Radicación: 11001-03-15-000-2024-01358-00 Demandante: Guillermo Mauricio Betancur Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01358-00 Demandante: GUILLERMO MAURICIO BETANCUR VÁSQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990. Condena en costas. Discusión de carácter legal y económico. Requisito de relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Guillermo Mauricio Betancur Vásquez, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y el principio de gratuidad, vulnerados, supuestamente, con la sentencia de 23 de octubre de 2023, mediante la cual confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y lo condenó en costas, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Envigado, con el fin de obtener la nulidad de la resolución que le negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El actor afirmó que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) y el municipio de Envigado, con el fin de obtener la nulidad de la resolución que negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías descrita en el artículo 1° de la Ley 52 de 1975.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01358-00 Demandante: Guillermo Mauricio Betancur Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Sostuvo que al momento de interponer la demanda no existía un criterio unificado sobre la materia, por lo que actuó bajo el principio de buena fe.

Señaló que del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que en sentencia de 16 de agosto de 2022 negó las súplicas de la demanda, tras considerar que el régimen de cesantías de los docentes contemplado en la Ley 91 de 1989 es especial, por lo que no es comparable al que prevé la Ley 50 de 1990, y lo condenó en costas.

Por último, narró que contra la anterior determinación interpuso recurso de apelación del que conoció el Tribunal Administrativo de Antioquia, que por sentencia de 23 de octubre de 2023 confirmó el fallo apelado y condenó en costas en segunda instancia. 2. Fundamentos de la acción El accionante presentó acción de tutela con el objeto de que el juez constitucional proteja los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y el principio de gratuidad, vulnerados, supuestamente, con la sentencia de 23 de octubre de 2023, mediante la cual la autoridad judicial accionada confirmó el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda y lo condenó en costas, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fomag y el municipio de Envigado, con el fin de obtener la nulidad de la resolución que negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Expresó que la providencia objetada omitió “dar un debido proceso al curso que tomó el tema de la sanción de la Ley 50 de 1990”, y no tuvo en cuenta que la sentencia de unificación proferida sobre el tema, si bien es negativa para sus pretensiones, no condenó en costas, por lo que considera que no ha debido ser condenado a estas. Afirmó que en el caso se ha debido realizar un análisis de la conducta procesal asumida por las partes, previo a dar aplicación al artículo 365 del Código General del Proceso, norma con base en la cual el tribunal accionado justificó la imposición de las costas, lo cual habría evidenciado que no existieron conductas dilatorias de su parte, y que no se probaron los gastos judiciales sufragados por las entidades demandadas, por lo que no había lugar a su imposición. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL PRINCIPIO DE GRATUIDAD y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, MAGISTRADO PONENTE ANDREW JULIAN MARTINEZ MARTÍNEZ, radicado 20220004401, el numeral segundo donde condena en costas en ambas instancias”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01358-00 Demandante: Guillermo Mauricio Betancur Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4. Pruebas relevantes Se allegó copia digital del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el radicado No. 2022-00044-01, actor: Guillermo Mauricio Betancur Vásquez. 5.

Trámite procesal Por auto de 4 de abril de 2024, el despacho de la magistrada sustanciadora admitió la demanda y ordenó notificar al demandante y a la autoridad judicial accionada. Igualmente, al Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, al municipio de Envigado a Fiduprevisora y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso.

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 186063 a 186069, todos de 8 de abril de 2024, a las direcciones electrónicas suministradas para este efecto 1, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Ministerio de Educación Nacional El apoderado de la entidad rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud, en tanto, sostuvo, incumple con el requisito de relevancia constitucional, pues lo que se pretende es reabrir el debate ya surtido, e inmiscuirse en la sana crítica e interpretación aplicada por los despachos judiciales que conocieron del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fueron negadas las pretensiones al actor.

Afirmó que la pretensión del accionante y su argumento respecto de la procedencia de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes “no se encuentra resuelto de manera pacífica ni por la jurisdicción constitucional ni por la contenciosa administrativa, pues ambas han expedido providencias que tienden a resolver el asunto en uno u otro sentido.

Así, por ejemplo, la Corte Constitucional en sentencia SU-098 de 2018 abrió, aparentemente, la puerta a la aplicación de esa norma en los casos que nos ocupan; sin embargo, mediante sentencia SU-573 de 2019 reconoció que tal debate no tenía relevancia constitucional por tratarse de una cuestión legal de contenido patrimonial y que, además, las reglas jurisprudenciales establecidas (en la de 2018) procedía únicamente en el evento en que se omitiera la afiliación del docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)”. 6.2.

Respuesta del municipio de Envigado El apoderado de la entidad territorial rindió informe en el que solicitó denegar las pretensiones de la acción, en escrito en el que hizo referencia a los argumentos sobre el fondo del asunto planteados en la contestación de la demanda ordinaria 1tutelasmedellinlopezquintero@gmail.com, sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co; sgtadminanq@notificacionesrj.gov.co, notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, notjudicial@fiduprevisora.com.co, notjudicial@fiduprevisora.com.co, tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co; notjudicial@fiduprevisora.com.co, adm36med@cendoj.ramajudicial.gov.co; jadmin36mdl@notificacionesrj.gov.co.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01358-00 Demandante: Guillermo Mauricio Betancur Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que originó la controversia, sobre los cuales la Sala se relevará de pronunciarse por no tener relevancia en la discusión planteada en el presente trámite. 6.3.

Respuesta de Fiduprevisora El apoderado de la entidad rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, porque, a su juicio, existe ausencia absoluta de las causales genéricas y específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, “las cuales no están llamadas a ser deducidas por el juez de tutela y por eso, deben ser expuestas de manera nítida por el accionante”.

Adicionalmente, solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva a su favor, por cuanto “el accionante dirige la acción de tutela en contra del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, por lo que del libelo de tutela y sus anexos no se encuentra prueba alguna que a través de la cual se pueda establecer que Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) se encuentre vulnerando sus derechos fundamentales, toda vez que las pruebas allegadas en el escrito de tutela no guardan relación entre FIDUPREVISORA S.A. y el actor”. 6.4.

Los demás vinculados al trámite constitucional guardaron silencio, aun cuando fueron debidamente notificados del auto admisorio de la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.

Cuestión previa Fiduprevisora argumentó la falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que considera que no es responsable de materializar las pretensiones del demandante. Del análisis del expediente ordinario, la Sala observa que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que originó la controversia, Fiduprevisora actuó en calidad de demandada, lo que resulta razón suficiente para vincularla como tercero con interés en el resultado del presente trámite, en el que se pretende la nulidad de la sentencia mediante la cual se denegó la declaratoria de nulidad de la resolución que le negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990 al accionante.

Así las cosas, la Sala negará la solicitud de desvinculación atendiendo a que su vinculación se basa en motivos fundados que evidencian que tiene interés en el resultado del presente asunto. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01358-00 Demandante: Guillermo Mauricio Betancur Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 3.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la sentencia de 23 de octubre de 2023, mediante la cual la autoridad judicial accionada confirmó el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fomag y el municipio de Envigado, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y el principio de gratuidad, en tanto lo condenó en costas sin tener en cuenta que no existieron conductas dilatorias de su parte, y que no se probaron los gastos judiciales sufragados por las entidades demandadas. 4.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones2.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20053, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional4.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala5, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear 2 Sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 4 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 5 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01358-00 Demandante: Guillermo Mauricio Betancur Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii.

Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.

De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 5.

Estudio y solución del caso concreto 5.1 El señor Guillermo Mauricio Betancur Vásquez, quien actúa a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y el principio de gratuidad, vulnerados, supuestamente, con la sentencia de 23 de octubre de 2023, mediante la cual la autoridad judicial accionada confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y lo condenó en costas, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fomag y el municipio de Envigado, con el fin de obtener la nulidad de la resolución que le negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990.

A su juicio, el fallo objetado omitió que la sentencia de unificación proferida sobre el tema de la sanción contemplada en la Ley 50 de 1990, si bien es negativa para sus pretensiones, no condenó en costas, por lo que no ha debido ser objeto de esa condena. Agregó que en el caso se ha debido realizar un análisis de la conducta procesal asumida por las partes, previo a dar aplicación al artículo 365 del Código General del Proceso, norma en la que la providencia objetada justificó la imposición de las costas, lo cual habría evidenciado que no existieron conductas dilatorias de Radicación: 11001-03-15-000-2024-01358-00 Demandante: Guillermo Mauricio Betancur Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 su parte, y que no se probaron los gastos judiciales sufragados por las entidades demandadas. 5.2.

De los argumentos que soportan la solicitud de amparo, la Sala evidencia que el actor deriva la vulneración iusfundamental que alega de la aplicación que de los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso hizo la autoridad judicial demandada en el caso que originó la controversia, relativos a las costas procesales, por lo que plantea una discusión de carácter legal que, en últimas, termina siendo una discusión de carácter económico con connotaciones particulares, en la medida en que busca la eliminación del monto de la condena impuesta en su contra6.

Como se anotó en las consideraciones de la presente providencia relativas a los supuestos del requisito de relevancia constitucional, la acción de tutela no puede utilizarse para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, como la imposición de costas procesales, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de este mecanismo, el cual necesariamente debe involucrar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.

La Corte Constitucional ha señalado 7 que las discusiones de orden legal o aquellas relativas exclusivamente a un derecho económico “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”, y ha establecido que un asunto carece de relevancia constitucional 8 cuando: “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”.

Conforme con lo anterior, la acción de tutela no cumple con el requisito de procedencia de relevancia constitucional, por lo que la Sala no realizará el análisis de fondo del asunto, pues no se superaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Por lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Guillermo Mauricio Betancur Vásquez, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 6 En el mismo sentido, la Sala dictó sentencias de 29 de junio de 2023 (expediente 11001-03-15-000-2023- 02577-00), de 5 de octubre de 2023 (expediente 11001-03-15-000-2023-04673-00) y de 7 de marzo de 2024, radicación 11001-03-15-000-2023-06956-01. 7 Al respecto, ver entre otras, las sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 8 Sentencia T-610 de 2015, reiterado en sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01358-00 Demandante: Guillermo Mauricio Betancur Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

RESUELVE

Primero.- NIÉGASE la solicitud de desvinculación formulada por Fiduprevisora. Segundo.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Guillermo Mauricio Betancur Vásquez, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones aquí expuestas. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

Cuarto.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO SALVA EL VOTO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN