Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Temas: Tutela contra providencia judicial / Oportunidad para decidir de la excepción de caducidad / Defecto procedimental por transgresión del principio de congruencia y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA _________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 9 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-42-057-2020- 00189-01.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) María Adela Chávez Sterling, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., con el fin de cuestionar el acto 1 Ver índice 2 de SAMAI. Archivo denominado «ED_2ESCRITODETUTELA(.pdf) NroA ctua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. administrativo mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales adeudadas con ocasión de los servicios profesionales proporcionados a través de diversos contratos de prestación de servicios. ii) El Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en audiencia inicial celebrada el 13 de septiembre de 2021 declaró la caducidad del medio de control respecto de las pretensiones de reconocimiento y pago de prestaciones sociales comunes y ordinarias reclamadas por la demandante.

Decisión que no fue recurrida. iii) Mediante sentencia proferida el 31 de mayo de 2022, el juzgado de conocimiento declaró la nulidad parcial del acto acusado y ordenó «establecer, mes a mes, si existió diferencia entre los aportes realizados directamente por la contratista MARÍA ADELA CHÁVEZ STERLING y los valores que debieron ser liquidados con destino al sistema de seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales pactados durante todo el tiempo de su vinculación, esto es, entre el 1 de junio de 2011 y el 31 de marzo de 2017».

Decisión contra la cual ambas partes interpusieron recurso de apelación. iv) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 9 de marzo de 2023 confirmó parcialmente la decisión del a quo, en tanto modificó los numerales tercero y cuarto así: «[…]

TERCERO: DECLARAR NO probada la excepción de caducidad y, en consecuencia, DECLARAR la nulidad total del acto administrativo contenido en el Oficio No. 20191100245261 del 12 de agosto de 2019, mediante el cual la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, con ocasión de los servicios prestados por MARÍA ADELA CHÁVEZ STERLING, mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la entidad accionada SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD CENTRO ORIENTE E.S.E. a: a) Pagar a la señora MARÍA ADELA CHÁVEZ STERLING, las prestaciones sociales devengadas por un empleado de planta de la entidad demandada para el cargo de Enfermero, Código 243, Grado 20, incluidas las vacaciones, teniendo como base el salario devengado para el citado empleo de planta, durante el período comprendido entre el 1° de junio de 2011 y el 31 de marzo de 2017. b) Establecer, mes a mes si existió diferencia entre los aportes realizados directamente por la contratista MARÍA ADELA CHÁVEZ STERLING y los valores que debieron ser liquidados con destino al sistema de seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales, teniendo como base de liquidación el salario devengado por un empleado de planta de la entidad demandada en el cargo de Enfermero, Código 243, Grado 20, durante todo el tiempo de su vinculación, esto es, entre el 1 de junio de 2011 y el 31 de marzo de 2017, y en caso afirmativo consigne su valor en la correspondiente Administradora a la cual se encuentre afiliada. […]» v) La parte actora considera que la corporación judicial tutelada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de contradicción al incurrir en defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia al declarar no 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. probada la excepción de caducidad, pese a que ello ya había sido resuelto en audiencia inicial celebrada el 13 de septiembre de 2021, lo cual evidencia que la sentencia fue más allá de los cargos propuestos en la apelación y que se desatendió que las etapas procesales son preclusivas.

Por otra parte, adujo que la decisión incurrió desconocimiento del precedente contenido en el auto proferido el 18 de febrero de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B2, del cual «es posible establecer que en la audiencia inicial el juez puede decidir sobre la excepción de caducidad, por lo que el trámite seguido por el juez de primera instancia fue correcto». 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]

PRIMERO. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., y en consecuencia dejar sin valor, ni efecto el numeral segundo de la sentencia de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, Magistrado ponente Israel Soler Pedroza del 09 de marzo de 2023, a través del cual se modifica el numeral tercero y cuarto de la sentencia de primera instancia del 31 de mayo de 2022.

SEGUNDO. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., manteniendo en incólume la decisión de audiencia inicial de fecha de fecha 13 de septiembre de 2021 del Juzgado 57 administrativo de Bogotá, respecto de la caducidad de la acción. […]». 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D3, solicitó negar las pretensiones de amparo toda vez que no se vulneraron los derechos fundamentales cuya protección se invoca. Respecto del defecto procedimental alegado explicó que en el recurso de apelación parcial presentado por la parte demandante se solicitó el reconocimiento de las prestaciones sociales correspondientes a todo el tiempo laborado en la Subred Centro Oriente E.S.E. bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, lo cual implicaba analizar si había operado o no la caducidad.

En este punto recordó que, de acuerdo con el inciso 3 del artículo 328 del CGP, «el juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella», y que el inciso 2 del artículo 187 del CPACA, dispone que el juez de manera oficiosa puede analizar de fondo las excepciones propuestas. 2 CP Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Expediente 11001032500020160009800 3 Ver índice 10 de SAMAI. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_20232034OKCONTEST(.pdf) NroActua 10» 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. En cuanto al desconocimiento del precedente contenido en el auto de 18 de febrero de 2021, refirió que contrario a la tesis allí expuesta, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 16 de septiembre de 20214 señaló que «el juez no debe declarar la excepción de caducidad en la audiencia inicial, excepción que no se encuentra prevista en el artículo 100 del CGP y por ende, no tiene la calidad de previa, sino de perentoria que debe resolverse en sentencia anticipada o en sentencia ordinaria, de conformidad con el inciso 4 del parágrafo del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080/21 y el artículo 187 del CPACA.» De acuerdo con lo anterior, refirió que su decisión se fundamentó en la postura más reciente del Consejo de Estado, la cual determina que la excepción de caducidad «debe adoptarse en sentencia anticipada o en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda».

Finalmente, en cuanto al derecho a la defensa y contradicción que la entidad demandante considera vulnerados, adujo que la sentencia acusada fue proferida en el marco de las etapas procesales señaladas por la ley, «puesto que no está previsto un trámite distinto, no hay legalmente una etapa donde se pueda escuchar al interesado, antes de tomar una decisión, como la que fue adoptada por este Despacho». 1.2.2.

El Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá5 refirió que la solicitud de tutela no cuestiona la decisión proferida en primera instancia, la cual fue suscrita por un funcionario judicial distinto a quien rinde informe. Sin perjuicio de ello, refirió que «se ajustó al marco normativo aplicable al caso, se fundó en las pruebas válidamente recaudadas y en el análisis crítico de las mismas, además, se pronunció en concreto frente a problema jurídico que quedó establecido en la audiencia inicial, cuya decisión cobró firmeza al no haber sido objeto de recursos por las partes que fueron debidamente representadas por apoderado judicial, razón por la cual no se configuró defecto alguno que pueda vulnerar los derechos fundamentales alegados». 1.2.3.

María Adela Chávez Sterling6 señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró los derechos fundamentales de la entidad demandante, toda vez que fue proferida a la luz del artículo 187 del CPACA, que establece que en «la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.» 2.

Consideraciones 4 CP. William Hernández Gómez. Expediente 05001-23-33-000-2019-02462-01 (2648-2021) 5 Ver índice 12 de SAMAI. Archivo denominado «RECIBEPRUEBAS_ANEXO20230203400 (.pdf) NroActua 12» 6 Ver índice 11 de SAMAI. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_MEMORIALTUTELA(.pdf) Nr oActua 11» 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. En atención a los argumentos expuestos en los escritos de tutela y de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021,7 esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. 2.2.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado8 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.9 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 7 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,10 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional11 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,12 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.13 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la presente solicitud de tutela, en cuanto al cargo de desconocimiento del principio de congruencia, cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva de la subsidiariedad? Por otra parte, se deberá establecer si: ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de contradicción de la Subred Integrada de 10 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. con ocasión de la sentencia del 9 de marzo de 2023 a través de la cual resolvió nuevamente acerca de la caducidad ya decretada en audiencia inicial y no recurrida, con lo cual incurrió, presuntamente, en desconocimiento del precedente? 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.1. De la subsidiariedad frente al reclamo relacionado con el defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».

A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia14, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren.

En el caso concreto, Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de contradicción, los cuales consideró vulnerados con la sentencia proferida el 9 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por incurrir en defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia al declarar no probada la excepción de caducidad, pese a que ello ya había sido resuelto en audiencia inicial celebrada el 13 de septiembre de 2021, lo cual evidencia que la sentencia fue más allá de los cargos propuestos en la apelación y que se desatendió que las etapas procesales son preclusivas.

En este orden de ideas, se considera que la inconformidad planteada por la parte actora debe ser dilucidada por el juez natural del asunto a través del recurso 14 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. extraordinario de revisión, en los términos de los artículos 248 y 250 de la Ley 1437 de 201115, que señalan: Artículo 248.Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.» Artículo 250.Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [..:] En cuanto al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como mecanismo de defensa idóneo y eficaz y la falta de subsidiariedad, la Corte Constitucional en sentencia SU – 026 de 2021 sostuvo lo siguiente: «[…] 5.1.

En la sentencia C-520 de 2009, al estudiar una demanda contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 46 de 1998, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión en el ordenamiento jurídico colombiano. Expuso que este recurso, previsto por el legislador en la jurisdicción ordinaria –civil, penal y laboral– y la jurisdicción contencioso-administrativa[36], es una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas, pues busca “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”[37]. 5.2.

El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo de defensa que fue creado para deshacer las sentencias ejecutoriadas cuando se tiene conocimiento de falencias que llevaron al juez a emitir un fallo contrario al derecho.[38] En ocasiones, es necesario dejar sin valor una sentencia ejecutoriada “debido a que, por circunstancias no conocidas en el momento de adoptar la decisión, o acaecidas con posterioridad a la decisión, se revela que ésta se fundó en un error, fraude o ilicitud”[39].

Este recurso, entonces, constituye una excepción necesaria al principio de cosa juzgada, en la media en que busca restablecer la justicia material al anular una sentencia ilegítima y ordenar emitir un nuevo fallo acorde con el ordenamiento jurídico. […] 5.5. Respecto de la tipología y comprensión particular de estas causales, el Consejo de Estado precisó que, a excepción del numeral 4°, ninguno de los numerales que posibilitan la revisión extraordinaria apuntan a reabrir el debate jurídico ni refutan el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley.

Por el contrario, las causales cuestionan puntualmente las irregularidades procesales y probatorias que afectaron la integridad de la decisión y vulneraron los derechos de las partes. Al respecto, dicha autoridad judicial expuso que “las causales de los numerales 5 y 8 son de índole procesal, mientras que las causales de los numerales 1, 2, 3, 6 y 7 recaen sobre aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión” [41]. 15 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. 5.6.

Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado. De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.

Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”[42]. 5.7. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.

Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.”[43] 5.8.

Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.

En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”[44]. […]» De acuerdo con la normativa y la jurisprudencia en cita, se tiene que contra la sentencia proferida el 9 de marso de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, no procede recurso alguno; además, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, a la luz del motivo en que la parte demandante sustenta el defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia, el cual puede alegarlo bajo una posible nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado.

Respecto de esta causal, en providencia del 13 de octubre de 202016 el Consejo de Estado, Sala 14 Especial de Decisión, en el expediente 2019-00119-00, consideró: «[…] Respecto al principio de congruencia, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha desarrollado su contenido bajo los siguientes términos: 16 CP Alberto Montaña Plata 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. “(…) nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Motivo este que también se desprende del artículo 29 constitucional, cuya violación puede originar la nulidad del fallo respectivo, cuando la transgresión, se repite, se presente directamente en el fallo, como cuando no existe coherencia entre la parte motiva y la resolutiva, por ejemplo. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: // Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.

Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.”17 En concordancia, la falta de congruencia interna o externa se erige como una causal de nulidad de la sentencia, que le permite al juez de la revisión infirmar el fallo cuestionado.

Es importante poner de presente que, normativamente este principio estaba previsto en el artículo 170 del CCA y no de forma expresa en el CPACA. Sin embargo, esa omisión no implica la inexistencia de este principio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, principalmente, porque el artículo 30618 del CPACA, establece que aquellos aspectos no desarrollados en ese código se regirían por el CGP.

De esta manera, el principio de congruencia se desprende del artículo 28119 del CGP y 17 (Consejo de Estado) Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso-administrativo – Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca.

C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 18 Ley 1437 de 2011. “Artículo.306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 19 Ley 1564 de 2012.

“Artículo 281 Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. // No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. // Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. // En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio (…)” 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. del artículo 29 constitucional, que consagra el derecho fundamental al debido proceso20.

Al respecto, la Corte Constitucional21 ha definido este principio: “(…) como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó. (…) De lo expuesto hasta el momento, se puede concluir que el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso.

Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.

El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello.” En ese sentido, la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso22.

Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante23, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso. […]» Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos de manera oportuna tiene como finalidad evitar que la solicitud de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico.

Es decir, se persigue que, en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Es decir, para que el juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que supere los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que el amparo de la referencia resulta improcedente respecto del cargo relacionado con el defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad, ya que la sentencia acusada puede ser recurrida a través del recurso de extraordinario de revisión. 2.4.1.2.

Sobre el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad adjetiva en cuanto al desconocimiento del precedente alegado La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 8 de mayo de 2019, Radicado 1998-00153-01. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-455 de 2016. 22 Corte Constitucional, Sentencia T- 1274 de 2008. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de abril de 2015, Radicado 2013-00358-00(REV) 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio de fondo del cargo referido. 2.4.2.

Desconocimiento del precedente judicial Se recuerda que la Corte Constitucional24 ha definido el precedente como la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos debe ser considerada por las autoridades judiciales al momento de proferir una decisión. En esa misma línea el tribunal constitucional ha destacado que la relevancia del precedente responde a: i) la necesidad de proteger el derecho a la igualdad y salvaguardar los principios de buena fe y seguridad jurídica de quienes acuden a la administración de justicia y; ii) el reconocimiento del carácter vinculante de las decisiones judiciales adoptadas por los órganos cuya función es unificar jurisprudencia, con lo cual se le otorga la «categoría de fuente de derecho aplicable al caso concreto».

En ese sentido y dada la imposibilidad que le asiste al legislador de regular, a partir de disposiciones de carácter general, cada situación particular y concreta que se puede presentar al interior de una sociedad, es que surge la necesidad e importancia de reconocer la obligatoriedad del precedente judicial, ya que, cuando la norma no es clara o su construcción gramatical resulta ambigua, es el juez, a partir del análisis de la situación fáctica en estudio y las normas aplicables a esta, quien define cada caso, a partir de la creación de las denominadas reglas de origen judicial25.

Es desde esa realidad que el precedente judicial adquiere la categoría de fuente formal de derecho26 que propende por la aplicación uniforme de este, como una forma de materializar el derecho a la igualdad y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima que deben dirigir toda actuación del Estado. Asimismo, cabe advertir que la jurisprudencia constitucional ha entendido que la lectura del artículo 230 de la Constitución Política, según el cual «los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley», debe hacerse bajo el entendido que el operador judicial también se encuentra sometido al precedente judicial, en tanto, a través de este es que se determina el contenido y alcance normativo de la ley27.

De acuerdo con lo anterior, el concepto «ley» del referido artículo 230, debe ser entendido como el conjunto de normas constitucionales y legales, incluida la interpretación que de estas hacen las autoridades judiciales. Es decir, el carácter vinculante del precedente judicial es un claro desarrollo del principio de legalidad que debe dirigir las actuaciones que adelanten los servidores públicos. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015. 25 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: «[…] n las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.

Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador.» 26 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011 27 Corte Constitucional, sentencia C-539 de 2011. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 237 de la Constitución Política, el Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso-administrativo tiene el deber de unificar jurisprudencia al interior de la jurisdicción, de tal manera que las decisiones emitidas por este órgano se constituyen en precedente de obligatorio cumplimiento.

Lo anterior cobra especial relevancia, al tratarse de un desarrollo del derecho a la igualdad, que se hace efectivo cuando una situación fáctica y jurídica se define con aplicación de criterios e interpretaciones adoptadas de manera previa en casos análogos, dicho en otras palabras, el derecho a la igualdad se materializa cuando asuntos con situaciones fácticas y problemas jurídicos similares se definen con base en la misma interpretación. De otra parte, como se ha expuesto en párrafos anteriores, la regla general es la obligatoriedad del precedente proferido por los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción, sin embargo, existen ciertos eventos en los que el juez puede separarse de dicha interpretación, para lo cual la jurisprudencia constitucional28 ha establecido como requisitos: i) el de la transparencia: para lo cual, el juez debe referirse de manera expresa al precedente conforme al cual se han resuelto casos análogos y del cual estima pertinente apartarse y; ii) el de la suficiencia: este exige al operador judicial exponer razones suficientes y válidas que justifiquen un cambio en el precedente, para lo que deberá demostrar que la ratio decidendi avalada por el órgano de cierre para resolver casos con situaciones jurídicas y fácticas similares «ha perdido vigencia para resolver asuntos futuros, bien sea por el cambio normativo o por la simple transformación social».

En consonancia con lo anterior, es claro que, si una autoridad judicial se aparta del precedente sin acreditar el cumplimiento de los mencionados requisitos, la consecuencia es la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso, así como, de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. 2.4.3.

Sobre el caso concreto La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. alega que la sentencia proferida el 9 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca está incursa em desconocimiento del precedente contenido en el auto proferido el 18 de febrero de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B29, del cual «es posible establecer que en la audiencia inicial el juez puede decidir sobre la excepción de caducidad, por lo que el trámite seguido por el juez de primera instancia fue correcto».

Lo anterior, toda vez que en la sentencia acusada se estudió nuevamente acerca de la caducidad del medio de control, pese a que ello ya había sido declarado en la audiencia inicial, sin que, contra esta decisión, se interpusiera recurso. 28 Corte Constitucional, sentencias T-446 de 2013 y SU-113 de 2018. 29 CP Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Expediente 11001032500020160009800 14 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. Al respecto, la Sala aclara que la decisión alegada como desconocida por la entidad demandante no constituye precedente judicial pues se trata de un auto interlocutorio, es decir, no es una decisión unificadora en los términos de los artículos 1030 y 270 de la Ley 1437 de 201131, donde se ventilen controversias bajo supuestos fácticos similares, en amparo del derecho a la igualdad ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo.

Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda el análisis efectuado por el tribunal demandado en su sentencia respecto a la oportunidad procesal en que se debe resolver acerca de la excepción de caducidad: «[…] Sin embargo, sí debe precisar esta Sala, que el A quo no debió declarar la excepción de caducidad en la audiencia inicial, excepción que no se encuentra prevista en el artículo 100 del CGP y por ende, no tiene la calidad de previa, sino de perentoria que debe resolverse en sentencia anticipada o en sentencia ordinaria, de conformidad con el inciso 4 del parágrafo del artículo 175 del CPACA modificado por el artículo 38 de la Ley 2080/21 y el artículo 187 del CPACA.

Así lo precisó el H. Consejo de Estado, en reciente pronunciamiento, al señalar: “(…) Pues bien, lo acontecido en el presente asunto consiste en que el juez a quo, en la audiencia inicial, declaró no probada la excepción de caducidad, al considerar que la demanda se instauró oportunamente, dado que su presentación se llevó a cabo el 23 de agosto y tenía hasta el 26 de agosto de 2019.

Lo anterior, implica estudiar si la caducidad, que es el medio de defensa objeto de análisis, es una excepción previa. Frente a lo cual se advierte que una vez se revisa la relación del artículo 100 del CGP, se concluye que no se encuentra incluida dentro las excepciones genuinamente previas de la mencionada disposición, por lo que la inquietud que ahora surge consiste en definir en qué momento procesal debe resolverse una perentoria nominada.

Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.

A su vez, el artículo 187 ibídem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. 30 Artículo 10 de la Ley 1437 de 2011. Declarado exequible de manera condicionada mediante sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011, “en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.” 31 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA.

(…)”18 (Subraya original y negrilla fuera de texto). Por tanto, esta Subsección, estima pertinente, exhortar al Juzgado 57 Administrativo de Bogotá, a efectos de que aplique el procedimiento establecido para la resolución de excepciones previas y perentorias, de conformidad con la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021. […]» Como se observa el punto en controversia, esto es, la oportunidad en que se debe decidir acerca de la excepción de caducidad, fue desarrollado por el tribunal administrativo demandado con fundamento en el inciso 4 del parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que establece que las «excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A».

A judicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca efectuó el estudio del caso en concreto en el marco de la normativa y pronunciamientos del superior aplicables al asunto de manera adecuada, por lo que no observa una valoración caprichosa o arbitraria en perjuicio de los intereses de la parte demandante que pudiere configurar un desconocimiento del precedente.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, queda desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela respecto del cargo por defecto procedimental por transgresión del principio de congruencia y negará el amparo de los derechos fundamentales invocados en cuanto al desconocimiento del precedente judicial alegado. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02034-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, respecto del cargo de defecto procedimental por desconocimiento del principio de congruencia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Negar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de contradicción de Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. frente al cargo de desconocimiento del precedente judicial, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador