w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1. Temas: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Nacional. Incorporación a planta de personal sin solución de continuidad. Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 5 de febrero de 2020, que negó las súplicas de la demanda. I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 2 1.1. Pretensiones La señora Alicia Palomar Perdomo, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 3, requirió 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1A a 32. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En adelante, CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 026328 del 18 de julio de 2016 y RDP716 del 12 de octubre de 2016, por medio de las cuales la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 10 de junio de 2014 en cuantía de $ 2.402.076,14;
(ii) reajustar la pensión según lo dispuesto en la Ley 71 de 1988; (iii) realizar los ajustes de valor conforme al Índice de Precios al Consumidor, tal y como lo autoriza el artículo 187 del CPACA; (iv) cumplir la sentencia dentro del término previsto en el art ículo 192 ejusdem; (v) pagar intereses moratorios de acuerdo con lo establecido en el artículo 192 ídem; y (vi) pagar las costas del proceso. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda La señora Alicia Palomar Perdomo expuso que nació el 19 de septiembre de 1951 y estuvo vinculada como docente del 1 de marzo de 1973 al 31 de marzo de 1975 y del 11 de marzo de 1975 al 22 de enero de 2016. Indicó que el 17 de marzo de 2016 solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición que le fue negada mediante las Resoluciones RDP 026328 del 18 de julio de 2016 y RDP716 del 12 de octubre de 2016, al considerar que, de acuerdo con la documentación aportada, la vinculación de la peticionaria fue nacional en su mayoría. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora argumentó que la entidad demandada incurrió en falsa motivación, toda vez que dejó de analizar los argumentos expuestos en la solicitud elevada, según la cual, a partir de la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 ejecución del proceso de descentralización de la Ley 60 de 1993, la vinculación nacional mutó a distrital, ya que la Nación, Ministerio de Educación, hizo entrega de la educación al Distrito Capital de Bogotá, de modo que le asiste el derecho a la pensión gracia. Señaló que inicialmente se vinculó como docente territorial entre el 1 de marzo de 1973 y el 31 de marzo de 1975.
Posteriormente, como docente de secundaria, según Resolución 977 del 6 de marzo de 1975, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y laboró en varios municipios del Huila, hasta cuando fue trasladada al Colegio Nicolas Esguerra de Bogotá, el 21 de enero de 1992. Sobre este último período afirmó que «conserv[ó] su vínculo nacional hasta el 9 de julio de 1996.» Con fundamento en lo expuesto, solicitó que le sea reconocida la pensión gracia al cumplir con todos los requisitos establecidos para acceder a dicha prestación.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda al no ser posible reconocer la pensión gracia a los docentes que han ostentado un tipo de vinculación nacional, tal y como ocurre en el presente caso. Puntualizó que la demandante no logró acreditar el requisito de los 20 años de servicio de la docencia con vinculación nacionalizada o territorial.
Propuso las excepciones denominadas (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado; (ii) cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación; (iii) buena fe; (iv) inexistencia de 4 Folios 264 a 272. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 vulneración de principios constitucionales y legales;
(v) prescripción; (vi) imposibilidad de intereses moratorios; (vii) imposibilidad de condena en costas; y (viii) solicitó el reconocimiento oficioso de excepciones.
3. AUDIENCIA INICIAL 5 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial el 22 de agosto de 2019, oportunidad en la que fijó el litigio en los siguientes términos: «[…] i) Determinar si le asiste derecho a la señora Alicia Palomar Perdomo, a que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, le reconozca y pague la pensión de jubilación gracia prevista en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en las mismas. ii) En caso de que se cumplan los presupuestos legales, debe determinarse, el monto de la pensión pretendida, la fecha a partir de la cual procedería su pago, y si a su vez es procedente ordenar el reajuste que reclama de conformidad con la Ley 71 de 1988.» (sic)
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 5 de febrero de 2020, negó las súplicas de la demanda. Como fundamento de la decisión, indicó que conforme a las documentales aportadas, los nombramientos de la demandante para el año 1975 fueron realizados por el Ministerio de Educación Nacional, situación que coindice con lo manifestado por la parte demandante, quien agrega que, a partir del 10 de julio de 1996 al 22 de enero de 2016, la vinculación mutó a distrital conforme a la 5 Folios 319 a 323.
CD allegado a folio 310. 6 Folios 239 a 245 Vto. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 descentralización de la educación concretada en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.
Al respecto, el tribunal resaltó que dicha teoría no resulta de recibo de acuerdo con la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado, quien, en casos similares, ha indicado que el régimen prestacional aplicado a los docentes es el contemplado en la Ley 91 de 1989, antes y con posterioridad a la Ley 60 de 1993, pues esta última mantuvo las previsiones para los docentes que se incorporaron sin solución de continuidad.
En ese orden, coligió que no resultaba procedente afirmar que la descentralización de la educación cambió la naturaleza o tipo de vinculación de la demandante, por lo que aquella no cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia
5. EL RECURSO DE APELACIÓN 7 La señora Alicia Palomar Perdomo solicitó revocar la decisión, y en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, precisó que el tribunal no tuvo en cuenta que, si bien la plaza ocupada inicialmente por ella fue nacional, también lo es que, desde que la descentralización de la educación se ejecutó, las plantas de personal dejaron de denominarse nacionales en la medida en que fueron entregadas por la Nación a los departamentos y, posteriormente, de los departamentos a los municipios.
En el presente caso, el establecimiento educativo pasó a tener carácter distrital, por lo que, la accionante, transitó también a ocupar una plaza dentro de la planta de cargos docentes del Distrito Capital de Bogotá y, en ese orden, sí tiene derecho a la prestación que reclama. 7 Folios 426 a 451. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Señaló además que el a quo desconoció el período comprendido entre el 1 de marzo de 1973 y el 31 de marzo de 1975, el cual fue nacionalizado, de modo que cumplió con el requisito de haber sido vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Reiteró que la plaza nacional inicialmente ocupada, luego de que se consolidó el proceso de descentralización de la educación, se produjo un cambio en esta y en la vinculación, razón por la cual, no es posible desestimar el tiempo comprendido entre el 10 de julio de 1996 y el 22 de enero de 2016, pues resulta tiempo válido para la pensión gracia por tratarse de carácter territorial.
En conclusión, la naturaleza de la planta docente sí cambi ó en virtud del proceso de la descentralización de la educación, y al haber mutado, la accionante tiene derecho a la pensión gracia.
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante 8 reiteró los fundamentos expuestos en el recurso de apelación en relación con la nacionalización de la educación y su consecuencia en el vínculo laboral, de la descentralización del servicio educativo en la Ley 60 de1993, así como de las normas y jurisprudencia del Consejo de Estado de 2015 y 2016.
No se tendrán en cuenta los argumentos señalados en el acápite denominado «e. La situación del caso concreto», toda vez que refieren a un demandante que prestó sus servicios al departamento de Boyacá y el municipio de Duitama, y expone extremos temporales que no tienen que ver con el presente asunto. 6.2 La entidad demandada 9 solicitó confirmar la sentencia 8 Obrante en la plataforma SAMAI, visible a índice 14. 9 Obrante en la plataforma SAMAI, visible a índice 18 y 20.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 recurrida. Para el efecto, reiteró las razones expuestas en la contestación de la demanda en el sentido de afirmar que no es procedente entender que la descentralización de la educación haya cambiado la naturaleza y/o tipo de vinculación de la demandant e. Conforme a ello, señaló que la demandante no cumplió con los requisitos de la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de pensión gracia, ya que no cuenta con los 20 años de servicios prestados como docente con vinculación territorial, departamental o nacionalizado.
El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio según el informe secretarial obrante a folio 475. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 11, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 11 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.2.
Problemas jurídicos De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿El carácter nacional de la naturaleza jurídica del vínculo que la señora Alicia Palomar Perdomo ostentaba a la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993 mutó a territorial? En caso afirmativo, ¿la demandante, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación? 2.3.
Marco normativo y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1.º de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta sólo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202214 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Caso concreto 14 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 2.4.1 Actuación administrativa 1) La accionante solicitó el 17 de marzo de 2016 el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2) Mediante la Resolución RDP 026328 del 18 de julio de 201615, la UGPP realizó inicialmente un recuento de los actos administrativos emitidos con anterioridad, así: Seguidamente, indicó que la peticionaria prestó los siguientes servicios: Indicó que, luego de revisar los documentos allegados, se evidenció que la vinculación de la peticionaria es nacional en su mayoría, 15 Folios 161 a 165.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 situación que no resulta de recibo para reconocer la prestación solicitada. La accionante recurrió la decisión 16 y esta fue resuelta mediante la Resolución RDP716 del 12 de octubre de 2016 17, por medio de la cual, en sede de apelación, confirmó la decisión toda vez que, según el Certificado de Información Laboral del 22 de enero de 2016, expedido por la Secretaría Distrital de Bogotá D.C., se indica que labora para dicha entidad desde el 11 de marzo de 1975, con carácter de vinculación «NACIONAL».
Lo anterior fue confirmado con la certificación del 4 de septiembre de 2001, expedida por el rector del Colegio Nicolás Esguerra, en la cual se revela que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 977 de marzo 6 de 1975 y trasladada a ese plantel a partir del 1 de febrero de 1992, según Resolución 14482 del 30 de diciembre de 1991.
Por lo anterior, concluyó que la vinculación de la recurrente fue de carácter «NACIONAL» a cargo del «MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL» y, dado que no fueron aportados nuevos tiempos de servicio, no es posible acceder a la solicitud y se confirma la decisión por encontrarla ajustada a derecho. 2.4.2 Análisis de la Sala. Atendiendo las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales. 16 Folio 193 a 195 Vto. 17 Folio 172 a 176.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 2.4.2.1 La demandante nació el 19 de septiembre de 1951 18, por tanto, el mismo día y mes de 2001, cumplió 50 años de edad. 2.4.2.2 Respecto del tiempo de servicio docente, se observa lo siguiente: A) Del 1 de marzo de 1973 al 31 de marzo de 1975, nombrada mediante el Decreto 091 del 23 de febrero de 1973 19 «Por el cual se hacen unos nombramientos en el Personal del Magisterio de Enseñanza Primaria para el año lectivo de 1973.» […] […] 18 Así consta en la cédula de ciudadanía que se encuentra visible a folio 115 y el registro civil de nacimiento a folio 4. 19 Folios 129 a 131.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Del análisis de acto de nombramiento relacionado, lo que constituye relevancia para determinar si la docente tiene el derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia, es si ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, y si se trató de una vinculación de carácter territorial o nacionalizada.
La actora fue nombrada por disposición de la máxima autoridad departamental (gobernador del Huila), en uso de sus atribuciones legales y sin que obrara referencia a alguna ley que permita inferir que su nombramiento se realizaba en nombre de la Nación, fue suscrito por el gobernador, el secretario de Educación encargado, el de Hacienda departamental y el delegado del Fondo Educativo Regional –FER–.
Al respecto, si bien fue suscrito por un delegado del FER, ello no supone que se trate de una vinculación del orden na cional, pues como se indicó en la sentencia unificadora de 2018, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene este.
Adicionalmente, el acto de designación fue expreso al establecer que se trataba, de un nombramiento como seccional del Núcleo Rural “Joaquín García Borrero” en un plantel educativo del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 departamento, en el municipio de Baraya, es decir, que ocuparía una plaza correspondiente al ente territorial, y de acuerdo con el encabezado, se desempeñaría en el nivel de educación primaria.
La anterior información se constata con el Acta de Posesión del 1 de marzo de 1973 20. Cabe advertir que el mencionado decreto fue emitido con anterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975, lo que por regla general correspondería a un nombramiento territorial. De acuerdo con el Certificado de Tiempo de Servicios emanada de la Secretaría de Educación del Huila, el 8 de enero de 200421, se indicó de manera expresa que la accionante prestó sus servicios en el nivel básica primaria, en propiedad «como Departamental en forma Continua», y relacionó los siguientes tiempos, así: Los extremos temporales resultan coincidentes con los tiempos relacionados en la constancia 172, expedida por la División de Personal de la Secretaría de Educación del Huila, del 12 de septiembre de 2001 22 que señala: 20 Folio 55. 21 Folio 116. 22 Folio 45.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 En esos términos, en la citada certificación expresamente se indicó que los nombramientos fueron del orden departamental.
Sobre el particular, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) De lo expuesto, se colige que la naturaleza jurídica del vínculo fue territorial, situación que se encuentra acorde con lo decidido en sede administrativa y judicial.
Adicionalmente, de los documentos señalados se establece con claridad que los aportes a seguridad social se realiza ron a la Caja Departamental de Previsión Social, lo que corrobora su naturaleza territorial. Así las cosas, se puede verificar que esta vinculación ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980 y, por tanto, se debe incluir dicho período en los cálculos, a efectos de acreditar los 20 años requeridos para la pensión gracia. B) De 11 de marzo de 1975 en adelante, nombrada mediante la Resolución 977 del 6 de marzo de 1975.
Respecto de este período, si bien no fue allegado el mentado acto de nombramiento, lo cierto es que, desde el momento de la reclamación administrativa, así como en el escrito de demanda y en el recurso de apelación, la parte activa ha afirmado que fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional y, por tanto, la naturaleza jurídica del vínculo fue nacional.
Así, se tiene que lo que es objeto de controversia no es el tipo de vinculación inicial, sino que, de acuerdo con la interpretación de la accionante, este vínculo estuvo vigente sólo hasta el 10 de julio de 1996, pues, mutó a territorial distrital por mandato de la Ley 60 de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 1993, dado que el departamento fue certificado según Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional.
Según su dicho, la Nación, al haber entregado al distrito la educación, sus docentes variaron el tipo de vinculación a territorial distrital y, por ende, son aptos para el reconocimiento de la pensión gracia los tiempos comprendidos entre el 11 de julio de 1996 hasta el 10 de junio de 2014, fecha en la que la accionante alcanzó el estatus pensional.
De acuerdo con el Certificado de Historia Laboral del 6 de abril de 201123, y del 22 de enero de 2016 24emitida por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., la naturaleza jurídica de la vinculación fue nacional, en nivel secundaria: Los tiempos laborados se detallan de la siguiente manera: 23 Folio 149 y 150. 24 Folio 214 y Vto.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 De las certificaciones relacionadas es posible colegir que no hubo ruptura del vínculo laboral y le siguieron traslados, así como la mencionada incorporación en la planta de personal distrital, de modo que, contrario a lo manifestado por la actora, la incorporación no corresponde de forma alguna a un nuevo nombramiento y, en ese orden, el tipo de vinculación inicial no se modificó. Al respecto, conviene precisar, que le asiste razón a la apelante en el sentido de afirmar que el Consejo de Estado ha aseverado en varias oportunidades que la descentralización en Colombia involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primeramente a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después, a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 25, 25 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014 -00136, del 10 de mayo de 2018 - Exp. 73001233300020140018501.Sala de Consulta Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de la Ley 60 de 1993, la administración, tanto del personal docente como del servicio educativo, quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación. A pesar de lo anterior, la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes que, de forma alguna, permita equipararlos a quienes fueron caracterizados como grupo que requirió de esta especial prestación con base en la diferencia salarial.
En ese orden, no es dable tenérseles como docentes del nivel departamental, municipal o distrital, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, a los maestros cuyo carácter de la vinculación fue nacional, máxime cuando en la pluricitada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que se haya mencionado de forma alguna que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 1993 26 estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 26 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de l a Constitución Política y se dictan otras disposiciones" Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal27, y para ello, esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.
En esos términos, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y conjuntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.
Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».
Vale advertir que, a su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º, indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no 27 ARTÍCULO 9o.
NATURALEZA DEL SITUADO FISCAL.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor 28.
Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en la mentada sentencia de unificación, en la que se precisó que el origen de los recursos destinados a financiar las prestaciones de los docentes, en modo alguno permite alterar la naturaleza del vínculo laboral del docente. Bajo esa línea, queda claro que las condiciones de la vinculación inicial de la docente no se modificaron a pesar de la incorporación a la planta distrital, pues el último nombramiento del que fue objeto, se efectuó por parte del Ministerio de Educación en 197529 y, de ahí en adelante, se presentaron novedades administrativas de traslados y la incorporación a la planta del Distrito Especial de Bogotá, sin que ello afectara sus prestaciones salariales o régimen de pensiones y cesantías, ya que como se indicó en las normas citadas, la vinculación con la que venía antes de la incorporación a la planta de personal docente se mantuvo incólume en tanto que no hubo solución de continuidad.
Conforme a lo explicado, los argumentos expuestos por la apelante carecen de fundamento fáctico y legal, por cuanto, como quedó demostrado, no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales y 28 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146 -2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 29 En el mismo sentido, esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 jurisprudenciales exigidos para ser beneficiaria de la prestación reclamada. 3. Conclusión Conforme a lo expuesto, el carácter nacional de la naturaleza jurídica del vínculo que la señora Alicia Palomar Perdomo ostentaba a la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993 no mutó a territorial.
En consecuencia, a la actora no le asiste el derecho a la pensión gracia, por lo que esta Subsección confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 5 de febrero de 2020, que negó las súplicas de la demanda. 4. Condena en costas Resulta necesario precisar que, si bien la apelante resultó vencida, lo cierto es que no puede desconocerse que el asunto relativo a la incorporación y la exégesis referida a la Ley 60 de 1993, no ha sido un asunto de interpretación uniforme en la jurisdicción y, por ende, resultan razonables los argumentos esbozados en el recurso de apelación, por lo cual no se condenará en costas en esta instancia. 5.
Otras órdenes. Mediante memorial allegado a SAMAI, visible a índice 16, el apoderado de la demandante sustituyó el poder al abogado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, identificado con la cédula de ciudadanía 19.138.292 y portador de la tarjeta profesional 15.338 del C. S. de la J., a quién habrá de reconocérsele personería para actuar por acreditarse los requisitos legales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de l o Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020180237201 (3143-2020) Demandante: Alicia Palomar Perdomo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 5 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las súplicas de la demanda presentada por la señora Alicia Palomar Perdomo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO. No condenar en costas en segunda instancia.
TERCERO. Reconocer personería al abogado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, portador de la tarjeta profesional 15.338 del C. S. de la J., de acuerdo con la sustitución de poder allegada.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado