CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D. C. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00033-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Asunto: autoridad competente para ejercer el control disciplinario de una funcionaria judicial perteneciente a la Fiscalía General de la Nación. SALVAMENTO DE VOTO Con el natural respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, me permito presentar las razones por las cuales me aparto de lo resuelto en el asunto de la referencia, en el que se decide el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. En la resolución del conflicto la Sala se arrogó competencias que no tiene y procedió a definir y otorgar una competencia jurisdiccional, en cabeza de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, «para iniciar la actuación disciplinaria que considere procedente contra la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez, por los hechos presuntos ocurridos dentro del proceso penal radicado con el número 110016000049200905757, que se tramitaba ante el Juzgado Séptimo Penal Especializado de Bogotá, conforme con la denuncia presentada por el señor Jairo Enrique Sánchez Díaz, el 25 de agosto de 2017».

La razón fundamental de mi disenso es que no puede el intérprete hacer decir a la norma todo lo contrario de lo que ella consagra. O, en otras palabras, cuando la norma es clara no puede el intérprete desatender su tenor. La simpleza de la diferencia entre la decisión y mi concepto es muy sencilla: La Sala tiene competencia legal para resolver conflictos de competencia administrativa, según reza el título y el contenido concreto del artículo 39 del Radicación 11001030600020220003300 CPACA.

Por lo tanto, no tiene competencia para resolver conflictos jurisdiccionales o, como en el presente caso, otorgar una competencia jurisdiccional sin ningún fundamento legal, lo cual resulta contrario a la lógica jurídica. De esta argumentación y premisa principal se derivan varias consecuencias, en especial, que la norma se refiere a conflictos de competencia administrativa, es decir, que se trata de una función administrativa.

En ninguna parte de la norma se dice o se puede inferir que la atribución legal otorgada a la Sala está referida a la autoridad administrativa, sino a que exista una competencia administrativa. En otras palabras, el criterio mandatorio de la ley es el funcional, esto es, la naturaleza de la función, no el orgánico, la naturaleza de la autoridad que controvierte la competencia. Pero, además, el disenso sube de punto cuando, como en este caso, se le otorga competencia a una autoridad judicial en ejercicio de funciones jurisdiccionales, como lo es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

La decisión de la Sala, de contera, también produce las distorsiones y efectos que se señalarán a continuación y, adicionalmente, desconoce abiertamente el precedente que había sostenido y reiterado la Sala desde el año 2015 hasta diciembre de 2021. 1. La decisión y sus fundamentos contradicen el ámbito y alcance legal de la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil, esto es, definir conflictos de competencia administrativa.

El artículo 39, reiterado por el artículo 112 numeral 10 del CPACA, señala: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. […] (Subrayado fuera de texto) En concordancia con lo anterior, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Radicación 11001030600020220003300 […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] (Resaltado fuera de texto) La Sala de Consulta y Servicio Civil ha señalado, de manera reiterada, en todas sus decisiones, que uno de los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa es que el conflicto surja o recaiga sobre una actuación de naturaleza administrativa.

Lo que determina la competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias es la naturaleza administrativa del asunto que debe ser conocido por la autoridad que se declare competente. Por su parte, no existe elemento normativo que permita deducir, interpretar o siquiera inferir que la función de la Sala de Consulta y Servicio Civil recae sobre un tema de naturaleza judicial.

Por lo tanto, no puede declarar la competencia de una autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales, sea esta administrativa o judicial. Así las cosas, no es de recibo el argumento según el cual se asume competencia porque la función disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación era administrativa para la época en la que conoció del asunto y se declaró no competente para tramitarlo.

Lo anterior, por cuanto ese hecho no desvirtúa que, para el momento de la resolución del conflicto, la función disciplinaria de la Procuraduría es de carácter jurisdiccional y, por tanto, la naturaleza de la actuación es judicial1. 2. La improcedencia de que la Sala declare competencias de naturaleza jurisdiccional conlleva a la contradicción de aplicar las reglas del procedimiento general administrativo a asuntos de carácter judicial.

Desde el punto de vista sistemático, es claro que el artículo 39 del CPACA se ubica en el capítulo I, del título III del CPACA, que establece las reglas generales del procedimiento administrativo general, esto es, las reglas previstas para tramitar asuntos de naturaleza administrativa, y no jurisdiccional. Por lo tanto, cuando el 1 La Ley 2094 de 2021, en su artículo 1, le dio el carácter de jurisdiccional a la función disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación. Esta norma entró a regir el 30 de junio del mismo año, esto es, el día siguiente a la promulgación de la ley.

Radicación 11001030600020220003300 citado artículo se refiere a los conflictos de competencias administrativas, es lógico e imperativo concluir que se refiere a los conflictos que recaen sobre asuntos de naturaleza administrativa, y no jurisdiccional. 3. La norma legal para resolver conflictos de competencias administrativas establece la suspensión de los términos legales en la actuación administrativa.

Con la asignación de competencias de carácter jurisdiccional, se está incurriendo en la inconsistencia de aplicar la suspensión de actuaciones administrativas para actuaciones judiciales, sin ningún fundamento legal. Es importante resaltar que el inciso final del art. 39 ibídem señala que mientras se tramita un conflicto de competencia administrativa, se suspenderán los términos legales previstos en el artículo 14 del CPACA.

Tal como lo ha interpretado la Sala, esto implica que el trámite de los conflictos de competencias suspende los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones en dichas actuaciones. Esto no incluye, claramente, la suspensión de los términos legales previstos para las actuaciones judiciales.

Arrogarse la facultad de definir una competencia jurisdiccional lleva a la decisión contraria a la lógica del derecho de aplicarle a estas actuaciones judiciales, las reglas previstas en el capítulo I, del título III del CPACA, sobre el procedimiento administrativo. 4. La posición adoptada en esta decisión contradice el precedente que había afirmado la Sala de Consulta y Servicio Civil desde el año 2015 y que fue modificado en diciembre de 2021 con argumentos que no se comparten Desde el año 2015 hasta diciembre del año 2021, la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció de manera reiterada, en diez decisiones2, sobre su competencia para resolver conflictos de competencias en casos que contaban con las mismas características del analizado en esta ocasión: esto es, donde se discute si una decisión debe ser tomada por una autoridad administrativa o judicial, mediante acto 2 Ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 22 de junio de 2021 (radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00025-00);

Decisión del 11 de mayo de 2020 (radicado núm. 11001-03-06- 000-2019-00111-00); Decisión del 3 de diciembre de 2019 (radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00144- 00); Decisión del 17 de septiembre de 2018 (radicado núm. 11001-03-06-000-2018-00097-00); Decisión del 12 de diciembre de 2017 (radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00065-00); Decisión del 12 de diciembre de 2017 (radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00084-00);

Decisión del 13 de febrero de 2017 (radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00232-00); Decisión del 17 de marzo de 2016 (radicado núm. 11001-03-06-000-2015-00168-00); Decisión del 7 de diciembre de 2015 (radicado núm. 11001-03-06-000- 2015-00163-00) y Decisión del 4 de noviembre de 2015 (radicado núm. 11001-03-06-000-2015-00098- 00). Radicación 11001030600020220003300 de naturaleza administrativa, o por una autoridad jurisdiccional o administrativa, en ejercicio de funciones jurisdiccionales.

El criterio unificado de la Sala en estas decisiones es que, a efectos de decidir los conflictos de competencias surgidos entre una autoridad administrativa o judicial en ejercicio de funciones administrativas, y una autoridad judicial o administrativa en ejercicio de una función jurisdiccional, debía verificarse previamente si el asunto que dio origen al conflicto era de naturaleza administrativa y si el llamado a asumir la competencia era el funcionario que ejercía funciones administrativas3.

Así, la Sala solo se declaró competente si al final la competencia se le otorgaba a la autoridad con función administrativa. Cuando la Sala encontró que la competencia le debería corresponder a la autoridad con función jurisdiccional, se declaró inhibida para resolver, porque en ninguna parte de las normas que soportan su competencia se puede, ni siquiera deducir, esta atribución legal de la Sala4.

Las decisiones adoptadas desde el año 2015 configuraron un precedente y en este se sustenta el presente salvamento de voto. Con dicho precedente, se dejó atrás la tesis adoptada en una decisión del año 2006 y la cual fue retomada solo en dos decisiones aisladas del año 2014. Sin embargo, en la decisión del 6 de diciembre de 20215, la Sala cambió su posición en la materia, obviando su propio precedente.

Al respecto, planteó como fundamento una tesis aislada (expuesta solo en una decisión del año 20066 y otras dos del año 20147), que ya había sido abandonada por la misma Sala; y citó antecedentes que, en realidad, no soportan su nueva tesis8. 3 Ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de junio de 2021.

Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00025-00. 4 Bajo el mismo criterio, cuando en conflictos de estas características la Sala de Consulta ha concluido que se trata de un asunto administrativo, ha asumido conocimiento para resolver el asunto: Ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 18 de junio de 2019, con radicado núm. 11001- 03-06-000-2019-00063-00 (C), Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de agosto de 2019, con radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00109-00(C) y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de junio de 2021. Radicación núm. 11001-03-06-000-2021- 00025-00. 5 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 6 de diciembre de 2021, con radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00094-00 6 Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 22 de junio de 2006. Radicado núm. 2006-00059. Conflicto de competencias entre Superintendencia Nacional de Salud y Superintendencia de Sociedades. 7 Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 18 de septiembre de 2014. Radicado núm. 2014-00168. Conflicto de competencias entre la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas de la DIAN Seccional Palmira y Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

Decisión del 29 de octubre de 2014. Radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00173-00. Conflicto de competencias entre el Juzgado Tercero de Familia de Pereira y la Defensoría de Familia Número 7 de Asuntos Conciliables Regional Risaralda Centro Zonal Pereira. 8 Así lo planteó el suscrito en el salvamento de voto presentado a la decisión adoptada por la Sala el 6 de diciembre de 2021, en el asunto radicado con el número 2021-00094.

Radicación 11001030600020220003300 Por todo lo anterior, resulta claro que no es cierta la afirmación contenida en la decisión de la cual me aparto, cuando indica: Frente al escenario descrito, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha emitido distintos pronunciamientos9, que permiten concluir que, cuando se presentan conflictos de competencias sobre un mismo y determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas.

Esto, sin perjuicio de reconocer que la misma Sala ha adoptado decisiones en el sentido contrario. En efecto, contrario a lo señalado y tal como se demuestra en este salvamento, la posición asumida por la Sala en el año 2006 y 2014 es residual y había sido abandonada en diez decisiones posteriores a estas y reiteradas hasta diciembre del año 2021. 5.

La supuesta inexistencia de una norma expresa que no otorgue a una autoridad la función de resolver estos conflictos de competencias no justifica que la Sala se atribuya una competencia sin fundamento legal y constitucional La tesis según la cual, en algunos casos, presuntamente no existe una autoridad competente para resolver conflictos que se suscitan entre autoridades con funciones jurisdiccionales no es argumento suficiente para que la Sala asuma una competencia que no le ha sido asignada por la ley.

Por otra parte, así como la Sala de Consulta viene resolviendo conflictos entre una autoridad con función jurisdiccional y una autoridad con función administrativa, cuando se concluye que el otorgamiento de la competencia debe dársele a la autoridad con función administrativa, consideramos que la Corte Constitucional tiene competencia sobre asuntos de carácter jurisdiccional, pues el sustento material que diferencia la función de la Sala de Consulta de la función de la Corte Constitucional es el carácter administrativo o jurisdiccional del asunto que se controvierte, en cuanto a la competencia. Esta interpretación resulta necesaria para suplir el vacío normativo, de tal forma que al ciudadano no se le vuelva nugatorio el derecho a que le resuelvan sus peticiones, muchas veces afectas a derechos fundamentales, y cuente con una autoridad que defina los conflictos de competencia sobre los asuntos que le sean de interés. 9 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063); decisión del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024), entre otros.

Radicación 11001030600020220003300 Es importante advertir que la Corte Constitucional, mediante Auto 1044 de 2021, decidió declarase inhibida para pronunciarse sobre el conflicto de competencias suscitado entre la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, por considerar que no existe un conflicto entre jurisdicciones.

En esta providencia la Corte estima que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado tendría competencia para resolver el conflicto. Entre los requisitos que enuncia, señala que el presente caso «(…) podría ser, eventualmente, de naturaleza administrativa, en el supuesto en el que se determine que la competencia para adelantar la actuación disciplinaria corresponda a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación».

Como se observa, la misma Corte Constitucional está señalando que la competencia de la Sala procedería si el asunto finalmente es de naturaleza administrativa, en tratándose de conflictos entre una autoridad con función judicial y otra autoridad con función administrativa. Esta apreciación de la Corte según la cual la Sala tendría competencia si el asunto es de naturaleza administrativa es la misma que sustenta este salvamento y el precedente unificado que tuvo la Sala hasta diciembre de 2021.

En efecto, si el conflicto de competencias se suscita entre una autoridad con función judicial y otra autoridad con función administrativa, la Sala tendría competencia para resolver el conflicto si este es de naturaleza administrativa, esto es, si lo debe asumir la autoridad con función administrativa. A contrario sensu, la Sala no estaría facultada para otorgar competencia a la autoridad con función jurisdiccional.

Como se ha señalado, tal afirmación se desprende del artículo 39 del CPACA, el cual exige como requisito que se trate de un asunto de naturaleza administrativa. En estos términos dejo rendido mi salvamento de voto. EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: el presente salvamento de voto fue firmado electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Fecha ut supra