Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04719-01 Accionante: Martha Lucía Passos Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 2 de octubre de 2023 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 29 de agosto de 2023 la señora Martha Lucía Passos, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en procura de la protección de su derecho fundamental al debido proceso que consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al proferir el auto del 13 de junio de 2023, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra del Distrito Especial de Santiago de Cali, al interior del radicado 76001-23-33-000-2021-00869-00. 1.1.
Hechos El 4 de mayo de 2018 Herminsul Valverde Caicedo y Martha Lucía Passos presentaron demanda ordinaria laboral en contra del Distrito de Santiago de Cali a fin de que se declarara la existencia de un contrato realidad entre las partes. Esto partir de la suscripción de un documento que se denominó “contrato de comodato”. La demanda correspondió al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali que, el 29 de mayo de 2018, resolvió admitirla e iniciar con el trámite correspondiente.
A través de auto del 7 de junio de 2019 se dio por no contestada la demanda por parte del ente territorial demandado. En audiencia de 21 de octubre de 2019 el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Cali. El asunto fue recibido por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali que, mediante auto del 16 de julio de 2020, resolvió avocar el conocimiento del proceso y concedió 10 días a la parte actora para adecuar la demanda.
La parte demandante ajustó su escrito al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en razón a la cuantía. El 4 de agosto de 2021 el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali resolvió declarar su falta de competencia y remitió el caso al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
El 31 de mayo de 2022 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca inadmitió la demanda, para lo cual otorgó un plazo de 10 días a la parte actora a fin de presentar escrito con los ajustes solicitados. Corregida la demanda, el 30 de agosto de 2022 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió admitir el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y dispuso notificar a la parte de demandada “anexándole la demanda, subsanación, anexos y copia de esta providencia”.
En contra de la anterior decisión la parte actora presentó recurso de reposición por considerar que, en virtud del artículo 138 del Código General del Proceso ─ C.G.P., el Tribunal Administrativo estaba obligado a conservar la validez de lo actuado ante el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali, esto es, dar por no contestada la demanda.
El 13 de junio de 2023 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió no reponer el auto del 30 de agosto de 2022. Al respecto consideró que no permitir a la entidad demanda pronunciarse sobre las pretensiones de nulidad, termina por vulnerar su debido proceso, toda vez que no tuvo la oportunidad de hacerlo ante el juez laboral porque la demanda para ese momento obedecía a un trámite diferente al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.2.
Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1. La parte accionante consideró que se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al entender que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo. La parte actora expuso que: (i) ante la ausencia de una norma especial en el CPACA, el Tribunal se encontraba obligado a aplicar el artículo 138 del CGP;
(ii) la aplicación de lo dispuesto en el referido artículo no genera una afectación al debido proceso de la entidad territorial demandada, debido a que en el proceso laboral ordinario, el Distrito Especial de Santiago de Cali fue notificado en debida forma y decidió guardar silencio. 1.3. Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERO: Que se reconozca la vulneración y afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad procesal, en desfavor de mi representada, debido al defecto sustancial en el que se encuentra incurriendo la parte accionada al no aplicar la normatividad procesal vigente dispuesta en el artículo 138 del CGP, error de derecho por infracción directa de la norma.
SEGUNDO: Que se declare la nulidad de todo lo actuado ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y se ordene la aplicación de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 138 del CGP, ordenando la fijación de fecha de audiencia inicial.”. 2. Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 31 de agosto de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en calidad de demandado, así como al señor Herminsul Valverde Caicedo y al Distrito Especial de Santiago de Cali, en calidad de terceros con interés. 2.1.
El Distrito Especial de Santiago de Cali refirió que no está legitimado por pasiva, además destacó que la solicitud de amparo resulta improcedente, puesto que el Tribunal accionado buscó garantizar el derecho al debido proceso durante todo el trámite, por lo que lo alegado por la accionante no cuenta con el sustento suficiente para demostrar la vulneración. 2.2.
El señor Herminsul Valverde Caicedo, a través de apoderado judicial, manifestó que coadyuvaba la acción de tutela, debido a que sus derechos fundamentales también están siendo vulnerados. 3. Fallo de tutela de primera instancia El 2 de octubre de 2023 la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo ante la ausencia de relevancia constitucional, dado que la parte actora insiste en que su caso debió ser resuelto de conformidad con la interpretación del artículo 138 del CGP, pese a que los cargos que trae en esta instancia fueron debidamente resueltos por la autoridad judicial competente.
Destacó que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal. 4.
Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por el juez constitucional de primera instancia, la parte accionante presentó escrito de impugnación. En esencia señaló que: (i) el despacho se negó a aplicar el artículo 138 del CGP sin fundamentos normativos o constitucionales; (ii) lo actuado en el proceso ordinario laboral debe tener plena validez en el trámite contencioso administrativo, teniendo en cuenta que versa sobre los mismos hechos y derechos sustanciales; y (iii) se debe hacer una interpretación acorde a los intereses del trabajador por ser el sujeto más débil de la relación laboral (art. 53 constitucional). 5.
Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 23 de octubre de 2023 el a quo concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 2 de octubre de 2023 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.
Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que, al margen de la argumentación, se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 76001-23-33-000-2021-00869-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.
Martha Lucía Passos alegó, en esencia, que se desconoce su derecho fundamental al debido proceso por habérsele corrido traslado a la parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho toda vez que, al interior del proceso ordinario laboral inicial, ya se había proferido providencia en la que se daba por no contestada la demanda, por lo que se debía respetar lo actuado al interior de este trámite de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 138 del CGP. 4.4.
En este punto, se hace necesario hacer alusión al auto inadmisorio proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así: “3.1. INDIVIDUALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO (…) En la demanda se pide la nulidad del oficio SAC2017PQR47759 del 6 de marzo de 2018.
Se observa en el archivo AD 02, sharepoint, que se aporta Oficio TRD. 4143.010.13.1.953.006757 del 21 de diciembre de 2017, sin constancia de notificación, por el cual se da respuesta a la solicitud SAC 2017PQR47759 y se niega la petición referente al reconocimiento de la “relación fáctica que existió” entre los demandantes y el demandado y por tanto se reconozca “la existencia de un contrato realidad a término indefinido” y el consecuente pago de salarios, primas, aportes pensionales, cesantías, vacaciones, entre otros.
No obstante, en la demanda no se pide la nulidad del citado acto administrativo. (…) 3.2. PRETENSIONES En la demanda con ocasión de los ‘contratos de comodato’ suscritos entre las partes, se solicita ‘la existencia de un contrato laboral a término indefinido’ y se pide como pretensiones el reconocimiento económico a título de restablecimiento del derecho y de reparación del daño. Además, ‘incremente los valores mencionados con antelación a su debido momento procesal hasta que el reintegro del señor Brayan Andrés Martínez Sánchez’, quien no se menciona como extremo procesal.
(…) Por lo anterior y dado que en la demanda se acumulan pretensiones, debe la parte actora determinar con toda precisión las pretensiones deprecadas por cada una de las personas que se citan como demandantes, atendiendo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho escogido, previsto en el artículo 138 del CPACA.”. Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el auto del 13 de junio de 2023 que resolvió no reponer el auto del 30 de agosto de 2022 (admisorio), se dilucidan las siguientes consideraciones: “Este artículo [138 CGP] es manifestación del principio de la preservación de la validez de las actuaciones procesales el cual presenta los siguientes atributos: ‘En efecto, los artículos 16 y 138 del Código General del Proceso parten de la idea que, si bien existen diferencias técnicas en los ritos entre las distintas jurisdicciones, las cuales se justifican en la calidad de las partes, las características de las controversias y los intereses tutelados, lo cierto es que en su estructura algunos trámites guardan similitudes en fases fundamentales (demanda, derecho a la contradicción o réplica, derecho a pedir pruebas y a que se practiquen, alegatos de conclusión), las cuales en aras de proteger el derecho al acceso a una justifica pronta y oportuna, no es necesario invalidar.
Así, con los preceptos procesales atrás transcritos el legislador optó por darle validez a las etapas concluidas, bajo la consideración que, pese a sus diferencias de diseño o particularidades técnicas, en su estructura esas fases respetan el núcleo del derecho de defensa y el debido proceso y, en esa medida, invalidarlas en nada mejora las garantías de las partes’.
(Se destaca en negrilla). Lo anterior significa que conservar lo actuado por un juez que remite un proceso por competencia o falta de jurisdicción no es absoluto y encuentra límites en los derechos fundamentales como el debido proceso. En cuanto al caso concreto, el trámite que se impartirá por esta Jurisdicción tiene como punto de partida analizar la legalidad del acto administrativo demandado a la luz de las causales de nulidad previstas en la Ley 1437 de 2011, carga argumentativa que se satisfizo una vez se adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no antes.
No permitir que la entidad demanda se pronuncie sobre las pretensiones de nulidad -como lo pretende el recurrente- vulnera su debido proceso pues, se insiste, no tuvo la oportunidad de hacerlo ante el juez laboral porque la demanda para ese momento obedecía a un trámite diferente al de nulidad. El debido proceso se predica de ambas partes, así como el demandante tuvo la oportunidad de adecuar la demanda, la entidad accionada también tiene el derecho de ajustar la tesis de defensa; no es de recibo, en clave de los principios de lealtad procesal, defensa y contradicción y supremacía de la realidad sobre las formas, que negar la intervención de la entidad constituya un beneficio para la demandante en la medida que es la solidez de sus argumentos, fácticos y jurídicos, lo que debe soportar la declaración del derecho perseguido y no la inactividad de la contraparte.”. 4.5.
Luego de lo relatado, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por la autoridad judicial accionada en la providencia censurada, con el objetivo de que sea reconocida su tesis sobre la interpretación del artículo 138 del CGP, específicamente, que no se le permita en esta nueva instancia a la parte pasiva responder la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta por la parte activa.
Se advierte que el escrito original presentado dentro del proceso ordinario laboral surtió cambios específicos, a saber: (i) adecuación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y (ii) corrección de la demanda, específicamente en relación con identificar el acto administrativo atacado, así como la precisión y claridad de las pretensiones.
Contrario a lo afirmado por la accionante, la autoridad judicial entendió que dadas estas particularidades se debía garantizar el debido proceso a las partes, esto es, tanto a demandante como demandado, por lo que se advirtió: (i) corresponde a la jurisdicción contenciosa examinar la legalidad del acto administrativo demandado a partir de las causales de nulidad previstas en la Ley 1437 de 2011, aspecto que solamente se cumplió al adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(ii) así como el demandante tuvo la oportunidad de adecuar la demanda, la entidad accionada también tiene el derecho de ajustar la tesis de defensa; y (iii) la solidez de los argumentos, fácticos y jurídicos, es lo que debe soportar la declaración del derecho perseguido y no la inactividad de la contraparte. 4.6. Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la acogida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, así, el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 4.7.
Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.
En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 2 de octubre de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala