Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) Demandante: Ana Elisa Chitiva Rodríguez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se demostró la vinculación como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.
Carga de la prueba. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora ANA ELISA CHITIVA RODRÍGUEZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) RDP 013270 del 25 de octubre de 2012, y (ii) Auto ADP 008479 del 17 de junio de 2013, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante, y se archivó la nueva petición pensional al remitirse a la decisión inicial respectivamente. 1 Folios 18 a 19, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) Que, a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar a la actora la prerrogativa conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas y reajustadas anualmente por dicho concepto desde el 15 de marzo de 2010, junto con la cancelación de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 del CPACA, y que esta asuma las costas y agencias en derecho causadas. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 15 de marzo de 1960. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del departamento de Cundinamarca como docente oficial en interinidad desde el 14 de julio hasta el 7 de septiembre de 1979.
Que, la mencionada entidad territorial nombra nuevamente a la reclamante, pero esta vez como educadora nacionalizada desde el 3 de abril de 1981 hasta el 1 de noviembre de 2011 cuando se retiró del servicio por invalidez. Que, el 16 de noviembre de 2011, la señora Chitiva Rodríguez radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.
Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 013270 del 25 de octubre de 2012, aduciendo que la docente no demostró adecuadamente la forma de vinculación en el período anterior al 31 de diciembre de 1980. Que, el 7 de mayo de 2013, la accionante volvió a radicar petición de reconocimiento pensional, pero la referida autoridad expidió el Auto ADP 008479 del 17 de junio de 2013 con la que archivó la actuación al verificar que no se aportaron argumentos o pruebas diferentes a las que se tuvieron en cuenta en el acto inicial al que se remitió para dar respuesta definitiva.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 20 de septiembre de 2016,3 pero a la 2 Folios 19 a 21, C1. 3 Folios 50 a 52, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) vez fue rechazada respecto de la pretensión anulatoria contra el Auto ADP 008479 del 17 de junio de 2013 por no ser un acto enjuiciable.
Esta providencia fue notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 oponiéndose a la prosperidad de los pedimentos de la parte activa, para lo cual señaló que, una vez revisado el expediente administrativo de la demandante, se puede observar que esta no logra acreditar 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, como tampoco logra acreditar que su vinculación haya sido de orden territorial antes de 1980.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (ii) inexistencia de la obligación de reconocer la pensión, (iii) prescripción, (iv) cobro de lo no debido, (v) sobre la indexación, (vi) imposibilidad de condena en costas, y (vii) genérica u oficiosa. En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A dictó sentencia escrita el 8 de marzo de 2018, negando las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de lo anterior expuso que, la razón por la cual la demandada niega la petición de pensión gracia de la demandante, consiste en que esta no acreditó una vinculación como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980. Que, a partir del material probatorio, incluidos los testimonios de las señoras Lilia Clotilde Chitiva González y Martha Fabiola Rodríguez Beltrán, se puede inferir que la señora Ana Elisa Chitiva Rodríguez cubrió la licencia de maternidad de la profesora Nohora Inés Peña de Gómez en la Escuela La Aldea de la Inspección de Claraval del municipio de Junín (Cundinamarca), ello desde el 14 de julio hasta el 7 de septiembre de 1979, pero también se determinó que la hija de la referida docente solo nació hasta el 10 de septiembre de 1979.
Que la prueba pertinente para acreditar la vinculación legal y reglamentaria de un 4 Folios 53 a 56, C1. 5 Folios 101 a 107, C1. 6 Folios 113 a 116, C1. 7 Folios 142 a 149, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) docente es el acto administrativo de nombramiento, sin embargo, la demandante y la señora Nohora Inés Peña aducen desconocer dicha manifestación por medio de cual se concedió la aludida licencia de maternidad.
Que en el proceso se recaudaron como pruebas documentales las siguientes: (i) una certificación expedida por el alcalde del municipio de Junín (Cundinamarca) mediante la cual se señala que de conformidad con las actas de declaración extraprocesal rendidas por las señoras Nora Inés Peña de Gómez, Lilia Clotilde Chitiva González y Martha Fabiola Rodríguez Beltrán, se concluye que la señora Ana Elisa Rodríguez realizó la licencia de maternidad de la primera desde el 14 de julio hasta el 7 de septiembre de 1979, y (ii) la constancia expedida por el médico Guillermo Pérez Castaño del Hospital de "San Francisco" de Gachetá mediante la cual se confirma el período de licencia en comento.
Que estas no son pruebas pertinentes para acreditar la vinculación de la demandante antes del 31 de diciembre de 1980, teniendo en cuenta que la certificación expedida por el alcalde del municipio de Junín se efectuó atendiendo unas declaraciones extraprocesales, y la constancia médica no cuenta con fecha de expedición, ni con número de historia clínica de la paciente, lo que tampoco acreditaría el hecho de que se concedió una licencia. Que al realizar un estudio general de las pruebas decretadas y practicadas, se arriba a la conclusión que hay una inconsistencia en la información que estas pretenden demostrar, pues si bien la constancia expedida por el director del Hospital de Gachetá señala que la licencia de maternidad se generó por 56 días contados desde el 14 de julio hasta el 7 de septiembre de 1979, lo cierto es que, la hija de la señora Nohora Inés Peña de Gómez nació el 10 de septiembre de 1979, es decir, se habría concedido una licencia 1 mes y 28 días antes del hecho que la origina (el nacimiento).
Que, ante tal incongruencia, debe tenerse por no demostrado un vínculo de la reclamante como educadora oficial antes del 31 de diciembre de 1980, lo que le impide acceder al reconocimiento de la pensión gracia. EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se acceda a sus pretensiones.
Para ello adujo que, uno de los requisitos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia es la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual queda totalmente acreditado, pues la señora Ana Elisa Chitiva laboró en el período comprendido entre el 14 de julio y el 7 de septiembre de 1979, situación que fue corroborada con los testimonios, particularmente el de la docente 8 Folios 153 a 155, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) reemplazada, es decir de la señora Nohora Inés Peña, situación que no se debe desconocer. Que sin duda alguna existen sendos errores en la administración al no haber efectuado el nombramiento a través de acto administrativo y al determinar el reemplazo como una licencia por maternidad, pero lo cierto es que el Consejo de Estado ha expresado en diferentes oportunidades que la pensión gracia es un reconocimiento para aquellos docentes territoriales o nacionalizados que hubiesen tenido una experiencia docente apta con anterioridad al 31 de Diciembre de 1980, razón más que suficientes para convalidar el tiempo de servicio de la actora laborado al servicio del magisterio del departamento de Cundinamarca, dado que fue una vinculación legal y reglamentaria y no contractual o generadora de honorarios.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales9 en las que reiteró los argumentos de su contestación sobre la imposibilidad de reconocer la pensión gracia, por cuanto el actor no cumplió el requisito de demostrar un período de labor como docente antes del 31 de diciembre de 1980. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad.10 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.11 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la demandante, a fin de consolidar el derecho a la pensión gracia, cumplió o no principalmente con el requisito de demostrar adecuadamente que tuvo alguna vinculación como educadora oficial del orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros presupuestos, esencialmente acreditar la 9 Folios 208 a 209, C1. 10 Según constancia secretarial a folio 212, C1. 11 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida después la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Inicialmente, como el centro de discusión en esta instancia (habilitado por los reparos específicos de la actora en calidad de apelante única), se ubica en el estudio del requisito de la demostración de un período de vinculación como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, resulta innecesario profundizar sobre el cumplimiento de las demás exigencias para la pensión gracia, pues estas fueron convalidadas por la misma entidad accionada en vía administrativa, sin discusión al respecto en sede judicial.
Conforme a la Resolución RDP 013270 del 25 de octubre de 2012,16 se extrae con claridad que la señora Ana Elisa Chitiva Rodríguez a esa fecha tenía más de 50 años de edad, pues nació el 15 de marzo de 1960, y adicionalmente acreditó ante la UGPP haber laborado como docente del orden nacionalizado con un vínculo legal y reglamentario que duró desde el 3 de abril de 1981 hasta el 30 de agosto de 2011, acumulando más de 20 años bajo la misma calidad.
Además, sobre el requisito de 16 Folios 11 a 13, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) buena conducta en el ejercicio del cargo, se observa que no fue objeto de discusión ni en sede administrativa ni judicial, por lo que puede entenderse satisfecho por el principio de buena fe.
Por ello, resta verificar el cumplimiento del tercer requisito enlistado previamente. Al respecto se precisa que, la reclamante pretende comprobar el supuesto de hecho a través de un certificado suscrito el 26 de agosto de 2011 por el alcalde del municipio de Junín (Cundinamarca),17 en el que dicha autoridad indica que aquella laboró para la referida entidad territorial del 14 de julio al 7 de septiembre de 1979, cubriendo la licencia de maternidad de la señora Nora Inés Peña de Gómez, solo que lo propio se afirmó con base exclusivamente en tres declaraciones extraprocesales aportadas por la misma actora, tal como se observa a continuación: En efecto, a folio 9 del expediente obra el acta de declaración extraprocesal rendida el 23 de agosto de 2011 por la mencionada educadora Nohora Inés Peña de Gómez ante la Notaría Única del Círculo de Sesquilé,18 en la que expresamente manifestó que: «[…] la Profesora ANA ELIZA CHITIVA RODRICUEZ (sic), identificada con la cédula de ciudadanía número 20.666.388 de Junín, me hizo la licencia por maternidad del 14 de Julio al 7 de Septiembre de 1979 en la Escuela la Aldea de la Inspección de Claraval 17 Folio 4, C1. 18 Folio 9, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) Municipio de Junín. […]». De otra parte, es de resaltar que también se aportó una constancia emitida sin fecha alguna por parte del médico director del Hospital “San Francisco” de Gachetá,19 en la que afirma que: «[…] a la señora NOHORA INÉS PEÑA DE GÓMEZ perteneciente a Educación con carné No. 45626 se le ha concedido Licencia de Maternidad durante 56 días contados a partir del 14 de Julio al 7 de Septiembre de 1979. […]» Como respaldo para tratar de acreditar este período de labor oficial, se destaca que en audiencia de pruebas celebrada el 15 de diciembre de 201720 fueron practicados los testimonios de las señoras Nohora Inés Peña de Gómez, Lilia Clotilde Chitiva González y Martha Fabiola Rodríguez Beltrán; quienes corresponden a las mismas personas que rindieron las declaraciones mediante las cuales el alcalde del municipio de Junín certificó el tiempo de servicio de la demandante.
Ahora, al verificar las manifestaciones de las testigos en comento, quienes técnicamente solo ratificaron sus dichos sobre el tiempo que duró vinculada la actora, sí resulta destacable que la señora Peña de Gómez (quien era la profesora titular de la plaza que habría ocupado la señora Chivita Rodríguez), manifestó sobre el particular lo siguiente: «[…] ella hizo la licencia de maternidad de mi hija cuando mi hija nació, ella trabajó ahí del 14 de julio al 7 de septiembre.
Posteriormente me dieron la incapacidad porque me había visto enferma, por eso trabajó más tiempo hasta el 30 de septiembre de 1979. […]». A la pregunta del tribunal de primera instancia sobre la fecha de nacimiento de su hija, la mencionada profesora indicó con duda, vacilación y de manera evasiva lo siguiente: «[…] eh… eh…, mi hija nació en septiembre del 79 […]».
Frente al cuestionamiento de la apoderada de la parte activa relacionado con la existencia de un acto administrativo que le hubiera otorgado la licencia de maternidad a la señora Nohora Inés, esta respondió: «[…] debe haber algún decreto. En el momento no lo tengo, lo debe tener la profesora Anita […]». Pues bien, acerca de la valoración de los referidos testimonios, la Sala tendrá que restarles credibilidad para demostrar el hecho bajo estudio, puesto que, al revisar el formato de hoja de vida de la aludida docente titular, se observa con claridad que su hija Nohora Angélica Gómez Peña nació exactamente el 10 de septiembre de 1979, es decir, en una fecha posterior al período que se afirma en la demanda y en las mencionadas pruebas documentales que duró la licencia de maternidad, esto es, del 14 de julio al 7 de septiembre de 1979.
Como lo precisó el tribunal de origen, tal inconsistencia en cuanto a la fecha en que debió haber iniciado la licencia de maternidad, esto es, por el nacimiento de la hija 19 Folio 10, C1. 20 Folios 129 a 133, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) de la señora Peña de Gómez (10 de septiembre de 1979), y no casi 2 meses antes de dicho acontecimiento (14 de julio de 1979), que era el que finalmente originaba la referida situación administrativa, no genera certeza para la Sala a fin de corroborar que la actora sí prestó materialmente el servicio como docente, o por lo menos, tampoco permite establecer datas exactas de tal suceso, pues adicionalmente, la misma educadora titular de la plaza aseguró que la señora Chitiva Rodríguez también cubrió la incapacidad después del parto que duró hasta el 30 de septiembre de 1979.
Incluso, otro punto que desde la perspectiva de la sana crítica impide tener probado el hecho en comento, es que al escuchar y ver detenidamente la actitud de la declarante en mención, esta señala con total rapidez y convencimiento que la demandante la había reemplazado en su cargo desde el 14 de julio hasta el 7 de septiembre de 1979, pero cuando el Despacho le preguntó por el nacimiento de su propia hija, aquella dudó o por lo menos demostró inseguridad al afirmar sin precisión que esto había ocurrido «en septiembre del 79», sin puntualizar el día. Además, cuando se le preguntó por la existencia del acto administrativo que le confirió la licencia de maternidad, la testigo solo indicó que seguramente dicho decreto existió, pero que quien podría tenerlo en su poder era la señora Chitiva Rodríguez, lo que causa aún más dificultad para creer en su versión, dado que ese acto en realidad solo involucraría a la señora Peña de Gómez y no a la demandante, tanto así que esta última lo que sí debió conservar fue la decisión que la nombró como docente para suplir la vacante temporal de la primera, no la que otorgó la licencia. De hecho, es todavía más extraño que a lo largo del cuaderno 2 del expediente que corresponde a la totalidad de la hoja de vida de la señora Nohora Inés Peña, no se encuentra ninguno de los actos administrativos en comento, y además, en los certificados de tiempo de servicio del 15 y 23 de julio de 200221 y del 7 de abril de 2008,22 en ningún momento se indica que aquella hubiese tenido un período en licencia, por el contrario, solo se enuncian las novedades como el nombramiento inicial el 9 de abril de 1979 y una serie de traslados.
Lo anterior crea un ambiente de incertidumbre sobre el relato de los hechos expuesto por la aludida testigo, pues se evidenció que recordaba con exactitud las fechas del vínculo de la accionante, pero pareciera que quería evitar cualquier manifestación explícita del momento del parto, precisamente porque generaría la referida incongruencia. También es de destacar que se encuentra una contradicción adicional en el relato de la declarante, pues sostuvo que la actora, además de la licencia de maternidad, 21 Folios 71 a 72, C2. 22 Folio 144, C2.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) cubrió una incapacidad posterior al nacimiento de su hija que duró hasta el 30 de septiembre de 1979, pero en realidad, de los hechos de la demanda y de las demás pruebas documentales esto no se concluye ni se indica, tanto así que el período bajo estudio fue solo del 14 de julio al 7 de septiembre de 1979.
Es decir, a partir de los testimonios practicados en primera instancia, no es posible determinar con precisión si la reclamante efectivamente laboró como docente en el período bajo análisis, así como tampoco cuál habría sido la razón jurídica y legal que le hubiera permitido cubrir una licencia de maternidad antes del nacimiento de la hija de la servidora a la que reemplazaría, pues tampoco fueron aportadas pruebas sobre una incapacidad u otra situación anterior al 10 de septiembre de 1979, la cual, en todo caso, también habría sido un hecho diferente al afirmado en la demanda y en las certificaciones que señalan que la vinculación de la apelante fue en virtud de una licencia. Por esta razón, igualmente resulta necesario restarle credibilidad al certificado laboral basado en las anteriores declaraciones, así como a la constancia médica (de la cual se recuerda que ni siquiera tiene una fecha determinada, ni explica la razón para conceder, con la normativa vigente para la época, una licencia de maternidad antes del parto), dado que el sustento de ambos documentos es el mismo que ahora resulta dudoso para acreditar el tiempo de servicio de la accionante antes de 1980.
Contrario a ello, lo que se encuentra debidamente demostrado a través del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la señora Ana Elisa Chitiva Rodríguez, expedido el 6 de junio de 2012 por la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca,23 es que esta docente laboró como tal, solo desde el 3 de abril de 1981 por un nombramiento del orden nacionalizado efectuado a través del Decreto DECD 400 del 13 de febrero del mismo año, es decir, con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, que era la fecha límite para acreditar una vinculación viable de ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, debe resaltarse que en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, «[…] No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […]». Lo expuesto significa que, la existencia de una vinculación formal de un servidor público, como lo es un docente oficial, requiere de la conjunción de un acto administrativo de nombramiento y de un acta de posesión, los cuales constituyen, 23 Folios 6 a 8, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) en esencia, las pruebas por excelencia de la configuración de una relación legal y reglamentaria vigente. Tanto es así que, en litigios como el presente relacionados con el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación docente, la siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]».
Con todo, si bien el referido postulado claramente debe ser atendido en casos como el que es materia de estudio, lo cierto es que del mismo modo es indispensable tener en cuenta que aquel corresponde a un lineamiento interpretativo para la instrucción de asuntos con la misma causa judicial, sin que por esa razón se haya modificado y mucho menos derogado la normativa procesal aplicable actualmente a todos los casos sometidos a esta jurisdicción en virtud de lo reglado en el Título V, Capítulo IX del CPACA, y por remisión directa del artículo 211 de dicha norma, también en el Código General del Proceso, en concreto en sus artículos 165 y 176.
En tal sentido, sin perjuicio del hecho de que para demostrar la vinculación de un educador oficial debe analizarse en primera medida y con preferencia el acto administrativo de nombramiento para determinar el tipo de plaza ocupada o la autoridad nominadora, y en su defecto recurrir a certificaciones inequívocas de estos mismos elementos, lo cierto es que ante la ausencia de estos medios de convicción, es evidente que el artículo 165 del CGP habilita a las partes a recurrir a cualquier tipo de prueba útil y conducente que corrobore lo propio, pues únicamente deben someterse a pruebas solemnes los actos que legalmente así lo requieran para su estructuración o validez, lo cual no ocurre en este caso.
Es por esto que, para demostrar la prestación del servicio de la demandante durante el lapso bajo estudio, aquella, en principio, debió aportar el acto administrativo de nombramiento para cubrir la licencia de la señora Peña de Gómez, o el acta de posesión respectiva, o un certificado laboral válido soportado en material de archivo que acreditara lo propio de manera inequívoca.
En todo caso, ante la ausencia de tales documentos, lo cierto es que la reclamante también pudo haber aportado, incluso: planillas de pago de salarios, actos administrativos de reconocimiento de tiempos de servicio por hecho cumplido, exámenes médicos de ingreso y de egreso, formato de hoja de vida institucional, resoluciones o decretos de prestaciones sociales causadas por ese lapso, certificaciones laborales emitidas por el director de la institución educativa, informes Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) escritos de la autoridad nominadora, o precisamente testimonios, pero creíbles, convincentes, coherentes y conducentes que permitieran corroborar tanto la existencia del vínculo como su naturaleza y duración exacta.
Ahora bien, lo que se aprecia en el asunto de la referencia es que, en ejercicio de la aludida libertad probatoria, la demandante acudió a unos documentos expedidos con base en declaraciones extraprocesales, así como a unos testimonios practicados en sede judicial para intentar demostrar el hecho de que laboró como docente oficial antes de 1980, ello en orden de colmar una de las exigencias primordiales para acceder a la prestación pretendida.
Sin embargo, a pesar de que ello era totalmente procedente a falta de un elemento documental que acreditara lo propio, la Subsección concuerda con el tribunal de origen en que la parte activa no logró comprobar este supuesto, porque aún con los medios de convicción aportados, incluidas las declaraciones de testigos, estos no fueron suficientes para corroborar los extremos temporales de la supuesta relación legal y reglamentaria de la docente.
Esto por cuanto los dichos de estos testigos en los que se basaban los documentos aportados cayeron por su propio peso ante la incongruencia y la falta de justificación legal o médica para que la licencia de maternidad de la docente titular de la plaza que supuestamente ocupó en reemplazo la actora, iniciara casi dos meses antes del parto que es el hecho que origina la referida situación administrativa.
Lo expuesto se traduce entonces en el incumplimiento por parte de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho, mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que impone una carga procesal24 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. De esta manera se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez 24 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda25.
De esta manera, la inobservancia de la mentada carga trae consecuencias desfavorables para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por tanto, al evidenciar que el único período computable para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido entre el 3 de abril de 1981 y el 1.º de noviembre de 2011, se concluye que la demandante no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980.
En consecuencia, habrá de confirmarse el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en 25 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01791-01 (6434-2018) costas.
Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Andrés Viteri Duarte con tarjeta profesional 111.852, conforme al poder conferido mediante escritura pública que se observa en el índice 38 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente