, en virtud de este «principio», cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. Frente a los efectos de la exclusión de zonas para la minería, el artículo 36 del Código de Minas dispone que, en los contratos de concesión, se entienden excluidas o restringidas de pleno derecho, las zonas, terrenos y trayectos en los cuales está prohibida la actividad minera.
Esta exclusión o restricción no requerirá ser declarada por autoridad alguna, ni de mención expresa en los actos y contratos, ni de renuncia del proponente o concesionario a las mencionadas zonas y terrenos. Y si fueren ocupadas de hecho por obras o labores del concesionario –o titular minero- la autoridad minera ordenará su inmediato retiro y desalojo, sin pago, compensación o indemnización. Sin perjuicio de las actuaciones que puedan iniciar las autoridades competentes –en especial ambientales–cuando a ello hubiere lugar. 8.
Según la demanda, el contrato de concesión FJXD-03, inscrito en el Registro Minero Nacional el 8 de agosto de 1994, para la exploración y explotación de materiales de construcción, presenta superposición en un 24,41% con la Reserva Forestal Protectora de Bosque oriental de Bogotá y en un 47.75% con la franja de adecuación de la misma reserva, declarada y delimitado por Acuerdo 30 de 1976, expedido por el Inderena.
A su juicio, el contrato de concesión está viciado de nulidad absoluta, por violación del artículo 34 del Código de Minas. Sin embargo, como quedó demostrado que el derecho de explotación no provenía de un contrato de concesión, sino de un acto administrativo que ordenó el registro de la cantera nº. 14, el litigió se fijó en tal sentido, es decir, si la Resolución nº. 10062 del 23 de mayo de 1994 incurrió en violación de las normas en que debía fundarse.
De modo que, el análisis de validez del acto administrativo se llevará a cabo por los mismos cargos planteados en la demanda. Como ante esta decisión las partes guardaron silencio, quedó ejecutoriada. El 30 de septiembre de 1976, la Junta Directiva del Inderena, mediante Acuerdo 30, declaró como Área de Reserva Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá y fijó los linderos generales de la misma (art. 1); declaró como Área de Reserva Forestal Protectora-Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá (art. 2).
El Acuerdo dispuso que la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal alinderadas en los artículos 1 y 2 requerirían licencia previa. Por Resolución nº. 76 del 31 de marzo de 1977, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural aprobó la declaratoria y alinderación de las áreas de reserva forestal realizadas por el Acuerdo 30 de 1976.
Este acto fue publicado en el Diario Oficial nº. 34777 del 3 de mayo de 1977. Se acreditó que el área correspondiente a la cantera nº. 14, identificada con la placa FJXD-03, cuyo titular era la sociedad Bienes y Comercio, inscrita en el Registro Minero Nacional el 8 de agosto de 1994, se superpone parcialmente con la Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá, en un porcentaje de 47,76% en la franja de adecuación y en un 24,41% en zona de rehabilitación ecológica, según da cuenta el mapa del sistema de información ambiental de la CAR (f. 49 c. 2).
El Decreto 2811 de 1974, Código de los Recursos Naturales, define las áreas de reserva forestal como aquellas zonas de propiedad pública o privada reservadas con destino exclusivo al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras (art. 206). La realización de actividades como la construcción de obras y demás actividades económicas en estas áreas exige licencia ambiental previa (art. 208).
Aunque el artículo 4 del Código de Minas de 1988, norma vigente al momento de expedición de la Resolución nº. 10062 de 1994, dejó a salvo las situaciones jurídicas de quienes en su calidad de propietarios donde se ubicaran canteras y las hubieren descubierto y explotado con anterioridad a la entrada en vigencia de ese código, los derechos que surgen de esas situaciones jurídicas debían ejercitarse de conformidad con la nueva normativa (art. 28 de la Ley 153 de 1887).
Aunque los derechos reales se adquieren según la ley vigente al tiempo en que se origina el hecho que los origina, según la jurisprudencia civil, ello no impide que nueva la ley regule su ejercicio y les imponga cargas racionales y equitativas. El Código de Minas de 1988 impuso unos condicionamientos y restricciones ambientales para el ejercicio de los derechos a explorar y explotar minerales, dirigidos a la autoridad minera.
El literal e) del artículo 10 expresamente señalaba que las zonas de reserva ecológica, agrícola o ganadera eran áreas exceptuadas para las actividades mineras. Si bien el artículo 9 facultaba al Ministerio de Minas podría para señalar zonas en las cuales no debían adelantarse trabajos mineros por constituir reservas ecológicas, la norma resaltaba la incompatibilidad de estos trabajos con esas áreas declaradas de acuerdo con el Código de los Recursos Naturales.
Según este código, la destinación exclusiva de las áreas de reserva forestal es el aprovechamiento racional de los bosques que en ella existan (art. 207) y si, por motivos de utilidad pública, es necesaria la realización de actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambios en el uso del suelo o cualquier otra actividad distinta al aprovechamiento forestal.
De manera que, las áreas de reserva ecológica declaradas y delimitadas por las autoridades ambientales antes del Decreto 2655 de 1988 configuraban y restringían el ejercicio de actividades mineras, pues así lo dispuso el Código de Minas. Conforme a la Resolución nº. 100612 de 1994, las únicas normas que servían de fundamento a la decisión de ordenar o no el registro minero de cantera eran el artículo 4 del Código de Minas de 1988 y el artículo 6 del Decreto 2462 de 1989, que reglamentó este trámite y listó los documentos que debía aportar el interesado en registrar una cantera.
El Ministerio de Minas consideró que como en este trámite no se otorgaba un título minero, su función no era constitutiva sino meramente declarativa y le estaba «vedado, para ordenar el registro, considerar condiciones ajenas a las de los reseñados artículos, como, por ejemplo, las de orden ambiental» (f. 151 cd. antecedentes administrativos).
Aunque es cierto que las personas que se encontraran en el supuesto de hecho del artículo 4 del Código de Minas de 1988 no necesitaban título minero, pues la ley les salvaguardaba la situación jurídica de ser propietarios de los predios donde hubieren descubierto y explotado canteras y que, por tanto, la función de la autoridad minera, al ordenar el registro de la cantera, se limitaba a declarar la existencia de un derecho, ello no significaba que pudiera desatender las demás disposiciones del Código de Minas sobre los presupuestos, limitaciones y restricciones para explorar y explotar minerales, de carácter ambiental o de otro tipo.
El artículo 9 del Código de Minas, al prohibir ejecutar obras y trabajos mineros en zonas de reserva ecológica, no previó excepciones entre quienes debían solicitar un título minero o quienes tuvieran un derecho adquirido de conformidad con leyes preexistentes. La prohibición era general y no admitía la excepción que aplicó la autoridad minera con el argumento de que se trataba de un registro de cantera de carácter meramente declarativo.
Los propietarios de canteras, al margen de su derecho real adquirido, también estaban sujetos a las disposiciones de contenido ambiental. Según el artículo 28 de la Ley 153 de 1887, todo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de otra, pero en cuanto a su ejercicio y cargas, y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las disposiciones de la nueva ley.
El Código de Minas respetó los derechos adquiridos de los propietarios de canteras, pero estos debían ejercer esa actividad de conformidad con las disposiciones de la nueva ley, que exigió la inscripción de su actividad en el Registro Minero, dentro del término de un año, so pena de la extinción del derecho, según el artículo 296 del Código de Minas de 1988.
Esas nuevas disposiciones, además de exigir el registro para el desarrollo de la actividad, también imponía otros requerimientos de carácter ambiental que debían ser tenidas en cuenta al momento de evaluar la procedencia del registro. El inciso final del artículo 6 del Decreto 2462 de 1989, norma invocada por el Ministerio de Minas, disponía que la explotación de las canteras, se sujetaría a las disposiciones que rigen la preservación de recursos naturales renovables y del medio ambiente.
Por ello, además de verificar la veracidad de los hechos de la solicitud y los documentos presentados, la autoridad minera debía tener en cuenta las prohibiciones para el ejercicio de la actividad que establecía el artículo 9 y 10 del Código de Minas entonces vigente. Al no dar aplicación a estos artículos, la Resolución nº. 10062 de 1994 autorizó que la sociedad Calicanto, hoy Bienes y Comercio, explotara una cantera dentro del área de una reserva forestal, en contra de lo dispuesto por el Código de Minas y el Código de los Recursos Naturales. 9.
La ANM alegó la «ineficacia e inoponibilidad» del Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución nº. 76 de 1977, actos que declararon y aprobaron, respectivamente, la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y la Reserva Forestal Productora-Protectora Cuenca Alta del Río Bogotá, porque estos actos debieron ser publicados en las cabeceras de los municipios que abarcaran las reservas e inscribirse en las oficinas de instrumentos públicos de Bogotá D.C., Facatativá y Zipaquirá. En su criterio, estos actos fueron «eficaces» solo después del 1º de marzo de 2001, cuando se cumplieron estos requisitos por una orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en una acción de cumplimiento.
La Resolución nº. 76 de 1977, que aprobó el Acuerdo 30 de 1976, fue publicada en el Diario Oficial nº. 34777 del 3 de mayo de 1977, es decir, cumplió con el requisito de publicidad que exigía el artículo 96 y 97 de la Ley 110 de 1912, Código Fiscal, normas citadas por el artículo 10 de esos actos administrativos. Estas normas disponen que siempre que un baldío se destine para un servicio o un uso público, por disposición de una ley o un decreto ejecutivo, se debe proceder al levantamiento de un plano y al pronunciamiento de una resolución ministerial, en que se exprese el nombre del terreno, si lo tiene, su situación, sus colindantes y sus linderos, resolución que se publica en el Diario Oficial y se registra en la oficina respectiva de la ubicación del baldío para este deje de tener tal carácter.
Aunque en el proceso no existe prueba de la fecha en la que se llevó a cabo el registro de la Resolución nº. 76 de 1977, en las oficinas de registro de instrumentos públicos de Facatativá, Zipaquirá y Bogotá D.C., como lo ordenó el artículo 10 de este acto administrativo, de allí no se deriva la consecuencia de ineficacia o inoponiblidad de la declaratoria de las reservas forestales que alega la ANM.
La demarcación de las Reservas Forestales Bosque Oriental de Bogotá y Cuenta Alta del Río Bogotá es pública desde el 3 de mayo de 1977 y, por ende, conocida por los particulares y las autoridades del Estado. Además, la autoridad minera, en el ejercicio de sus funciones, tiene el deber de garantizar el cumplimiento de los determinantes ambientales en la gestión del licenciamiento minero.
El Ministerio de Minas y Energía, quien era la autoridad minera al ordenarse el registro de la cantera nº. 14, en comunicaciones del 12 de mayo y 15 de junio de 1993, el Subdirector de Manejo y Control de los Recursos Naturales de la CAR le advirtió al Jefe de División y Seguridad e Higiene Minera del Ministerio de Minas que parte del área de explotación se encontraba dentro de la Reserva Forestal declarada por Resolución nº. 76 de 1977 y que debía tenerse en cuenta que se trataba de una zona restringida para la minería (f. 121-125 cd. antecedentes administrativos).
De modo que, conocía el contenido de la Resolución nº. 76 de 1976 y debió haber constatado que la solicitud de registro se superponía con las áreas de reserva forestal. De hecho, la primera decisión que adoptó la División Legal de Minas del Ministerio de Minas frente a la solicitud del registro minero de cantera fue negativa, con fundamento en que gran parte del área solicitada estaba dentro de las zonas de reserva forestal declaradas por el Inderena, según da cuenta Resolución nº. 0373 del 10 de febrero de 1993 (f. 109 cd. antecedentes administrativos).
La razón para ordenar el registro, como quedó consignada en la Resolución nº. 100612 de 1994, no fue la alegada «ineficacia o inoponibilidad» de la Resolución nº. 76 de 1977. El Ministerio de Minas, al ordenar el registro, estimó improcedente aplicar normas distintas al artículo 4 del Código de Minas 1988 y el artículo 6 del Decreto 2462 de 1989, a pesar de que esta última señalaba que la explotación de canteras se sujetaría a las disposiciones que rigen la preservación de los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
El registro ordenado al margen de las disposiciones de orden ambiental vicia el acto de nulidad por violación de las normas en que debía fundarse (art. 9 y 10 del Código de Minas de 1988). Al tiempo desconoció el deber constitucional de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8 y 80 CN). Por ello, el cargo de nulidad alegado en la demanda prospera. 10.
El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP. Como la CAR actúa en este proceso en defensa del medio ambiente, que es un interés público, no procede la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución nº. 100612 del 23 de mayo de 1994, proferida por el Ministerio de Minas y Energía.
SEGUNDO: ORDÉNASE a la Agencia Nacional de Minería que inscriba esta sentencia en el Registro Minero Nacional en el expediente nº. 14, código FJXD-03.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE LGC