w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1 Tema: Reconocimiento pensión gracia. Docente nacionalizada. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de la Subsección A, resuelve los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 4 de mayo de 2017, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 2 1.1 Pretensiones La señora Margarita Cruz Amaya por intermedio de apoderada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 3, requirió 1 En adelante UGPP 2 Folios 30 a 40. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 016543 del 21 de mayo de 2014, RDP 019999 del 26 de junio de 2014 y RDP 025129 del 14 de agosto proferidas por la UGPP, que negaron la solicitud inicial de reconocimiento y pago de la pensión gracia, y las que confirmaron la decisión al resolver los recursos de reposición y apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia en cuantía del 75% del salario, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional; (ii) reajustar las mesadas pensionales y adicionales;
(iii) incorporar los ajustes de valor conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; (iv) reconocer y pagar intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; (v) cumplir la sentencia o en su lugar pagar intereses moratorios a partir de su ejecutoria de acuerdo con lo establecido en el artículo 192 del CPACA y (vi) pagar costas y agencias en derecho. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda a) La señora Margarita Cruz Amaya nació el 17 de noviembre de 1955. b) La demandante prestó sus servicios como docente así, del 4 de abril de 1974 hasta el 20 de noviembre de 1984, y desde el 23 de enero de 1985 hasta la fecha de presentación de la demanda, pues continúa vinculada como docente oficial. c) Durante su labor como maestra, prestó sus servicios con honradez, idoneidad y buena conducta. en adelante CPACA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 d) El 11 de marzo de 2014, la accionante solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. e) La UGPP, negó la anterior solicitud por medio de la Resolución RDP 016543 del 21 de mayo de 2014, al considerar que el tiempo laborado al servicio del departamento de Cundinamarca fue del orden nacional y,por lo tanto, debía desestimarse. f) La demandante presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación el 17 de junio de 2014, y fueron resueltos a través de las Resoluciones RDP 019999 del 26 de junio de 2014 y RDP 025129 del 14 de agosto de 2014 de manera desfavorable en el sentido de confirmar la decisión, con los mismos argumentos. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Arguyó que, con los actos demandados, la entidad incurrió en falsa motivación al desconocer los derechos que le corresponden como docente, dando una interpretación restrictiva a las normas que regulan la materia y afecta la seguridad jurídica de los educadores.
Indicó que cumple con los requisitos para acceder a la prestación que reclama por haber alcanzado los 50 años de edad y haberse desempeñado como docente por más de 20 años. Manifestó que la entidad no valoró de manera adecuada los actos de nombramiento que evidencian su vinculación como nacionalizada teniendo en cuenta que quien los realizó fue directamente el departamento de Cundinamarca y el distrito de Bogotá en desarrollo de una relación legal y reglamentaria.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4 4 Folios 75 a 81. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, planteó el marco jurídico de la pensión gracia y en su defensa propuso las siguientes excepciones: (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado;
(ii) inexistencia de la obligación de conceder una pensión gracia; (iii) prescripción; (iv) indebida pretensión de reconocimiento e inexistencia de la obligación de indexar; (v) cobro de lo no debido; (vi) indebido cobro de los intereses; (vii) imposibilidad de condena en costas, y (viii) la solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones.
3. AUDIENCIA INICIAL 5 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en acatamiento del artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial conjunta (caso 8), el 5 de octubre de 2016, oportunidad en la que fijó el problema jurídico en los siguientes términos: «[…] si los demandantes tendrían derecho a que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, les reconozca y pague a cada uno de los actores una pensión gracia en la que se incluyan todos los factores salariales devengados el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado. »
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 4 de mayo de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así: «PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 016543 del 24 de mayo de 2014, RDP 019999 de 26 de junio de 2014 y RDP 025129 de 14 de agosto de 2014, expedidas por la 5 Folios 93 a 98.
CD a folio 72. 6 Folios 116 a 126. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN- UGPP.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, ORDÉNASE a la UNIDAD ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONSTRIBUCIONES PARAFISCAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, reconocer y pagar a la señora MARGARITA CRUZ AMAYA una pensión de gracia a partir de 16 de noviembre de 2005, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que se adquirió el estatus pensional; declarando prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 11 de marz o de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. CONDENASE a la UNIDAD ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, a pagarle a la demandante los valores correspondientes a la pensión de gracia de que trata el numeral anterior. El retroactivo será actualizado, de la forma expresada en la parte motiva. Así mismo, deberá darse aplicación a lo dispuesto en los artículos 192 a 195 del C.P.A.C.A.
CUARTO. No hay lugar a la condena en costas.» (sic) El a quo, luego de realizar un recuento de las normas y jurisprudencia que regulan la materia, y de acuerdo con el acervo probatorio allegado, encontró desvirtuadas las razones expuestas por la UGPP para negar el derecho, toda vez que del certificado expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, del 23 de noviembre de 2016, se advierte que la accionante prestó sus servicios como docente nacionalizada dentro del periodo comprendido entre el 4 de abril de 197 4 y el 20 de noviembre de 1984.
Por lo anterior, y dado que cumplió los 50 años de edad el «15 de noviembre de 2005» (sic), encontró reunidos los requisitos para el acceso a la prestación con la inclusión de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional y declaró prescritas las mesadas causadas con Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 anterioridad al 11 de marzo de 2011, teniendo en cuenta que la solicitud en sede administrativa la elevó el 11 de marzo de 2014.
No condenó en costas por considerar que la entidad no observó una conducta dilatoria o de mala fe dentro del proceso. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 5 de septiembre de 2017 7 resolvió (i) adicionar y corregir la sentencia del 4 de mayo de 2017 en el sentido de ordenar que el reconocimiento se efectúe con la totalidad de los factores salariales devengados, y (ii) corrigió el numeral segundo, el cual quedó así: «SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, ORDÉNASE a la UNIDAD ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONSTRIBUCIONES PARAFISCAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, reconocer y pagar a la señora MARGARITA CRUZ AMAYA una pensión de gracia a partir de 16 de noviembre de 2005, en cuantía equivalente al 75% de todos los factores sala riales devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional; declarando prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 11 de marzo de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
5. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 5.1 La parte demandante 8 radicó escrito que denominó «recurso de apelación y solicitud de precisión por incongruencia», con los siguientes argumentos: 1. Solicitó condenar en costas a la parte demandada teniendo en cuenta que, conforme a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, debe resolver atendiendo a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso –CGP–, de manera que no hay lugar a la valoración subjetiva.
Adicionalmente debe tenerse en cuenta que la entidad impidió el goce efectivo de los 7 Folios 136 a 139. 8 Folios 134 a 135. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 derechos pensionales y la seguridad social, y por lo tanto, la accionante ha tenido que invertir económicamente para poder adelantar el proceso. 2.
Para mayor efectividad en el cumplimiento de la sentencia, solicitó adicionar el numeral segundo de la parte resolutiva para que se tenga en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. Teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 5 de septiembre de 2017 adicionó y corrigió la sentencia del 4 de mayo de 2017 en el sentido de ordenar que el reconocimiento se efectúe con la totalidad de los factores salariales devengados, esta Sala no efectuará pronunciamient o alguno sobre el tema en tanto que ya este fue satisfecho en primera instancia. 5.2 La UGPP9 solicitó absolver a la entidad de los cargos formulados en su contra, por considerar que la demandante prestó sus servicios con una vinculación de orden nacional y esa circunstancia impide acceder a la pensión gracia solicitada.
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante 10 reiteró los argumentos esbozados en el recurso de alzada. 6.2 La entidad demandada11 reiteró el marco normativo expuesto en el recurso de apelación y adicionó que la accionante fue 9 Folios 132 y 133. 10 Folios 169 a 172. 11 Folios 177 a 180. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 nombrada mediante Decreto 1761 del 2 de noviembre de 1984, proferido por el alcalde Mayor de Bogotá en calidad de presidente del FER y el delgado del Ministerio de Educación, de modo que su vinculación fue de carácter nacional.
El Ministerio Público guardó silencio según consta en el informe secretarial a folio 181. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 12, interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 13 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, 12«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 13«ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 el superior resolverá sin limitaciones. 2.2.
Problemas jurídicos De acuerdo con los recursos de apelación interpuestos, a la Sala le corresponde determinar: 1. ¿Si la señora Margarita Cruz Amaya cumple con el requisito de 20 años de servicios en la docencia departamental, distrital o nacionalizada, tal como lo establecen las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989? y, 2.
¿Si hay lugar a condenar en costas de primera instancia a la entidad demandada en primera instancia? Para resolver los asuntos, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) la pensión gracia y (ii) el análisis del caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981.
Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública. De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»14 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 16 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en 16 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Caso concreto 2.4.1 Actuación administrativa a) El 11 de marzo de 2014, la demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP. b) La entidad, mediante la Resolución RDP 016543 del 21 de mayo de 201417, negó la petición por considerar que no cuenta con los 20 años de como docente territorial o nacionalizado, toda vez que los tiempos correspondientes al departamento de Cundinamarca fueron de carácter nacional. c) La accionante recurrió la decisión, y fue resuelta a través de las Resoluciones RDP 019999 del 26 de junio de 2014 18 y RDP 025129 del 14 de agosto de 2014 19, que en sede de reposición y apelación confirmaron la decisión con los mismos argumentos. 2.4.2.
Hechos probados y análisis del caso concreto Atendiendo las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si 17 Folio 18 a 20. 18 Folios 22 a 24. 19 Folios 26 a 27. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados. 2.4.2.1 La demandante nació el 17 de noviembre de 195520, por tanto, el mismo día y mes de 2005 cumplió 50 años de edad. 2.4.2.2 Respecto del tiempo de servicio docente, se observa lo siguiente: ➢ Del periodo comprendido entre el 4 de abril de 1974 y el 20 de noviembre de 1984, nombrada mediante Decreto 847 del 15 de marzo de 197421. «DECRETO NUMERO 00847 DE 197_ (sic) (15 MAR. 1974) Por el cual se aceptan unas renuncias y se hacen unos nombramientos.
EL GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA en uso de sus atribuciones, D E C R E T A:
ARTICULO PRIMERO. - Acéptanse las siguientes renuncias: […]
ARTICULO SEGUNDO. -Hácense los siguientes nombramientos: […] DISTRITO EDUCATIVO SUMAPAZ CABRERA […] R. San Isidro MARGARITA CRUZ AMAYA, 2a Cat.- en reemplazo de Luz Stella Torres Rojas, quien no aceptó el cargo. […] Dado en Bogotá D.E., a los 15 MAR. 1974. ALFONSO DAVILA 20 Según fotocopia de la cedula de ciudadanía obrante a folio 42. 21 Folio 11 a 16.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 MARIA INES ORTIZ BARBOSA Secretaria de Educación.» (sic) • Según Acta 3964 del 4 de abril de 1974 22, «Sección Primaria», la demandante tomó posesión del cargo de «Maestra Escuela […] Rural Cabrera para que fue nombrado (sic) por Decreto número 847 de 1974» (sic) 22 Folio 17.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 • La gobernación de Cundinamarca 23, de acuerdo con la hoja de vida de la demandante certificó los tiempos de servicio y afirmó que se trata de una docente «NACIONAL» así: • El Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, emitido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca el 22 de octubre de 2013 24 hace constar que el «REGIMEN DE PENSIONES» es nacionalizado, que se trata de una docente de primaria, y relaciona adicionalmente la siguiente información en relación con los tiempos de servicio así: 23 Visible en el expediente digital allegado a folio 72. 24 Folios 6 a 8.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 • El Formato 1, Certificado de Información Laboral, emitido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca el 29 de enero de 2014 25 hace constar los siguientes tiempos así: Sobre este acto de nombramiento es posible determinar que ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, lo que por regla general correspondería a un nombramiento nacionalizado o territorial; fue nombrado por disposición de la autoridad regional (gobernador de 25 Folio 5.
Tipo Acto Administrativo Decreto Fecha Posesión 4/04/1974 Tipo Acto Administrativo Decreto Fecha Acto Administrativo 30/11/1984 Numero Acto Administrativo DECD 3265 Fecha Retiro 20/11/1984 Causa Retiro Numero Acto Administrativo DDECD 847 RETIRO Voluntario IV. HISTORIA LABORAL INGRESO Fecha Acto Administrativo 15/03/1974 d m y d m y Tipo de Novedad Ing.
Y Reing. Plantel Educativo Escuela Rural San Isidro Cabrera (Cun) Municipio Cabrera (Cun) Tipo de Novedad Traslados Plantel Educativo Escuela Rural San Isidro Cabrera (Cun) Municipio Cabrera (Cun) Tipo de Novedad Traslados Plantel Educativo Escuela Rural EL Carmen Pasca (Cun) Municipio Pasca (Cun) Tipo de Novedad Traslados Plantel Educativo Escuela Rural EL Carmen Pasca (Cun) Municipio Pasca (Cun) Tipo de Novedad Traslados Plantel Educativo Concentración Rural Suvre Ii Carmen de Carupa (Cun) Municipio Carmen de Carupa (Cun) TIEMPO TOTAL 17-7-10 5 Decreto DECD 1806 21/05/1981 21/05/1981 4 Decreto 31/03/1978 31/03/1978 3 Decreto DECD 688 27/07/1977 27/07/1977 2 Decreto DECD 1664 5/07/1974 1/07/1974 DECD 2058 FECHA A.A. DESDE 1 Decreto DECD 847 15/03/1974 4/04/1974 NOVEDADES TIPO DE A.A. Nro.
De A.A. d m y d m y d m y Tipo de Novedad Ing. Y Reing. Plantel Educativo SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL DE GUAJIRA Municipio Riohacha (Guaj) Tipo de Novedad Traslados Plantel Educativo SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL DE GUAJIRA Municipio Riohacha (Guaj) HASTA 5/05/1983 5/06/1983 30-1-0 TIEMPO TOTAL CALCULO TOTAL DEL TIEMPO MENOS LAS AUSENCIAS TIEMPO TOTAL 18-5-10 2 Decreto DECD 2023 20/05/1983 6/05/1983 NOVEDADES TIPO DE A.A. Nro.
De A.A. FECHA A.A. DESDE 1 Decreto DECD 1564 13/04/1983 7/04/1983 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Cundinamarca), sin que obrara referencia a alguna ley que permita inferir que su nombramiento se realizaba en nombre de la Nación, y adicionalmente, fue establecido que ocuparía una plaza docente en un municipio del departamento (Cabrera).
Sumado a lo anterior, para efectos de esclarecer la naturaleza jurídica del vínculo laboral de la actora previo a 1980, resulta pertinente señalar que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a cargo y bajo la dirección de la educación primaria (artículo 3), por lo que el nombramiento que aquí se analiza, teniendo en cuenta que en la parte superior del acta de posesión se menciona que corresponde a la «Sección Primaria», ello sería consecuente con la atribución que con antelación había otorgado el legislador.
Adicionalmente, cabe resaltar que en el referido acto no se especifica que la plaza sea nacional, y este tampoco proviene directamente del Ministerio de Educación Nacional, como ya se explicó. Por consiguiente, se colige que el nombramiento objeto de análisis, correspondería a una vinculación de carácter nacionalizado o territorial. En ese sentido, para poder determinar cuándo un docente es de carácter territorial o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 d e enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». En cuanto a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que dichas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.
Lo anterior permite concluir que, para dicho periodo, la docente ostentó una vinculación territorial, pues la misma tuvo lugar antes de la nacionalización de que trata la Ley 43 de 1975 y se vinculó como docente en primaria. Cabe aclarar que el Certificado de Historia Laboral emitido por el FOMAG hace referencia al régimen de pensiones, mas no al tipo de vinculación, y al respecto indica que es nacionalizado, situación que puede responder al cambio ocurrido con posterioridad al proceso de nacionalización referido, pero no a la naturaleza jurídica del vínculo que le fue otorgado a partir del nombramiento analizado.
Si bien el certificado allegado por parte de la Gobernación de Cundinamarca indica que se trata de una docente nacional, ello no resulta de recibo para esta Sala en atención al análisis realizado al acto de nombramiento que, se reitera, constituye el hito que determina con certeza la naturaleza jurídica del vínculo. Por consiguiente, esta Corporación concluye, de conformidad con el acto de nombramiento en concordancia con los tiempos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 certificados y que fueron relacionados en precedencia, que la accionante ocupó el cargo de educadora desde el 4 de abril de 1974 y posteriormente fue trasladada por parte de la entidad territorial a escuelas ubicadas en otros municipios de departamento (Pasca y Carmen de Carupa), sin que se advierta solución de continuidad, por lo que el tipo de vinculación inicial fue territorial (departamental), no se afectó ni mutó, y en virtud de la Ley 43 de 1975, debe entenderse que pasó a ser nacionalizada.
Teniendo en cuenta las novedades relacionadas en los referidos certificados, se observa que le fueron otorgadas licencias remuneradas en los periodos comprendidos entre el 7 de abril de 1983 al 5 de mayo de 1983, y del 6 de mayo de mayo de 1983 al 5 de junio de 1983, por lo que estos deben descontarse. En ese orden, se tendrá en cuenta el periodo comprendido entre el 4 de abril de 1974 al 6 de abril de 1983, y del 6 de junio de 1983 al 20 de noviembre de 1984 (10 años, 5 meses y 16 días), tiempo susceptible de acreditar la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, y de ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. ➢ Del periodo comprendido entre el 4 de abril y el 8 de junio de 1983, nombrado en interinidad: • Según información contenida en el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., el 24 de enero de 201426, consta lo siguiente: 26 Folio 3.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 Si bien estos tiempos fueron relacionados de esta manera, se observa que la demandante no hizo mención a ese periodo en su escrito de demanda, y tampoco fue allegado documento alguno que permita constatar que ello ocurrió, ni es posible verificarse el pago realizado y mucho menos determinar el tipo de vinculación. Adicionalmente, el a quo tampoco se pronunció sobre estos tiempos, ni fue objeto de apelación, por lo que no será tenido en cuenta en esta instancia. ➢ Del periodo comprendido entre el 23 de enero de 1985 y el 24 de enero de 2014, nombrado mediante Decreto 1761 del 2 de noviembre de 1984 27. • «Decreto Número 1761 2 de NOV “Por el cual se causa una novedad” EL ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ en uso de sus atribuciones legales y además como Presidente de la Junta Administradora del FER, D E C R E T A:
ARTICULO PRIMERO. - Nombrase a la señorita MARGARITA CRUZ AMAYA, con cédula de ciudadanía No. 20.815.735, como Maestra dependiente de la División de Educación Básica Primaria, puesto 146 puntaje 180, con asignación mensual de acuerdo al grado que le corresponde en el Escalafón Nacional, en reemplazo de Félix Arturo Roa Gómez, a quien se le aceptó la renuncia mediante Decreto 1646 del 18 de octubre de 1984.
ARTÍCULO SEGUNDO ,- El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Dado en Bogotá D.E., a los 2 NOV 27 Folio 9. Tipo Novedad Reconocimiento pago tiempo interino dd mm aa dd mm aa dd mm aa dd mm aa Plantel Educativo Municipio BOGOTÁ 22 7 83 4 4 83 8 6 83 FECHA A.A. FECHA POSESIÓN DESDE HASTA 1 Res. 2282 NOVEDADES Tipo y Nro. de A.A. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 El Alcalde Mayor Vo.
Bo. Secretaria de Educación Delegado Regional ante Bogotá D.E. (E.)» (sic) • El Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., el 24 de enero de 201428, señala: De la lectura del Decreto 1761 del 2 de noviembre de 1984 se evidencia que este fue anterior a 1989, lo que por regla general correspondería a un nombramiento nacionalizado o territorial; fue emanado del alcalde mayor de Bogotá actuando en su doble calidad de autoridad administrativa del orden distrital y como presidente de la Junta administradora del FER.
Adicionalmente fue suscrito por el alcalde, el secretario de educación y contó con el visto bueno (Vo. Bo.) del delegado regional del FER ante Bogotá. Al respecto, es posible señalar que si bien dicho acto de nombramiento fue suscrito por el alcalde en calidad de representante de la entidad territorial y como presidente de la Junta Administradora FER, así como también de un delegado del Ministerio de Educación, ello no supone que se trate de una vinculación del orden nacional, pues como se indicó en la sentencia unificadora de 2018, no es dable inferir que los docentes 28 Visible a folio 3 Nacional Nacionalizado X Territorial Departamental Municipal Distrital Cofinanciado Recursos Propios SGP III.
SITUACIÓN LABORAL
1. TIPO DE VINCULACIÓN a. Subtipo b. Fuente de Recursos Situado Fiscal Tipo Novedad Nombramiento en Propiedad dd mm aa dd mm aa dd mm aa dd mm aa Plantel Educativo Municipio BOGOTÁ 2 Dec. 1761 2 11 84 22 1 85 23 1 85 NOVEDADES Tipo y Nro. de A.A. FECHA A.A. FECHA POSESIÓN DESDE HASTA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
El anterior análisis del acto de nombramiento coincide con la información contenida en la certificación de historia laboral reseñada, la cual, de manera expresa e inequívoca, indicó que el tipo de vinculación es nacionalizado. En esa esa línea, resulta pertinente afirmar que la señora Margarita Cruz Amaya alcanzó los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia el 7 de agosto de 1994. 2.4.2.3 En relación con el requisito de buena conducta, obra en el proceso certificado de antecedentes emitido por la Procuraduría General de la Nación,29 en el que se indicó que la accionante no registra sanciones o inhabilidades.
Adicionalmente, fue arrimada al proceso la declaración de buena conducta para pensión gracia presentada por la accionante30, que da cuenta del cumplimiento del requisito de honradez, consagración e idoneidad y buena conducta. A este respecto, se presume la buena fe de la interesada en cuanto al cumplimiento del requisito de honradez, consagración y buena conducta, pues adicionalmente, dicho tópico no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia. Así, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, conforme a las reglas de la 29 Antecedentes administrativos en medio digital a folio 72, emitido el 23 de noviembre de 2005. 30 Idem, adiada el 10 de enero de 2010 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 sana crítica, a esta Sala no le queda duda que la accionante colmó con suficiencia los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia. Así las cosas, esta Sala tiene el convencimiento de que la accionante (i) prestó sus servicios como docente de carácter territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980;
(ii) acreditó 20 años de servicios con vinculación territorial y nacionalizada; (iii) cumplió 50 años de edad el 17 de noviembre de 2005, fecha en la que alcanzó el estatus pensional, y (iv) no existen pruebas de que haya incurrido en causal de mala conducta, lo que indica que es beneficiaria de la pensión gracia. En cuanto a la prescripción, teniendo en cuenta que la señora Cruz Amaya adquirió el derecho a la pensión gracia el 17 de noviembre de 2005, y solicitó el reconocimiento de la pensión gracia el 11 de marzo de 2014, las mesadas causadas con anterioridad al 11 de marzo de 2011 se encuentran prescritas.
En estas condiciones, los argumentos expuestos por la entidad apelante carecen de fundamento fáctico y legal como quedó demostrado, por lo que esta Sala habrá de confirmar lo resuelto por el a quo en la sentencia recurrida. 2.5 ¿Hay lugar a condenar en costas de primera instancia a la entidad demandada? La parte demandante solicita condenar en costas a la entidad demandada por considerar que no debió realizarse una valoración subjetiva sino objetiva de cara a lo establecido en el artículo 365, numeral 1 del CGP, ya que debe tenerse en cuenta que la sola denegación de las pretensiones implica la condena en costas.
Contrario sensu, no debe tenerse en cuenta si la conducta de la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 demandada fue temeraria o abusiva, ni si existió conducta dilatoria de su parte.
En ese orden y dado que la pretensión principal fue fallada favorablemente, solicita revocar lo concerniente a la improcedencia de condenar en costas. Al respecto, esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso estaba relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprendía los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
A raíz de la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla o no. Sin embargo, con posterioridad, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365, que dispone: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 «Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepcion es previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» (Subrayas de la Sala) Al respecto, expuso los siguientes fundamentos que concretaron su posición: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente d e escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales, la Sala advierte que el argumento expuesto por el a quo para no condenar en costas a la entidad demandada no resulta pertinente, pues como se explicó, esa causal –no observar una conducta dilatoria o de mala fe dentro del proceso–, no se encuentra prevista en el artículo 365 del CGP.
Sin embargo, resulta necesario recordar que la condena en costas no surge automáticamente en favor de quien obtuvo decisión favorable, puesto que de acuerdo con lo establecido en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, corresponde al juez la valoración de la causación de las costas, dado que éste observa el procedimiento de las partes desplegado en el trámite de instancia, razón por la cual, esta Sala no emitirá pronunciamiento sobre el tema, toda vez que la decisión adoptada parte de la independencia judicial del tribunal quien tiene la posibilidad de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 abstenerse de condenar en costas, expresando los fundamentos, como en efecto ocurrió, razón por la cual habrá de confirmarse lo dispuesto en la sentencia recurrida sobre ese tópico 3.
Conclusión Conforme a lo anterior, la UGPP no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, por lo que, a la señora Margarita Cruz Amaya, le asiste el derecho a la pensión gracia. En ese sentido, esta Subsección confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de mayo de 2017, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 4.
Condena en costas de segunda instancia Teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016, no se impondrán costas a cargo de ninguna de las partes con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 4 de mayo de 2017, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020140387001 (4126-2018) Demandante: Margarita Cruz Amaya w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 31 por la señora Margarita Cruz Amaya contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta segunda instancia.
TERCERO. En firme esta decisión devolver el expediente al Tribunal de origen y efectuar las respectivas anotaciones en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Con aceptación de impedimento JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado