Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Apelación auto que rechazó la demanda por caducidad AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto proferido el 2 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en virtud del cual se rechazó la demanda ejecutiva por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 1.
Antecedentes 1.1. Las pretensiones de la demanda La señora Nohora María Cortés de Córdoba, actuando por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 002034 del 20 de enero de 20152 y RDP 017546 del 6 de mayo de 2015,3 expedidas por la 1 En adelante CPACA. 2 Folios 110 a 114. 3 Folios 124 a 127. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,4 por medio de las cuales i) se negó una petición de cumplimiento de la sentencia proferida el 3 de septiembre de 1999 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A,5 que confirmó parcialmente la del 20 de abril de 1998, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,6 y del mandamiento de pago dictado el 22 de mayo de 2009 por el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá D. C.,7 y ii) se confirmó la anterior decisión en el marco de un recurso de apelación, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar a la entidad demandada cumplir la sentencia y al mandamiento de pago emitidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el sentido de realizar el pago de los valores adeudados por concepto de diferencias de mesadas pensionales e intereses, «[…] que a la fecha de la solicitud de conciliación extrajudicial ascendía a la suma de ($356.793.569)», con observancia del pago parcial realizado por la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE;8 ii) reliquidar la pensión de la actora en cuantía equivalente a doscientos setenta y un mil doscientos cuarenta y nueve pesos con noventa y ocho centavos ($271.249,98), a partir del 9 de julio de 1991, teniendo en cuenta la indexación correspondiente y los intereses moratorios; y iii) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 189 a 195 del CPACA. 1.2.
La actuación procesal i) Por auto del 27 de julio de 2017,9 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, remitió el expediente a la Sección Segunda, Subsección C, de dicha corporación, bajo la consideración de que la accionante planteó su inconformismo frente al cumplimiento de las decisiones proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, 4 En adelante UGPP. 5 Folios 25 a 34. 6 Folios 4 a 24. 7 Folios 64 a 67. 8 En adelante Cajanal. 9 Folios 219 a 222. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba razón por la cual ocurrió una indebida escogencia del medio de control y se debía seguir el trámite del proceso ejecutivo, regido por la pauta de competencia definida en el numeral 9 del artículo 156 del CPACA.10 ii) Mediante auto del 16 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, inadmitió la demanda para que esta se adecuara a la acción ejecutiva, «[…] allegando los documentos que presten mérito ejecutivo».11 iii) El 23 de marzo de 2018, el apoderado de la señora Nohora María Cortés de Córdoba interpuso un recurso de reposición en contra del auto del 16 de marzo de 2018, con base en lo que se expone a continuación: 1.
Como bien lo señala el H. Despacho, mi poderdante instauró acción ejecutiva en contra de la desaparecida CAJANAL, ante el incumplimiento del fallo judicial proferido en su favor y el Juzgado 30 Administrativo del Circuito no solo libró el mandamiento de pago, sino que lo declaró en firme. 2. No obstante lo anterior y, como también se recalca en la providencia, tal acción ejecutiva se vio interrumpida por la liquidación forzosa de CAJANAL ordenada por el Decreto 2169 de 2009, lo que obligó al juez ejecutivo a dar por terminado el proceso y remitir el expediente al liquidador de la entidad. 3.
Durante el trámite de la liquidación, el liquidador, por virtud de la ley, se convirtió en el juez para decidir no solo lo concerniente a la acción ejecutiva de mi poderdante que le fue remitida, sino a la reclamación presentada por la interesada dentro del término concedido para ello. 4. Mediante las Resoluciones 4253 y 4799 de 2013, el Liquidador denegó la reclamación presentada y dispuso enviar la misma a la UGPP para que fuera resuelta por ésta (sic), en virtud de lo dispuesto en el art. 15 de la Ley 1151 de 2007, el inciso 2° del art. 3° del Decreto 2169 de 2009 y el Decreto 4269 de 2011. 5.
Ante el silencio de la UGPP, mi poderdante radicó un derecho de petición para que esa entidad procediera a resolver lo pertinente, conforme lo había decidido el liquidador de CAJANAL. 6. Para efectos de resolver la solicitud presentada por NOHORA MARÍA CORTÉS DE CÓRDOBA, la UGPP profirió unos nuevos actos administrativos -Las Resoluciones acusadas Nos. 2034 del 20 de enero de 2015 y 17546 del 6 de mayo del mismo año, mediante las cuales negó la solicitud presentada, 10 «9.
En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva». 11 Folios 225 a 231. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba pero no hizo alusión alguna con respecto a la remisión de la reclamación efectuada por el liquidador de CAJANAL. 7.
Los actos administrativos demandados constituyeron una nueva decisión, no solo ilegal, sino contraria tanto a lo decidido en su momento por el juez de lo contencioso administrativo, como a lo ordenado en el mismo proceso ejecutivo que se adelantó en su momento y que daba cuenta de las sumas adeudadas a mi poderdante, mandamiento de pago que, se reitera, se encontraba en firme previamente a su envío a CAJANAL, configurando una nueva violación a los derechos de mi poderdante y que, obviamente, deben someterse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado.
Por lo demás, no es procedente iniciar una nueva acción ejecutiva, precisamente porque ya se adelantó una con anterioridad, fue decidida y quedó en firme, por lo que el Liquidador de CAJANAL consideró que la UGPP DEBÍA HACERSE CARGO DE SU CUMPLIMIENTO. En otras palabras, no puede volverse a presentar una demanda ejecutiva fundamentada en los mismos hechos, por los mismos conceptos y con el mismo título ejecutivo.12 [Negritas y subrayas propias del original] iv) Por medio de auto del 5 de diciembre de 2018,13 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el proveído del 16 de marzo de 2018, en el sentido de confirmar la decisión adoptada, toda vez que la normativa que reguló el proceso liquidatorio de Cajanal no prohibió presentar la acción ejecutiva si dentro de aquel no se satisfacían las acreencias reclamadas.
En consecuencia, no se debía presentar el medio de control ordinario, pues el derecho ya había sido discutido y reconocido. Adicionalmente, la entidad accionada no está eximida de pagar las obligaciones por las que fue condenada, por el hecho de no haberse dado cumplimiento en el trámite liquidatorio. v) El 14 de enero de 2019, el apoderado de la parte actora manifestó que no le era posible atender la carga procesal impuesta por el a quo, por las razones esbozadas en el recurso de reposición, y porque habría operado la caducidad de la acción ejecutiva, ya que han transcurrido más de 20 años desde que se expidieron y quedaron ejecutoriadas las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999.14 12 Folios 225 a 238. 13 Folios 241 a 246. 14 Folios 248 a 250. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba 1.3.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante auto del 2 de octubre de 2019,15 rechazó la demanda ejecutiva porque se configuró el fenómeno jurídico de caducidad, debido a las siguientes razones: i) La actora persigue el cumplimiento de las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, en virtud de las cuales se ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo en cuenta el promedio de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios prestados a la Contraloría General de la República, a partir del 9 de julio de 1991.
En cumplimiento de tal instrucción, Cajanal expidió la Resolución 33133 del 27 de diciembre de 2000, por la cual se reliquidó la pensión de jubilación de la accionante. ii) La acción ejecutiva es la vía procesal procedente para estudiar las pretensiones. Sin embargo, aunque la demanda se inadmitió, la parte actora no la subsanó, por lo cual procede el rechazo de la demanda, conforme al artículo 169 del CPACA. iii) Las sentencias que constituyen el título ejecutivo fueron proferidas el 20 de abril de 1998 y el 3 de septiembre de 1999, y quedaron ejecutoriadas el 4 de febrero de 2000, es decir, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, cuyo artículo 177 establece que las condenas impuestas a las entidades públicas serán ejecutables 18 meses después de su exigibilidad. 15 Folios 252 a 258. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba Por otro lado, el numeral 11 del artículo 136 ibidem dispone que la acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales caducará al cabo de 5 años contados desde la exigibilidad del derecho.
En esas condiciones, como las sentencias citadas quedaron ejecutoriadas el 4 de febrero de 2000, la obligación se hizo exigible el 4 de agosto de 2001, por lo que la señora Nohora María Cortés de Córdoba podía acudir a la jurisdicción hasta el 4 de agosto de 2006. No obstante, la demanda fue presentada el 25 de noviembre de 2015, es decir, 9 años, 3 meses y 21 días después. Ahora bien, a raíz del proceso de liquidación de Cajanal, el término de caducidad estuvo suspendido desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013.
Sin embargo, como el derecho se hizo exigible desde el 4 de agosto de 2001, el plazo de caducidad no estuvo afectado por el proceso de liquidación de Cajanal, pues este último inició el 12 de junio de 2009, fecha para la cual ya había caducado el presente asunto. iv) Finalmente, si bien la señora Nohora María Cortés de Córdoba presentó una demanda ejecutiva previamente, el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, por medio de auto del 24 de julio de 2009, declaró la terminación del proceso para remitirlo al liquidador de Cajanal, para que fuera acumulado al trámite de liquidación. No obstante, incluso con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de la actora, y si se considera que el término de caducidad se suspendió con la presentación de la demanda ejecutiva inicial, se llega a una conclusión idéntica, es decir, que la acción caducó, «[…] toda vez que las sentencias se hicieron exigibles desde el 4 de agosto de 2001, y la demanda se radicó ante los Juzgados Laborales el 3 de febrero de 2005, y el proceso liquidatorio de la entidad culminó el 11 de junio de 2013, y para dicha fecha aún contaba con el término de 1 año, 6 meses y 1 día, lapso que fenecía el 9 de febrero de 2015 y como la demanda se radicó hasta el 25 de noviembre del mismo año, es claro que dándose todas las 7 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba garantías posibles es evidente que el proceso se presentó por fuera de la oportunidad y que en esa medida se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, por lo que se impone el rechazo de la misma».16 1.4.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la accionante interpuso recurso de apelación17 y lo sustentó así: i) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca insiste en analizar la demanda conforme a las reglas de la acción ejecutiva, sin tener en cuenta que la UGPP expidió las Resoluciones acusadas, que constituyen una nueva decisión y resultan ilegales y contrarias al mandamiento ejecutivo emitido por el juez contencioso administrativo, el cual se encontraba en firme antes de que se enviara el asunto al liquidador de Cajanal, y en el que se hizo constar la suma adeudada. ii) Negar la existencia y el contenido de los actos acusados significaría vulnerar el derecho de acceso a la administración de justicia, en defensa de los derechos que se estiman conculcados. iii) En el presente asunto no es viable iniciar una nueva acción ejecutiva, pues ya se adelantó con anterioridad, fue resuelta y la decisión quedó en firme, «[…] por lo que el Liquidador de CAJANAL mediante las Resoluciones 4253 y 4799 de 2013, denegó la reclamación presentada y dispuso enviar la misma a la UGPP para que fuera resuelta por ésta (sic), en virtud de lo dispuesto en el art. 15 de la Ley 1151 de 2007, el inciso 2° del art. 3° del Decreto 2169 de 2009 y el Decreto 4269 de 2011, en cuanto consideró que la UGPP DEBÍA HACERSE CARGO DE SU CUMPLIMIENTO», dado que el mandamiento de pago proferido por el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá había cobrado firmeza y, por ende, la obligación estaba consolidada.
Sin embargo, la UGPP expidió 16 Negritas y subrayas propias del original. 17 Folios 170 a 177. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba las Resoluciones acusadas y se apartó de la decisión del liquidador de Cajanal. iv) Los actos administrativos atacados no son de mero trámite o de cumplimiento, sino que definieron una cuestión de fondo, por lo cual resulta procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y resulta contrario al ordenamiento constitucional y legal convertirlo en una acción ejecutiva para declarar la caducidad. v) La señora Nohora María Cortés de Córdoba ha agotado todos los mecanismos judiciales de defensa, sin haber logrado la protección de sus derechos.
Sobre el particular, a) solicitó la reliquidación de su pensión; b) demandó la nulidad de los actos expedidos por Cajanal; c) instauró la acción ejecutiva ante el incumplimiento de la mencionada entidad; d) presentó reclamación y agotó los recursos procedentes ante el liquidador de Cajanal, por los valores reconocidos ordinaria y ejecutivamente; e) deprecó ante la UGPP el cumplimiento de la decisión del liquidador de Cajanal; y f) incoó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el cual inició el presente proceso, a fin de obtener justicia. vi) El auto apelado no se ocupó de resolver lo atinente a la imposibilidad que existe para adaptar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a la acción ejecutiva, ya que el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, al terminar el proceso ejecutivo, le entregó el título de cobro al liquidador de Cajanal, quien, a su vez, lo remitió a la UGPP, para que atendiera la reclamación presentada por la demandante.
Así pues, el título ejecutivo está en poder de la parte deudora, lo que impide cumplir con la carga procesal impuesta «en el auto recurrido». vii) Si se mantiene la decisión apelada, se configuraría una vía de hecho, pues se le impediría a la accionante obtener el pago efectivo de un derecho reconocido en diferentes instancias. 2.
Consideraciones 9 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar i) si era procedente adecuar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a la acción ejecutiva y ii) si se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, a fin de establecer si se debe revocar o confirmar el auto proferido el 2 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual se rechazó la demanda.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la caducidad en el proceso ejecutivo; ii) la situación de las reclamaciones de orden prestacional mediante acciones ejecutivas con la transitoriedad de Cajanal en liquidación; y iii) solución del caso concreto. 2.2. La caducidad en el proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo.
Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. Por su parte, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
Ahora bien, el legislador instituyó el fenómeno de la caducidad como una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial en razón a la no presentación de los medios de control en el plazo que la ley establece para ello. Según la jurisprudencia de esta corporación, «busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, 10 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba impidiendo el surgimiento del proceso […]»,18 y fue concebida para desarrollar el principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal.
Respecto a la formulación oportuna del proceso ejecutivo, cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el legislador fijó un lapso de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. Dicho término fue previsto en el numeral 11 del artículo 136 del CCA19 y reiterado en el literal k) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.20 2.3.
La situación de las reclamaciones de orden prestacional mediante acciones ejecutivas con la transitoriedad de Cajanal en liquidación Cajanal EICE fue suprimida y liquidada por el Gobierno nacional mediante el Decreto 2196 de 2009, con el fin de hacer una reestructuración institucional y así prestar el servicio público de seguridad social de manera más eficiente.
Debe tenerse en cuenta que el mencionado Decreto tuvo como régimen de liquidación lo dispuesto en el Decreto 254 del 2000 y la Ley 1105 del 2006,21 en los cuales se dispuso que «[…] los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 24 de enero de 2007, expediente 20001-23-31-000-2005-02769-01 (32958), M. P., Ruth Stella Correa Palacio. 19 Artículo 136.
Caducidad de las acciones. […] 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. 20 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […]. 21 A través de los cuales se fijó el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. 11 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas», es decir, lo referente al Decreto 663 de 1993.
Entre tanto, el literal d) del artículo 6 del Decreto 254 de 2000 (modificado por el artículo 6 de la Ley 1105 de 2006), dispuso que el funcionario liquidador tiene la obligación de «[d]ar aviso a los jueces de la república del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador», situación que dio lugar a un fuero de atracción respecto de los procesos ejecutivos que se adelantaran en contra de Cajanal para que se adhirieran a la masa de liquidación, y, asimismo, se generó una imposibilidad para que se iniciaran nuevos procesos durante el trámite de supresión y liquidación. Por otro lado, el artículo 14 de la Ley 550 de 199922 señaló que, respecto de las entidades que se encontraran dentro del proceso de reestructuración, los términos de prescripción y de caducidad se suspendería mientras se encontrara en negociación el respectivo acuerdo.
Al respecto, en previos pronunciamientos, esta Subsección indicó lo siguiente: Uno de los sustentos normativos del precitado Decreto 2196 de 2009 lo fue el Decreto-Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, el cual, en el inciso segundo de su artículo 1º, respecto de su ámbito de aplicación, consagró “…en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.
Para esos efectos se expidió la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter privado, público o de economía mixta que ejerzan alguna actividad financiera y de ahorro y crédito, consagrando en el inciso segundo del artículo 14 que “…Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario […].23 Dicho en forma breve, en esa oportunidad se concluyó que, para el caso de los procesos ejecutivos en contra de la extinta Cajanal, se suspendieron los términos de prescripción y no operó el de caducidad desde el 12 de junio de 2009 hasta el 22Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 25 de agosto de 2015, expediente 1777-2015, M.P., Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba 11 de junio de 2013, período correspondiente al tiempo que tardó la supresión y liquidación de la entidad.
No obstante, deben hacerse las siguientes consideraciones, toda vez que la suspensión del término de caducidad no aplica en todos los casos.24 Mediante la Ley 1157 del 2007 fue creada la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuya función, entre otras, es la del «[…] reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003».
A su vez, el Decreto 169 de 2008 estableció otras funciones respecto de la UGPP, entre ellas, la del «[…] reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentran en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral». Por lo tanto, con ocasión al proceso de liquidación de Cajanal, el Gobierno nacional profirió el Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011, por el cual se distribuyeron las competencias entre la entidad mencionada y la UGPP, para que la atención de las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de los derechos pensionales y 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 30 de junio de 2016, expediente 25000-23-42-000-2013-06595-01(3637-14), M.P., William Hernández Gómez; mediante el cual se hizo un estudio a fondo sobre la suspensión de la caducidad durante la liquidación de Cajanal. 13 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba prestaciones económicas se hiciera en ambas administradoras, dependiendo de la fecha en la que hubiesen sido radicadas.
Por consiguiente, las peticiones radicadas antes del 8 de noviembre de 2011 eran de conocimiento de Cajanal, y las que fueron presentadas con posterioridad a esa fecha, de la UGPP. Respecto de la suspensión del término de caducidad, esta Subsección indicó lo siguiente: […] si bien en decisiones recientes de la Secciones Segunda y Cuarta de esta Corporación se señaló que la caducidad frente a sentencias de condena contra CAJANAL o CAJANAL EN LIQUIDACIÓN se suspendió durante los cuatro (4) años que duró su trámite liquidatario, ello solo resulta aplicable a aquellos casos con características especiales analizadas en ellos en los cuales se impidió que antes del 12 de junio de 2013 se ejecutara judicialmente la obligación contra CAJANAL o la UGPP.
Por el contrario, la anterior regla no puede ser aplicada frente a los fallos condenatorios ejecutoriados y/o cuyas peticiones de cumplimiento se radicaron con posterioridad al 8 de noviembre de 2011, en tanto que: a- Frente a ellas solo puede operar la suspensión del término de caducidad hasta el 8 de noviembre de 2011, momento hasta el cual sólo era viable acudir ante CAJANAL EN LIQUIDACIÓN para tal efecto. b- A partir de esa fecha la obligación de satisfacer el crédito recayó legalmente en la UGPP, conforme lo dispuso el Decreto 4269 de 2011 y las personas estaban habilitadas legalmente para ejecutar las condenas en contra de la UGPP. c- Por ello, tampoco resultaría proporcional para el Estado deudor el extender los efectos de suspensión de la caducidad por cuatro años, como sí sucede con los casos anteriores.
De esta forma, es necesario que el juez identifique a partir de qué momento se hizo exigible la obligación judicial y la fecha en la cual se pudo efectivamente perseguir judicialmente su cumplimiento ante CAJANAL o UGPP, teniendo en cuenta que la caducidad de medio de control se suspenderá sólo a partir del momento en que inició el periodo liquidatario de CAJANAL EICE y se reactivará: a- El 8 de noviembre de 2011 si la petición de cumplimiento se realizó y competía atenderla a la UGPP de acuerdo con el Decreto 4269 de 2011 o, b- Para aquellas obligaciones cuya petición de cumplimiento correspondía atender a CAJANAL en liquidación, conforme el mismo decreto, la reactivación será el 12 de junio de 2013. 25 Así las cosas, lo anterior permite afirmar que el término de caducidad quedó suspendido a partir del 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, lapso que 25 Ibidem. 14 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba duró la liquidación de Cajanal, respecto de las obligaciones cuyo cumplimiento debió resolver dicha entidad, es decir, aquellas que fueron radicadas con anterioridad al 8 de noviembre del 2011. 2.4.
Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario traer a colación los siguientes supuestos fácticos del asunto sub examine: i) Por medio de sentencia del 20 de abril de 1998, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, decidió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Nohora María Cortés de Córdoba, en el siguiente sentido: Primero.- Declárase la nulidad de la Resolución 2070 del 30 de Marzo de 1994 por medio de la cual la Directora de la Caja Nacional de Previsión Social revocó la Resolución No. 22805 del 21 de Enero de 1993 contra la cual se había interpuesto recurso de apelación. Segundo.- Condénase a la Caja Nacional de Previsión Social a reconocer, liquidar y pagar a la Señora NOHORA MARÍA CORTÉS DE CÓRDOBA […], una pensión mensual vitalicia de jubilación con efectividad a partir del día nueve (9) de julio de 1991, liquidada sobre el promedio mensual de los factores salariales que devengó la antes citada en el último semestre de servicios prestados a la Contraloría General de la República, conforme a lo establecido en la parte motiva de esta sentencia. Del valor total que se liquide a favor de la actora, la Caja Nacional de Previsión demandada le descontará las sumas que ya le haya pagado por concepto de la pensión de jubilación. Tercero.- La demandada aplicará a las sumas que resulten a favor de la actora, la indexación a que se refiere el artículo 178 del CCA, conforme a la fórmula explicada en la parte motiva de este proveído.
A partir de la ejecutoria de esta sentencia reconocerá igualmente la Caja, intereses de mora, de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 177 del CCA.26 ii) A través de sentencia del 3 de septiembre de 1999, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió un recurso de apelación interpuesto por Cajanal, en contra del citado fallo del 20 de abril de 1998, así: CONFÍRMASE la sentencia del veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C”, dentro del proceso promovido por NOHORA 26 Folios 4 a 24. 15 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba MARÍA CORTÉS DE CÓRDOBA contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, EXCEPTO en cuanto ordenó tener como factor salarial las vacaciones certificadas por el último semestre trabajo (sic), que se REVOCA y, en su lugar, se DENIEGA la solicitud de reconocimiento de ese rubro para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación.27 [Negritas propias del original] iii) Mediante Resolución 33133 del 27 de diciembre de 2000, Cajanal dio cumplimiento al fallo del 3 de septiembre de 1999, en los siguientes términos:
ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento al fallo del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de la Resolución N° 2070 de 1994, en consecuencia, Reliquidar una pensión de jubilación al(a) señor(a) NOHORA MARÍA CORTÉS DE CÓRDOBA ya identificado(a), en cuantía de ($203.493.81) DOSCIENTOS TRES MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS CON 81/100 M/CTE, efectiva a partir del 09 de julio de 1991.28 [Negritas propias del original] iv) El 3 de febrero de 2005, y con el fin de lograr el cumplimiento de las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, la señora Nohora María Cortés de Córdoba interpuso una demanda ejecutiva en contra de Cajanal, ante el Juzgado 7 Laboral de Bogotá,29 el cual remitió el asunto al Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, por competencia.30 v) Por auto del 22 de mayo de 2009, el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago a favor de la señora Nohora María Cortés de Córdoba, en contra de Cajanal, por los siguientes conceptos: a) El pago de la suma de Treinta y Cinco Millones Doscientos Ochenta Mil Cuatrocientos Noventa y Ocho Pesos con Treinta y Tres Centavos ($35.280.498,33) M/cte, por concepto de capital insoluto, causado desde el 9 de julio de 1991, hasta el 27 de febrero de 2001. b) El pago de la suma de Veintiún Millones Doscientos Veinticuatro Mil Seiscientos Sesenta y Un Pesos con Veintiséis Centavos M/cte 27 Folios 25 a 34. 28 Folios 35 a 44. 29 Folios 49 a 60. 30 Folios 61 a 63. 16 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba ($21.224.661,26), por concepto de capital insoluto, causado desde el 28 de febrero de 2001, hasta el 31 de diciembre de 2004. c) El pago de los intereses moratorios causados a partir del 27 de febrero de 2001. […].31 vi) Por medio de auto del 24 de julio de 2009, el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá dispuso lo siguiente: En virtud de lo ordenado por el artículo 6° del decreto ley 254 de 2000, modificado por el artículo 6° de la ley 1105 de 2006 y en concordancia con el literal d) del artículo 6° del Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, se ordena terminar la presente actuación y en consecuencia, por Secretaría, remítase al Señor Liquidador de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL- este proceso ejecutivo adelantado por NOHORA MARÍA CORTÉS DE CÓRDOBA, para que sea acumulado al proceso de liquidación, y además que estime pertinente.32 [Negritas propias del original] vii) El 22 de septiembre de 2009, la señora Nohora María Cortés de Córdoba, mediante apoderada, presentó una reclamación administrativa ante Cajanal EICE, en liquidación, con el fin de obtener lo siguiente: 1.
De conformidad con el artículo 26 del Decreto 2211 de 2004, solicito que el Gerente Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social acepte la presente reclamación contra la masa de la liquidación, en cuantía de $213.781.652,25, reconociendo la prelación para el pago por tratarse de una obligación de carácter laboral, según lo dispuesto en el Código Civil, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás disposiciones legales. 2.
Disponer el pago efectivo de la suma de $213.781.652,25, más los intereses moratorios que se generen hasta el pago efectivo de los valores adeudados por parte de la entidad en liquidación, adeudada a mi poderdante de conformidad con la liquidación que se adjunta a la presente reclamación. 3. Adicionalmente, ordenar el pago de la suma de $567.145,10 mensuales por concepto de la diferencia de mesada causada a partir de la presentación de esta reclamación (ver pág. 39 de la liquidación aportada), más los incrementos anuales e intereses moratorios que se causen en adelante y hasta el momento del pago efectivo.33 [Negritas propias del original] 31 Folios 64 a 67. 32 Folio 68. 33 Folios 69 a 73. 17 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba v) A través de Resolución 4253 del 7 de mayo de 2013, el liquidador de Cajanal EICE, en liquidación, decidió «[…] sobre la aceptación o rechazo de algunas solicitudes de reconocimiento y pago de sumas de dinero con cargo a la masa de la liquidación, cobradas a través de procesos ejecutivos, demandas ejecutivas o solicitudes de ejecución, acumulados en forma oportuna al proceso liquidatorio de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN».34 vi) El 28 de mayo de 2013,35 la señora Nohora María Cortés de Córdoba, por intermedio de apoderada, interpuso un recurso de reposición contra la referida Resolución 4253 del 7 de mayo de 2013, bajo la consideración de que no resultaban claros ni puntuales los motivos por los cuales se rechazó parcialmente la reclamación de cobro presentada. vii) En virtud de la Resolución 4799 del 31 de mayo de 2013, el liquidador de Cajanal EICE, en liquidación, resolvió el recurso de reposición formulado por la señora Cortés de Córdoba, en el sentido de confirmar la decisión adoptada inicialmente, así:
DÉCIMO NOVENO: Que dentro del término legal, el 26 de agosto de 2009 fue acumulado al proceso liquidatorio de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN el proceso ejecutivo cursado ante el JUZGADO 30 ADMINISTRATIVO DEL CÍRCULO DE BOGOTÁ SECCIÓN 2, radicado bajo el número 11001333103020060015200, promovido por la abogada MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ RUIZ […], quien actúa en calidad de apoderada de la señora NOHORA MARÍA CORTÉS CÓRDOBA (sic) […], radicada bajo la reclamación No. 52.
VIGÉSIMO: Que la abogada MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ RUIZ, presentó reclamación al proceso liquidatorio de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, actuando en calidad de apoderada de la señora NOHORA MARÍA CORTÉS CÓRDOBA (sic), ya identificada, siendo radicada con el número 9582. […]
VIGÉSIMO SEGUNDO: Que a través de la Resolución No. 4253 del 7 de mayo de 2013, el Liquidador de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN decide sobre la aceptación o rechazo de algunas solicitudes de reconocimiento y pago de sumas de dineros con cargo a la masa de la liquidación, cobradas a través de procesos ejecutivos, demandas o solicitudes de ejecución, acumulados en forma oportuna al proceso liquidatorio de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, rechazando el proceso ejecutivo con radicado interno No. 52, con base en las causales 13 y 54, y la reclamación No. 9582 con base en la causal 51, consistentes en: 34 Folios 74 a 79. 35 Folios 80 a 87. 18 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba […] “(…) 13 Una vez revisados los soportes aportados por el reclamante y los documentos que se encuentran en los archivos de la entidad se determinó la inexistencia de la obligación reclamada.
Dentro de esta causal se encuentran comprendidos, los reclamos por concepto de intereses moratorios o indemnización moratoria, presuntamente generados a partir del 12 de junio de 2009, así como el reconocimiento de indexación o valorización monetaria. Igualmente, se incluye en esta causal el rechazo de las reclamaciones de intereses de todo tipo con respecto al cumplimiento de providencias judiciales que impongan o liquiden una condena o aprueben una conciliación, cuando los beneficiarios de las mismas no hayan acudido a la entidad para hacerla efectiva, acompañando la documentación requerida para el efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
De otra parte, se incluyen en esta causal de rechazo las reclamaciones de bienes o sumas de dinero, en los casos en que los mismos hubieran sido restituidos con anterioridad a la supresión y orden de liquidación de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN (…)” “(…) 51 Teniendo en cuenta que el concepto de la reclamación corresponde total o parcialmente al objeto del proceso ejecutivo, o de la demanda ejecutiva, o solicitud de ejecución, acumulados al proceso liquidatorio, la calificación de la reclamación se efectuó en el radicado correspondiente al proceso ejecutivo (…)” “(…) 54 La providencia que impone la condena al pago de costas y agencias en derecho, y/o liquida y/o aprueba las costas y agencias en derecho efectuada dentro del proceso ejecutivo acumulado al proceso liquidatorio, es posterior al 12 de junio de 2009 fecha de supresión y liquidación de la entidad, es nula al haber perdido el juez de conocimiento competencia para tramitar el proceso ejecutivo a partir de dicha fecha, de conformidad con lo dispuesto en el literal d del artículo 6 del Decreto Ley 254 de 2000 modificado por la ley 1105 de 2006; o al momento en el que el proceso ejecutivo, demanda ejecutiva o solicitud de ejecución fue acumulado al proceso liquidatorio, no se había impuesto condena en costas y agencias en derecho en contra de la entidad y/o no se había surtido la etapa de liquidación y/o aprobación de costas y agencias en derecho del proceso ejecutivo; y/o el (los) auto (s) que la (s) decreta (n), liquida (n) o aprueba (n) no quedó (aron) en firme, y/o la actuación en que se condenaba a la entidad al pago de costas y agencias en derecho fue declarada nula.
(…)” […] Referente a la calificación impartida a la reclamación No. 9582, con base en la causal de rechazo número 51, como se describe en dicha causal, se resolvió en el proceso ejecutivo acumulado a la liquidación con radicado No. 52 debido a que el concepto de dicha solicitud correspondía total o parcialmente al objeto del proceso ejecutivo.
Verificados los documentos que obran dentro del expediente, se observa que mediante la Resolución No. 1011 del 26 de diciembre de 2011, se rechazó la reclamación con base en la causal 6 debido a que no se presentó poder 19 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba otorgado por la señora NOHORA MARÍA CORTÉS CÓRDOBA […], facultado a la abogada MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ RUIZ […], para actuar dentro del proceso liquidatorio de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN. […] Ahora bien, en cuanto al argumento de la recurrente sobre el motivo por el cual se aplicó la causal de rechazo No. 13 respecto de proceso ejecutivo con radicado interno No. 52, es preciso indicar que el texto es claro al considerar la inexistencia de la obligación respecto a los intereses moratorios de acuerdo al artículo 177 del C.C.A., referente a los que se consideran generados a partir del 12 de junio del 2009, toda vez que esta entidad por orden el gobierno entró en un proceso liquidatorio constituyéndose una situación de fuerza mayor que no da lugar a indemnización de perjuicios, tal y como lo avala la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de junio de 1999.
De la misma manera solicita la recurrente que determinemos en qué consiste la aprobación parcial respecto al proceso ejecutivo con radicado interno No. 52, para lo cual nos remitimos al texto de la resolución No. 4253 del 07 de mayo de 2013 en su artículo SEPTUAGÉSIMO SEGUNDO, en el que se colige que el reconocimiento y pago de intereses previstos en el artículo 177 del C.P.C. se efectuará solo hasta que la UGPP se pronuncie sobre las prestaciones económicas de carácter pensional objeto de la ejecución y establezca la procedencia del reconocimiento y pago de los intereses cobrados, razón por la cual se reconocerán de manera determinable como crédito quirografarios con cargo a la masa de la liquidación las sumas de dinero que eventualmente resulten adeudadas por concepto de intereses, una vez efectuadas las operaciones aritméticas del caso, dependiendo de la decisión que la UGPP adopte frente al reconocimiento de los asuntos prestacionales ejecutados.
Que respecto a la aplicación de la causal de rechazo No. 54, es procedente indicar que dentro de los soportes que reposan en la entidad, enviados por el JUZGADO TREINTA (30) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ SECCIÓN 2, radicado No. 11001333103020060015200, en donde cursó el proceso ejecutivo acumulado, no fue encontrada sentencia o auto que fijara el valor de las agencias en derecho, ni se había surtido la etapa de liquidación imprescindible para poder incluir las costas en el proceso liquidatorio, tal y como reza el Art 392 del Código de Procedimiento Civil, numeral 2 “La condena se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a la condena.
En la misma providencia se fijará el valor de las agencias en derecho a ser incluidas en la respectiva liquidación”.36 [Negritas y cursivas propias del original] vi) El 19 de noviembre de 2014, la señora Nohora María Cortés de Córdoba, mediante apoderada, presentó una petición ante la UGPP, de la cual se extrae lo siguiente: 1.
Respetuosamente solicito que se dé cumplimiento tanto a la sentencia proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo como al 36 Folios 89 a 99. 20 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba mandamiento de pago proferido por la misma jurisdicción y, en consecuencia, se disponga el PAGO de los valores adeudados a mi poderdante y que al 22 de septiembre de 2009 ascendían a la suma de $213.781.652,25, más los intereses moratorios que se generen hasta el pago efectivo de los valores adeudados por parte de esa entidad. 2.
Adicionalmente, ordenar el reconocimiento y pago de una diferencia mensual por concepto de mesada, que para el año 2009 equivalía a la suma de $567.145,10 mensuales por concepto de la diferencia de mesada causada a partir de la presentación de esta reclamación (ver pág. 39 de la liquidación aportada), más los incrementos anuales e intereses moratorios que se causen en adelante y hasta el momento del pago efectivo.37 [Negritas y subrayas propias del original] vii) Por medio de Resolución RDP 002034 del 20 de enero de 2015,38 la UGPP negó la solicitud presentada por la señora Nohora María Cortés de Córdoba, bajo el entendido de que dicha entidad había dado cumplimiento a las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999 a través de la Resolución 33133 del 27 de diciembre de 2000, emitida por Cajanal, pues se reliquidó la pensión de la ahora accionante, teniendo en cuenta lo devengado en el último semestre de servicio y se ordenó el pago de que tratan los artículos 177 y 178 del CCA.
Adicionalmente, la UGPP sostuvo que no era procedente dar cumplimiento al mandamiento de pago, ya que no se aportó sentencia que ordenara seguir adelante la ejecución. viii) El 12 de marzo de 2015, la señora Cortés de Córdoba, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación contra la Resolución RDP 002034 del 20 de enero de 2015, expedida por la UGPP, puesto que la Resolución 33133 del 27 de diciembre de 2000 no dio cumplimiento cabal a las decisiones adoptadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que reliquidó la pensión de jubilación por un monto inferior al que correspondía. 37 Folios 101 a 103. 38 Folios 110 a 114. 21 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba ix) Mediante Resolución RDP 017546 del 6 de mayo de 2015, la UGPP confirmó la Resolución RDP 002034 del 20 de enero de 2015, toda vez que con «[…] el expediente pensional se estableció que el Acto Administrativo por medio del cual se atiende las pretensiones del proceso ejecutivo es con la Resolución No. 33133 del 27 de diciembre de 2000 que le dio cumplimiento a un fallo proferido por el Consejo de Estado». x) El 21 de septiembre de 2015, la señora Cortés de Córdoba, mediante apoderado, solicitó copia auténtica de varios documentos, entre ellos las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999; la Resolución 33133 del 27 de diciembre de 2000; la demanda ejecutiva instaurada el 3 de febrero de 2005; los autos por medio de los cuales el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago y remitió las actuaciones a Cajanal EICE, en liquidación;
Resoluciones 4253 de 2013, RDP 002034 de 2015 y RDP 017546 de 2015, entre otros.39 Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto apelado, por las siguientes razones: i) Una vez revisado el texto de la demanda presentada por la señora Nohora María Cortés de Córdoba, la Sala advierte que, en el fondo, persigue el cumplimiento de la decisión adoptada mediante las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Lo anterior, comoquiera que la parte actora expone que la entidad accionada no habría ejecutado correctamente la orden impartida en las citadas providencias.
En ese sentido, al igual que lo sostuvo el a quo, la Sala estima que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta procedente en este caso, sino la acción ejecutiva, pues, más que el estudio sobre la legalidad de un acto administrativo y el consecuente restablecimiento de 39 Folios 129 y 130. 22 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba derechos o la reparación de un daño, la señora Nohora María Cortés de Córdoba persigue la satisfacción de una obligación contenida en una sentencia judicial.
En este punto, resulta importante poner de presente que esta corporación, frente a un caso similar al que ahora ocupa la atención de la Sala, precisó que sí es posible presentar una segunda acción ejecutiva para lograr el cumplimiento de obligaciones pensionales que emanaron de sentencias judiciales y se hicieron exigibles antes de la liquidación de Cajanal.40 ii) Una vez definido lo anterior, la Sala advierte que en la demanda se hizo referencia a que la obligación estaba contenida en las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente.
Sobre el particular, comoquiera que el citado fallo del 3 de septiembre de 1999 habría cobrado ejecutoria el 4 de febrero de 2000,41 según lo concluyó el a quo a partir de las referencias realizadas en la demanda, aspecto que no fue cuestionado en el recurso de apelación, el término de caducidad empezó a correr en vigencia del Código Contencioso Administrativo, conforme al cual la acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales caducará al cabo de 5 años contados desde la exigibilidad del derecho,42 lo cual ocurre 18 meses después de la ejecutoria de la providencia respectiva.43 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 20 de febrero de 2020, expediente 68001 23 33 000 2014 00918 01 (2098-2015), M.P., William Hernández Gómez. 41 Mediante auto del 6 de agosto de 2020, el despacho sustanciador del proceso requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a fin de que allegara una constancia de ejecutoria de la sentencia del 3 de septiembre de 1999, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. No obstante, mediante Oficio 143/CAOJ, dicha corporación informó que el expediente fue archivado en la caja 440 del año 2000, ubicada en el Archivo de Fontibón, por lo que se solicitó su desarchivo, lo cual representa un trámite dispendioso. 42 «ARTÍCULO 136.
CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. […] 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. […]». 43 «ARTÍCULO 177.
EFECTIVIDAD DE CONDENAS CONTRA ENTIDADES PÚBLICAS. […] 23 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba Bajo esa óptica, los 18 meses de que trata el inciso 4 del artículo 177 del CCA iniciaron el 5 de febrero de 2000 y vencieron el 5 de agosto de 2001, por lo que los 5 años de caducidad de la acción ejecutiva comenzaron a correr el 6 de agosto de 2001 y culminaban el 6 de agosto de 2006.
Ahora bien, la Sala advierte que la señora Nohora María Cortés de Córdoba acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el 3 de febrero de 2005, en ejercicio de la acción ejecutiva, a fin de lograr el cumplimiento de las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999. Sin embargo, el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, luego de haber librado mandamiento de pago a favor de la accionante,44 dispuso la terminación de las actuaciones y envió el asunto al liquidador de Cajanal EICE, en liquidación, para que fuera acumulado al proceso liquidatorio, conforme a los artículos 6 del Decreto Ley 254 de 2000 y del Decreto 2196 de 2009, mediante auto del 24 de julio de 2009.
Posteriormente, a través de las Resoluciones 4253 del 7 de mayo de 2013 y 4799 del 31 de mayo de 2013, el liquidador de Cajanal EICE, en liquidación, decidió acceder parcialmente a la reclamación de cobro presentada por la señora Nohora María Cortés de Córdoba, bajo el entendido de que el reconocimiento y pago de los intereses de que trata el artículo 177 del CCA, se efectuaría una vez la UGPP se pronunciara sobre las prestaciones económicas de carácter pensional objeto de ejecución y respecto de los intereses reclamados.
Más adelante, la UGPP mediante las Resoluciones RDP 002034 del 20 de enero de 205 y RDP 017546 del 6 de mayo de 2015, negó la solicitud de cobro presentada por la señora Nohora María Cortés de Córdoba, puesto que, a su juicio, había dado cumplimiento a las sentencias del 20 de abril de 1998 y del Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto.
Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria». 44 Folios 64 a 67. 24 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba 3 de septiembre de 1999 a través de la Resolución 33133 del 27 de diciembre de 2000, expedida por Cajanal.
Así las cosas, aunque el proceso de liquidación de Cajanal no habría incidido, en principio, en el término de caducidad de la acción ejecutiva, pues este fenecía el 5 de agosto de 2006, mientras que el proceso liquidatorio inició el 12 de junio de 2009, la Sala no puede perder de vista que la accionante acudió la vía procesal que debía ejercitar (acción ejecutiva) antes de que venciera el plazo de caducidad, pero, a raíz del trámite liquidatorio Cajanal, el proceso fue terminado por el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, luego de que este había librado mandamiento de pago, a fin de que se acumulara al proceso de liquidación de la referida entidad.
En tal escenario, la Sala comparte la tesis de adecuar la demanda al procedimiento de la acción ejecutiva, pero no considera adecuado, en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia de la actora, contabilizar el término de caducidad sin darle mérito a la situación particular que se presentó en el caso concreto, la cual, grosso modo, se resume en que la señora Nohora María Cortés de Córdoba acudió en tiempo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su proceso ejecutivo fue enviado a Cajanal EICE, en liquidación, para que el liquidador de dicha entidad acumulara al trámite liquidatorio la obligación emanada de las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999.
No obstante, la administración se distribuyó la competencia para definir el asunto (entre Cajanal EICE, en liquidación, y la UGPP) y, finalmente, concluyó que el derecho de la accionante había sido satisfecho en virtud de la Resolución 33133 del 27 de diciembre de 2000. En esos términos, la Sala estima que en este caso ocurrió una situación extraordinaria que le impidió a la señora Cortés de Córdoba poner en conocimiento de la jurisdicción sus reparos en relación con el cumplimiento de las obligaciones que surgieron de los fallos que sirven de título ejecutivo, razón por la cual no se puede contabilizar el término de caducidad sin atender tales circunstancias particulares, pues ello conllevaría la vulneración del 25 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba derecho de acceso a la administración de justicia de la actora, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política.
Por lo anterior, sin descuidar que el fenómeno jurídico de la caducidad es de orden público y las situaciones que dan lugar a la suspensión o interrupción del término están definidas por el legislador, en el caso sub examine existen razones de índole constitucional que demandan un análisis concreto más flexible, que atienda la condición extraordinaria del asunto concreto y garantice el derecho de acceso a la administración de justicia. Con mayor razón si se tienen en cuenta las gestiones que realizó la accionante para proponer sus reparos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual demuestra su actitud diligente y proactiva, contrario al comportamiento que, por regla general, castiga la figura de la caducidad.
En ese contexto, la Sala considera que lo más apropiado en este caso es contabilizar el término de caducidad de 5 años a partir del vencimiento de los 18 meses de que trata el inciso 4 del artículo 177 del CCA; luego entender que el plazo se suspendió con la presentación de la demanda ejecutiva ante el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, circunstancia que terminó con la notificación de la Resolución RDP 017546 del 6 de mayo de 2015, con la cual culminó el trámite administrativo que se surtió debido a la remisión del proceso ejecutivo a Cajanal EICE, en liquidación, que, a su vez, llevó a la terminación de la ejecución que había promovido la señora Cortés de Córdoba oportunamente.
Así pues, se advierte que los citados 18 meses iniciaron el 5 de febrero de 2000 y fenecieron el 5 de agosto de 2001. A su vez, el término de 5 años de caducidad empezó a correr el 6 de agosto de 2001 y vencía el 6 de agosto de 2006, pero como este último día era domingo y el lunes 7 de agosto de 2006 era festivo, el plazo se extendía hasta el martes 8 de agosto de 2006.
Sin embargo, el término fue suspendido el 3 de febrero de 2005, con la 26 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba presentación de la demanda ejecutiva ante el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá,45 es decir, cuando faltaba 1 año, 6 meses y 5 días.
En línea con lo anterior, como la Resolución RDP 017546 del 6 de mayo de 2015 fue notificada el 22 de mayo de 2015,46 el término se reanudó a partir del 23 de mayo de 2015 y vencía el 28 de noviembre de 2016, por lo que la demanda ejecutiva fue presentada oportunamente por la señora Nohora María Cortés de Córdoba, el 25 de noviembre de 2015,47 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. iii) Por otra parte, la recurrente manifestó su preocupación por el hecho de que no tenía en su poder las copias de las sentencias que sirven de título ejecutivo, es decir, las proferidas el 20 de abril de 1998 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el 3 de septiembre de 1999 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Al respecto, la Sala debe precisar que la demanda fue presentada en vigencia del CPACA, según el cual el proceso ejecutivo puede iniciarse con copia simple de la sentencia que sirve de título ejecutivo, acompañada de la constancia de ejecutoria de la providencia correspondiente.
Y en el expediente se encuentran sendas copias simples de las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999, y la constancia de ejecutoria puede ser consultada en el expediente del proceso ordinario, el cual fue archivado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, para efectos de acreditar dicho requisito, puede realizar el desarchivo correspondiente. iv) Finalmente, se advierte que el a quo, por auto del 16 de marzo de 2018, inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Nohora María Cortés de Córdoba y le concedió a esta última el término de 10 días para que la adecuara al trámite de la acción ejecutiva, 45 Inicialmente, la demanda fue radicada ante el Juzgado 7 Laboral de Bogotá, pero se remitió al Juzgado 30 Administrativo de Bogotá por competencia. 46 Folio 128. 47 Folio 215. 27 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba «[…] allegando los documentos que presten mérito ejecutivo».
Sin embargo, aunque la actora no subsanó el libelo, lo cual daría lugar a su rechazo, conforme al numeral 2 del artículo 169 del CPACA, la Sala estima que el a quo no debía inadmitir la demanda por los motivos que expuso, ya que, conforme al artículo 171 del CPACA, el juez debe proceder a la admisión conforme al trámite que corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada.
Al respecto, debe precisarse que la actora aportó copia simple de las sentencias que sirven de título ejecutivo48 (incluso, allegó copia del acto administrativo por medio del cual la entidad accionada habría dado cumplimiento a la orden judicial), y debido a que el expediente del proceso ordinario fue archivado por el a quo, este último estaba en posibilidad de acceder a la constancia de ejecutoria, ordenando el desarchivo del expediente, documentos que componen el título ejecutivo en este caso, conforme a los artículos 197, numeral 1, del CPACA, y 114, numeral 2, del CGP.
Ahora bien, aunque en la demanda se expusieron algunas sumas de dinero pretendidas por la accionante, a fin de obtener el cumplimiento de las sentencias del 20 de abril de 1998 y del 3 de septiembre de 1999, estas podrían no ser completas y suficientes para analizar la posibilidad de librar mandamiento de ejecutivo o no. Por consiguiente, toda vez que en el auto del 16 de marzo de 2018 no se invocó expresamente esta razón como motivo de inadmisión, el a quo podrá, si lo considera necesario de cara a la decisión sobre el mandamiento ejecutivo, conceder un nuevo término a la parte actora, para tales efectos.
Con fundamento en las razones esbozadas previamente, la Sala revocará el auto apelado, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a fin de que dicha corporación continúe con el trámite que 48 En relación con la suficiencia de las copias simples cuando el título ejecutivo es una sentencia judicial, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 2150- 2018, expediente 47001 23 33 000 2017 00164 01 (2150-2018), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. 28 Radicación: 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019) Demandante: Nohora María Cortés de Córdoba corresponda dentro del proceso, bajo el entendido de que la demanda ejecutiva fue presentada de manera oportuna.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar el auto proferido el 2 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual se rechazó la demanda presentada por la señora Nohora María Cortés de Córdoba.
En consecuencia, se ordena al a quo continuar con el trámite que corresponda dentro del proceso, bajo el entendido de que la demanda ejecutiva fue presentada oportunamente, según las razones expuestas en precedencia. Segundo. Una vez en firme esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.