CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2024-00596-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Defensoría de Familia del Centro Zonal Montería (Córdoba) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental de Medellín (Antioquia) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Asunto: autoridad competente para conocer y continuar proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD) iniciado en favor de una menor de edad.

Falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de carácter intra orgánico. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA- (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la documentación que obra en el expediente de la presente actuación2, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al conflicto: 1. El 5 de julio de 2024, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Montería (Córdoba), en adelante Defensoría de Familia de Montería, tuvo conocimiento de una agresión sexual en contra de la menor de edad N.V.Q.Q.3.

Lo anterior, conforme al reporte presentado por el área de trabajo social de la Fundación Amigos de la Salud de Montería. 2. En la misma fecha, la Defensoría de Familia de Montería, a través de auto de trámite, ordenó al equipo psicosocial de esa dependencia verificar la garantía de derechos de 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Dicha información se encuentra en el expediente digital del conflicto radicado bajo el número 110010306000202400596 en SAMAI. 3 Por tratarse de una menor de edad, y con la finalidad proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares, y sólo se utilizarán las iniciales de sus nombres.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00596-00 la menor de edad N.V.Q.Q, a través de una valoración psicológica y emocional, de nutrición y del esquema de vacunación, del entorno familiar, y de la vinculación a los sistemas de salud y educación. 3. En atención a las conclusiones y recomendaciones señaladas por el equipo psicosocial que realizó la verificación de derechos de la menor de edad, mediante Auto del 11 de julio de 2024, la Defensoría de Familia de Montería ordenó abrir proceso administrativo de restablecimiento de derechos (en adelante PARD) en favor de la menor de edad N.V.Q.Q., en el que ordenó la práctica de varias pruebas y diligencias. 4.

Mediante Oficio del 2 de agosto de 2024, la Defensoría de Familia Montería solicitó a la Fundación Amigos de la Salud «copia de resumen de atención médica – protocolo de Atención Integral en Salud para Víctimas de Violencia Sexual» de la menor. 5. A través de Auto del 9 de agosto de 2024, la Defensoría de Familia de Montería ordenó el traslado de las diligencias a la Defensoría de Familia Centro Zonal Nororiental (Antioquia), toda vez que, conforme la historia clínica remitida por la Fundación Amigos de la Salud, se pudo verificar que la menor de edad N.V.Q.Q. «fue dada de alta y entregada a la progenitora el 4 de agosto», la cual vive en la ciudad de Medellín4. 6.

En proveído del 29 de agosto de 2024, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental de Medellín ordenó la devolución del PARD a la Defensoría de Familia de Montería «toda vez que al revisar la historia de atención, se identificaron yerros procesales […]» 7. Mediante Auto del 9 de septiembre de 2024, la Defensoría de Familia de Montería avocó conocimiento del proceso nuevamente.

No obstante, en el curso del PARD se constató que la menor de edad se encuentra actualmente en la jurisdicción de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental de Medellín. Por esta razón, reiteró su falta de competencia en este caso y procedió a remitir las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil para que dirimiera el conflicto de competencias administrativas.

II. ACTUACIÓN PROCESAL5 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó en la Secretaría de la Sala el edicto núm. 579 del 27 de septiembre de 2024, por el término de cinco días, contados partir del 27 de septiembre hasta el 3 de octubre de 2024, con el fin de que las autoridades 4 Según el informe de valoración psicológica de verificación de derechos de la menor N.V.Q.Q., se identificó que la madre de la menor reside en la Carrera 55ª #89-1103 B/ Oasis Moravia Aranjuez – Comuna 4 de Medellín. 5 La información relacionada en este acápite se encuentra en el expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400596 dispuesto en SAMAI.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00596-00 involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto. En informe secretarial del 23 de septiembre de 2024, consta que se comunicó sobre el presente conflicto al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Montería del ICBF, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental de Medellín del ICBF, a los señores Y.Q.Q. y M.M.A. padres de la menor de edad y a la señora E.Y.Q.Q. tía materna de N.V.Q.Q. En informe secretarial del 4 de octubre de 2024, obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido que la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Montería presentó consideraciones.

Las demás autoridades involucradas y los particulares interesados en el asunto objeto de estudio, guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES6 1. Defensoría de Familia del Centro Zonal de Montería En escrito de alegatos del 30 de septiembre de 2024, señaló que dentro del PARD adelantado en favor de la menor de edad N.V.Q.Q. no existe causal de nulidad así como lo manifestó la Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental de Medellín. Sin embargo, indicó que si esa defensoría observó alguna nulidad, debió resolverla, teniendo en cuenta que se encontraba dentro del término legalmente establecido para subsanar antes del fallo sin necesidad de remitir al juez para su revisión. Finalmente, concluyó que no resulta procedente acceder en este momento a la nulidad del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la menor de edad N.V.Q.Q., por lo que, solicita a la Sala «no declarar la nulidad del PARD a favor de N.V.Q.Q. y ordenar a la defensora de familia del centro zonal Nororiental de Medellín conocer del proceso por ser de su competencia». 2.

Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental de Medellín (Antioquia) Aunque la Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental de Medellín no intervino en esta etapa de la actuación, sus argumentos se pueden extraer del Auto del 29 de agosto de 2024, en el cual devolvió las diligencias a la Defensoría de Familia Centro Zonal de Montería. Manifestó que no avocaría conocimiento del PARD adelantado en favor de la menor de edad N.V.Q.Q., toda vez que al revisar el expediente consideró que la Defensoría de Familia de Montería no cumplió con los requisitos mínimos para tomar medidas con el 6 La información relacionada en este acápite se encuentra en el expediente digital del conflicto núm. 110010306000202400596 dispuesto en SAMAI.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00596-00 fin de garantizar los derechos de la menor de edad, identificando entonces posibles yerros procesales, por lo que devolvió el PARD a esa autoridad. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».

Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. [ ].

En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: [ ] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [ ]. Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: Radicación: 11001-03-06-000-2024-00596-00 i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. ii) Que simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades territoriales, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se analizará con detalle en el caso concreto, el presente caso involucra a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Montería de (Córdoba) y a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental de Medellín (Antioquia), ambas dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por lo que se evidencia la falta de competencia de la Sala para decidir este conflicto y se remitirá a la autoridad llamada a resolverle, como se explicará más adelante. 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva7. 3.

Análisis sobre la competencia de la Sala. En el presente conflicto de competencias no se cumplen con la totalidad de los presupuestos legales necesarios para que se configure un conflicto de competencia administrativa que la Sala de Consulta y Servicio Civil pueda resolver como pasa a explicarse. El conflicto no se suscita entre distintas autoridades administrativas, sino entre dependencias adscritas a una misma entidad del orden nacional, las cuales, se encuentran sometidas a la dirección, supervisión y control de un superior jerárquico, sin perjuicio de su autonomía funcional.

El asunto entonces tiene naturaleza intra orgánica, puesto que, tanto la Defensoría de Familia del Centro Zonal Montería (Córdoba) del Instituto Colombiano de Bienestar 7 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00596-00 Familiar (ICBF) y Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental de Medellín (Antioquia) son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). En este sentido, es pertinente resaltar que los defensores de familia son funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y las defensorías de familia son dependencias de dicho instituto, por lo que unos y otras pertenecen a la misma autoridad.

En efecto, al enunciar las autoridades competentes para el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, el artículo 79 de la Ley 1098 de 2006 define a las defensorías de familia así́: Artículo 79. Defensorías de Familia. Son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes. […] Según lo dispuesto en esta norma, los defensores de familia son empleados públicos que están en una posición de subordinación jerárquica dentro de la organización administrativa del I.C.B.F. Por lo tanto, deben regirse por las normas sobre la organización y funcionamiento de dicha entidad, así como a los principios generales de la función administrativa, entre ellos, el principio de jerarquía. Al respecto, se destaca que, conforme lo establecido en el artículo 28 del Acuerdo 102 de 19798 (aprobado por el Decreto 334 de 19809), en concordancia de la Ley 7 de 197910, la referida Dirección General del ICBF está facultada para: a) Dirigir, coordinar y vigilar el desarrollo de los programas del Instituto y las actividades de su personal. […] ll) Cumplir todas las demás funciones que se relacionen con la administración y funcionamiento del Instituto que no le hayan sido asignadas a la Junta Directiva. m) Determinar la organización zonal y local. […]. 8 Por el cual se adoptan los Estatutos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) 9 Por la cual se dictan normas para la protección de la Niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones. 10 Por la cual se dictan normas para la protección de la Niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones Radicación: 11001-03-06-000-2024-00596-00 Tales disposiciones guardan armonía con lo dispuesto por el artículo 78 de la Ley 489 de 199811, según el cual, corresponde a los representantes legales de los establecimientos públicos: a) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la organización y de su personal; […].

Adicionalmente, en cuanto a las direcciones regionales del ICBF, de las cuales hacen parte las correspondientes defensorías de familia, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 42 del Decreto 987 de 2012, modificado por el artículo 8 del Decreto 879 de 202012, conforme al cual, son funciones de dichas direcciones regionales, entre otras, las siguientes: […] 1.

Adelantar las actividades estratégicas, misionales, técnicas, administrativas y jurídicas de la Regional, de conformidad con las instrucciones impartidas por la Dirección General y cada una de sus Dependencias. 2. Implementar, en coordinación con la Dirección General, la Política Pública para la protección integral de la primera infancia, infancia, adolescencia, juventud y el bienestar de la familia, desarrollar el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes y demás asuntos de naturaleza misional en el respectivo departamento, en lo que sea competencia del ICBF. […] 4.

Aplicar los lineamientos técnicos formulados por la Dirección General del Instituto en materia de protección integral de la primera infancia, infancia, adolescencia, juventud, familias y comunidades colombianas, en la respectiva jurisdicción territorial. […] Así las cosas, se concluye que el defensor de familia es un servidor público vinculado al ICBF, cuyas funciones se orientan a promover la protección integral, el interés superior y la prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Tales funcionarios dependen administrativamente, en el nivel regional, del coordinador del respectivo centro zonal y del respectivo director regional; y en el nivel central, del director general del ICBF. 11 Ley 489 de 1998 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 12 «Por el cual se modifica la estructura del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “Cecilia de la Fuente Lleras”».

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00596-00 Por lo tanto, los conflictos de competencia entre centros zonales o defensorías de familia adscritas a la misma dirección regional del ICBF, deberán ser resueltos por el correspondiente director regional, y si se presentan entre direcciones regionales, centros zonales o defensorías de familia que pertenezcan a distintas direcciones regionales, la competencia para dirimirlos será del director general del ICBF, sin perjuicio de las normas especiales que la ley o a nivel interno del I.C.B.F. dispongan en materia de conflictos de competencia entre dependencias del Instituto.

Conforme lo expuesto y como se ha señalado en anteriores oportunidades13, la Sala no es competente para definir un conflicto de competencias entre dos defensorías, porque este no constituye un conflicto de los señalados en los artículos 39 y 112 del CPACA. Se trata, por el contrario, de un conflicto intra orgánico que, en este caso, le compete resolver al director general del I.C.B.F. debido a que las diferencias respecto al PARD de la menor de edad N.V.Q.Q se han presentado entre dos defensorías de distintas regionales, las cuales son unidades o dependencias del ICBF, subordinadas a la Dirección General del ICBF.

Por lo tanto, la Sala debe declarar su falta de competencia para dirimir el conflicto. Asimismo, en aplicación de los principios de economía y eficacia administrativa y de protección prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, se ordenará la remisión del asunto directamente a la Dirección General del ICBF, por considerar que es a la que le corresponde resolverlo por ser interno de la entidad, en virtud de los principios de jerarquía, coordinación y eficiencia administrativa.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR SU FALTA DE COMPETENCIA para resolver el conflicto intra orgánico de competencia presentado entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Montería (Córdoba) y la Defensoría de Familia del Centro de Zonal Nororiental de Medellín (Antioquia), ambas dependencias adscritas al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, conforme a las razones expuestas en este documento.

SEGUNDO: REMITIR esta decisión, junto con el respectivo expediente, al director general del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), para que proceda según corresponda, a dirimir el conflicto intra orgánico de competencia entre la Defensoría de 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de abril de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00072-00; decisión del 20 de marzo de 2024, con radicado 11001-03-06-000- 2023-00841-00, decisión del 14 de marzo de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2022-00259-00, decisión del 7 de febrero de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2023-00707-00, decisión del 3 de mayo de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00010-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00596-00 Familia del Centro Zonal de Montería (Córdoba) y la Defensoría de Familia del Centro de Zonal Nororiental de Medellín (Antioquia).

TERCERO: COMUNICAR el contenido de esta decisión al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Montería del ICBF, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental de Medellín del ICBF, y a los señores Y.Q.Q. y M.M.A. padres de la menor de edad N.V.Q.Q., y E.Y.Q.Q. tía materna de la menor de edad N.V.Q.Q.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.