CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n°. 26 Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03046-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP Demandado: LUZ MYRIAM CARDONA VILLA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA-Se tramita por el mismo procedimiento del recurso extraordinario de revisión CPACA.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-No es una instancia adicional al juicio ordinario. CAUSAL A DEL ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003-Reconocimiento obtenido con violación al debido proceso. DEBIDO PROCESO EN ACTUACIÓN JUDICIAL-Esta garantía constitucional es la establecida en la ley previamente. DEBIDO PROCESO-Derechos de contradicción y audiencia son manifestaciones del debido proceso.
DEBIDO PROCESO-Su violación solo se configura cuando tiene incidencia directa en la decisión revisada. CAUSAL B DEL ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003-Cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le sean aplicables. COSTAS- No proceden cuando en el proceso se ventila un interés público.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión contra de la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que reconoció una pensión gracia.
ANTECEDENTES El 13 de diciembre de 2011, Luz Myriam Cardona Villa, a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, para que se declarara la nulidad de la Resolución nº. 013758 del 16 de septiembre de 2010, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la demandante.
Solicitó el pago de la pensión a partir del día que cumplió con los requisitos exigidos por la ley. El 23 de mayo de 2012 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación adujo que únicamente tienen derecho a la pensión gracia los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que cumplan la totalidad de los requisitos.
El 26 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia negó las pretensiones, al considerar que, aunque la demandante antes del 1 de enero de 1990 tuvo una vinculación como docente nacionalizada, después fue vinculada por la Nación-Ministerio de Educación. El 20 de septiembre de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B revocó la sentencia y accedió a las pretensiones.
Declaró la nulidad de la Resolución nº. 13758 del 16 de septiembre de 2010, y ordenó a la UGPP que reconociera y pagara la pensión gracia a la demandante. Consideró que Luz Myriam Cardona Villa acreditó requisitos para acceder a la pensión gracia, pues prestó los servicios como docente con vinculación nacionalizada por 20 años, tenía 50 años de edad y estuvo vinculada antes del 31 de diciembre de 1980.
El 8 de julio 2020, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP-, en su calidad de sucesora procesal de la Caja Nacional de Previsión Social interpuso recurso extraordinario de revisión. Las razones del recurso y oposición se harán en la parte considerativa de esta providencia. El Ministerio Público guardó silencio.
El 7 de julio de 2022, la demandada solicitó nulidad de lo actuado porque no se le notificó en debida forma el auto admisorio de la demanda, pues debido a su avanzada edad «no accede a su correo electrónico». El 6 de marzo de 2023, el Consejero Ponente negó la solicitud de nulidad al considerar que la Secretaría de la Sección Tercera notificó personalmente a la demandada del auto admisorio a su dirección electrónica y el iniciador indicó que fue entregado.
CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. De conformidad con el artículo 249 CPACA y el artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, corresponde a esta Sala Especial decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Oportunidad del recurso 2.
El término para interponer el recurso de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de cinco años, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia objeto del recurso o del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio, según el último inciso del artículo 251 CPACA. La demanda se interpuso en tiempo -8 de julio de 2020- porque la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B quedó ejecutoriada el 19 de noviembre de 2018, según da cuenta copia de la constancia de ejecutoria (índice 16, Samai).
Legitimación en la causa 3. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 faculta al Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República o al Procurador General de la Nación, para solicitar la revisión de las providencias judiciales que decreten sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier tipo a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
En consonancia, el artículo 6.6 del Decreto 575 de 2013 establece que la UGPP debe adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. Como la UGPP por virtud de los Decretos 2040 de 2011 y 877 de 2013 asumió el reconocimiento de pensiones de los afilados a la Caja Nacional de Previsión Social y la defensa judicial y la administración de la nómina de los pensionados de la Caja, entidad que fue la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la UGPP está legitimada en la causa por activa para promover los recursos extraordinarios de revisión contra las providencias que reconozcan pensiones.
Luz Myriam Cardona Villa está legitimada por pasiva, pues fue la beneficiaria de la pensión gracia reconocida por la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configura la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El recurso extraordinario de revisión de pensiones 4.
El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal que implica una excepción a la cosa juzgada, pues constituye un medio de impugnación de las sentencias ejecutoriadas. Como dicho recurso afecta el carácter inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia. El recurso extraordinario de revisión no comporta una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate judicial, suplir la omisión probatoria de las partes, corregir yerros en la interpretación o la aplicación del derecho o en la valoración de las pruebas.
Además del cumplimiento de los requisitos para presentar la demanda (art. 162 CPACA), el recurrente debe señalar con precisión la causal y exponer los motivos que justifican su procedencia. 5. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 creó un mecanismo especial para la revisión de providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier clase con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública.
Esta revisión se extiende a las transacciones o conciliaciones, judiciales y extrajudiciales, que hayan dado origen al reconocimiento de la suma periódica. El legislador dispuso que se tramitara por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y con base en dos causales adicionales: (i) cuando el reconocimiento se hubiera obtenido con violación del debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva aplicable.
Aunque este recurso tiene como finalidad velar por los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social, su liquidez y sostenibilidad financiera, no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio. Su procedibilidad, como lo revela la historia fidedigna del establecimiento de ese precepto (art. 27 CC), está circunscrita a la revisión de aspectos relativos a los montos reconocidos, por ser superiores a los que en derecho correspondían, o por haberse obtenido con vulneración del debido proceso.
Único cargo: “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables” (literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Sustentación La recurrente esgrimió que la demandante no tiene derecho a la pensión gracia, pues no acreditó los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913, ya que durante el tiempo laborado por Luz Myriam Cardona Villa– desde el 26 de enero de 1993 hasta el 12 de enero de 2015– tuvo una vinculación nacional, no nacionalizada.
Oposición Luz Myriam Cardona Villa sostuvo que la motivación del recurso de revisión no corresponde a la causal invocada, pues la ley y la jurisprudencia decantaron los requisitos para su procedencia. Análisis de la Sala 6. La causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicables.
Conforme a ese precepto, la causal se circunscribe a la revisión de los aspectos relativos a la liquidación de las pensiones, para determinar si el monto es mayor al que en derecho corresponde. Esta causal no está concebida para revisar los requisitos previstos por la ley para el reconocimiento del derecho, sino para los elementos que componen la liquidación y cuantía del mismo.
La causal no permite la revocatoria del derecho pensional reconocido por la providencia judicial, sino tan solo la corrección del monto, si es excesivo, de conformidad con lo legalmente debido. De acuerdo con la citada exposición de motivos de la ley, la finalidad de esta causal de revisión se enmarca en la necesidad de fomentar un esquema pensional financieramente viable y sostenible en el tiempo. 7.
El recurrente se limitó a cuestionar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. De modo que no controvirtió la cuantía del derecho reconocido, ni aspectos como el ingreso base de liquidación, los factores salariales que la componen, el monto o elemento que pudiera incidir en la cuantía de la mesada pensional.
Como los argumentos de hecho y de derecho del recurso extraordinario de revisión no guardan relación con la causal invocada, el cargo no prospera. Costas 8. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
El recurso extraordinario de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está concebido para estudiar un asunto de interés público, esto es, el reconocimiento de pensiones irregularmente otorgadas y evitar el detrimento del patrimonio de la Nación, es decir -como lo señala la exposición de motivos- «afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».
Por ello, es improcedente la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión nº. 26, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: ARCHÍVESE el expediente del recurso extraordinario de revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Firmado electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaro voto GOG/OAO