CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: DEFENSORÍA DEL PUEBLO - REGIONAL SANTANDER Demandados: MUNICIPIO DE TONA Y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala decide los recursos de apelación presentados por el municipio de Tona, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, contra la sentencia de 19 de enero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander1.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Defensoría del Pueblo Regional Santander, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra el municipio de Tona, el departamento de Santander, la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la sociedad Autovía Bucaramanga Pamplona S.A.S., con el propósito de obtener la salvaguarda de los derechos colectivos establecidos en los literales c), g), h), j), l) y m) del artículo 4°2 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983. 1 De conformidad con la constancia secretarial de 9 de septiembre de 2025, el proceso fue remitido a este Despacho en atención a la compensación de expedientes.

Cfr. Índice 23 del expediente digital del Consejo de Estado. 2 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; […] g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente: m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. […]”. 3 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 2 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 2.

La demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…]1. Se reconozca y declare que los accionados están vulnerando los derechos e intereses colectivos referidos en el acápite correspondiente y los conexos con estos que oficiosamente encuentre afectados el juzgador. 2. Para la protección a los derechos e intereses colectivos vulnerados se ordene a la pasiva: 2.1.

Que en un término perentorio, si no se cuenta con él, se realice Estudio Técnico necesario para el conocimiento y la reducción de Amenaza, de Vulnerabilidad y Mitigación de Riesgos de la zona de La Corcova, Municipio de Tona, Santander. 2.2. Reubicación de los residentes de La Corcova damnificados por la avalancha del 7 de mayo de 2018 y a los que se encuentren en riesgo de desastre. 2.3.

Reconocimiento y pago de los subsidios de arrendamiento a los damnificados y a los que se encuentren en riesgo de desastre; 2.4. Actividades y obras para la prevención y mitigación de riesgos, amenazas y vulnerabilidad, para proteger a la comunidad, habitantes y transeúntes del sector de los hechos. 2.5. Las que extra y ultra petita disponga el juzgador. 3.

Se condene en costas a la pasiva […]”4. 3. Refirió que el corregimiento La Corcova, perteneciente al municipio de Tona, se ubica en el kilómetro 24 de la carretera nacional que comunica a las ciudades de Bucaramanga y Pamplona. La vía que atraviesa dicho núcleo poblado se entregó en concesión mediante Contrato núm. 002 de 7 de junio de 2016, suscrito entre la Agencia Nacional de Infraestructura y la sociedad Autovía Bucaramanga Pamplona S.A.S. 4.

Manifestó que el 7 de mayo de 2018 se produjo un desastre natural en el corregimiento La Corcova y sus alrededores, originado por remociones en masa, lo que ocasionó graves afectaciones en las viviendas y bienes de 61 familias. Para atender la emergencia, el departamento de Santander ordenó la evacuación del sector, y el municipio de Tona declaró la situación de calamidad pública, mediante Decreto 040 de 8 de mayo de 2018.

Sin embargo, dicha evacuación y la reubicación de los damnificados no se materializó. 5. Indicó que las personas afectadas se inscribieron en el Registro Único de Damnificados (RUD), conforme a lo dispuesto en la Resolución 1256 de 27 de marzo de 20135, expedida por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Por lo tanto, a las entidades públicas demandadas les corresponde adoptar medidas técnicas, preventivas y asistenciales para proteger los derechos colectivos y personales de la comunidad afectada. 4 Cfr. índice 58 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “002DemandaAnexos.pdf”. 5 "[…] Por la cual se implementa la herramienta del registro único de damnificados y afectados ruda-covid-19 para el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres […]". 3 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 6.

Sostuvo que esas autoridades no han adelantado las acciones necesarias para garantizar la seguridad e integridad de los residentes de La Corcova. Tales deberes incluyen la realización de estudios técnicos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en el corregimiento; la ejecución de obras de prevención y mitigación de desastres; la reubicación de los habitantes en zonas seguras; y el reconocimiento y pago de subsidios de arrendamiento a los damnificados.

I.2. Actuación procesal en primera instancia 7. El magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 17 de febrero de 2021, admitió la demanda y ordenó la notificación a las partes y al Ministerio Público6. 8. Por auto de 11 de marzo de 20217, negó la medida cautelar solicitada por la demandante. 9.

Mediante auto de 18 de mayo de 20218, decretó las pruebas del proceso y, al no existir fórmula de arreglo, consideró innecesaria la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento. 10. Por auto de 27 de marzo de 20239, ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. I.3. Contestaciones de la demanda I.3.1.

Municipio de Tona10 11. El ente territorial argumentó que ejerció de manera eficiente, oportuna y eficaz sus funciones en materia de gestión del riesgo con el propósito de atender el hecho fortuito acaecido el 7 de mayo de 2018, por la remoción en masa que se produjo en el lugar de la controversia. 12. Solicitó que las entidades que conforman el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) participen conjuntamente en la corrección de la problemática.

Conforme al artículo 14 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201211, los municipios son responsables directos de la gestión del riesgo dentro de su territorio, pero dicha obligación debe desarrollarse de forma coordinada y armónica con las demás autoridades nacionales, departamentales y ambientales. 6 Cfr. índice 58 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “003AutoAdmiteDemanda.pdf”. 7 Ibidem, documento denominado: “026AutoResuelveMedidaCautelar.pdf”. 8 Ibidem, documento denominado: “050AutoPrescindeAudiencia.pdf”. 9 Ibidem, documento denominado: “093AutoImparterTrámitePruebas.pdf”. 10 Ibidem, documento denominado: “021ContestacionDemandaTona.pdf”. 11 “[…] Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones […]”. 4 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 13.

Explicó que, pese a las limitaciones técnicas y presupuestales, el municipio desplegó diversas acciones para atender la emergencia ocurrida el 7 de mayo de 2018. Concretamente, declaró la calamidad pública mediante Decreto núm. 040 de 8 de mayo de 2018; efectuó el Registro Único de Damnificados; convocó al Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo; aprobó el Plan de Acción Específico de Rehabilitación; y solicitó a la UNGRD la asignación de subsidios de arriendo y la reubicación de los damnificados. 14.

Señaló que solicitó a la concesionaria Autovía Bucaramanga Pamplona S.A.S. y a la ANI que realizaran estudios técnicos. Además, solicitó al coordinador departamental de gestión del riesgo y al director de la UNGRD la adopción de medidas complementarias. Esas solicitudes se contestaron de manera uniforme, atribuyendo al municipio la responsabilidad exclusiva de la gestión del riesgo. 15.

Adujo que la Ley 1523 de 2012 no puede interpretarse como un instrumento que exonere a las demás autoridades del SNGRD del cumplimiento de sus funciones, ni que impida la acción coordinada y subsidiaria necesaria para la mitigación del riesgo. 16. Sostuvo que la CDMB debía adelantar los estudios técnicos necesarios para el conocimiento y reducción del riesgo dentro de su jurisdicción, en cumplimiento de su función complementaria y subsidiaria frente a los municipios y departamentos. 17.

Argumentó que la ANI y la concesionaria Autovía Bucaramanga Pamplona S.A.S. son responsables del mantenimiento y conservación de la vía nacional que atraviesa el corregimiento, por lo cual deben ejecutar los estudios y obras de mitigación en las áreas afectadas por remociones en masa, en cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de concesión. 18.

Resaltó que los ingresos corrientes de libre destinación para la vigencia 2020 ascienden a $1.544.985.771, recursos que se destinan principalmente a la prestación de servicios públicos esenciales y al funcionamiento institucional. En ese contexto, asumir la ejecución de las obras excedería su capacidad financiera, comprometiendo la atención de otras funciones básicas del ente territorial.

I.3.2. Corporación para la defensa de la meseta de Bucaramanga12 19. La autoridad ambiental se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Presentó las excepciones de “[…] Inexistencia de amenaza o vulneración […]”; “[…] Cumplimiento de los principios de concurrencia y subsidiariedad […]”; y “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]”. 12 Cfr. índice 58 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “020ContestacionDemandaCdmb.pdf”. 5 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 20.

Argumentó que cumplió sus competencias legales y constitucionales, y actuó conforme con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en la Ley 1523 de 2012. En desarrollo de tales deberes, ejerció la denominada subsidiariedad activa al celebrar el contrato de consultoría núm. 12955 de 30 de diciembre de 2020, destinado al estudio técnico de la problemática ambiental y de riesgo del corregimiento La Corcova. 21.

Indicó que cualquier omisión en el ejercicio de las actuaciones administrativas no puede ser atribuida a la CDMB, porque esa autoridad adelantó la contratación correspondiente para el conocimiento del riesgo, mediante el citado contrato de consultoría, con lo cual la corporación dio cumplimiento voluntario al principio de solidaridad positiva, sin que mediara requerimiento judicial previo. 22.

Se opuso a las pretensiones relacionadas con la reubicación de los damnificados y el reconocimiento o pago de subsidios de arrendamiento, por considerar que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199313, la CDMB carece de legitimación en la causa por pasiva frente a tales solicitudes, por no estar comprendidas dentro de su marco funcional ni dentro de sus competencias ambientales. 23.

Destacó que suscribió el contrato de consultoría 12955 antes de la notificación de la presente demanda, siendo además la única entidad que ha celebrado una contratación orientada a atender la problemática. Por ello, solicitó que se deniegue la condena en costas y agencias en derecho respecto de la CDMB, al no haberse configurado inactividad ni omisión imputable a su gestión. I.3.3.

Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres14 24. La UNGRD se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y presentó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que la participación de la entidad es de carácter subsidiario, puntualizando que las entidades del orden territorial deben asumir al interior de sus jurisdicciones el desarrollo de los procesos que integran el concepto de gestión del riesgo de desastres: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastre. 25.

Indicó que las corporaciones autónomas regionales participan en la gestión del riesgo en atención a su doble condición como autoridad ambiental, miembros del Sistema Nacional Ambiental SINA y como miembros del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Además, prestan apoyo en la elaboración de estudios para el análisis de fenómenos de riesgo y vulnerabilidad. 13 “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones […]”. 14 Cfr. índice 58 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “023ContestacionDemandaUngrd.pdf”. 6 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 26.

Consideró que no está legitimada para intervenir en actividades de conocimiento del riesgo que pertenecen exclusivamente a los entes territoriales. Incluso la reubicación de la población localizada en zonas de alto riesgo no mitigable corresponde a los municipios como medida de reducción del riesgo a través de la intervención correctiva. 27.

Señaló que no es superior jerárquico ni funcional de las autoridades descentralizadas territorialmente. Su competencia se activa cuando el municipio, el departamento y la autoridad ambiental no cuentan con los recursos necesarios para realizar estudios. I.3.4. Departamento de Santander15 28. El ente territorial se opuso a las pretensiones del demandante y presentó la excepción de “[…] Ilegitimidad de la acción por pasiva […]”.

Argumentó que la responsabilidad sobre el mantenimiento y diseño de la obra le corresponde al constructor conforme a las pruebas aportadas por la Secretaría de Infraestructura del departamento. 29. Indicó que, según las pruebas recopiladas, la vulneración de los derechos colectivos solo puede atribuirse a la Agencia Nacional de Infraestructura y a la sociedad Autovía Bucaramanga - Pamplona S.A.S., ya que la carretera donde ocurrieron los hechos fue entregada al particular a través del contrato de concesión 002 de 7 de junio de 2016, suscrito entre dichas entidades.

I.3.5. Agencia Nacional de Infraestructura16 30. La ANI manifestó su oposición a la prosperidad de todas y cada una de las peticiones elevadas por la parte actora, y presentó las excepciones de “[…] Falta de legitimación material en la causa por pasiva respecto de la Agencia Nacional de Infraestructura […]”; y “[…] Resolución oficiosa de excepciones […]”. 31.

Señaló que el deslizamiento ocurrido el 7 de mayo de 2018 en el sector de La Corcova obedeció a un hecho de la naturaleza, relacionado con las fuertes lluvias presentadas durante la ola invernal que afectó los municipios de Tona y Floridablanca, lo que produjo el colapso parcial del corredor vial Bucaramanga– Pamplona, Ruta Nacional 6603. 32.

Indicó que, según el informe de la interventoría del proyecto INGEANDINA (comunicación INGEANDINA BPLA-116-20 del 31 de enero de 2020), el evento correspondió a una situación fortuita, imprevisible e irresistible, sin antecedentes desde el inicio de la operación del proyecto. De acuerdo con dicho informe, las 15 Ibidem, documento denominado: “011ContestacionDepartamentoSantander.pdf”. 16 Ibidem, documento denominado: “018ContestacionDemandaAni.pdf”. 7 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander lluvias excepcionales fueron la causa directa del deslizamiento, lo que configura un caso de fuerza mayor o hecho de la naturaleza. 33.

Precisó que el fenómeno natural fue ajeno al control humano, razón por la cual ni la ANI ni el concesionario Autovía Bucaramanga - Pamplona S.A.S. pueden ser responsables de las consecuencias derivadas del mismo. Por el contrario, tanto el concesionario como la interventoría adoptaron medidas inmediatas para mitigar la emergencia, cumpliendo con los planes de contingencia y protocolos de atención de riesgos establecidos contractualmente. 34.

Argumentó que la prosperidad de la acción popular exige acreditar la vulneración de derechos colectivos por acción u omisión imputable a las entidades demandadas. No obstante, en el presente caso no existe prueba alguna que demuestre intervención, inactividad o incumplimiento por parte de la ANI que haya ocasionado la amenaza o vulneración alegada. 35.

Manifestó que el corredor Bucaramanga - Pamplona se encuentra concesionado bajo el esquema de asociación público-privada núm. 002 de 7 de junio de 2016, cuyo objeto comprende los estudios, diseños definitivos, financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión del proyecto.

Por lo tanto, las obligaciones directas en el tramo corresponden al concesionario, quien además cumplió con los niveles de servicio y ejecutó las denominadas intervenciones prioritarias. 36. Agregó que el concesionario activó el plan de contingencias y emergencias el mismo día del evento, alertando oportunamente a las autoridades municipales, departamentales y nacionales competentes en materia de gestión del riesgo.

Las labores incluyeron remoción de más de 14.000 m³ de material, atención a los usuarios, control de tráfico y articulación con los organismos de socorro. 37. Añadió que, según lo informado por la interventoría INGEANDINA en diferentes reportes (radicados 2020-409-011448-2 de 5 de febrero de 2020 y BPLA-1059-20 de 1.º de octubre de 2020, entre otros), el concesionario ejecutó diversas obras de mitigación y estabilización, tales como perfilado manual del talud, construcción de trinchos intermedios, y revegetalización e instalación de geomembranas y zanjas de coronación. 38.

Resaltó que, a la fecha del evento, el concesionario no ejecutaba obras en el sector del deslizamiento y que el predio donde se originó el talud no era de propiedad de la ANI, sino de la CDMB. En consecuencia, la entidad carecía de competencia material o jurídica para intervenir directamente ese punto. 39. Sostuvo que la obligación de realizar estudios de riesgo y adelantar la reubicación de las familias afectadas corresponde al alcalde del municipio de Tona, a través del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, de conformidad con las 8 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander Leyes 388 de 18 de julio de 199717, 715 de 21 de diciembre de 200118, 1523 de 24 de abril de 201219 y demás normas concordantes. 40.

Enfatizó que, dentro de sus competencias, ha cumplido con la vigilancia y supervisión del contrato de concesión mediante la interventoría técnica del proyecto, garantizando el cumplimiento de las obligaciones contractuales y los principios de operación del corredor vial. Por ello, solicitó declarar improcedentes las pretensiones formuladas en su contra, al no encontrarse demostrada ninguna actuación u omisión imputable a la entidad.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 41. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 19 de enero de 202420, amparó los derechos colectivos establecidos en los literales g); l) y m) del artículo 4° de la Ley 472, vulnerados por el municipio de Tona, el departamento de Santander, la UNGRD y la CDMB, porque esas autoridades no adoptaron medidas oportunas para mitigar y corregir los efectos del deslizamiento ocurrido el 7 de mayo de 2018. 42.

Consideró que, mediante el Decreto 040 del 9 de mayo de 2018, el Municipio de Tona declaró la calamidad pública por seis meses para atender la emergencia ocasionada por la remoción en masa ocurrida el 7 de mayo de 2018 en el corregimiento La Corcova, producto de la alta pluviosidad. 43. Explicó que este evento generó deslizamientos, caída de árboles y la muerte de dos personas, tal como lo reportó la Concesión Autovía Bucaramanga - Pamplona S.A.S. Ante la magnitud de la problemática, la Alcaldía realizó el censo de damnificados y solicitó el apoyo de la UNGRD, a efectos de reconocer subsidios de arriendo a los damnificados, sin obtener respuesta positiva. 44.

Evidenció que, desde 2018, las 69 personas pertenecientes a 34 hogares damnificados continúan residiendo en la zona afectada, sin haber recibido subsidios ni reubicación alguna. Además, la Alcaldía de Tona reconoció su falta de capacidad presupuestal para atender la situación y manifestó que la UNGRD no asignó recursos. 45. Advirtió que la CDMB celebró en 2020 un contrato de consultoría para estudios de amenaza y riesgo, de cuyo contenido se estableció que el corregimiento La 17 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 18 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […]”. 19 “[…] Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones […]”. 20 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “2ED_57680012333000202100(.docx) NroActua 2 ”. 9 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander Corcova presenta una amenaza media de movimientos en masa y condiciones geológicas inestables, con suelos de mala calidad y erosión activa. 46.

Constató que, pese al paso de más de cinco años, no se ha ejecutado ninguna acción concreta de mitigación o reubicación, configurándose la vulneración de los derechos colectivos conforme a la Ley 1523 de 2012 y a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 47. Encontró probado que la calamidad pública fue una respuesta inicial adecuada, pero insuficiente, pues no se implementaron soluciones estructurales.

Resaltó que la omisión prolongada de las autoridades ha mantenido a los habitantes del corregimiento en condiciones de riesgo permanente, lo cual contraviene el deber estatal de garantizar la integridad y seguridad de la población frente a desastres previsibles técnicamente. 48. Declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del INVIAS y de la sociedad Autovía Bucaramanga-Pamplona S.A.S., al concluir que el deslizamiento del 7 de mayo de 2018 obedeció a causas naturales derivadas de la ola invernal y no a la ejecución de obras del corredor vial.

En cambio, reconoció que estas entidades actuaron diligentemente al activar sus planes de contingencia y remover los escombros tras el evento. 49. Con fundamento en lo anterior, el tribunal resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR PROBADA la falta de legitimación material en la causa por pasiva del Instituto Nacional de Vías- INVIAS y la sociedad Autovía Bucaramanga- Pamplona S.A.S., conforme las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: DECLARAR que el Municipio de Tona vulnera el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes del corregimiento de la Corcova del Municipio de Tona, conforme las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: DECLARAR que el Municipio de Tona, el Departamento de Santander, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB., transgredieron los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la seguridad y salubridad pública de los habitantes del corregimiento de la Corcova del Municipio de Tona, al no ejercer las acciones tendientes para controlar la situación de riesgo que se presenta en esa zona, producto del fenómeno de remoción en masa que se presentó el día 7 de mayo de 2018.

CUARTO: Desestimar la protección de los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, conforme lo indicado en el punto 8.2 de la parte motiva de esta providencia. 10 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander QUINTO: Como medidas para restablecer el derecho colectivo vulnerado, se ORDENA: i) Al MUNICIPIO DE TONA y al DEPARTAMENTO DE SANTANDER, en coordinación con la UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO -UNGRD y la COPORACIÓN (sic) AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, elaboren un estudio técnico detallado que contenga un diagnóstico del estado actual de las 34 familias damnificadas como consecuencia de la remoción en masa que se presentó el 7 de mayo de 2018 que aún se encuentran en el Corregimiento de la Corcova, jurisdicción del Municipio de Tona y en especial en la zona afectada, según lo certificado por el ente territorial en el oficio de fecha 15 de junio de 2023. ii).

Una vez se tengan dicho estudio, el MUNICIPIO DE TONA y el DEPARTAMENTO DE SANTANDER, en el término máximo de seis (6) meses siguientes, deberá realizar las gestiones administrativas y, presupuestales para lograr la reubicación definitiva de las familias cuyas viviendas representen un riesgo inminente de colapso. iii).ORDENAR al Municipio de Tona y al Departamento de Santander que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y previo al agotamiento del procedimiento administrativo previsto para el efecto y en todo caso, dentro del término máximo de cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, otorgue una solución de vivienda temporal hasta que se lleve a cabo la reubicación definitiva a favor de los damnificados cuyas viviendas estén en inminente riesgo de colapso. iv).

A la COPORACIÓN (sic) AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, para que, dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta providencia, adelante un proceso de consultoría en el que se establezcan cuáles son las obras necesarias para prevenir en el Corregimiento de la Corcova la remoción en masa, en los sectores que presentan un riesgo medio de presentar este fenómeno de remoción. v).

Se le ordena a La UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES-UNGRD que, además de cumplir con las funciones de coordinación y apoyo para la aplicación de políticas de gestión del riesgo de desastres, adelante las gestiones necesarias para la consecución de recursos que permitan fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el Corregimiento de la Corcova, jurisdicción del Municipio de Tona.

SEXTO: CONDENAR en costas a las autoridades que resultaron vencidas en este proceso, conforme lo dispuesto en la parte motiva.

SÉPTIMO: CONFORMAR un comité de verificación de la sentencia con la participación de: i) la parte actora (Defensoría del Pueblo Regional de Santander; ii) el Municipio de Tona; iii) el Departamento de Santander; iv) La Unidad Nacional de Gestión del Riesgo-UNGRD; v) la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB; vi) la Defensoría del Pueblo; y vii) el delegado de la Procuraduría General de la Nación ante el Tribunal Administrativo de Santander.

Este Comité será presidido, a través de la Magistrada ponente.

OCTAVO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998. 11 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander NOVENO: RECONOCER como apoderado de la UNGRD, a la abogada LINET JOANNA TRIGOS NUÑEZ, identificada con la cédula de ciudadanía número 52.428.002 de Bogotá, portadora de la tarjeta profesional número 172.715 del Consejo Superior de la Judicatura DÉCIMO: En firme esta decisión, archívese el expediente.

DÉCIMO PRIMERO: Regístrese la actuación en el Sistema Judicial SAMAI, por el Auxiliar Judicial adscrito al Despacho de la magistrada ponente. […]”. (Negrilla del texto). III. RECURSOS DE APELACIÓN III.1. Municipio de Tona 50. El ente territorial mediante escrito de 26 de enero de 202421 cuestionó la atribución de responsabilidad, pese a que las pruebas demostraban que actuó dentro de sus competencias legales y presupuestales frente al deslizamiento ocurrido el 7 de mayo de 2018 en el corregimiento de La Corcova. 51.

Argumentó que la Ley 1523 de 2012, en su artículo 47, asigna al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres la financiación de las acciones para atender calamidades, por lo que, de existir responsabilidad en el daño colectivo, esta recaía en dicho Fondo y no en el municipio, que carece de capacidad presupuestal para asumir esas contingencias por ser de sexta categoría. 52.

Alegó que el a quo desconoció la actuación diligente de la administración municipal, la cual declaró oportunamente la calamidad pública, elaboró el registro único de damnificados, realizó consejos municipales de gestión del riesgo, formuló el plan de acción de rehabilitación y solicitó reiteradamente apoyo a la UNGRD, al departamento de Santander y a la concesión vial responsable del mantenimiento del sector afectado. 53.

Sostuvo que la sentencia reconoció la limitación fiscal del municipio y la obligación de concurrencia y subsidiariedad de las entidades de orden superior, pero aun así le atribuyó responsabilidad. Explicó que la magnitud del desastre excedía la capacidad técnica y financiera municipal, y que el principio de sostenibilidad fiscal, introducido por el Acto Legislativo 03 de 2011, imponía la racionalización de las competencias según los recursos disponibles. 54.

Precisó que no se le atribuyó responsabilidad a las entidades nacionales y departamentales, pese a que la Ley 1523 imponía a los gobernadores y a la UNGRD el deber de coordinar y ejecutar acciones de gestión del riesgo en su respectivo nivel territorial. Resaltó que la sentencia destacó tales competencias, lo que 21 Cfr. Índice 107 del expediente digital de primera instancia. 12 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander reforzaba la ausencia de responsabilidad municipal.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y absolver al municipio de Tona de toda responsabilidad. III.2. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga 55. La autoridad ambiental argumentó mediante escrito de 29 de enero de 202422 que carece de legitimación en la causa por pasiva y que, de conformidad con el marco legal ambiental, las órdenes judiciales proferidas desconocen sus competencias. 56.

Explicó que su papel es de apoyo técnico y asesoría ambiental y no le corresponde ejecutar obras ni adelantar procesos de reubicación de familias. Según la distribución legal de competencias en materia de gestión del riesgo prevista en la Ley 1523 de 2012, la responsabilidad principal recaía en el municipio de Tona como ente territorial encargado de coordinar las acciones preventivas. 57.

Recordó que, conforme a la Ley 99 de 1993, las CAR son autoridades ambientales autónomas con funciones de planificación, asesoría y control ambiental, que no ejecutan obras de mitigación del riesgo porque su papel se circunscribe a la gestión ambiental y no al ordenamiento territorial. 58. Señaló que su función se limitaba a emitir determinantes ambientales y a apoyar al Municipio en la incorporación de estas en el POT, pues la CDMB no tiene autoridad sobre las decisiones de planificación urbana.

Dichas obligaciones son de exclusiva responsabilidad del municipio de Tona. Por lo tanto, las órdenes impartidas excedieron las funciones legales asignadas a la corporación, así como su estructura presupuestal. 59. Explicó que cumplió con su deber legal al contratar el Consorcio Estudios Diseños CDMB (Contrato 12955-04 de 2020). Dicho estudio identificó la amenaza, vulnerabilidad y riesgo por remoción en masa e inundaciones, de manera que exigir nuevos estudios duplicaba esfuerzos y recursos. 60.

Sostuvo que no contaba con recursos ni competencia para ejecutar directamente obras de estabilización o mitigación. En su opinión, su participación en ese tipo de intervenciones solo podía darse mediante convenios o directrices de la UNGRD, máxime cuando ya elaboró un estudio técnico que sirve de base para las decisiones municipales. 22 Cfr. Índice 109 del expediente digital de primera instancia. 13 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 61.

Aclaró que antes de la Ley 99 de 1993 sí tenía funciones directas de control de erosión, pero estas fueron modificadas por el SINA. Sostuvo que cualquier acción adicional debía desarrollarse bajo principios de concurrencia y subsidiariedad. 62. Señaló que el tribunal reconoció que la responsabilidad recaía en el municipio, pero contradictoriamente le impuso órdenes pese a que no existía relación de causalidad entre su competencia y el daño alegado.

III.3. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 63. La unidad mediante escrito de 26 de enero de 202423 argumentó que el tribunal incurrió en un error al atribuirle responsabilidad por la vulneración de derechos colectivos, únicamente por ser parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. La sentencia no precisó qué acción u omisión concreta se le podía endilgar ni aportó prueba alguna que demostrara su participación en los hechos. 64.

Sostuvo que el tribunal interpretó de manera equivocada el principio de subsidiariedad positiva, al considerar que la unidad debía intervenir directamente en el municipio de Tona. Dicha interpretación desconoció las competencias exclusivas asignadas a los entes territoriales por la Ley 1523 de 2012. 65. Explicó que la Ley 1523 de 2012 determinó que los alcaldes y gobernadores eran los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en sus jurisdicciones.

Indicó que, conforme a los artículos 12, 13 y 14 de dicha ley, las autoridades territoriales debían ejecutar los procesos de conocimiento, reducción y manejo de desastres. 66. Alegó que la autonomía de los entes territoriales, consagrada en los artículos 1 y 287 de la Constitución, les confería la capacidad de manejar sus propios asuntos en materia de gestión del riesgo.

La política pública y el sistema nacional respetaban la descentralización y la independencia administrativa de municipios y departamentos. 67. Manifestó que la UNGRD, creada mediante el Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201124, cumplía funciones de coordinación, dirección y formulación de políticas, más no de ejecución. El artículo 4 del mencionado decreto le asignó labores de orientación, apoyo técnico, informativo y educativo a los entes territoriales, pero no la realización directa de obras o gestiones de financiación. 68.

Sostuvo que el tribunal desconoció ese marco normativo al imponerle deberes que no le correspondían, pues su función consiste en articular y fortalecer las 23 Cfr. Índice 107 del expediente digital de primera instancia. 24 “[…] Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura […]”. 14 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander capacidades locales para la gestión del riesgo, no en sustituir a las autoridades territoriales. 69.

Alegó que el fallo apelado ignoró los instrumentos de financiación previstos en la Ley 1523 de 2012 para los entes territoriales. El artículo 54 de dicha ley obligaba a municipios y departamentos a constituir Fondos Territoriales de Gestión del Riesgo, con autonomía técnica y financiera. Dichos fondos debían destinarse a la ejecución de medidas de conocimiento, reducción y manejo del riesgo, sin posibilidad de traslado de esa carga al orden nacional.

Adicionalmente, no se probó en el proceso que el municipio de Tona o el departamento de Santander carecieran de los medios necesarios para afrontar la situación. 70. Recordó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que las acciones de consecución de recursos y ejecución de obras corresponden exclusivamente a los entes territoriales.

Los alcaldes, como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de implementar la política pública de gestión del riesgo en su jurisdicción. 71. Indicó que los gobernadores, en virtud del principio de concurrencia, deben apoyar a los municipios dentro de su capacidad institucional, mientras que la UNGRD solo debe brindar asesoría técnica y acompañamiento, en armonía con el marco legal vigente.

IV.TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 72. Mediante auto de 6 de marzo de 202425, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Santander concedió ante el Consejo de Estado los recursos de apelación presentados por el municipio de Tona, la UNGRD y la CDMB. 73. A través de auto de 24 de abril de 202426, se admitieron los recursos de apelación y se informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto en la presente causa. 74.

El municipio de Tona mediante escrito de 2 de mayo de 2024 presentó una solicitud probatoria27. 75. Las demás partes guardaron silencio. 76. Mediante auto de 17 de enero de 202428, se negó la solicitud probatoria presentada. 25 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “3ED_75AUTOCONCEDERE68001(.docx) NroActua 2”. 26 Cfr. Índice 6 del expediente digital del Consejo de Estado. 27 Cfr. Índice 13 del expediente digital del Consejo de Estado. 28 Cfr. Índice 17 del expediente digital del Consejo de Estado. 15 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.

Competencia 77. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201129 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201930, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el marco de las acciones populares.

V.2. Planteamiento de los problemas jurídicos 78. La Defensoría del Pueblo Regional Santander atribuyó al municipio de Tona, el departamento de Santander, la UNGRD, la CDMB, la ANI y la sociedad Autovía Bucaramanga Pamplona S.A.S., la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales c, g), h), j), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472, con ocasión al fenómeno de remoción en masa que se presentó el día 7 de mayo de 2018 en el municipio de Tona. 79.

En la sentencia de 19 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander amparó los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, a la seguridad y salubridad pública y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, al evidenciar que las autoridades pertenecientes al Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres han omitido sus deberes legales y constitucionales para corregir la situación de peligro y amenaza en que se encuentran los habitantes del sector afectado. 80.

Inconformes con la decisión, el municipio de Tona, la CDMB y la UNGRD interpusieron recursos de apelación. El municipio de Tona sostuvo que actuó dentro de sus competencias al declarar la calamidad pública, elaborar el registro de damnificados y formular el plan de acción, alegando que la falta de recursos y la magnitud del desastre imponían la concurrencia de entidades superiores conforme a la Ley 1523 de 2012. 81.

La CDMB manifestó que el fallo desconoció su carácter de autoridad ambiental, pues sus funciones se limitaban al apoyo técnico y asesoría en materia ambiental, no a la ejecución de obras o reubicación de familias y resaltó haber cumplido con la elaboración de estudios técnicos. 29 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 30 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 16 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 82.

La UNGRD, por su parte, adujo que su papel era de coordinación y orientación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, sin competencia operativa ni presupuestal para ejecutar acciones locales y que el Tribunal desconoció el marco normativo que asigna a los entes territoriales la responsabilidad directa de gestionar los riesgos dentro de su jurisdicción. V.3.

Análisis del caso concreto 83. Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala analizará: i) la responsabilidad de los apelantes en la transgresión de los derechos colectivos amparados; y ii) el presunto desconocimiento de los mecanismos legales de financiación de proyectos de gestión de riesgo. V.3.1. La responsabilidad de los apelantes en la transgresión de los derechos colectivos 84.

Los recurrentes señalaron que el tribunal de primera instancia desconoció sus competencias en materia de gestión de riesgos, y que las demás entidades del SNGRD, especialmente el municipio de Tona, son quienes deben cumplir con las órdenes de amparo. 85. El artículo 1.° de la Ley 1523 de 2012 define la gestión del riesgo como “[…] un proceso social orientado […] al conocimiento y la reducción del riesgo y […] el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 86.

El artículo 2.° de la Ley 1523 señaló que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. Por ende, “[…] las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo […] en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”. 87.

El artículo 10 de la Ley 1931 de 27 de julio de 201831 estableció que la “[…] articulación y complementariedad entre los procesos de adaptación al cambio climático y gestión del riesgo de desastres, se basará fundamentalmente en lo relacionado con los procesos de conocimiento y reducción del riesgo asociados a los fenómenos hidrometeorológicos e hidroclimáticos y a las potenciales modificaciones del comportamiento de estos fenómenos atribuibles al cambio climático. […]”. 88.

Conforme a lo dispuesto en los artículos 5.° y 6.° de la Ley 1523, y 4.° de la Ley 1931 las entidades demandadas, como miembros del Sistema Nacional de Gestión 31 “[…] Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático […]”. 17 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander del Riesgo de Desastres (SNGRD), del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y del Sistema Nacional de Cambio Climático (Sisclima), orientan y coordinan actividades de gestión ambiental, ordenación del territorio, planificación del desarrollo, adaptación al cambio climático y conocimiento de las amenazas y vulnerabilidades. 89.

En este contexto, la Sala estudiará las responsabilidades de los apelantes en la transgresión de los derechos colectivos amparados, conforme a lo acreditado en el plenario y teniendo en cuenta los planteamientos de cada apelación. i) La responsabilidad del municipio en el caso concreto 90. El municipio de Tona señaló que la responsabilidad por el daño colectivo recae en el departamento y en el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres. 91.

Para garantizar el ordenamiento seguro del territorio, los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388 explicaron que el municipio en el instrumento de ordenamiento territorial define el suelo de protección no apto para la localización de los asentamientos humanos, por estar catalogado bajo riesgo no mitigable. Además, debe señalar el inventario de las zonas que presentan alto riesgo por amenazas naturales para la localización de viviendas, así como “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres […]”. 92.

En el ejercicio de la función urbanística, los municipios y distritos deben tener en cuenta las “[…] políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”, como normas de superior jerarquía, en los términos de los artículos 39 y 40 de la Ley 1523 y del numeral 1.° del artículo 10 de la Ley 388. 93.

Los artículos 37 al 41 de la Ley 1523 señalaron que las autoridades municipales formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan o esquema de ordenamiento territorial. 94.

Según los artículos 121 de la Ley 388 de 1997, 76 de la Ley 715 de 2001 y la Resolución 448 de 17 de julio de 201432, los alcaldes deben: i) promover, cofinanciar o ejecutar obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra inundaciones y regulación de cauces en coordinación con otras entidades; ii) reportar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos en zonas de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos en suelo urbano, rural y 32 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “[…] Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres […]”. 18 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander de expansión urbana; y iii) evitar que áreas de riesgo no recuperable desalojadas vuelvan a ocuparse con viviendas. 95.

En el proceso se demostró que el 7 de mayo de 2018 en el sector conocido como la Corcova se registró una emergencia, consistente en “[…] múltiples deslizamientos, flujos de material rocoso y arenoso, caída de árboles, vehículos represados, atrapados, y 2 vehículos que fueron arrastrados y cayeron al talud inferior dejando 2 personas fallecidas; entre estas un trabajador de la concesión vial, y 5 heridos asistidos en sitio.

El acontecimiento natural en ocasión de la ola invernal que atraviesa el país generó la eventualidad no previsible, irresistible de magnitudes extraordinarias, la cual genera traumatismos importantes en las operaciones del corredor vial. A la fecha, se continúa retirando material de deslizamiento. Es necesario indicar que el evento permanece activo con potencial riesgo de nuevos deslizamientos, producto de la saturación de los suelos y a las precipitaciones presentes en la zona, producto de la citada ola invernal […]”. 96.

Por medio del Decreto Municipal 040 de 9 de mayo de 2018 el municipio de Tona declaró la situación de calamidad pública por afectaciones en temporada de lluvias33. 97. Se encuentra probado con el Acta núm. 04-2018 de 10 de mayo de 2018 que el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres del Municipio de Tona se reunió por solicitud de la alcaldesa municipal de Tona ese mismo día, con el propósito de evaluar los daños y necesidades de los sectores afectados por la emergencia vial, establecer y aprobar un plan de acción específico de rehabilitación y por último definir los compromisos. 98.

La Policía Nacional, la Secretaría de Planeación Municipal, la Inspectora y el cuerpo de bomberos informaron que las vías de acceso al sector se encuentran totalmente obstruidas, que el sector ha tenido entre 10 y 11 deslizamientos que han afectado casas, que continúan las labores de rescate y que afrontan limitaciones de acceso a la zona objeto de emergencia. 99.

Agregaron que se registró la pérdida de vidas humanas, que continúa la búsqueda de personas desaparecidas y que las labores se están coordinando con la Agencia Nacional de Infraestructura y que se gestionaba el apoyo de otras autoridades. En dicho informe se refirió adicionalmente sobre las afectaciones lo siguiente: “[…] se hicieron el corte en la vía que no cumple con unas pendientes específicas, al llegar a la corcova no está obstruida la vía hacia Cúcuta, todos los vehículos pequeños se encuentran en la vía, se hizo el censo de las familias de 44 viviendas en el casco urbano de la corcova, no se incluyó el centro vida, la escuela, centro de salud y salón comunal.

Urgente que se habilitara el paso por la corcova, las viviendas 33 Cfr. Expediente digital de primera instancia en el enlace documento denominado: 002 pág. 18. 19 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander construidas en un sistema inadecuado, talud inestable no tiene manejo de aguas lluvias, que progresivamente va a aumentar su deterioro, viviendas en alto riesgo.

En Caragua tres viviendas, Guarumales 6, dos en la explanación, y dos en Bernabé, viviendas grandes. Hay viviendas en necesaria evacuar lo más pronto posible en alto riesgo de deslizamiento. De igual manera […] anuncia que existe mucho cultivo afectado, café, aguacate, apio. Solicita que se de apoyo con visitas para la evacuación con apoyo de trabajador social y psicólogo. […] El día 7 de mayo, se encontraba el municipio de Tona sin fluido eléctrico, el día 8 del km 41 más 300 30 derrumbes, el día de ayer 9 de mayo tipo 3 de la tarde los vehículos atascados son evacuados por autoridades de la ANI, se sacaron los 70 vehículos, se le hizo el acompañamiento a un bus de turismo, las personas que se encuentran en el corregimiento de Berlín llevan tres días represados.

La problemática respecto de los camiones de carga con alimentos perecederos que se provee a Bucaramanga. De Igual forma, a camiones se colaron alrededor de 25 camiones tomando la vía Sevilla. las unidades de tránsito control vía gramal y se está a espera la orden y sacar las personas que se encuentran en el corregimiento de Herlin […]”. 100.

La Secretaría de Planeación Municipal informó que procedió a la evacuación de viviendas que presentaban peso sobre la vía, pero que al ser un municipio de sexta categoría sus recursos eran limitados. En todo caso, se informó que ante las recomendaciones de limitación del tráfico vehicular por la zona ante el riesgo de desastre, se informó que el municipio “[…] emitió un a (sic) Acto administrativo prohibiendo el paso por las vías terciarias […]”. 101.

Asimismo, el municipio informó que ofició al concesionario vial con el objeto de informar sobre lo advertido en esa sesión del consejo municipal de gestión del riesgo y para gestionar la pronta habilitación de un carril con el propósito de evitar el represamiento de vehículos con alimentos perecederos. Sin embargo, se indicó adicionalmente que, dadas las condiciones de la vía, el tránsito de vehículos pesados podía agravar la situación porque la vía no está en capacidad de resistir el peso. 102.

Adicional a lo anterior, el municipio propuso: i) gestionar con el concesionario para que habiliten un carril y que se brinde apoyo por la Policía Nacional; ii) que se coordinen los esfuerzos en forma mancomunada con el fin de emitir soluciones que se atiendan a la capacidad del municipio; iii) que se gestione el apoyo de los sectores departamental y nacional; y iv) que se deben establecer prioridades de intervención y de evacuación y posterior rehabilitación mediante la aplicación del plan de acción específico. 103.

El Concesionario Autovía Bucaramanga Pamplona en la atención de la emergencia adelantó actividades las cuales se resumen en el esquema que sigue: 20 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander Fecha Lugar (PR / Sector) Situación de emergencia o riesgo Consecuencias / Afectaciones 07/05/2018 PR 21+100 – PR 24+800, Sector La Corcova Múltiples deslizamientos, flujos masivos de roca, arena y lodo; caída de árboles; vehículos atrapados y arrastrados. 2 personas fallecidas, 5 heridas, cierre total de la vía. 08/05/2018 PR 6 – PR 42 (mayor gravedad PR 22+700 y PR 23+500) Más de 80 puntos con deslizamientos, flujo de lodo, material rocoso y vegetal.

Obstrucción total de la calzada, vehículos atrapados, evacuación de 8 viviendas, un cuerpo rescatado. 09/05/2018 PR 6 – PR 42, sector Río Frío Nuevos deslizamientos, flujo de lodos, caída de material rocoso y vegetal. Riesgo de seguridad por lluvias constantes, posibles restos humanos hallados. 10/05/2018 PR 22 – PR 42 Múltiples deslizamientos, flujo de lodo, caída de material rocoso y vegetal.

Obstrucción total/parcial de la calzada, hallazgo del cuerpo del trabajador desaparecido. 11/05/2018 PR 22 – PR 42 Continuidad de deslizamientos y flujo de lodo. Riesgo por lluvias intensas, obstrucción parcial. 12/05/2018 PR 22 – PR 37 Deslizamientos, flujo de lodo, caída de material rocoso y vegetal. Obstrucción total/parcial de la vía. 13/05/2018 PR 22 – PR 37 Nuevos deslizamientos y lluvias intensas.

Suspensión temporal del paso vehicular, riesgo activo por precipitaciones. 14/05/2018 PR 24 – PR 37 Nuevo deslizamiento en PR 25+200, flujo de lodo y material rocoso. Un carril obstruido, riesgo por saturación del suelo. 15/05/2018 PR 26 – PR 37 Persistencia de deslizamientos, flujo de lodo, caída de material rocoso y vegetal.

Obstrucción parcial de la calzada, riesgo constante por lluvias. 104. El concesionario llegó a las siguientes conclusiones: “[…] • El evento registrado corresponde a una eventualidad imprevista e irresistible de magnitudes extraordinarias que generó traumatismos importantes en las operaciones 21 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander del corredor vial y sin antecedentes desde el inicio de la operación. Dicho evento es consecuencia de acontecimientos producidos por la naturaleza dada la ola invernal que se presenta en el país y que ha afectado múltiples vías del país. • A la fecha del presente informe se continúa retirando material de deslizamiento, el evento permanece activo con potencial riesgo de nuevos deslizamientos, producto de la saturación de suelos dadas las constantes precipitaciones de alta intensidad. • Se resalta que la cantidad de maquinaria, equipos, personal y recursos en general ha sido, desde el inicio de la emergencia, suficiente en cantidad y características, y su número fue aumentando en forma progresiva y gradual, en la medida en que las condiciones climáticas, de seguridad, avance de búsqueda y rescate, y técnica y constructivamente se podía avanzar desde los extremos y parte media de los flancos del área afectada; avanzando sobre distintos deslizamientos y viabilizando la intervención sobre otros, conforme se podía realizar el ingreso de maquinaria y personal a nuevos puntos […]”. 105.

La UNGRD por medio del oficio SMD-RO-0405-2018 de 25 de mayo de 201834 dio respuesta a la solicitud de evaluación y reubicación de las personas damnificadas en el corregimiento La Corcova. Allí aclaró que no puede suplantar o sustituir en sus competencias a los órganos del nivel territorial, en consecuencia, dio traslado al “[…] Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres – CDGRD de Santander […]”. 106.También se demostró que el municipio solicitó a la UNGRD apoyo para otorgar un subsidio de arrendamiento para la reubicación de las familias que se encuentran en posible riesgo a raíz del evento de remoción en masa. 107.

Por medio del oficio SMD-RO-513-2018 de 21 de junio de 201835, la Unidad le indicó: “[…] sugerimos se activen los Fondos Territoriales de Gestión del Riesgo de Desastres para que las acciones que actualmente se encuentran en ejecución sean asumidas a nivel local y/o regional de acuerdo a lo establecido en los artículos 13 y 14 de la Ley 1523 de 2012 […]”. 108.

Por medio de oficio de 15 de junio de 202336, el municipio de Tona señaló que en el sector objeto de la acción popular sigue existiendo el corregimiento de la Corcova, en el cual habitan aproximadamente 34 familias. En el mismo oficio afirmó que los damnificados por los hechos ocurridos el 7 de mayo de 2018 residen en el mismo lugar y no han contado con el subsidio de arrendamiento. 109.

El municipio, por medio del oficio de 22 de mayo de 2019, solicitó al departamento de Santander el apoyo para la realización de un estudio técnico del corregimiento de La Corcova para el análisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo37. Ello significa que la capacidad local del municipio se superó. 34 Cfr. Índice 58 expediente digital de primera instancia en el enlace documento denominado: 002 pagina 40 y siguientes. 35 Cfr. Índice 58 expediente digital de primera instancia en el enlace documento denominado: 021. 36 Cfr. Índice 80 Expediente digital de primera instancia. 37 Cfr. Índice 58 expediente digital de primera instancia en el enlace documento denominado: 002 pagina 65. 22 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 110.

Como puede apreciarse, en el proceso quedó acreditado que la magnitud de la problemática generada por los deslizamientos y las afectaciones en el sector de La Corcova sobrepasó la capacidad de respuesta del municipio de Tona, lo que evidencia la necesidad de contar con el apoyo y la concurrencia de las demás entidades demandadas para atender integralmente la emergencia y garantizar la protección de las familias afectadas. 111.

El sistema jurídico de gestión de riesgos facultó a los municipios que no están en la capacidad de asumir sus competencias, para solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. 112. En el caso concreto, se demostró que las acciones adelantadas por la administración municipal frente al riesgo identificado en el sector La Corcova resultaron insuficientes para garantizar la protección efectiva de la comunidad y la reducción de la amenaza existente. 113.

En consecuencia, los reparos de los recurrentes aquí estudiados no cuentan con vocación de prosperidad. Aunque la gestión del riesgo de desastres es responsabilidad principal de los municipios, la ley establece que, si la capacidad local se ve superada, el departamento, la autoridad ambiental de esa jurisdicción y la Nación deben intervenir bajo los principios de concurrencia y subsidiariedad, lo que tampoco significa que el municipio quede eximido de su obligación de prevenir, mitigar y atender los riesgos dentro de su jurisdicción. ii) La responsabilidad de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga 114.

La CDMB argumentó que las órdenes judiciales excedieron sus competencias legales, al imponerle obligaciones que corresponden al municipio de Tona, autoridad principal en la gestión del riesgo conforme a la Ley 1523 de 2012. Señaló que su papel se limita a la asesoría técnica y planificación ambiental, sin facultades ni recursos para ejecutar obras de mitigación o reubicación de familias, por lo cual el fallo desconoció la distribución legal de competencias y su actuación previa en la elaboración de estudios técnicos ya cumplidos. 115.

Frente al planteamiento, la Sala pone de presente que los principios de gradualidad38, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, sistémico39, 38 “[…] La gestión del riesgo se despliega de manera continua, mediante procesos secuenciales en tiempos y alcances que se renuevan permanentemente. Dicha gestión continuada estará regida por los principios de gestión pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución y debe entenderse a la luz del desarrollo político, histórico y socioeconómico de la sociedad que se beneficia […]”. 39 “[…] La política de gestión del riesgo se hará efectiva mediante un sistema administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares.

El sistema operará en modos de integración sectorial y territorial; garantizará la continuidad de los procesos, la interacción y enlazamiento de las actividades mediante bases de acción comunes y coordinación de competencias. Como sistema abierto, estructurado y organizado, exhibirá las calidades de interconexión, diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración […]”. 23 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander autogestión40, corresponsabilidad y responsabilidad guían el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y del Sistema Nacional del Cambio Climático, conforme a los artículos 209 de la Constitución Política, 6.° de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199841, 3.° de la Ley 1523 y 2.° de la Ley 1931 de 2018. 116.

Estos principios permiten la articulación de las entidades demandadas en el ejercicio de sus competencias propias, dado que todas ellas interactúan en la gestión del riesgo, en la conservación del entorno natural y en la adaptación al cambio climático. 117. Concretamente, las corporaciones autónomas regionales, según los artículos 1042, 23 y 2443 de la Ley 388 de 1997 y el numeral 5° del artículo 31 de la Ley 99, asesoran a los municipios en el ejercicio de la función urbanística respecto del componente ambiental.

En consecuencia, esas autoridades participan en los procesos de planificación y ordenamiento del territorio. 118. En virtud de los numerales 12, 17 y 20 del artículo 31 de la Ley 99, las corporaciones autónomas regionales, como máxima autoridad ambiental de su jurisdicción, ejercen funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables; imponen y ejecutan a prevención las medidas de policía; sancionan la transgresión de las normas ambientales; y coordinan con las entidades territoriales la realización de proyectos y obras de infraestructura para proteger y recuperar el ambiente y los recursos naturales renovables. 119.

Las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del SNGRD, son corresponsables de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y apoyan a las entidades territoriales en la elaboración de los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción de este, integrando dicha información a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo44. 120.

En el caso concreto, la CDMB llevó a cabo la consultoría núm. 12955 de 30 de diciembre de 202045 con el objeto de “[…] realizar estudios que permitan definir la amenaza, vulnerabilidad y riesgo por fenómenos de remoción en masa, inundación 40 “[…] Las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, desarrollarán acciones propias para contribuir a la gestión del cambio climático con arreglo a lo dispuesto en esta ley y en armonía con las acciones desplegadas por las entidades públicas. 41 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 42 “[…]

ARTÍCULO

10. DETERMINANTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SU ORDEN DE PREVALENCIA […]”. 43 “[…]

ARTÍCULO 24. - Instancias de concertación y consulta. (…) 1. El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concierten los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y sustentadas en estudios […]”. 44 Artículo 31 de la Ley 1523 de 2012. 45 Cfr. Índice 58 expediente digital de primera instancia en el enlace documento denominado: 020. 24 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander y avenidas torrenciales, para los municipios de California, Charta, El Playón, Lebrija, Matanza, Rionegro, Tona y Vetas en el Departamento de Santander, así como diseñar a fase iii una (1) obra prioritaria de prevención y mitigación en cada municipio, si a ello hubiere lugar […]”. 121.

El objetivo de los estudios era determinar “[…] los niveles de amenaza actuales para condiciones críticas y evaluando las obras geotécnicas y estructurales de prevención, mitigación y estabilización de laderas, así como la revisión de obras hidráulicas para control de inundación y socavación en cauces en caso de encontrar drenajes naturales en las áreas susceptibles remoción en masa e inundación por fenómenos naturales […]”. 122.

La consultoría se presentó en el año 2022 y abarcó los municipios de California, Charta, El Playón, Lebrija, Matanza, Rionegro, Tona y Vetas en el departamento de Santander y ejecutó los siguientes ejes: “[…] […]”. 123. En la consultoría se pactó el diseño en fase III de “[…] una (1) obra prioritaria de prevención y mitigación en cada uno de los municipios inmersos en el presente estudio, si a ello hubiere lugar.

Entregar los insumos de detalle de los estudios de AVR por fenómenos de Remoción en masa e Inundación, para la inclusión de esta información en la formulación de su Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) que contemple la armonización con la normativa nacional vigente, que reconozca los nuevos y futuros procesos de transformación territorial en sus escalas regional, municipal, urbana y rural, que se escenifican en la estructura municipal, para que los Municipios puedan contar con instrumentos idóneos que le permitan enfrentar las dinámicas propias de su desarrollo y planificación […]”. 25 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 124.

La CDMB46 a partir de los resultados de la consultoría, realizó el 16 de junio de 2023 una visita técnica al sector objeto de esta acción popular. En el informe se resaltaron los puntos más relevantes de la consultoría relacionados con la situación de riesgo: “[…] ZONIFICACIÓN DE LA AMENAZA SECTOR LA CORCOVA La distribución espacial de la amenaza en el sector de La Corcova del Municipio de Tona puede ser apreciado en la siguiente figura, donde se observan las dos (2) categorías de amenaza para la zona de estudio: media y baja.

AMENAZA MEDIA Las áreas en esta categoría de amenaza ocupan aproximadamente 1,04 hectáreas, equivalente al 88,14% y corresponden con la clasificación más representativa de la zona de estudio. Se encuentra distribuida sobre el margen sur y algunas regiones del sector central y extremo norte. El área de estudio, que no desarrolla movimientos en masa ni procesos erosivos, se encuentra caracterizado por exhibir pendientes moderadas y altas, conformadas por elementos de paisaje de tipo laderas con diferente rango de inclinaciones (abruptas y muy abruptas).

Moldeadas, en su totalidad, por macizos rocosos de calidades muy malas, relacionadas con cuarzo monzonita (perteneciente a La Corcova) y con neises (de Bucaramanga). Para la cobertura de la tierra se identificaron mosaicos de cultivos, pastos y espacios naturales, redes viales, ferroviarias, terrenos asociados, el bosque denso y la vegetación secundaria o en transición. Los usos de la tierra corresponden con los sistemas combinados de agricultura, ganadería y forestería, el sector de transporte y las zonas destinadas para producción-protección. AMENAZA BAJA Los sectores de la categoría de amenaza baja abarcan aproximadamente 0,14 hectáreas, correspondientes al 11,86% del área de interés; identificada como la clasificación menos representativa.

Se encuentra distribuida de (sic) sobre la zona 46 Cfr. Índice 81 Expediente digital de primera instancia. 26 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander central y algunas regiones del costado norte Los sectores a zonificar se encuentran caracterizada por la ausencia de procesos morfodinámicos, es decir, no desarrolla movimientos en masa y/o procesos erosivos que puedan generar algún tipo de daño o afectación. Las áreas correspondientes con la categoría de amenaza baja exhiben un rango de pendientes variables (principalmente bajas), donde se destacan elementos geomorfológicos pertenecientes a los ambientes antropogénico (representada por cimas explanadas) y denudacional (cimas).

Se encuentran moldeadas, en su totalidad, por materiales no consolidados, representados en suelos residuales (arcilloso del Neis de Bucaramanga y arenoso perteneciente a La Corcova). Las zonas de estudio se encuentran cubiertas por redes viales, ferroviarias, terrenos asociados y mosaico de cultivos, pastos y espacios naturales; donde los usos corresponden con las regiones de transporte y los sistemas combinados de agricultura, ganadería y forestería [ ]”. 125.

De los estudios técnicos aportados por la CDMB se evidencia que La Corcova fue catalogada como zona de amenaza media por movimientos en masa, asociadas a pendientes pronunciadas y lluvias intensas. Como conclusión sobre los fenómenos de remoción en masa se señaló que en: “[…] cada una de las tres categorías (alta, media y baja) que se definieron para establecer la amenaza, se determina la probabilidad de ocurrencia de deslizamientos por Km2, de esta manera, se establece que, para la categoría de amenaza baja se esperaría aproximadamente 3 deslizamientos por cada 100 Km2 para la categoría amenaza media de cerca de 3 deslizamientos por cada 10 Km2 y para la categoría amenaza alta alrededor de 8 por cada 1 Km2. […] Para la zona de La Corcova, la amenaza media abarca 1,04 hectáreas que equivalen al 88,14% y los lugares clasificados con amenaza baja cubren 0,14 hectáreas, es decir, comprenden el 11,86% […]”. 126.

La CDMB recomendó: “[…] realizar los estudios detallados de amenaza, vulnerabilidad y riesgo por fenómenos de remoción en masa e inundación en una obra prioritaria de prevención y mitigación en cada municipio, si a ello hubiere lugar, por lo tanto, para el Municipio de Tona, los resultados generados se convirtieron en la base o insumo principal para la generación de estudios de amenaza por fenómenos de remoción en masa a escala de detalle (1:2.000), específicamente en el sector de la cabecera municipal, que corresponden con los análisis y resultados del informe 12.1G […]”. 127.

En el caso concreto, se acreditó que la CDMB identificó que en el corregimiento de La Corcova se presenta una amenaza media por movimientos en masa, derivada de las características geológicas y morfodinámicas del terreno. Tales resultados evidencian el conocimiento técnico de la situación de riesgo desde hace varios años, sin que la entidad hubiese adoptado medidas adicionales orientadas a la reducción efectiva de la amenaza o a la coordinación de acciones con el municipio de Tona y el departamento de Santander, pese a las recomendaciones del mismo informe. 27 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 128.

Así las cosas, aunque la CDMB cumplió parcialmente con la fase de conocimiento del riesgo mediante la elaboración de estudios, no se han concertado las medidas de mitigación, apoyo técnico para la reubicación o ejecución de proyectos de estabilización. Por consiguiente, no asiste razón a la apelante cuando sostiene que el fallo desconoció la distribución de competencias. 129.

Además, la sentencia de primera instancia no le impuso a la CDMB la ejecución directa de obras de reubicación o mitigación, sino la obligación de articular y apoyar técnicamente dichas acciones con las demás entidades responsables, dentro del marco de los principios del SNGRD. Las órdenes, en consecuencia, guardan correspondencia con sus funciones legales y se encuentran ajustadas a derecho. iii) La responsabilidad de la UNGRD en el caso concreto 130.

La UNGRD explicó que no tiene competencia ni responsabilidad directa en la ejecución de medidas locales de gestión del riesgo, pues su función es coordinar, asesorar y fortalecer las capacidades de los entes territoriales, siendo los municipios y departamentos los responsables exclusivos de implementar las acciones de prevención, reducción y manejo de desastres en sus jurisdicciones. 131.

Agregó que no gestiona recursos para la implementación de proyectos de gestión de riesgo o para la ejecución de obras. La Ley 1523 de 2012 asignó aquellas obligaciones a las entidades territoriales y a las corporaciones autónomas regionales, mientras que la Ley 715 de 2001 determinó que los municipios se encargan directamente de atender los asuntos medioambientales y de prevenir y gestionar los desastres con recursos propios o del Sistema General de Participaciones. 132.

Valga precisar que, según las competencias previstas en el artículo 18 de la Ley 1523 de 2012, y en los numerales 2.°, 3.°, 6.°, 8.° y 9.° del artículo 4.º47 del Decreto Ley 4147 de 2011, la UNGRD además de coordinar el SNGRD, apoya a las entidades territoriales en la formulación e implementación de sus planes de gestión del riesgo, propone y articula proyectos, y gestiona recursos con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia. 47 La norma prevé las siguientes funciones: “[…] 1.

Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD, hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial. 2. Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 3.

Proponer y articular las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD y actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD. (…) 6. Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales.

(…) 8. Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. (…) 9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país. […]” (Negrilla fuera de texto). 28 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 133.

En el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, la gestión del riesgo es principalmente responsabilidad del municipio, pero si el ente territorial no puede cumplir con esta tarea, podrá solicitar ayuda de la UNGRD, siguiendo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 134. Se probó en el proceso que el municipio de Tona realizó una solicitud de subsidio de arrendamiento a la UNGRD, frente a la cual esa entidad sugirió la activación de los Fondos Territoriales de Gestión del Riesgo de Desastres de acuerdo con lo establecido en los artículos 13 y 14 de la Ley 1523 de 2012 y remitió la solicitud al departamento de Santander. 135.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que los argumentos de apelación formulados por la UNGRD no desvirtúan los fundamentos de la decisión de primera instancia. Si bien la entidad actúa como órgano coordinador del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, su papel no se agota en la simple asesoría técnica o acompañamiento institucional, sino que comporta un deber activo de coordinación y apoyo a las entidades territoriales cuando estas carezcan de la capacidad operativa o financiera para atender adecuadamente situaciones de emergencia, conforme a los principios de subsidiariedad positiva, concurrencia y coordinación previstos en la Ley 1523 de 2012. 136.

En el caso concreto, se demostró que el Municipio de Tona, desde 2018, solicitó apoyo a la UNGRD para la asignación de subsidios de arriendo a las familias damnificadas por la remoción en masa en el corregimiento La Corcova. Sin embargo, la respuesta de la Unidad se limitó a remitir la petición al departamento de Santander y a recomendar la activación de los fondos territoriales, sin adoptar medidas complementarias de asistencia técnica, acompañamiento financiero o articulación institucional que permitieran materializar una solución efectiva para la población afectada. 137.

Tal actuación resulta insuficiente frente a las obligaciones derivadas de los artículos 18 de la Ley 1523 de 2012 y 4º del Decreto Ley 4147 de 2011, que atribuyen a la UNGRD la responsabilidad de gestionar recursos, coordinar la atención de desastres y fortalecer las capacidades locales. 138.Para la Sala UNGRD incurrió en una omisión por falta de articulación y respuesta efectiva, en la medida en que, pese a conocer las limitaciones del municipio y la persistencia del riesgo, no ejerció su función de liderazgo institucional para garantizar una intervención oportuna. 139.En consecuencia, se confirma la responsabilidad compartida declarada en la sentencia de primera instancia, en cuanto reconoce a la Unidad un papel esencial dentro de la estrategia nacional de gestión del riesgo, no solo como ente orientador, sino también como agente de coordinación interinstitucional y apoyo subsidiario efectivo frente a desastres previsibles técnicamente. 29 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander V.3.2.

El desconocimiento de los mecanismos legales de financiación de proyectos de gestión de riesgo 140. La UNGRD insistió que el juez de la primera instancia no consideró que el municipio cuenta con el Fondo Territorial, entre otros mecanismos creados para financiar los proyectos de gestión del riesgo de desastres. 141. En el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, los artículos 47 y 54 de la Ley 1523 ordenaron la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastre […]”. 142.

En los términos del parágrafo 2 del artículo 47 ibidem, el precitado Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad […]”. Igualmente, “[…] Las administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 143.

En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley 1523 estableció que las “[…] entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]”. 144.

De esta manera, se resalta que, aunque el municipio sea el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en su territorio, en los eventos en que no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 145.

Este apoyo se extiende al componente financiero, independientemente de la existencia de los Fondos Territoriales, cuando los recursos allí previstos no son suficientes para atender las problemáticas. 30 Radicación núm. 68001-23-33-000-2021-00112-01 Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Santander 146. Finalmente, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201248 y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en la providencia de 6 de agosto de 201949, no se condenará en costas en esta instancia porque no se acreditó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de enero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 48 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 49 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión. Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019, radicación núm.: 15001-33-33-007-2017-00036-01.

C.P. Rocío Araújo Oñate.