CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCION A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: BEATRIZ ORTIZ ANDRADE Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA NACIONAL Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO – muerte de ciudadano / FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN EN EL DEBER DE PROTECCIÓN – Se acredita cuando se formula una petición en tal sentido o sea evidente el riesgo / TEORÍA DE LA RELATIVIDAD DEL SERVICIO - El Estado debe disponer de los medios que razonablemente estén a su alcance / CAUSALES DE EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD / HECHO EXCLUSIVO Y DETERMINANTE DE UN TERCERO – CONFIGURADO.
Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la Policía Nacional contra la sentencia del 16 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO Se demandó por la muerte del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, la cual, se afirmó, se produjo por la omisión de las demandadas en cumplir con su obligación de proporcionar seguridad y protección, lo que facilitó y propició el atentado con arma de fuego que el 28 de febrero de 2013 se perpetró en su contra.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Mediante escrito presentado el 6 de mayo de 2015 (f. 15-63 c-1), las señoras Beatriz Ortiz Andrade, Leisy Yuseth Riascos Ortiz, y Alexandra Candelo Zapata, quien actúa en nombre propio y en representación de su hija menor de edad Laura Sofia Murillo, y los señores Jorge Omar Riascos Hurtado y Marlon Alexis Balarezo Ortiz, por conducto de apoderado judicial (f. 1-4 c-1), presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y el Municipio de Florida, Valle del Cauca, con el fin de que se les declarara 2 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa patrimonialmente responsables por la muerte del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, ocurrida el 28 de febrero de 20131. 1.2.
Los hechos que motivaron la demanda fueron los siguientes: El señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz fue un destacado abogado, ampliamente reconocido en el municipio de Florida, Valle del Cauca. A lo largo de su carrera, se caracterizó por su lucha contra la corrupción y su constante vigilancia sobre las actuaciones de los funcionarios municipales.
En el año 2010, el señor Balarezo Ortiz presentó una serie de denuncias en contra de funcionarios y concejales del municipio de Florida por las presuntas irregularidades en la gestión pública. También cuestionó el abuso de poder por parte de agentes de la Policía Nacional que, en esa época, habían retenido y lesionado injustamente a unos menores de edad.
Como resultado de su veeduría, el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz recibió amenazas de muerte, las cuales fueron puestas en conocimiento de la Personería Municipal de Florida el 10 de enero de 2013. La Personería Municipal de Florida se limitó a enviar oficios informando a diversas autoridades, entre ellas, a la Policía Nacional, la existencia de las amenazas.
Esta última entidad solo respondió que como en la denuncia remitida no se relacionaba la información personal del señor Balarezo Ortiz, como su lugar de residencia o número de contacto, no era posible desplegar las medidas de protección requeridas. El 28 de febrero de 2013, en el momento en que el referido señor regresaba a su residencia tras una reunión, en horas de la madrugada, fue asesinado por sicarios que le dispararon en repetidas ocasiones, causándole la muerte de manera instantánea.
Según la demanda, la respuesta de las entidades demandadas fue insuficiente y negligente. A pesar de que conocían la situación de riesgo del señor Balarezo Ortiz se abstuvieron de iniciar investigaciones, no tomaron medidas para identificar a los autores de las intimidaciones, ni desplegaron acciones tendientes para proteger su vida. Además, se indicó que la inactividad de las accionadas estuvo determinada 1 Como consecuencia, en la demanda se pidió, por concepto de perjuicios morales, el equivalente a 200 SMLMV para cada uno de los demandantes y, “por daño material”, un total de “$2.073.750.000” para la señora Alexandra Candelo Zapata y “$647’160.937” para la menor Laura Sofia Murillo Candelo, en su calidad de compañera permanente e hija de crianza de la víctima, respectivamente. 3 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa por las denuncias que en 2010 presentó en contra de funcionarios del municipio y uniformados de la Policía Nacional.
En ese sentido, se expuso que la muerte del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz debía ser reparada e indemnizada de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, pues se produjo como consecuencia del incumplimiento de la obligación de seguridad y protección a cargo de las demandadas. 2. La respuesta de las accionadas2 2.1.
La Policía Nacional contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Sin analizar el caso concreto y las particularidades que motivaron la demanda, se limitó a alegar la existencia del eximente de responsabilidad del hecho exclusivo y determinante de un tercero, bajo la consideración de que fueron delincuentes ajenos a la entidad quienes perpetraron el homicidio de manera imprevisible e irresistible. 2.2.
El Municipio de Florida contestó la demanda de manera extemporánea (f. 375- 375 c-1). 3. La sentencia de primera instancia3 3.1. El 16 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva de la sentencia es la siguiente (f. 510-522 c-2):
PRIMERO. DECLARAR administrativa y patrimonialmente responsable a la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL, por la muerte del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. CONDENAR a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, a pagar en favor de los demandantes las siguientes sumas de dinero: Nombre Parentesco Indemnización Beatriz Ortiz Andrade Madre 100 SMLMV Leisy Yuseth Riascos Ortiz Hermana 50 SMLMV 2 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda el 29 de julio de 2015 (f. 323 c- 1), decisión que se notificó de manera electrónica a las entidades accionadas, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3 El 1 de junio 2016 se celebró la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA, oportunidad en la que se agotaron las etapas previstas en la norma en comento (f. 382-385 c-1 y Cd.
No. 1). El recaudo probatorio se llevó a cabo según se dejó constancia en audiencia del 26 de julio siguiente, y una vez culminada la práctica de pruebas, en la misma diligencia se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y, en su lugar, se ordenó la presentación de alegatos de conclusión por escrito y el concepto del representante del Ministerio Público (f. 407-410 c-2 Cd.
No 2). En esta oportunidad procesal la parte actora reiteró los fundamentos de hecho y de derecho planteados en la demanda (f. 426-462 c-2). La Policía Nacional y (f. 423-425 c-2) el municipio de Florida (f. 416-422 c-2) alegaron la configuración del eximente de responsabilidad del hecho exclusivo y determinante de un tercero. El Ministerio Público guardó silencio. 4 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa Marlon Alexis Balarezo Ortiz Hermano 50 SMLMV Jorge Omar Riascos Hurtado Padre de crianza 100 SMLMV TERCERO. NEGAR las pretensiones respecto de la señora Alexandra Candelo Zapata y a la menor Laura Sofía Murillo Candelo, por las razones expuestas.
CUARTO. CONDENAR en COSTAS a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional. Para el efecto, fijar como agencias en derecho el 3% del valor de la pretensión principal.
QUINTO. ORDENAR que una vez ejecutoriada la presente, se archive el expediente. 3.2. Precisó que el daño alegado en la demanda se encontraba plenamente acreditado, pues con el registro civil de defunción y el informe pericial de necropsia del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses se probó que el señor Johnny Alberto Balarezo Ortiz falleció el 28 de febrero de 2013, como consecuencia de los impactos de bala que ese día recibió. 3.3.
Verificado el daño reclamado, el a quo consideró que el mismo le resultaba imputable a la Policía Nacional, a título de falla del servicio, por la omisión en el deber de protección y seguridad que tenía con el señor Balarezo Ortiz. En su criterio, se demostró que el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, antes de su fallecimiento, presentó una denuncia por amenazas de muerte ante la Personería Municipal de Florida, la cual fue trasladada de manera efectiva a la Policía Nacional, que se abstuvo de actuar de conformidad alegando la falta de datos personales en el memorial en que se pedía protección. Según al a quo, se evidenció “la inactividad por parte de la entidad policial, pues se debió requerir al destinatario de las medidas de protección para que informara el lugar de residencia o número telefónico con miras a brindarle las medidas de seguridad, situación que no ocurrió (…).
No sirve de excusa que dicha información no hubiera sido suministrada inicialmente por el interesado, pues no obra en el plenario requerimientos efectuados al señor Johnny Alberto Balarezo Ortiz para subsanar dicha falencia. Con ello se comprueba la omisión de la entidad de querer proteger su vida e integridad personal”. Agregó que la Policía Nacional tampoco realizó un estudio de evaluación de riesgo que permitiera identificar el nivel de la amenaza y establecer si se debía implementar un esquema de seguridad en favor de la víctima.
Concluyó que la entidad, al no coordinar con otras autoridades ni tomar medidas oportunas, falló en 5 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa su obligación de proteger la vida e integridad del señor Balarezo Ortiz, omisión que propició su muerte.
En relación con el Municipio de Florida, indicó que dicho ente territorial “no tuvo injerencia material en la falta de seguridad invocada, pues, por una parte, tal protección no era de su competencia y, por la otra, solicitó oportunamente [a través de la Personería Municipal]4 protección para el occiso”, de ahí que no estuviera llamada a responder. 3.4.
Como consecuencia de todo lo anterior, reconoció las indemnizaciones que se relacionaron al inicio de este acápite, esto es, perjuicios morales en favor de Beatriz Ortiz Andrade, Leisy Yuseth Riascos Ortiz, Marlon Alexis Balarezo Ortiz y Jorge Omar Riascos Hurtado quienes, con los registros civiles de nacimiento allegados y la prueba testimonial, acreditaron ser la madre, hermanos y padre de crianza del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz.
Por otra parte, negó lo pretendido por la señora Alexandra Candelo Zapata y la menor Laura Sofía Murillo Candelo, quienes no probaron su condición de compañera permanente e hija de crianza, dado que solo se aportaron unas declaraciones extrajuicio, las cuales carecían de valor probatorio. 3.5. Finalmente, condenó en costas a la Policía Nacional, para lo cual fijó las agencias en derecho en el 3% del valor de las pretensiones formuladas en el escrito inicial. 4.
Los recursos de apelación5 4.1. La parte actora interpuso recurso de apelación en lo desfavorable (f. 545-562 c-1). Manifestó que no compartía la decisión consistente en negar la indemnización solicitada en favor de la señora Alexandra Candelo Zapata y la menor Laura Sofía Murillo Candelo. Indicó que en el proceso obran pruebas directas e indirectas de las que se podía derivar que la referida señora y la víctima “fueron compañeros permanentes durante cinco años (…); que, fruto de su unión se conformó una familia junto con la menor (…) y, por ello, existía una colaboración mutua, por lo que deben prosperar las pretensiones formuladas [en su favor]”. 4 Explicó que el municipio de Florida “se involucró a través de la Personería Municipal de para pedirle a la Policía Nacional, garante de los derechos civiles de los residentes en Colombia, brindara las medidas de protección correspondientes, por lo que actuó en procura de salvaguardar la seguridad del peticionario”. 5 Los recursos de apelación fueron admitidos por esta Corporación el 11 de diciembre de 2023 (SAMAI, índice 6).
No hubo lugar a dar traslado para alegar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247-5 del del CPACA -modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021-. 6 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 4.2.
La Policía Nacional solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia (f. 531-534 c-2). Manifestó que no se generó una obligación jurídica de protección en favor del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, debido a que, cuando se radicó la petición, no se suministraron los datos mínimos indispensables, como su dirección o número telefónico, para poder implementar las medidas de seguridad pretendidas.
Afirmó que dicha información le fue solicitada a la Personería Municipal, pero como la misma no fue allegada, la entidad no pudo desplegar las acciones correspondientes, lo que no podía considerarse como una omisión. Argumentó que, inclusive, si se hubieran implementado medidas de autoprotección, estas no son absolutas ni garantizan la protección continua en todos los contextos, como en el caso de la reunión en la que se encontraba el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, en la madrugada del 28 de febrero de 2013, cuando fue asesinado.
Insistió en la configuración del eximente de responsabilidad del hecho exclusivo y determinante de un tercero, porque i) el daño fue causado por un particular ajeno a la entidad y ii) las circunstancias del atentado fueron imprevisibles e irresistibles, lo que hizo imposible para las autoridades del Estado prevenir la situación. Finalmente, solicitó la revocatoria de la condena en costas, por la “inexistencia de temeridad o mala fe, por cuanto se ha actuado de forma diligente y oportuna, es decir, en aplicación a los principios constitucionales y legales de lealtad, celeridad, economía procesal y transparencia”.
CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. En virtud del numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 20116, los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los procesos de reparación directa en los que la cuantía exceda de 500 SMMLV7, cuya apelación le corresponde tramitarla al Consejo de Estado, según el artículo 150 ejusdem8. 1.2.
En el presente asunto la parte demandante solicitó “por daño material” un total de “$2.073.750.000” para la señora Alexandra Candelo Zapata, suma que para la 6 Régimen procesal aplicable a la demanda radicada el 6 de mayo de 2015. 7 “Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) “6.
De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 8“Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”. 7 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa fecha de presentación de la demanda era superior a 500 SMMLV9, de ahí que el conocimiento en primera instancia le correspondiera al a quo. 2.
Caducidad del medio de control de reparación directa 2.1. De conformidad con lo previsto en el literal i, del numeral 2°, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos (2) años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 2.2.
En el caso concreto, la responsabilidad patrimonial que se impetra en la demanda se originó en el daño que alega haber sufrido la parte actora como consecuencia de la muerte del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, ocurrida el 28 de febrero de 2013, en el municipio de Florida, Valle del Cauca. 2.3. En el caso sub examine el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que el plazo máximo para presentar la demanda vencía el 2 de marzo de 2015; ii) que el 26 de febrero de ese año se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría, esto es, cuando faltaban 4 días para que operara la caducidad (f. 69-70 c-1), y iii) que la constancia de no conciliación se expidió el 6 de mayo de 2015 y, ese mismo día, se radicó el escrito (fol. 63 c-1). 3.
La legitimación en la causa 3.1. Con las respectivas copias de los registros civiles de nacimiento allegados al plenario, se demostró que la señora Beatriz Ortiz Andrade es la madre del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz (f. 73 c-1), y que Leisy Yuseth Riascos Ortiz y Marlon Alexis Balarezo Ortiz son sus hermanos (f. 72-74 c-1), por lo que la Sala encuentra acreditada su legitimación en la causa por activa.
Lo mismo sucede con el señor Jorge Omar Riascos Hurtado, quien acudió al proceso como padre de crianza del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz. Lo anterior se demostró con i) el registro civil de matrimonio celebrado entre este demandante y la madre del señor Balarezo Ortiz (f. 79 c-1), el cual se realizó el 14 de abril de 1993, esto es, cuando la víctima tenía 11 años de edad10; ii) el testimonio de los 9 Para el año 2015 SMMLV era de $644.350 suma que al multiplicarse por 500 da como resultado $322’175-000. 10 Según su registro civil de nacimiento, el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz nació el 15 de marzo de 1982 (f. 73 c-1). 8 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa señores Miller Medina Mena (Cd.
No. Min 40-42)11 y Liliana Suárez Beltrán (Cd. No 2. Min.57-58)12, según los cuales el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz siempre consideró al señor José Omar Riascos Hurtado como su padre, al punto que así lo presentaba y lo refería, y iii) con el registro de defunción del señor Balarezo Ortiz en el que se advierte que fue este accionante quien presentó el denuncio de la muerte (f. 80 c-1).
Ahora bien, en la sentencia de primera instancia el a quo indicó que al proceso no se allegó prueba idónea que permitiera tener por acreditada la condición invocada por la señora Alexandra Candelo Zapata y la menor Laura Sofía Murillo Candelo, quienes acudieron al plenario como compañera permanente e hija de crianza del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, respectivamente.
A diferencia de lo considerado por el a quo, al proceso sí se allegaron pruebas que permiten tener por acreditada la condición invocada por estas demandantes y, por ende, su legitimación en la causa por activa. En efecto, en el marco de la audiencia de pruebas celebrada el 26 de julio de 2016 se escuchó el testimonio de los señores Miller Medina Mena (f. Cd.
No 2. min 32-40)13 y Liliana Suárez Beltrán (Cd No. 2 Min 50-57)14, quienes dieron cuenta de la convivencia y la relación de afecto que el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz tenía con la señora Alexandra Candelo Zapata, así como los lazos de unión, afecto y familiaridad que existían con Laura Sofía Murillo Candelo, a quien la víctima veía y trataba como una hija.
Superado lo anterior, se advierte que, en caso de confirmarse la responsabilidad de la Policía Nacional, la Sala, en capítulo posterior, analizará lo concerniente a la indemnización de perjuicios. 11 “Preguntado: tiene algún conocimiento de la relación del señor Balarezo y el señor Omar Riascos. respondió: Siempre fue una relación muy constante.
Jhony donde llegaba siempre manifestaba que el señor don Omar era su padre independientemente que no tuvieran el mismo apellido y en muchas ocasiones que don Omar fue a la ciudad de Armenia y compartimos con muchas personas ( ) siempre lo reconoció como su padre ( )”. 12 “Sí, siempre era que el señor Omar era el papá; o sea, desde que yo conocí a Jhony siempre lo manifestaba y se refería a él como el papá”. 13 “Preguntado: Conoce usted el círculo familiar del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz (…).
Contestó: Sí señor (…), después que me reencuentro con él en el supermercado, obviamente él me manifiesta que está conviviendo con la señora Alexandra Candelo Zapata, quien tiene una niña, pero él no era el padre gestor; pero él al convivir con ella, obviamente él viene a ser parte de ese círculo familiar y toma esa figura paterna que en su momento le hacía falta a la niña. Empezamos a relacionarnos más, a compartir en actos familiares de ellos donde me invitaban, o si yo en algún momento los invitaba, siempre ellos mantenían su figura familiar.
Muchas veces me los encontraba, bien sea en un banco, centro comercial, o hacíamos un paseo de olla y diferentes actividades donde siempre asistía con la señora Alexandra Candelo y la niña Laura Sofía ( ). Él convivía con la señora Alexandra, su hija Laura Sofía y la suegra, la mamá de la señora Alexandra ( ). Con relación a la menor, obviamente la relación con Laura Sofía era muy buena ( )”. 14 “Conozco a Alexandra hace 11 años, conocí al señor Johnny gracias a ella, ella me lo presentó, me consta que eran compañeros permanentes porque en muchas oportunidades compartí actividades familiares (…), entonces sé de la convivencia de ellos por eso (…).
Alexandra convivía con Johnny (…). Ellos eran una pareja que vivían bien, compartían mucho, a él le gustaba salir con la niña y la relación era buena (…). Jhony tenía muy buena relación con la niña, la niña lo respetaba como papá y él también ejercía autoridad como papá”. 9 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 2.2.
Sobre la legitimación en la causa por pasiva, se advierte que el daño alegado en la demanda se hace derivar de las acciones y omisiones endilgadas a la Policía Nacional. En ese sentido, se observa que respecto de esta entidad se efectuó una imputación fáctica y jurídica concreta y, por tanto, le asiste legitimación en la causa por pasiva de hecho.
La legitimación material se analizará al examinar el fondo del asunto. En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca absolvió de responsabilidad al municipio de Florida, por considerar que dicho ente territorial “no tuvo injerencia material en la falta de seguridad invocada”. Como esta decisión no fue cuestionada en las apelaciones, la Sala se estará a lo resuelto. 4.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la Policía Nacional incurrió en una falla del servicio por el incumplimiento de la obligación de protección a su cargo, al no brindarle seguridad al señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, quien, días antes de su muerte, había denunciado amenazas en su contra. Para tal efecto, se deberán considerar los argumentos planteados por la entidad en la apelación según los cuales en cabeza de la Policía Nacional no se generó una obligación jurídica de protección en favor del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, porque en la solicitud de medidas de seguridad no se suministraron los datos mínimos indispensables para proceder, como su dirección o número telefónico.
También se alegó la configuración del eximente de responsabilidad el hecho exclusivo y determinante de un tercero. De confirmarse la declaratoria de responsabilidad de la entidad, la Sala deberá analizar la indemnización de perjuicios en los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, el cual se limita al pago de perjuicios en favor de la señora Alexandra Candelo Zapata y la menor Laura Sofía Murillo Candelo. 5.
Elementos de la responsabilidad 6.1. Tratándose de asuntos en los que se debate la responsabilidad extracontractual del Estado, el primer presupuesto que se debe observar en el respectivo análisis es la existencia del daño. 5.2. En el presente asunto, el daño alegado por los actores se hizo consistir en la muerte del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, ocurrida el 28 de febrero de 2013, en el municipio de Florida, Valle del Cauca, como consecuencia de los impactos de bala que ese día recibió. Este elemento se probó de manera adecuada en primera 10 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa instancia15 y, como no fue objeto de discusión por las partes en las apelaciones, la Sala prescindirá de su análisis. 5.3.
Frente a la imputación, el material probatorio allegado al plenario permite tener por acreditado los siguientes hechos: Se demostró que entre el año 2010 y 2013, el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz presentó una serie de quejas, denuncias y peticiones ante diferentes autoridades del orden territorial y nacional con el fin de poner en evidencia presuntas irregularidades en la gestión pública en el municipio de Florida, Valle del Cauca16.
El 10 de enero de 2013, el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz radicó ante la Personería Municipal de Florida la siguiente denuncia (f. 115-121 c-1): “Pueden matarme, pero no callar mi voz ni esconder la verdad” Con este título quiero interponer la Denuncia Pública y dejarla radicada, en primera instancia, ante la primera oficina Defensora de los Derechos Humanos en el Municipio de Florida (…).
Mi voz en la Alcaldía de Florida, es una voz molesta, mareante para los pocos que quieren desocupar con intereses personales las arcas del Municipio de Florida Valle. Desesperada por ser silenciada y asesinada. (…) Hoy quiero dejar constancia de mi denuncia pública y manifestar de manera clara que aquellos que intentan silenciar mi voz de protesta y denuncia son precisamente quienes se han visto afectados por mi lucha contra la corrupción. Son los mismos que ya he denunciado ante organismos como la Procuraduría y la Contraloría por el mal manejo de los recursos públicos.
Declaro públicamente que los responsables de mi muerte, si ésta llega a ocurrir, serán (…) [el entonces alcalde de Florida y algunos concejales]. Estos individuos han sido denunciados por sus continuos actos en contra de la Ley y la Constitución (…). Hoy, 9 de enero de 2013, ya se rumorea en los pasillos de la Alcaldía que "mi cabeza tiene precio" (…).
Esta denuncia la presento ante el Defensor de los Derechos Humanos en Florida (Personero Municipal), quien, bajo petición expresa, deberá acordar los posibles esquemas de seguridad para cuando desee retornar al pueblo 15 Con el registro civil de defunción del 28 de febrero de 2013 (f. 80 c-1) y el informe pericial de necropsia No. 20130101765200090 del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (f. 108-112 c-1). 16 A saber: Memoriales del 25 de mayo de 2012 dirigidas a la Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República por “irregularidades en la transformación (…) de la empresa Florida Aseo” (f. 129-137 c-1); queja disciplinaria en contra de la junta directiva del Concejo Municipal de Florida por “extralimitación de sus funciones” y la “desidia en la aplicación de la ley y los reglamentos internos” (f. 137-142 c-1); derecho de petición dirigido al Concejo Municipal de Florida, mediante el cual se solicitó la expedición de “copias de archivo” y se plantearon algunos interrogantes relacionados con la ejecución de recursos (f. 142-165 c-2); denuncia formulada el 6 de agosto de 2010 ante diferentes autoridades por la supuesta violación de derechos humanos a 5 menores de edad en una estación de policía de Florida (f. 166-176 c-1); denuncia disciplinaria en contra del señor Jorge Hernando Vélez, presidente el Concejo Municipal de Florida, por la omisión de dar respuesta a una petición radicada el 15 de enero de 2013 y denuncia contra el entonces alcalde de Florida por supuesta participación en política (folios 213 a 238); denuncia disciplinaria ante la Procuraduría Provincial de Cali en contra del entonces presidente del Consejo Municipal y el Alcalde de Cali por la violación reiterada del reglamento interno de concejo (f. 240-270 c-1) y petición dirigida a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República en la que se solicitó la creación de una “comisión investigativa por la indebida aplicación de la Ley 1276 de 2009” (f. 308-320 c-1). 11 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa floridano, pues me están sometiendo estas amenazas a un posible desplazamiento forzado para que silencie mi voz y no denuncie sus actos de corrupción. El Personero Municipal deberá, en lo posible, gestionar mi seguridad y la de las personas que me acompañan, y deberá remitir esta denuncia, de forma inmediata y sin dilaciones, al Ministerio del Interior y de Justicia, a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría Provincial de Santiago de Cali, al Gobernador del Valle del Cauca, al Defensor del Pueblo y al Defensor del Pueblo Regional Valle, a la Personería de Santiago de Cali, a la Fiscalía General de la Nación y a la Fiscalía Seccional de Florida, a los Jueces Municipales de Florida, al C.T.I. Seccional Cali, para que todas estas autoridades sean conocedoras del poder y las maneras en que estas personas intentan silenciar a quienes se les oponen.
El 11 de enero de 2013, el Personero Municipal de Florida remitió17 la denuncia presentada por el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz al Comandante de la Estación de Policía de Florida en los siguientes términos (f. 287 c-1): Comedidamente me dirijo a usted con el fin de solicitarle se sirva brindar medidas de seguridad y protección al Dr. JHONY ALBERTO BALAREZO ORTIZ, titular de la cédula de ciudadanía No. 16.945.593 expedida en Buenaventura, Valle, quien según escrito presentado ante la Personería Municipal de Florida Valle, denuncia amenazas de muerte en su contra (…).
El denunciante no señala dirección de residencia ni existe lugar conocido para sus notificaciones, para lo cual una vez se presente a mi Despacho le haré conocer lo informado a usted. Anexo copia del documento en mención. En respuesta, el 29 de enero de 2013, el Comandante de la Estación de Policía de Florida le informó al personero de la imposibilidad de implementar medidas de protección y seguridad en favor del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz por la falta de información necesaria para proceder, como su lugar de residencia y número telefónico (f. 295 c-1): En relación con el Oficio de la referencia fechado el día 11-01-13, mediante el cual se manifiesta solicitud de Protección Policial al señor JHONY ALBERTO BALAREZO ORTIZ, identificado con Cédula No. 16945593 de Buenaventura, Valle, es mi deber informarle que, para hacer efectiva la entrega de las medidas de Autoprotección por parte de la Policía Nacional, no se indica un lugar de residencia o número telefónico para la entrega de las mismas, tanto en el Oficio que usted origina como en el escrito que hace el señor antes mencionado.
En la madrugada del 28 de febrero de 2013, el señor Johnny Alberto Balarezo Ortiz fue víctima de un atentado con arma de fuego que cobró su vida. De ello da cuenta el informe pericial de necropsia No. 20130101765200090 del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, según el cual el señor Balarezo Ortiz falleció en la referida fecha como consecuencia de “múltiples heridas por proyectil de arma 17 La denuncia también fue remitida a la Coordinación de Fiscalías del Valle del Cauca (f. 288 1), la Procuraduría Provincial del Valle del Cauca (f. 290), al Juez Primero Promiscuo Municipal de Florida (f. 291 c-1), al Juez Segundo Promiscuo Municipal de Florida (f. 292 c-1), la Defensoría del Pueblo (f. 294 c-1). 12 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa de fuego penetrantes en cráneo, tórax y abdomen” (f. 108-112 c-1), así como el certificado expedido por la Personería Municipal de Florida (f. 302 c.1).
También se sabe que por los anteriores hechos la Fiscalía General de la Nación inició una investigación por el delito de homicidio (f. 305 c-1); sin embargo, al proceso no se allegó el expediente penal y, por ello, la Sala no cuenta con elementos que le permitan tener por acreditado la forma como ocurrieron los hechos, los móviles del delito y las resultas de dicha actuación. Por otra parte, obra en el expediente el oficio mediante el cual la Personería Municipal de Florida relaciona su gestión frente a la denuncia de Johnny Alberto Balarezo por amenazas en su contra del cual se destaca: (f. 297-209): Este Despacho, una vez el Doctor BALAREZO ORTIZ denunció amenazas de muerte en su contra, ofició al (…) comandante de la Estación de Policía de esta localidad, mediante oficio PMF 300-24-03-0078 de fecha 11 de enero de 2013, solicitando se brindaran las medidas de seguridad y protección al Dr. JHONY ALBERTO BALAREZO ORTIZ.
Es de anotar que el Dr. BALAREZO ORTIZ, en sus denuncias y demás escritos, no colocaba dirección de residencia u oficina para sus notificaciones, por lo cual así lo hice conocer al comandante de la policía y personalmente le informé al Dr. BALAREZO ORTIZ para que se acercara al comando de Policía a recibir el informe de las medidas de autoprotección. El comando de Policía, mediante oficio No. 0208/DIEPA-ESFL029, del 29 de enero de 2013, informó que para hacer efectiva la entrega de las medidas de autoprotección por parte de la Policía Nacional, no se indicó un lugar de residencia o número telefónico para la entrega de las mismas (…).
Junto con la demanda, la parte actora aportó copia de artículos de revistas y periódicos18 relacionados con la gestión y muerte del señor Johnny Alberto Balarezo Ortiz ocurrida el 28 de febrero de 2013. Al respecto, cabe anotar que la información publicada en diarios o similares no pueden ser consideradas como medio de convicción testimonial, porque carecen de los requisitos esenciales que identifican este medio probatorio, por lo cual, en principio, deben ser apreciadas como prueba documental de la existencia de la información y no de la veracidad de su contenido.
Como consecuencia de ello, los ejemplares acompañados al expediente sólo acreditan que allí apareció una noticia, pero no la autenticidad y veracidad de esta19. Finalmente, en la audiencia de pruebas celebrada el 26 de julio de 2016 se escuchó el testimonio de los señores Miller Medina Mena y Liliana Suárez Beltrán, quienes por su cercanía, familiaridad y amistad con los demandantes, dieron cuenta de los perjuicios morales y materiales que la muerte del señor Johnny Alberto Balarezo Ortiz les causó (Cd.
No. 2). 18 A saber: artículo escrito por Athemay Sterling Acosta, directivo del CPDH del Valle del Cauca (f. 282-284 c-1); artículo titulado "La ley los maltrató" y nota del 4 de noviembre de 2007, en el que la víctima denunció el supuesto secuestro de colombianos por la guardia panameña (f. 285 a 286 c-1), y artículo del periódico Extra relacionado con su asesinato (f. 300 c-1). 19 Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 25 de enero de 2001, exp. 11413 y del 1° de marzo del 2006, exp. 13764, ambas con ponencia del Consejero de Estado, Alier E. Hernández Henríquez, entre muchas otras. 13 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 5.4.
Caso concreto: La responsabilidad de la Policía Nacional 5.4.1. El artículo 2° de la Constitución Política de 1991 establece que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Ese deber, general y abstracto en principio, se particulariza cuando alguna persona invoque la protección de las autoridades competentes, por hallarse en especiales circunstancias de riesgo o cuando, aún sin mediar solicitud previa, la notoriedad pública del inminente peligro que corre el particular hace forzosa la intervención del Estado20.
En efecto, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, ha sostenido que la Administración responderá patrimonialmente, a título de falla en el servicio, por la omisión en el cumplimiento del deber de brindar seguridad y protección a las personas, al menos en dos eventos: “(i) cuando se solicita protección especial con indicación de las condiciones de riesgo en las cuales se encuentra la persona y (ii) cuando sin que medie solicitud de protección alguna, de todas maneras resulta evidente que la persona la necesitaba en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones”21.
En ese sentido, cuando la Administración tiene conocimiento acerca de una situación de vulnerabilidad en la que se encuentre determinada persona22, el deber genérico de protección y seguridad se concreta y exige una conducta activa de su parte que, de omitirse, permite que se declare su responsabilidad por el daño derivado de la materialización del peligro.
Lo anterior se evidencia en los eventos en los que se reclama del Estado la reparación de daños producidos por la actividad de terceros. En tales oportunidades ha precisado esta Corporación23 que, para que surja el deber de indemnización a 20 Ver al respecto entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de julio 19 de 1997, Exp. 11875, C.P. Daniel Suárez; octubre 30 de 1997, Exp. 10958, C.P. Ricardo Hoyos; 14 de febrero de 2002, Exp. 13253 y marzo 10 de 2005, Exp. 14395, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 21Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, exp. 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128), CP: Mauricio Fajardo Gómez. 22 Bien porque aquella lo puso de presente y solicitó protección o, porque dicha situación era en tal grado ostensible, que demandaba el despliegue oficioso de actividades tendientes a conjurar o resistir el peligro que sobre ella se cernía. 23 Ver entre otras: Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias: febrero 3 de 2000, Exp. 14787, C.P. Alier Hernández; agosto 16 de 2000, Exp. 13131, C.P. Ricardo Hoyos; mayo 2 de 2002, Exp. 13251; marzo 18 de 2004, Exp. 13318, C.P. María Elena Giraldo; marzo 10 de 2005, Exp. 14395; abril 28 de 2005, Exp. 17300 y septiembre 20 de 2007, Exp. 15699, las tres últimas con ponencia del Consejero Ramiro Saavedra Becerra. 14 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa cargo de la entidad accionada, se requiere que el hecho del tercero haya sido previsible y resistible para la Administración24. 5.4.2.
La Sala no pierde de vista que el 10 de enero de 2010, el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz presentó una denuncia por amenazas de muerte ante la Personería Municipal de Florida, la cual fue remitida oportunamente al Comandante de la Estación de Policía de Florida al día siguiente; sin embargo, como lo informó la misma entidad, por la falta de información necesaria no se podía “hacer efectiva la entrega de las medidas” pretendidas por el referido señor, quien falleció el 28 de febrero de 2013, como consecuencia de un atentado con arma de fuego que se perpetró en su contra.
Sobre el particular, se debe advertir que la obligación de seguridad y protección en cabeza del Estado debe entenderse dentro de lo que razonablemente se espera que sea su actuación o intervención conforme a las circunstancias, tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra, entre otros, para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera.
En tal medida, las obligaciones que están a cargo del Estado -y por tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión- deben mirarse en concreto, frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño por el que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.
En el presente asunto surge una situación determinante que limitaba el actuar de la Policía Nacional -entidad que estuvo representada por el comando de las estaciones de Policía de Florida, pues fue quien conoció la denuncia- y es que la víctima no vivía en dicho municipio. En efecto, según lo informaron los deponentes Miller Medina Mena y Liliana Suárez Beltrán el lugar de residencia del señor Balarezo Ortiz era en “Armenia”, en el condominio residencial “Proviteq, unidad 3”, donde habitaba con la señora Alexandra Candelo Zapata y la menor Laura Sofía Murillo Candelo, por lo menos 2 años atrás. Lo anterior limitó el margen de acción de las unidades de policía responsables de la seguridad de los residentes de Florida, Valle del Cauca, dado que, al encontrarse fuera de su jurisdicción, les resultaba materialmente imposible desplegar planes de prevención y contingencia, realizar patrullajes, brindar acompañamientos o realizar revista policial.
El hecho de que el señor Balarezo Ortiz residiera fuera del área de competencia de la policía de Florida limitaba su capacidad para actuar de manera 24 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias de 27 de marzo de 2008, Exp. 16234. 15 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa directa en la prevención o disuasión de las amenazas denunciadas, lo cual restringió considerablemente su capacidad de respuesta frente a los posibles riesgos para la víctima.
Asimismo, el actuar de la Policía se vio reducido por la falta de datos personales en la denuncia, ya que, al no incluir un número de teléfono o dirección, no fue posible proporcionarle cursos de autoprotección y cuidado. Cabe señalar que, según el informe de gestión de la Personería Municipal de Florida, se notificó al señor Balarezo Ortiz para que se “acercara al comando de policía a recibir el informe de las medidas de autoprotección”; sin embargo, esto no se concretó, lo cual dificultó aún más la posibilidad de coordinar las medidas de protección necesarias.
La Sala advierte que, aunque en algunas de las peticiones y denuncias radicadas por el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz ante diferentes autoridades territoriales y nacionales se consignó una dirección de notificación, este hecho no es suficiente para fundamentar una responsabilidad de la Policía Nacional por omisión en su deber de protección. En particular, se destaca la denuncia formulada el 6 de agosto de 2010 ante la Personería Municipal y la Estación de Policía de Florida por la supuesta violación de derechos humanos a 5 menores por parte de uniformados, en la que se incluyó la dirección “calle 10 No. 3-42, barrio Los Almendros del municipio de Florida” como lugar para notificaciones.
Sin embargo, en criterio de la Sala, el hecho de que en esa ocasión, en 2010, se indicara una dirección no implica que esta fuera válida o relevante para la denuncia de amenazas de muerte presentada en enero de 2013, especialmente, porque para ese momento el señor Balarezo Ortiz residía en Armenia junto a su compañera permanente y su hija de crianza.
Esto demuestra que la información de contacto proporcionada años antes no era suficiente para actuar, porque no estaba actualizada al momento de denunciar las amenazas. Por otra parte, no existe evidencia de que la actuación de la Policía Nacional en este caso se hubiera visto limitada o interferida por el entonces alcalde del municipio de Florida, a pesar de que este funcionario fue objeto de reiteradas denuncias por parte del señor Balarezo Ortiz.
No se probó que el alcalde, como primera autoridad policial del municipio, hubiera usado su posición para obstaculizar las labores de protección. Tampoco existe prueba de que la Policía Nacional se abstuviera de actuar como represalia por la denuncia presentada en 2010 por el referido señor contra miembros de la entidad por el presunto maltrato a cinco menores de edad. 16 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa En ausencia de pruebas que demuestren un bloqueo o interferencia directa del alcalde en la respuesta policial, o una inactividad voluntaria de la Policía Nacional motivada por un ánimo de represalia, no se puede concluir que la actuación de esta entidad hubiera sido influida o condicionada por el conflicto que existía entre el denunciante, el alcalde y la entidad.
En suma, la falta de información actualizada sobre el paradero del señor Balarezo Ortiz y la ausencia de pruebas sobre interferencias o retaliaciones en el actuar de la Policía Nacional constituyen factores que impiden atribuirle responsabilidad. Tampoco se cuenta con evidencia que indique que el día de los hechos, el señor Balarezo Ortiz hubiera comunicado a la Policía de Florida sobre su llegada al municipio, ni que hubiera solicitado algún tipo de protección o acompañamiento.
Tampoco consta que informara sobre su asistencia a una reunión o sobre su posterior desplazamiento en horas de la madrugada. La ausencia de dicho aviso privó a la Policía de la posibilidad de organizar un esquema de seguridad específico para su protección en esa ocasión. La falta de esta comunicación es relevante, ya que, sin información anticipada de su itinerario o de sus necesidades de protección, la Policía no tuvo oportunidad de coordinar o planear medidas preventivas o de acompañamiento que pudieran haber mitigado los riesgos que enfrentó. Esto subraya las limitaciones de respuesta de la Policía, las cuales se vieron condicionadas, no solo por la ausencia de información actualizada en la denuncia inicial y la no comparecencia de la víctima al comando, sino también por la falta de notificación previa sobre su presencia y desplazamientos el día de los hechos.
Por tanto, en el contexto en que se desarrollaron los hechos, no es posible exigir a la Policía Nacional un deber adicional de protección y, por ello, cobra especial relevancia el concepto de la relatividad de la falla, que se relaciona con la imposibilidad de exigir de manera absoluta a la organización estatal prevenir cualquier tipo de daño o resultado antijurídico, toda vez que el Estado no se encuentra en capacidad de brindar una protección personalizada a cada individuo que integra el conglomerado social; al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que: Ahora, la obligación de seguridad que corresponda prestar al Estado en un evento determinado, conforme a la jurisprudencia que la Sala ha desarrollado desde vieja data, debe determinarse en consideración a su capacidad real de prestar ese servicio, atendidas las circunstancias concretas, bajo el criterio de que “nadie está obligado a lo imposible” ( ) Con el fin de precisar aún más el concepto, la Sala, en providencia dictada antes de la expedición de la actual Constitución, señaló que el cumplimiento de las obligaciones del Estado debía 17 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio, según su misión, las circunstancias y los recursos de que disponía, de tal manera que se presentaría la falla cuando el servicio se prestaba por debajo de ese nivel medio25.
Ahora bien, si lo que buscaba el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz era un servicio de protección de mayor alcance26, debió haber iniciado dicho trámite ante la Unidad Nacional de Protección, que es la entidad encargada de analizar el nivel de riesgo de los ciudadanos y de coordinar e implementar las medidas que se requieran. En efecto, La Unidad Nacional de Protección (UNP) fue creada mediante el Decreto 4065 de 2011 como una entidad adscrita al Ministerio del Interior, encargada de articular, coordinar y ejecutar medidas de protección para personas en situación de riesgo extraordinario o extremo debido a sus actividades o condiciones (Art. 1).
Esta entidad tiene la responsabilidad de coordinar la prestación de estos servicios con otras entidades nacionales y territoriales, y de definir, junto a las instancias competentes, las medidas oportunas y eficaces que protejan los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal (art. 3). Además, se encarga de evaluar los niveles de riesgo, ajustar los programas de protección, y realizar seguimiento y evaluaciones periódicas para garantizar la eficacia de estas medidas (art 4).
Según el Decreto 4912 de 201127, la UNP también puede implementar medidas de emergencia en casos de “riesgo inminente y excepcional”, tomando decisiones provisionales de protección mientras se realiza una valoración completa del riesgo. Para la adecuada determinación del nivel de riesgo y de las medidas necesarias, la UNP cuenta con el apoyo del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), del Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), asegurando que las medidas adoptadas respondan a la naturaleza y nivel del riesgo enfrentado (artículo 9).
Como se vio, la UNP es la entidad responsable de gestionar, en colaboración con otras instituciones, la protección de personas en situación de riesgo y de implementar medidas de seguridad acordes al nivel de amenaza identificado. Al no existir una evaluación formal del nivel de riesgo del señor Balarezo Ortiz por parte de la UNP no se podían tomar medidas urgentes ni ordenar a la Policía la asignación 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de marzo de 2008 (expediente 14.443), M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 26 Según el artículo 11 del Decreto 4912 de 2011, son: Esquema de protección, recursos Físicos de soporte a los esquemas de seguridad, medio de movilización, apoyo de Reubicación Temporal, apoyo de trasteo, medios de Comunicación y blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad. 27 Compilado en el Decreto 1066 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”. 18 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa de un esquema de escolta, de ahí que esta última entidad solo estuviera limitada a desplegar medidas preventivas28, las cuales, como se explicó, no se pudieron hacer efectivas.
Aunque podría argumentarse que la Policía Nacional tenía el deber de remitir la denuncia del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz a la UNP para que evaluara el nivel de riesgo y, de ser necesario, implementara medidas de protección, esta omisión no puede considerarse determinante en la configuración del daño sufrido. La razón de ello radica en que la falta de datos de contacto del señor Balarezo -como su número de teléfono, dirección actualizada o correo electrónico- hubiera dificultado, e incluso impedido, la actuación de la UNP en la implementación efectiva de medidas de protección. La UNP, en cumplimiento de sus protocolos, requiere de una entrevista inicial con la persona en situación de riesgo, en la que se recopila información detallada sobre las amenazas y se evalúa la situación específica de la víctima.
Esta entrevista es crucial para entender el contexto del riesgo y decidir el tipo de medidas de protección que corresponden. En este caso, la ausencia de datos personales en la denuncia habría impedido a la UNP establecer contacto directo con el señor Balarezo, lo que frustraba cualquier intento de evaluación y, en consecuencia, de implementación de medidas.
Aunque la Policía Nacional no remitió la denuncia a la UNP, esta omisión no es, en sí misma, la causa directa del daño, ya que la falta de datos de contacto habría imposibilitado a la UNP ejecutar las medidas necesarias para salvaguardar al señor Balarezo. La ausencia de datos de contacto no solo limitaba a la Policía, sino también a cualquier otra entidad que hubiera intentado asumir el caso.
En este orden de ideas, se presenta una clara ausencia o imposibilidad de atribución, porque el daño no es endilgable a una conducta de la administración pública. Por el contrario, lo que se revela es que la muerte del señor Balarezo Ortiz le resulta imputable un tercero, esto es, quien perpetró el delito. La jurisprudencia ha considerado que, para que se configure alguna de las causales de exoneración de responsabilidad como son la fuerza mayor y el hecho exclusivo y determinante de un tercero, se requiere la concurrencia de tres elementos: i) su 28 El artículo 3.9 del decreto 4912 de 2011 define las medidas de prevención como “las acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos”.
Según el artículo 10, estas medidas son: (i) los planes de prevención y de contingencia; (ii) los cursos de autoprotección; (iii) el patrullaje y, (iv) la revista policial. 19 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa irresistibilidad; ii) su imprevisibilidad y iii) su exterioridad respecto de la demandada29.
Para la Sala es claro que el ataque perpetrado en contra del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz se constituyó como un evento irresistible para la Policía Nacional, entidad que vio limitada su actuación por el lugar de residencia del referido señor, la falta de información consignada en la denuncia y su negativa en asistir al comando para recibir medidas de autoprotección; imprevisible, porque el atentado se produjo sin que la víctima hubiera avisado de su llegada al municipio y solicitado acompañamiento a la reunión y sus desplazamientos, y, finalmente, se encuentra probada la exterioridad de dicha conducta delictual, dado que el delito fue ejecutado por terceros ajenos a la entidad.
Por las razones expuestas, esta Sala revocará la sentencia del 16 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al considerar que el daño alegado no resulta imputable a la Policía Nacional, sino al hecho exclusivo y determinante de un tercero. 6. Condena en costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202130, en concordancia con el numeral 4° del artículo 365 del C.G.P.31, la Sala condenará en costas a la parte actora por ambas instancias, dada la revocatoria total de la sentencia dictada en el sub lite por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de marzo de 2011, exp. 19067, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 30 En la referida ley se dispuso: En el siguiente sentido: “[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
La Ley 2080 del 25 de enero de 2021, aplicable al presente asunto por cuanto los recursos de apelación fueron presentados en julio de 2021, corresponde a una normativa de orden público, de aplicación inmediata y, por ende, rige en todos los procesos en curso para la fecha de su entrada en vigor, salvo frente a algunos supuestos específicos, de los cuales no hace parte el tema de costas.
En cuanto al alcance de la modificación señalada, la Subsección reitera que no implica que se hubiese retomado el criterio subjetivo de la condena establecido en el CCA frente a los procesos ordinarios, sino que tal regla aplica a los asuntos en los que se ventila un interés público, pues, si bien en estos, en principio, es improcedente la condena por tal concepto, no es menos cierto que es posible imponerla cuando “se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022, expediente 67.700.
En el mismo sentido, se pronunció la Subsección B en sentencia del 11 de octubre de 2021, expediente 63.217, CP: Fredy Ibarra Martínez). 31“Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. 20 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa Las costas incluyen las agencias en derecho32, que se fijan a partir de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, así como con observancia de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o por la parte que litigó personalmente33, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales34.
De conformidad con las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 1887 de 200335 -normativa vigente para la fecha de presentación de la demanda36-, la Sala fijará como agencias en derecho, para cada una de las instancias, el 1% del valor de las pretensiones negadas, las cuales ascienden a un total de $3.494’232.93737.
Para efectos del pago, la Subsección aplicará lo previsto en el numeral 6° del artículo 366 del CGP, según el cual, “ante dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso (…). Por tanto, en este caso, la condena será reconocida en favor de las entidades demandadas en partes iguales y estará a cargo de los demandantes, según lo pretendido38 por cada uno, así: 32 El artículo 361 del CGP señala que “[l]as costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. 33 A juicio de la Subsección, esta regla es aplicable a las entidades, al margen de que el apoderado fuese de planta, pues, si bien en tal escenario no incurren en gastos adicionales a los de nómina, no es menos cierto que sí tuvo que destinar alguno de sus funcionarios para atender el asunto, quien ejerce tales funciones de manera onerosa (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022, expediente 67.700). 34 El numeral 4 del artículo 366 del CGP señala: “4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. 35 Artículo 3º—Criterios.
El funcionario judicial (…) tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada (…), la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables. Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones (…). Artículo. 6º—Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho (…): III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…) 3.1.2.
Primera instancia. Sin cuantía: Hasta quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Con cuantía: Hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. 3.1.3. Segunda instancia. Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. 36 La demanda se presentó el 6 de mayo de 2015 y este Acuerdo estuvo vigente hasta el 5 de agosto de dicha anualidad, toda vez que a partir del día siguiente entró en vigor el Acuerdo 10554 de 2016. 37 Se pidió en favor en favor de los demandantes un total de 1200 SMLMV por concepto de perjuicios morales -$773.322.000- y $977’839.135 por perjuicios materiales 2.720’910.937, lo cual suma un total de $3.494’232.937. 38 En la demanda radicada el 13 de junio de 2017 se pidió en favor en favor de los demandantes un total de 4.600 SMLMV por concepto de perjuicios morales -$3.393’498.200- y $977’839.135 por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y daño emergente, lo cual suma un total de $4.371’337.335. 21 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa Demandante Pretensión del proceso de reparación directa Porcentaj e costas Alexandra Candelo Zapata $2.395’925.000 (200 SMLMV + “$2.073.750.000” lucro cesante) 35,38% Laura Sofia Murillo $969’335.937 (200 SMLM + $647’160.937 lucro cesante) 27.74% Beatriz Ortiz Andrade $322.175.000 (200 SMLMV) 9.22% Omar Riascos Hurtado $322.175.000 (200 SMLMV) 9.22% Marlon Alexis Balarezo Ortiz $322.175.000 (200 SMLMV) 9.22% Yuseth Riascos Ortiz $322.175.000 (200 SMLMV) 9.22% TOTAL $3.494’232.937. 100% Finalmente, en cumplimiento del artículo 366 del CGP, la liquidación de las costas, con inclusión de las agencias en derecho, se efectuará de manera concentrada en la primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 16 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de ambas instancias a los accionantes y en favor de las entidades demandadas, para lo cual por agencias en derecho se fijan, por cada una, el 1% de lo pedido. La liquidación de las costas la efectuará de manera concentrada la primera instancia, según el artículo 366 del C.G.P., y se hará teniendo en cuenta los siguientes porcentajes: Demandante Porcentaje costas Alexandra Candelo Zapata 35,38% Laura Sofia Murillo 27.74% Beatriz Ortiz Andrade 9.22% Omar Riascos Hurtado 9.22% Marlon Alexis Balarezo Ortiz 9.22% Yuseth Riascos Ortiz 9.22% TOTAL 100% TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.
Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la 22 Radicación Número: 76001-23-33-000-2015-00485-01 (70598) Actor: Beatriz Ortiz Andrade y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF