11001031500020230108801 — Consejo de Estado

Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Demandante: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial- reparación directa- sucesión procesal del DAS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 31 de marzo de 2023, a través del cual la Sección Primera del Consejo de Estado denegó la acción de tutela.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 1º de marzo de 2023, las señoras Gloria Mercedes Rojas Escobar, Gloria Marcela y Sandra Paola Peñaloza Rojas, por conducto de apoderada judicial, instauraron acción de tutela en contra de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Lo anterior, tras considerarlos vulnerados con la sentencia proferida el 7 de octubre de 2022 por la autoridad judicial mencionada, en la que resolvió revocar el proveído de 3 de marzo de 2022 emanado de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había accedido a las pretensiones invocadas dentro del medio de control de reparación directa 25000-23-36-000- 2019-00120-00/01, instaurado contra la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional con ocasión de la muerte del señor Julio Cesar Peñalosa Sánchez y, en su lugar, las denegó. Pidió que se deje sin efectos la providencia cuestionada y se ordene al juez de segunda instancia demandado que resuelva íntegramente el recurso de apelación presentado por la Comisión Colombiana de Juristas contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, frente al medio Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de reparación directa referenciado. 2.

Hechos La Sala destaca las siguientes circunstancias fácticas relevantes para este caso: El 8 de agosto de 1989, el señor Julio Cesar Peñaloza recibió un disparo de arma de fuego, mientras se encontraba en la plaza central de Soacha en el evento de recibimiento del candidato Luis Carlos Galán Sarmiento. Cinco días después, falleció producto de esa herida y por la gravedad de la intervención quirúrgica que le practicaron.

El 11 de julio de 2012, la Corte Suprema de Justicia declaró como delito de lesa humanidad el homicidio de Julio Cesar Peñaloza, en calidad de crimen conexo al magnicidio de Luis Carlos Galán Sarmiento; de igual forma, encontró probado que la Policía Nacional actuó de forma omisiva, en tanto no ejecutó las medidas necesarias ante el riesgo que generaba un evento de tal importancia, pese a conocer de la visita del candidato presidencial.

El 29 de enero de 2014, el Consejo de Estado encontró que el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, desvió las investigaciones sobre el magnicidio mencionado, de modo que se dio la privación injusta de la libertad de Alberto Jubiz Hazbum, responsabilizado públicamente por el entonces director de la citada entidad, Miguel Alfredo Maza Márquez.

Frente a ello, también se comprobó responsabilidad directa de agentes del Estado comprometidos de forma determinante en los hechos. El 20 de febrero de 2019, las señoras Gloria Mercedes Rojas Escobar, Sandra Paola y Gloria Marcela Peñaloza Rojas, en calidad de esposa e hijas de Julio Cesar Peñaloza, actuando por conducto de la Comisión Colombiana de Juristas como representante judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional (en calidad de sucesora procesal del DAS).

Mediante sentencia de 3 de marzo de 2022, la Sección Tercera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de reparación directa. Frente a la sucesión procesal del DAS, consideró que la Policía sí ostentaba tal calidad. Sustentó que se configuró una falla en el servicio por la omisión del DAS, de acuerdo a lo expuesto en la sentencia penal sobre el magnicidio de Luis Carlos Galán Sarmiento y las circunstancias que rodearon tal acto en el cual falleció, además, el señor Julio Cesar Peñaloza Sánchez, quien se encontraba en la tarima como maestro de ceremonia.

A través de fallo de 23 de septiembre de 2022, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado revocó la providencia en mención y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa tras considerar que la Policía Nacional no está llamada a responder por imputaciones contra el extinto DAS, ni en virtud de las normas de supresión, ni en aquellas de carácter general por las que se asignaron funciones de protección antes de la supresión del Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 departamento administrativo citado. 3.

Sustento de la vulneración La parte actora invocó la configuración del defecto sustantivo, por cuanto aplicó el estándar legal ordinario para analizar el medio de control de reparación directa, cuando debió aplicar el estándar convencional, lo cual va en contravía de la misma jurisprudencia del Consejo de Estado que constituye precedente judicial1, en la que se determinó que el juez administrativo también es un juez convencional cuando se trata de graves violaciones de derechos humanos imputables a agentes del Estado, lo que conlleva a mantener un estándar flexible o orientado a la garantía material de la justicia de las víctimas.

Adujo que la autoridad judicial accionada estudió aspectos formales del proceso como la adecuada sucesión procesal del DAS, con el objeto de limitar la discusión únicamente en el estudio de la admisibilidad del medio de control, por lo cual la falta de aplicación del estándar convencional impidió que se materializara el acceso a la justicia al hacer prevalecer aspectos formales sobre el derecho sustantivo de las víctimas, y al imponerles cargas desproporcionadas para acceder a la justicia. Sostuvo que por tal motivo se lesionaron los artículos 8.1, 25 y 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y que “(…) el estándar convencional se ha adecuado internamente en la jurisprudencia del Consejo de Estado, específicamente en tres aspectos: (i) en las hipótesis en las que el juez de lo contencioso administrativo debe actuar también como juez de convencionalidad;

(ii) en el tipo de gestión judicial que debe realizar el juez convencional cuando trata violaciones graves de derechos humanos orientada a la provisión de justicia material; y (iii) en la flexibilización de estándares probatorios cuando se trata de la responsabilidad del Estado (…)”. Manifestó que la autoridad judicial accionada aplicó un estándar inadecuado en segunda instancia, dado que se centró en aspectos formales del procedimiento, como la sucesión procesal del DAS, y no en impartir justicia material ante una grave violación de derechos humanos imputada al Estado, por lo que si bien es importante para el proceso la determinación de la entidad que debe asumir la responsabilidad endilgada al DAS, este se trata de un aspecto previo para la conformación del litigio y no para la decisión orientada a la justicia material, en tanto no supone una solución de fondo sobre la falla en el servicio.

Agregó que el fallador debió haber resuelto dicho problema para luego proceder a administrar justicia de fondo, pues la conformación de las partes del proceso, aunque es necesaria, no puede convertirse en un criterio que limite decisiones sustanciales, más aún cuando ello puede imponer estándares desproporcionados que impiden acceder a decisiones de fondo.

Por otro lado, señaló que el juez demandado no analizó íntegramente el proceso, teniendo en cuenta las pruebas y los argumentos de las partes, en especial en lo 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Sentencia de 27 de abril de 2016. Expediente 50.231, reiterada el 14 de julio de 2016, Expediente 35.029. Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que tiene que ver con la sentencia de la Corte Suprema de Justicia contra el ex director del DAS, Miguel Maza Márquez, porque no efectuó un análisis de fondo y concluyó erróneamente que a la Policía no se le reprochó ninguna omisión, acción o extralimitación, cuando de dicho pronunciamiento se desprende el daño jurídico y el nexo de causalidad; porque se impuso una carga desproporcionada al considerar que era responsabilidad de la parte actora haber conformado adecuadamente la legitimidad en la causa por pasiva. 4.

Trámite de la acción de tutela Mediante auto de 7 de marzo de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó su notificación a los magistrados que integran la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado. De igual forma, dispuso la vinculación de la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional y de los magistrados de la Sección Tercera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por tener interés directo en el proceso. 5.

Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, se dieron las siguientes intervenciones: 5.1. La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, por conducto de la magistrada ponente de la decisión cuestionada, indicó que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados, dado que el asunto se resolvió de fondo y se determinó que el daño se le imputó a una entidad que no estaba llamada a responder, en tanto la Policía Nacional no participó en los hechos objeto de demanda y no ostentaba la condición de sucesora procesal del DAS, entidad que habría causado el daño. Sostuvo que no se pasó por alto la importancia de los asuntos en los que se alegue grave violación de derechos humanos, no obstante, ello no habilita la condena a una entidad por hechos ajenos a ella.

Adicionó que en caso de tutelas interpuestas contra decisiones dictadas por altas cortes, es necesaria la configuración de una anomalía que exija la intervención del juez constitucional, lo cual no ocurre en este caso en tanto se efectuó un análisis serio y razonado del proceso. 5.2. La Sección Tercera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del magistrado ponente de primera instancia, aclaró que el cuestionamiento de fondo está dirigido contra la sentencia de segunda instancia, y que dará cumplimiento a las decisiones que se profieran en ella, o en sede de tutela. 5.3.

La Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que “(…) a la fecha de ocurrencia de los hechos, es decir, el 18 de agosto de 1989 donde resultó lesionado y posteriormente fallecido el señor Julio César Peñaloza Sánchez no se encontraba reglada normativamente responsabilidad a cargo de la Policía Nacional frente a la protección de personas, ni con posterioridad a la Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 supresión del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) se trasladaron funciones de esa índole; tampoco se determinó jurídicamente que los procesos incoados con posterioridad a la extinción de esa entidad fueran atribuidos a la institución policial, con el fin de responder administrativa y extracontractualmente (…)”. 6.

Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, a través del fallo proferido el 31 de marzo de 2023, denegó la acción de tutela con fundamento en lo siguiente: Argumentó que las tutelantes no cuestionaron el hecho de que la autoridad judicial accionada haya concluido que la Policía Nacional no sea la sucesora procesal del DAS.

Advirtió que no se configuró el defecto sustantivo alegado, dado que no era posible atribuir responsabilidad a una entidad que no ejecutó los hechos objeto de demanda de reparación directa que fueron endilgados al DAS, entidad que no fue sucedida procesalmente por la Policía Nacional. Consideró que en virtud de perspectiva convencional pueden flexibilizarse ciertos aspectos relacionados con graves violaciones de derechos humanos, como es el caso de los estándares probatorios; sin embargo, ello no implica que pueda omitirse el análisis sobre el vínculo sustancial entre la parte demandada y el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda, dado que ello no es una mera formalidad sino una garantía derivada del derecho fundamental al debido proceso de quien es llamado a responder por determinada actuación. Precisó que la exigencia de la relación sustancial entre la parte demandada y los hechos que originan el litigio para la prosperidad de las pretensiones no es una carga desproporcionada para el demandante, pues dado que el derecho de acción debe ser ejercido por un abogado, este debe contar con el conocimiento preciso para tal efecto.

Concluyó que era razonable que la accionada no estudiara el caso a partir de la responsabilidad directa de la Policía Nacional, pues las tutelantes limitaron dicho aspecto al precisar que tal entidad actuaría como sucesora del DAS, departamento al que se le atribuía la omisión origen del daño. 7. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó mediante memorial radicado el 19 de abril de 20232, en el que expuso los siguientes argumentos: Adujo que en primera instancia no se hizo una valoración adecuada de los elementos fácticos y probatorios señalados en la acción de tutela, que ubicaban el nexo causal entre el daño ocasionado y la entidad demandada, o sea, la Policía Nacional; por el contrario, se hizo un análisis ligero sin tener en cuenta los 2 La sentencia de primera instancia fue notificada electrónicamente el 13 de abril de 2023.

Sostuvo que el análisis se centró en las disposiciones legales que regulan la sucesión procesal del DAS, sin tener en cuenta que existió una responsabilidad autónoma de la Policía Nacional, imputable directamente a ella, además del traslado de la función específica del DAS a la entidad demandada. Expresó que hubo un falso raciocinio de los hechos y un desconocimiento de las pruebas, pues el juez constitucional se limitó a replicar las afirmaciones del juez administrativo, cuando del análisis del expediente se encuentra probado que la participación de la Policía no se predica únicamente de su función en relación con reforzar la seguridad del entonces candidato presidencial Luis Carlos Galán, sino también de la seguridad de la plaza pública de Soacha, y en esa última es que se centran los hechos y la legitimidad por pasiva en relación con el medio de control de la reparación directa, en la medida en que el señor Julio Cesar Peñaloza no era beneficiario de ningún esquema de protección al momento de los hechos.

Indicó que en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, a través de la cual califican los hechos como delitos de lesa humanidad, también se efectúa un análisis de responsabilidad en relación con la participación omisiva de la Policía Nacional, providencia que fue allegada al proceso de reparación directa como prueba. Manifestó que en el fallo impugnado hubo una inadecuada formulación de la función que sí le fue trasladada a la Policía Nacional y que para el momento de los hechos estaba en cabeza del DAS, dado que el análisis del caso debió centrarse en la función que sí fue objeto de traslado del departamento en mención a la entidad demandada, como lo es “(…) llevar los registros delictivos y de identificación nacionales, y expedir los certificados judiciales, con base en el canje interno y en los informes o avisos que deban rendir oportunamente las autoridades judiciales de la república (…)”.

Añadió que el respectivo análisis debió hacerse atendiendo las facultades convencionales del juez administrativo, con el fin de hacer una adecuada valoración de las leyes de sucesión procesal y, de esa forma, abordar correctamente el objeto de la reparación solicitada, con un estudio de las pruebas que corroboran el nexo causal entre el daño generado a Julio Cesar Peñaloza y su familia, por parte del a Policía nacional en calidad de sucesora procesal del DAS por la función de llevar los registros delictivos.

Insistió en que el caso debe estudiarse desde una óptica de aplicación del control de convencionalidad, el cual no fue hecho por el juez de primera instancia. Puso de presente la existencia de una “falacia del hombre de paja”, con sustento en que la decisión impugnada se centró en el hecho de que los accionantes no cuestionaron la sucesión procesal del DAS, lo que representó una distorsión del argumento con el fin de simplificarlo y hacerlo fácilmente derrotable.

Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Destaco que el argumento principal de la acción de tutela es la configuración de un defecto sustantivo por falta de aplicación del control de convencionalidad en el proceso de reparación directa, el cual implicaba que el juez valorara integralmente el caso, flexibilizara las tarifas probatorias y propendiera por la justicia material; no obstante, ello fue minimizado por el juez constitucional al centrarse específicamente en el tema de la sucesión procesal del DAS so pretexto de indicar que supone un aspecto fundamental para proteger el debido proceso de las partes en disputa, pero si se hubiera aplicado el estándar convencionales habría definido claramente la sucesión procesal del DAS, dado que es un aspecto determinante para alcanzar la justicia material en armonía con las peticiones de la parte actora.

Esencialmente porque bajo ese estándar la entidad llamada a responder por una actuación, no puede servir de barrera para acceder a la justicia material, y tampoco como una forma para impedir la atribución de responsabilidad del Estado. Agregó que la obligación convencional supone que esos aspectos se clarifiquen por parte de los jueces y no se convierta en un límite al acceso a la administración de justicia de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en primera instancia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso establecer si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Primera denegó la acción de tutela. Por lo anterior, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) análisis sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)3, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4, conforme al cual: 3 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”5.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia6 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto - procedencia adjetiva-.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, 5 Idem. 6 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Caso concreto Para el caso en concreto, esta Sección anticipa que confirmará el fallo impugnado, que denegó la acción de tutela por cuanto no se configuran los defectos alegados. Como viene de explicarse, la parte actora cuestiona la sentencia de 7 de octubre de 2022 a través de la cual la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado revocó el fallo de 3 de marzo de 2022 emanado de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había accedido a las pretensiones invocadas dentro del medio de control de reparación directa 25000-23-36-000- 2019-00120-00/01, instaurado contra la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional con ocasión de la muerte del señor Julio Cesar Peñalosa Sánchez y, en su lugar, las denegó. Lo anterior, porque en sentir de los tutelantes se configuró un defecto sustantivo por falta de aplicación del estándar convencional en materia de graves violaciones de derechos humanos, de cara a determinar la autoridad administrativa sucesora de las funciones del extinto DAS, cuya omisión dio origen al daño consistente en el fallecimiento del señor Peñalosa Sánchez, quien se encontraba presente en la misma tarima en la cual fue asesinado el ex candidato presidencial Luis Carlos Galán Sarmiento.

Estimó lesionados específicamente los artículos 8.1, 25 y 63.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), en tanto la autoridad judicial accionada se centró en aspectos formales como la sucesión procesal del DAS, y no en impartir justicia de fondo, pues la determinación de tal entidad debió ser objeto de la fijación del litigio, por lo cual dicho problema debió resolverse antes y no convertir la conformación de las partes del proceso en una limitación de derechos sustanciales.

Por otro lado, señaló que el juez demandado no analizó íntegramente el proceso, teniendo en cuenta las pruebas y los argumentos de las partes, en especial en lo que tiene que ver con la sentencia de la Corte Suprema de Justicia contra el ex director del DAS, Miguel Maza Márquez, porque no efectuó un análisis de fondo y concluyó erróneamente que a la Policía no se le reprochó ninguna omisión, acción o extralimitación, cuando de dicho pronunciamiento se desprende el daño jurídico y el nexo de causalidad; porque se impuso una carga desproporcionada al considerar que era responsabilidad de la parte actora haber conformado adecuadamente la legitimidad en la causa por pasiva.

En la sentencia de tutela de primera instancia, la Sección Primera de esta Corporación denegó la solicitud de amparo, con sustento en que no se Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 configuraron los defectos alegados.

Revisados los argumentos invocados en la acción de tutela, se observa que la parte actora se limitó a afirmar que la autoridad judicial accionada debió aplicar un estándar convencional sobre el legal para establecer la entidad sucesora del DAS en las funciones cuya omisión generó el deceso del señor Peñalosa Sánchez, pero más allá de los sustentos generales no explicó por qué en el caso particular debía entrar el juez natural a sanear el proceso con anterioridad al fallo en el sentido de establecer y luego conformar debidamente el contradictorio con la entidad que legalmente sucedió al DAS de cara a lo acontecido en el magnicidio del ex candidato presidencial que trajo, a su turno, la muerte del familiar de la parte demandante.

En efecto, las normas convencionales que se citan como infringidas establecen lo siguiente: Artículo 8.1: Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

Artículo 25: 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2.

Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.

Artículo 63.1: Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.

Revisado el contenido normativo trascrito, se observa que contiene mandatos generales sobre acceso a la administración de justicia y debido proceso en materia de lesión de derechos humanos, pero no establece de forma concreta y de cara a casos como el presente que debe acudirse a reglas flexibles en materia de requisitos de la demanda, en especial en lo que tiene que ver con la debida conformación e integración del contradictorio, por lo que dicha exigencia, lejos de Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 comportar una lesión a los derechos fundamentales, propende por garantizar el cumplimiento de las normas procesales que regularon el tema en mención, toda vez que la integración del contradictorio no representa una traba o requisito netamente formal cuyo análisis podría flexibilizarse, sino que resulta relevante para la determinación de la entidad llamada a responder por los eventuales daños reclamados por los demandantes.

Cabe resaltar que de entenderse que la Sección Tercera del Consejo de Estado debía o no determinar la autoridad administrativa legitimada, tal y como lo sugieren los tutelantes, implicaría determinar la norma procesal que pone en cabeza del juez natural dicha obligación, la cual no fue invocada por la parte actora, más allá de los argumentos generalizados en torno a la aplicación de un derecho convencional que no fue desarrollado en debida forma, pues se insiste, si bien consagra unas reglas de carácter general aplicadas al debido proceso cuando se trata de derechos humanos, los tutelantes no indicaron las razones por las cuales dicha convención debía aplicarse en su caso, por qué el juez debía preferirla sobre el derecho procesal interno con el fin de suplir la labor del abogado que representa a los demandantes en el sentido de determinar e individualizar las partes como requisito de la demanda contencioso administrativa.

Es así como en este asunto no se está discutiendo si, en efecto, se causó un daño a los demandantes como consecuencia de la omisión de la Administración en el cuidado y seguridad de todos los asistentes al evento en el que aconteció el magnicidio del ex candidato presidencial Luis Carlos Galán, sino que se está frente a una deficiencia de carácter procesal en torno a determinar cual fue la entidad que asumió las funciones del extinto DAS, como autoridad responsable de los daños generados por esta, frente a lo cual el juez natural concluyó que no es la Policía Nacional por las siguientes razones: “(…) En el sub judice, las pretensiones se formularon contra la Policía Nacional sin que se hiciera alusión a que su comparecencia al proceso estaba dada por su facultad en representación del extinto DAS, sino que se invocó expresamente su calidad de sucesor procesal, condición que implica la posibilidad de ser demandado propiamente dicho.

(…) Es determinante la forma como se plantea la imputación, la cual en el sub lite parte del supuesto de que la accionada debe pagar con su propio patrimonio la condena, es decir, la imputación se dirigió directamente contra la Policía Nacional mas no contra el patrimonio autónomo por intermedio suyo, pues en la demanda no se pidió condenar al patrimonio del DAS representado por la Policía Nacional.

(…) A pesar de que en la demanda se atribuyen los hechos al DAS en un contexto en que el patrimonio autónomo constituido mediante la Ley 1759 de 2015 debió ser el accionado, la parte actora no lo demandó, sino que formuló sus pretensiones contra un sujeto distinto, por considerar que recibió la función pertinente años atrás de la supresión y que debía responder, incluso, por los delitos cometidos por personal del DAS.

Sin embargo, el supuesto invocado en la demanda no fue previsto por el legislador, por tanto, ante la carencia de fundamento jurídico, se configura la falta de legitimación material en la causa por pasiva. Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Lo anterior, pese a que la constitución del patrimonio autónomo fue de público conocimiento, pues ello se hizo a través de una norma con alcance general expedida con anterioridad a la presentación de la demanda, pero la parte actora la pasó por alto y optó por no remitirse a su contenido.

Adicionalmente, aunque la Policía Nacional participó del esquema de seguridad del entonces candidato presidencial Luis Carlos Galán Sarmiento, por cuyo atentado falleció el señor Julio Cesar Peñaloza Sánchez, lo cierto es que ninguna falla por acción, omisión o extralimitación fue imputada a esta entidad por los hechos ocurridos el 18 de agosto de 1989, sino solo por la falla en el servicio de seguridad que habría cometido el entonces DAS y la función de protección no le fue trasladada a la Policía Nacional con ocasión de la supresión de esa entidad.

En virtud de lo antes expuesto, la Policía Nacional no está en la obligación de asumir las consecuencias de las posibles irregularidades cometidas por el DAS antes de su supresión, de acuerdo con los hechos materia de la litis, pues carece de legitimación en la causa por pasiva, lo que conlleva a la negativa de las pretensiones (…)”. Por ende, se advierte que el juez natural, de forma razonada concluyó que no era posible endilgar responsabilidad a la Policía Nacional porque los reparos en la demanda se dirigieron por las omisiones del extinto DAS, y que la institución policial tampoco es la sucesora procesal de esta última, asunto sobre el cual la parte actora obvió explicar por qué, teniendo en cuenta que lo alegado como daño en la reparación directa fue imputado directamente al DAS, ahora debe trasladarse a la Policía Nacional de forma autónoma, y por qué la Sección Tercera del Consejo de Estado debió adoptar una postura distinta en el sentido de adecuar las formulaciones del medio de control de reparación directa para imputar responsabilidad directa a la Policía Nacional, pese a no haber sido alegado así en la demanda inicial.

De otra parte, los tutelantes señalaron que se desconocieron las pruebas y los argumentos de las partes, en especial en lo que tiene que ver con la sentencia de la Corte Suprema de Justicia contra el ex director del DAS, Miguel Maza Márquez, porque no efectuó un análisis de fondo y concluyó erróneamente que a la Policía no se le reprochó ninguna omisión, acción o extralimitación, cuando de dicho pronunciamiento se desprende el daño jurídico y el nexo de causalidad.

En relación con el anterior reparo, se advierte que la parte actora no señaló en concreto las pruebas que se desconocieron, pues hizo alusión a la providencia en mención sin especificar su radicado o fecha. Pese a ello, tras consultarse el sitio web de la Corte Suprema de Justicia se encontró la sentencia de 23 de noviembre de 2016 proferida por la Sala de Casación Penal de dicha Corporación, mediante la cual se declaró al señor Miguel Alfredo Maza Márquez responsable penalmente como coautor del delito de homicidio con fines terroristas, entre otros, por el magnicidio del ex candidato presidencial Luis Carlos Galán Sarmiento, la cual fue aportada como prueba al proceso ordinario.

Luego de revisada la decisión cuestionada, se concluye que, en efecto, la autoridad judicial accionada no valoró la sentencia penal mencionada; no obstante, ello ocurrió en atención a que se descartó la responsabilidad de la Policía Nacional por cuanto en la demanda de reparación directa no le fue endilgada esta de forma directa a la institución, sino como sucesora procesal del Demandante: Gloria Mercedes Rojas Escobar y otras Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2023-01088-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 DAS, aspecto sobre el cual se descartó la existencia de dicha figura y frente a lo cual no hubo controversia a través de esta acción constitucional.

Por consiguiente, no resultaba necesario el estudio efectuado en la sentencia penal de la Corte Suprema de Justicia frente a la responsabilidad directa de la Policía Nacional pues, como lo adujo el juez natural de forma razonada, ello no fue alegado en la demanda ordinaria, por lo cual no se configuró el defecto fáctico invocado. Así las cosas, esta colegiatura no observa la configuración de los defectos invocados, razón por la cual se confirmará el fallo impugnado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Confírmase la sentencia impugnada, que denegó las pretensiones de la demanda, por las razones indicadas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Salva voto “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”