CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00170-00 Actor: HAROLD ORLANDO ROJAS MARTÍNEZ Asunto: Rechaza solicitud de urgencia y corre traslado de la medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Con el escrito de demanda el actor solicita como medida cautelar, de carácter urgente, la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 001 de 17 de mayo de 2024, “Por el cual se establecen las reglas operativas de los ocho (8) Subsistemas del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural, y de la Comisión Intersectorial para la Reforma Agraria, el Desarrollo Rural y la Reforma Rural Integral”, expedido por la Comisión Intersectorial para la Reforma Agraria, el Desarrollo Rural y Reforma Rural Integral, presidida por la Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural.

Para sustentar la urgencia de la medida cautelar solicitada, sostuvo expresamente: 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00170-00 Actor: HAROLD ORLANDO ROJAS MARTÍNEZ “[…] XI. Medida cautelar de urgencia Solicito decretar la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado, por las siguientes razones: 9.1.

Procedencia Como medida cautelar, con fundamento en lo previsto en los artículos 238 de la Constitución Política, y 229 y ss. del CPACA, solicito suspender provisionalmente el acto demandado, mientras el Consejo de Estado resuelve este medio de control, por las razones de ilegalidad que se precisan en el capítulo V de esta demanda. 9.2.

Fundamentos de la medida cautelar En este caso se cumplen los requisitos previstos en el art. 231 del CPACA para dar paso a la medida cautelar pedida. Dice la norma: […] El primer inciso de la norma citada establece que la medida cautelar de suspensión provisional procede cuando la violación de las normas por parte de los actos demandados surja (i) del análisis del acto y su confrontación con las normas superiores o (ii) del estudio de las pruebas aportadas en la demanda.

Sobre el punto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aclarado que la violación manifiesta de las normas se puede hacer mediante “confrontación que se hace con los documentos aportados al expediente…” en la misma demanda, a los cuales se remite en esta solicitud en aras de brevedad, con fundamento en lo previsto en el art. 231 del CPACA.

Incluso, el precedente de lo contencioso administrativo aplicable ha admitido que para la sustentación de la suspensión provisional es admisible la remisión al contenido de los cargos de la demanda, siempre que se solicite en ella y no en el recurso de apelación. En consecuencia, en aras de brevedad remito al contenido del capítulo V de la demanda (Normas violadas y concepto de la violación), que desarrolla las causales de nulidad conforme a lo exigido en el inciso 2º del artículo 137 del CPACA.

Sobre el desarrollo de la suspensión provisional como medida cautelar en el marco del CPACA, el Consejo de Estado, mediante auto de 30 de abril de 2014 precisó: 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00170-00 Actor: HAROLD ORLANDO ROJAS MARTÍNEZ “2.1 La suspensión provisional prevista en el artículo 238 de la Constitución Política, como medida cautelar, es una figura excepcional y restrictiva, derivada del principio de legalidad, la cual tiene por objeto suspender los atributos de fuerza ejecutoria y ejecutiva del acto administrativo, en protección de los derechos –subjetivos y/o colectivos– que se pueden ver conculcados con su expedición. En este orden de ideas, dicha figura constituye un importante instrumento para evitar que los actos contrarios al ordenamiento jurídico continúen surtiendo efectos, al menos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad.

Ahora, para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo cuya nulidad se pretenda, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo exige que se reúnan, en forma concurrente, los siguientes requisitos: i) Que sea solicitada por la parte demandante, ii) que la violación surja del ‘… análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud …’ y iii) en el evento que se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, deberá probarse, al menos sumariamente, la existencia de los mismos.

Conviene destacar que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado y bajo el régimen anterior (es decir, el del Código Contencioso Administrativo), la suspensión provisional operaba si la medida se solicitaba antes de que se decidiera la admisión de la demanda y, en todo caso, si se demostraba que la violación era abierta y manifiestamente contraria a las disposiciones jurídicas invocadas por el actor; en otros términos, la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo estaba condicionada a que la violación del ordenamiento jurídico fuera evidente, ostensible, palmaria o prima facie –a primera vista-, conclusión a la que se podía llegar mediante un simple y elemental cotejo entre el acto administrativo demandado y las normas invocadas como transgredidas.

No obstante, el nuevo Código suprimió dicha exigencia y, para el efecto, dispuso que el juez puede analizar la transgresión bien sea i) con la confrontación entre el acto y las normas superiores invocadas (que no, necesariamente, debe ser manifiesta) o ii) con el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (sin que ello implique prejuzgamiento).

Así, pues, consagró la posibilidad de que el juez pueda suspender los efectos del acto administrativo cuestionado, tanto de la mera 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00170-00 Actor: HAROLD ORLANDO ROJAS MARTÍNEZ confrontación normativa como de las pruebas allegadas con la solicitud. Sobre el particular, en sentencia del 11 de julio de 2013, esta Corporación afirmó (se transcribe tal cual): ‘… lo que en la Ley 1437 de 2011 representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine quanon que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud.

Entonces ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar un análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) … estudiar las pruebas allegadas con la solicitud. ‘Pero a la vez es necesario que el juez tenga en cuenta el perentorio señalamiento del 2º inciso del artículo 229 del C. de P.A. y de lo C.A., en cuanto ordena que ‘la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’ (negritas y subrayas del texto).

Por lo demás, es importante destacar que, a diferencia de lo previsto en el código anterior, la suspensión provisional puede pedirse antes de que sea notificado ‘… el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso’ (se resalta, art. 229 del CPACA)” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 30 de abril de 2014, radicación 110010326000201300090 00 [47694]).

Recientemente, en el auto de 2 de marzo de 2023 que suspendió provisionalmente el Decreto 227 de 2023, el Consejo de Estado precisó sobre las medidas cautelares de urgencia que “el único motivo por el que pueden pasarse por alto los términos ordinarios de traslado de las medidas cautelares es la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que el solicitante de esta pretende evitar, a lo que se agrega que, en todo caso, la adopción de la medida cautelar de urgencia debe estar plenamente justificada tanto en el auto que decide acceder a la misma como en los argumentos y elementos materiales probatorios que obran en el expediente” (subrayamos). 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00170-00 Actor: HAROLD ORLANDO ROJAS MARTÍNEZ El daño que se pretende evitar es inminente y grave, no sólo por las razones explicadas en el capítulo V de esta demanda, sino porque las decisiones que tome la denominada “Comisión Intersectorial para la Reforma Agraria, el Desarrollo Rural y Reforma Rural Integral” pueden no sólo afectar el derecho fundamental de propiedad (aún con la función social y ecológica que le es connatural), sino pretender sustituir a la jurisdicción, pues de lejos se ve que el objetivo es anticiparse y sobreponerse a la jurisdicción agraria […]”.

(Negrillas del texto original). Frente a los planteamientos de la parte actora se advierte que, según el artículo 234 del CPACA, el juez puede adoptar una medida cautelar, sin previa notificación a la otra parte, cuando (i) se evidencie su urgencia y (ii) se cumplan los requisitos para su adopción. La disposición en comento establece: “[…] Artículo 234.

Medidas cautelares de urgencia. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar.

La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete […]”. En el caso particular, la Sala Unitaria considera que los argumentos planteados por la parte actora no evidencian o demuestran una situación de urgencia que requiera ser remediada o evitada con el decreto de la medida cautelar solicitada. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00170-00 Actor: HAROLD ORLANDO ROJAS MARTÍNEZ En efecto, se advierte que los fundamentos esgrimidos por el actor van encaminados a intentar demostrar: 1) la presunta ilegalidad del acto administrativo demandado por vulnerar los artículos 122 y 151 de la Constitución Política, el Decreto 111 de 1996, el artículo 45 de la Ley 489 de 1998, la Ley 21 de 1991 y el “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA” y; 2) el cumplimiento de los requisitos generales para decretar una medida cautelar, pero no justifica la urgencia para suspender provisionalmente los efectos del mismo sin agotar el trámite procesal pertinente, es decir, no se explica suficientemente cuál es la situación apremiante, extrema o inminente generada por el acuerdo controvertido que amerite la intervención inmediata del juez sin previa notificación a la parte demandada.

Cabe resaltar que si bien la parte actora manifiesta que el Acuerdo 001 de 2024 puede generar una afectación al derecho fundamental a la propiedad privada y sustituir a la jurisdicción agraria, no se evidencia un desarrollo conceptual de dicha afirmación que acredite la existencia de una situación de extrema urgencia que lleve al Despacho a omitir el término de traslado de la medida cautelar para que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00170-00 Actor: HAROLD ORLANDO ROJAS MARTÍNEZ Por lo precedente se rechazará la solicitud de trámite de la medida cautelar de urgencia y, en su lugar, se correrá traslado a la parte demandada para que se pronuncie sobre el escrito contentivo de la solicitud de suspensión provisional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria R E S U E L V E:

PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de trámite de la medida cautelar de urgencia presentada por el actor.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, córrase traslado a la parte demandada por el término de cinco (5) días para que se pronuncie sobre el escrito contentivo de la solicitud de medida cautelar del actor, obrante en el índice núm. 3 del expediente digital, de conformidad con lo ordenado en el artículo 233 del CPACA.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera