CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00442-00 Accionante: Gladys Torres Villamizar y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Arauca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por los señores Gladys Torres Villamizar, Manuel Alberto Bautista Torres, Carlos Alberto Bautista Torres y Orlando Antonio Bautista Torres contra el Tribunal Administrativo de Arauca.
ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones Los señores Gladys Torres Villamizar, Manuel Alberto Bautista Torres, Carlos Alberto Bautista Torres y Orlando Antonio Bautista Torres, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela, solicitan la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Arauca.
En el escrito de tutela, el apoderado de los accionantes solicita: “CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso a los señores GLADYS TORRES VILLAMIZAR, MANUEL ALBERTO BAUTISTA TORRES, CARLOS HUMBERTO BAUTISTA TORRES, ORLANDO ANTONIO BAUTISTA TORRES Y ARSENIO BAUTISTA TORRES y, en consecuencia, ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARUACA emita decisión de primera instancia dentro del proceso contencioso administrativo dentro del medio de control de reparación directa con radicado No. 81-001-23-39-000-2015-00011-00”.
(sic) Los hechos y consideraciones de la accionante El apoderado de la parte actora expuso en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Indicó que los señores Gladys Torres Villamizar, Manuel Alberto Bautista Torres, Carlos Alberto Bautista Torres y Orlando Antonio Bautista Torres, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación, con el fin de declarar la responsabilidad administrativa de las entidades demandadas y se ordenara el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales y morales causados, con ocasión a la privación de la que fue víctima el señor José Guillermo Bautista Torres (Q.E.P.D).
Señaló que el asunto se identificó con el radicado número 81-001-23-39-000-2015-00011-00 y su conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo de Arauca, que admitió la demanda mediante auto de 10 de marzo de 2015. Adujo que el día 20 de octubre de 2015, se llevó a cabo audiencia inicial y con posterioridad se celebró audiencia de pruebas; y, con proveído de 4 de febrero de 2016, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión Expresó que una vez se surtió el trámite de rigor, el expediente ingresó al Despacho el 19 de febrero de 2016, sin que desde dicha fecha se haya efectuado algún tipo de actuación 2.1 Consideraciones de la parte actora El apoderado de los accionantes considera que el Tribunal Administrativo de Arauca vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque de manera injustificada ha incurrido en una mora judicial, como quiera que han transcurrido más de 6 años y 11 meses desde el ingreso del proceso al Despacho sin que se haya emitido decisión definitiva dentro del proceso promovido contra la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación. Advirtió que de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, las autoridades judiciales deben dictar sentencias exactamente en el mismo orden en que ingresen los expedientes al despacho, sin que dicho orden pueda alterarse, salvo situaciones excepcionales expresamente definidas por la Ley, tales como asuntos de importancia o trascendencia social, siendo este el motivo por el cual el Tribunal Administrativo de Arauca debe impartir celeridad en el trámite ya que estamos ante un asunto de gran importancia ya que versa sobre una persona que estuvo privado de la libertad injustamente.
Trámite Mediante auto de 7 de febrero de 2023 se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Arauca y así mismo, se dispuso vincular a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación. Intervenciones 4.1 El Tribunal Administrativo de Arauca, informó que el conocimiento del proceso de reparación directa identificado con el radicado Nº 81-001-23-39-000-2015-00011-00 correspondió por reparto automático al Despacho 01 de la Corporación y habiéndose surtido todas las etapas propias de la primera instancia a la fecha se encuentra al Despacho para proferir sentencia que resuelva el asunto.
Así pues, en atención a los turnos de orden de llegada, el proyecto de fallo será llevado a la Sala de Decisión del 3 de marzo de 2023. Expresó que una vez se haya proferido y notificado la sentencia de primera instancia se remitirán los respectivos soportes para que obren en el trámite de esta tutela. 4.2 La Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta y Arauca consideró que no ha vulnerado los derechos de los accionantes, por razón a que las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Arauca en relación al proceso judicial administrativo son ajenas a la competencia y funciones de la Dirección Seccional de Administración Judicial.
Señaló que el trámite y las decisiones que adopte la autoridad judicial gozaban de autonomía e independencia dentro de la órbita del análisis de los respectivos casos asignados, por lo que en el presente asunto se configura una la falta de legitimación en la causa por pasiva, que le impide pronunciarse sobre las actuaciones del Tribunal accionado. 4.3 Fiscalía General de la Nación solicitó su desvinculación de la acción de tutela, en la medida que lo pretendido por la actora incumbe en forma exclusiva a la administración de justicia (Tribunal Administrativo de Arauca), de quien se demanda mayor celeridad en el asunto.
II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017. Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Arauca, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los señores Gladys Torres Villamizar, Manuel Alberto Bautista Torres, Carlos Alberto Bautista Torres y Orlando Antonio Bautista Torres, al incurrir presuntamente en mora judicial injustificada por no proferir sentencia dentro del proceso de reparación directa promovido por los accionantes contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Fiscalía General de la Nación. La subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
La procedencia de la acción de tutela para impulsar actuaciones de autoridades jurisdiccionales El artículo 29 de la Constitución establece el derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; de igual manera, el artículo 228 de la Carta, reitera que los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre este componente del debido proceso, en el sentido de afirmar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a la autoridad pública que ejerce funciones jurisdiccionales “(…) hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia. (…)".
Esa Corporación reiteradamente a sostenido que la mora judicial “(…) es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia (…)”, pero que muchas veces “(…) una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos (…)”.
La vulneración de este derecho fundamental ocurre cuando la mora es injustificada, pero cuando existen razones que la explican, tales como un significativo número de asuntos por resolver en el correspondiente Despacho que superan la capacidad logística y humana existente, y que, por lo tanto, hace imposible atenderlos dentro del término legal, no se puede hablar de una violación del derecho al debido proceso, y por ende, el asunto no se puede solucionar por la vía de la acción de tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia T- 357 de 2007 señaló: “(…) la mora judicial en hipótesis como la excesiva carga de trabajo está justificada y, en consecuencia, no configura denegación del derecho al acceso a la administración de justicia. (…) Al analizar la procedibilidad de la acción de tutela por mora judicial, el juez constitucional debe determinar las circunstancias que afectan al funcionario o despacho que tiene a su cargo el trámite del proceso.
Para ello (…) si es imperativo debe adelantar la actuación probatoria que sea necesaria a fin de definir ese punto. De igual manera indicó esta Corporación, no puede el juez desconocer la obligación consignada el artículo 18 de la ley 446 de 1998, según la cual debe ser respetado el orden de llegada de los procesos. (…)”. 5. Análisis del caso concreto El apoderado de los señores Gladys Torres Villamizar, Manuel Alberto Bautista Torres, Carlos Alberto Bautista Torres y Orlando Antonio Bautista Torres, estiman vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los accionantes, porque considera que el Tribunal Administrativo de Arauca incurrió en mora injustificada, al no proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de reparación directa, promovido por los tutelantes contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Fiscalía General de la Nación. Afirmó que han transcurrido más de 6 años y 11 meses desde el ingreso el expediente al Despacho sustanciador, sin que se haya emitido decisión definitiva, lo cual desconoce los términos razonables con los que contaba para resolver el asunto y, asimismo, expuso que no existen motivos para continuar con dicha conducta.
Con relación a la mora judicial, la Sala considera pertinente señalar que este fenómeno se presenta a partir de la confluencia de tres (3) circunstancias especiales, a saber: (i) el desconocimiento de los términos procesales con que contaba una autoridad judicial, para resolver un asunto sometido a su conocimiento; (ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la pretermisión del plazo legal y (iii) que la tardanza sea imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones del juez de conocimiento.
La Corte Constitucional, mediante sentencia SU – 333 de 2020 (M.P. Alberto Rojas Ríos), definió los citados elementos en los siguientes términos: “(…) En el mismo sentido, se presenta una mora judicial injustificada, si: (i) es fruto de un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial.
(…)”. Por lo expuesto, para la Sala, si bien, el desconocimiento de los términos procesales para dirimir un asunto es un elemento a tener en cuenta, ello per se no constituye un elemento demostrativo de la mora por parte de una autoridad judicial, que implique una vulneración de derechos fundamentales, pues en tal caso, corresponde al juez de tutela evaluar el contexto en que se presentó tal pretermisión, en aras de determinar si existían razones que lo justificaron, conforme con los parámetros dictados por la Corte Constitucional en la sentencia antes citada.
En efecto, sobre el particular es importante indicar que la congestión judicial es uno de los principales problemas que afectan la administración de justicia, fenómeno que se presenta debido a la concurrencia de diferentes situaciones, tales como: i) incremento de demandas (de acciones constitucionales y/o ordinarias), ii) situaciones de fuerza mayor ii) insuficiente planta de personal; circunstancias que generan que las respectivas actuaciones judiciales se tornen inactivas por un tiempo prolongado.
Aunado a lo anterior se debe destacar que para el año 2020, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió suspender los términos procesales en la totalidad de los despachos judiciales, con lo que se suspendió el trámite de algunos asuntos, como los procesos de reparación directa. En efecto desde la expedición del Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020 y hasta el Acuerdo PCSJA20-11546 de 25 de abril de 2020, se paralizó la mayoría de la actividad judicial hasta el 1º de julio de 2020.
Lo anterior, de ninguna forma desconoce el derecho a una pronta administración de justicia que le asiste a los accionantes, así como a cualquier ciudadano, en tanto la mora evidenciada en su caso es consecuencia de las actuaciones propias allí adelantadas, sin contar con la congestión judicial que se presenta en gran parte de los despachos judiciales del país. Ahora bien, en el presente asunto, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente precisar lo siguiente: El 23 de febrero de 2015, los señores Gladys Torres Villamizar, Manuel Alberto Bautista Torres;
Carlos Alberto Bautista Torres y Orlando Antonio Bautista Torres, en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpusieron demanda contra la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declare patrimonialmente responsable al ente investigador por la privación injusta de la que fue objeto el señor Jorge Guillermo Bautista Torres.
El asunto se identificó con el radicado número 81001233900020150001100 y su conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo de Arauca – Despacho 001. Con auto de 10 de marzo de 2015, dicho autoridad judicial admitió la demanda. Surtido el trámite de notificación, el 11 de agosto de 2015, el expediente ingresó al Despacho del Magistrado sustanciador.
Mediante providencia de 11 de septiembre de 2015, se fijó fecha y hora para realizar la audiencia inicial a que hace referencia el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. El 20 de octubre de 2015 se realizó la referida audiencia, en la que el Despacho sustanciador fijo fecha para llevar a cabo audiencia de practica de pruebas para el día 1 de diciembre de 2015.
A través de auto del 7 de diciembre de 2015, se fijó fecha para llevar audiencia de pruebas para el día 3 de febrero de 2016. El día 4 de febrero de 2016, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. Finalmente, el 19 de febrero de 2016, el proceso ingresó al despacho para proferir sentencia. De acuerdo con lo expuesto, se advierte que efectivamente, el expediente de reparación directa con radicado 1001233900020150001100, una vez surtió el trámite procesal previo respectivo, ingresó al Despacho sustanciador desde el 19 de febrero de 2016 para proferir sentencia de primera instancia, sin que hasta la fecha se haya emitido decisión alguna.
No obstante, dentro del trámite de la presente acción constitucional, la titular del Despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Arauca, señaló que “(…) En atención a los turnos, el proyecto de fallo será llevado a la Sala de Decisión del 3 de marzo de 2023. (…)”; por lo que se evidencia que la Corporación está atendiendo en orden cronológico y según el turno de llegada los asuntos puestos a su consideración y, en el caso particular de los accionantes su proceso que ya fue objeto de estudio y el proyecto de fallo tiene asignada una fecha para su discusión y valoración por parte de la Sala de decisión, el 3 de marzo de 2023, lo que denota acciones positivas del Tribunal tendientes a resolver el litigio promovido por los accionantes y superar la presunta dilación que ha recaído sobre el medio de control de reparación directa de los tutelantes..
De esta manera, cabe recordar que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Al respecto, esta Subsección se ha pronunciado frente a la mora judicial en materia contenciosa administrativa, en los siguientes términos: “(…) no desconoce la Sala que existen hechos imprevisibles o insuperables como el trámite de múltiples procesos iniciados en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, aparte de los instaurados con la entrada de la Ley 1437 de 2011, los cuales deben ser evacuados por los distintos despachos judiciales del país conforme a un orden de prelación que garantice la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los interesados (…)”.
Aunado a lo anterior, es importante señalar que la acción de tutela no es procedente cuando se pretende que se surta un trámite propio del proceso judicial, como lo es, que se profiera decisión de fondo; pues ello se encuentra sujeto a las formalidades propias de cada juicio, al orden de ingreso al despacho para proferir fallo, a los procesos que tengan prelación, por lo que es al juez de conocimiento al que le corresponde establecer el momento en el que debe proferir la respectiva decisión. En efecto, existen criterios legales que deben orientar el accionar del juez con el fin de atender prioritariamente un asunto; así el artículo18 de la Ley 446 de 1998 dispone: “Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.
Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. La alteración del orden de que trata el inciso precedente constituirá falta disciplinaria.
En estos casos, el Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales, en lo de su competencia, solicitarán al Juez o Ponente la explicación pertinente para efectos administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales obrarán de oficio o a petición de quienes hayan resultado afectados por la alteración del orden”.
En ese orden de ideas, se destaca que en principio no es posible alterar el turno asignado a los procesos con el fin de dictar sentencia; por lo que el interesado en obtener esa concesión por parte del operador jurídico encargado de conocer y decidir un asunto, debería ponérselo en conocimiento, pero en tal caso, corresponde al juez del asunto sopesar las razones expuestas para dar prelación a un caso determinado, dadas las circunstancias especialísimas en las que pueda estar inmerso el sujeto, debidamente acreditadas.
De igual manera se advierte que los accionantes cuentan con la herramienta denominada vigilancia judicial mecanismo el cual tiene por objeto que las labores de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial se desarrollen de manera oportuna y eficaz; siendo esta la medida procedente para alcanzar los fines que se pretenden con esta acción constitucional.
En este orden, la Sala no encuentra motivos para amparar los derechos fundamentales invocados por los accionantes., puesto que no se puede colegir que las actuaciones de la autoridad judicial demandada comporten un menoscabo de los mismos. Adicionalmente, no se evidencia, dado que no se acreditó por la parte actora, la existencia un perjuicio irremediable, que haga imperiosa la intervención del juez constitucional, con el fin de imprimirle mayor celeridad al trámite promovido por los accionantes.
Así las cosas, la Sala no encuentra elementos para acreditar la mora judicial injustificada, alegada en el escrito de tutela, por lo que no es procedente acceder al amparo solicitado. III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala negará el amparo de tutela invocado por los señores Gladys Torres Villamizar, Manuel Alberto Bautista Torres;
Carlos Alberto Bautista Torres, y Orlando Antonio Bautista Torres, contra el Tribunal Administrativo de Arauca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por los señores Gladys Torres Villamizar, Manuel Alberto Bautista Torres;
Carlos Alberto Bautista Torres, y Orlando Antonio Bautista Torres, contra el Tribunal Administrativo de Arauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente)