Radicado: 11001-03-15-000-2025-00339-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrada ponente: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 11001-03-15-000-2025-00339-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contrib1ciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP – Accionado: Trib1nal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de t1tela Tema: Tutela contra providencia judicial.

Requisitos de procedibilidad. Subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico. I.

ANTECEDENTES 1. Solicit1d de t1tela La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, en adelante UGPP, promovió acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico con ocasión de la sentencia del 20 de marzo de 2024, que revocó el fallo del 17 de mayo de 2023 dictado por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 8001-33-33-001-2019-00315-00/01.

En dicha decisión, el Tribunal ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a las señoras Cecilia Arias Lobo y María Haydee Pulido Rodríguez, en un 20 % y 80 %, respectivamente, como consecuencia del fallecimiento del señor Homero Virgilio Hoyos Mejía. 2. Hechos probados Mediante la Resolución 39255 del 3 de noviembre de 1987, se reconoció una pensión a Homero Virgilio Hoyos Mejía. Tras su fallecimiento, la UGPP expidió la Resolución RDP 023345 del 28 de junio de 2014, mediante la cual dispuso el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de María Haydee Pulido Rodríguez, en su calidad de compañera permanente, asignándole el 100 % de la prestación. Por su lado, Cecilia Arias Lobo, esposa del causante, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener la nulidad de la Resolución RDP 035052 del 28 de agosto de 2018, mediante Radicado: 11001-03-15-000-2025-00339-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1 Índice 0005 del aplicativo Samai la cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, al considerar que no acreditó el requisito de convivencia Por medio de sentencia del 17 de mayo de 2023, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda.

Contra esta decisión, la señora Arias Lobo interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia del 20 de marzo de 2024. En esta providencia, el Tribunal ordenó reconocer a su favor la pensión de sobrevivientes en un 20% a partir del 14 de febrero de 2017 y a María Haydee Pulido Rodríguez en un 80%, sin aplicar la figura de la compensación pensional a cargo de esta última por las mesadas ya pagadas. 3.

Pretensiones y arg1mentos de t1tela La entidad accionante solicitó que: i) se amparen sus derechos fundamentales; ii) se deje sin efectos parcialmente la sentencia del 20 de marzo de 2024, en lo que respecta a la orden de pago del retroactivo pensional; iii) se ordene al Tribunal Administrativo del Atlántico dictar una nueva decisión en la que se disponga que “el reconocimiento pensional de la señora CECILIA ARIAS LOBO a partir de la fecha efectiva de la redistribución pensional del 20% para la señora ARIAS LOBO y el 80% para la señora PULIDO RODRIGUEZ, es decir, desde la fecha de ejecutoria de la decisión judicial, sin que implique efectuar dobles pagos por periodos que dónde ya se pagó del 100% de la pensión de sobrevivientes”.

Como fundamento de sus pretensiones, afirmó que los jueces del proceso ordinario incurrieron en defectos fáctico y material, así como en una violación directa de la Constitución. En particular, señaló que omitieron decretar pruebas esenciales para determinar la fecha en que se canceló el derecho pensional en un 100% a María Haydee Pulido Rodríguez, única beneficiaria reconocida.

Además, argumentó que no se tuvo en cuenta que dicho derecho fue completamente pagado desde 2014, por lo que la orden contenida en la sentencia de segunda instancia generó dobles pagos sobre un mismo derecho, afectando la estabilidad del sistema pensional. Adicionalmente, la UGPP sostuvo que la sentencia cuestionada no dispuso la compensación entre las beneficiarias del derecho, en contravención de lo establecido en el artículo 5 de la Ley 1205 de 2008. 4.

Trámite de t1tela e intervenciones 4.1 Por auto del 27 de enero de 20251, se admitió la demanda de tutela, se negó el decreto de la medida provisional, y se dispuso la vinculación como terceros con interés del Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla, Cecilia Arias Lobo y María Haydee Pulido Rodríguez. 4.2 El J1zgado Primero Administrativo Oral de Barranq1illa, manifestó que se abstiene se hacer algún pronunciamiento sobre los fundamentos de la acción de tutela, dado que las pretensiones únicamente cuestionaron la sentencia proferida por el Radicado: 11001-03-15-000-2025-00339-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2 Índice 0009 del aplicativo Samai 3 Índice 0011 del aplicativo Samai 4 Índice 0013 del aplicativo Samai 5 Índice 0015 del aplicativo Samai Tribunal Administrativo del Atlántico2.

Además, aportó el enlace web del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3. 4.3. El Trib1nal Administrativo del Atlántico remitió el proceso ordinario en medio digital4 y presentó informe en el que solicitó que se nieguen las pretensiones, o que en su defecto se declare improcedente la solicitud de amparo constitucional5. A su juicio, la entidad accionante busca crear una instancia adicional dentro del proceso ordinario para controvertir nuevamente la sentencia de segunda instancia, sin cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

En lo referente a la doble erogación, indicó que “el Tribunal tuvo en consideración que, con el cumplimiento de la sentencia se generaría un pago doble por parte de la administración, respecto del mismo derecho pensional, dado que, la compañera permanente del causante venía percibiendo la prestación en porcentaje del 100%, sin embargo, no se ordenó compensación de suma alguna con base en que, no se demostró por parte de la entidad demandada, que la compañera permanente o la esposa del causante hubieren incurrido en conductas para la dolosa o malintencionada consecución de propósitos contrarios a derecho, concluyéndose que, las sumas recibidas por la señora Haydee Pulido Rodríguez por concepto de mesadas pensionales, se trataron de dineros percibidos de buena fe, precisamente porque no ejerció ninguna conducta fraudulenta que derivara en ello”. 4.3.

Las señoras Cecilia Arias Lobo y María Haydee Pulido Rodríguez guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2. Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley. 3.

Legitimación en la ca1sa La Sala encuentra acreditada la legitimación en la ca1sa por activa de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, teniendo en cuenta que actuó demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 8001-33- Radicado: 11001-03-15-000-2025-00339-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6“Artículo 6.

La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

(…)”. 7 Cfr. Corte Constitucional sentencia T-598 de 2003. 33-001-2019-00315-00/01, en el que se profirió la decisión que consideró lesiva para sus derechos. También está probada la legitimación en la ca1sa por pasiva del Tribunal Administrativo del Atlántico, dado que es la autoridad judicial que profirió la sentencia del 20 de marzo de 2024, que se cuestionó a través de esta acción constitucional. 4.

S1bsidiariedad. Sobre el particular, resulta importante destacar que este requisito está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela, en los siguientes términos: “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 19916. Cuando se trata de tutelas presentadas en contra de providencias judiciales, el cumplimiento de este requisito se hace aún más exigente, en aras de evitar que el amparo se use como un mecanismo alternativo o supletorio de los medios ordinarios que el legislador tiene previstos para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta de la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos atiendan un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial7. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que es deber de la parte accionante desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de interferir en las competencias de las distintas autoridades judiciales 7. 5.

Caso concreto La Subsección anuncia que el presente asunto no superó el requisito de subsidiariedad, conforme a las razones que pasan a exponerse: 5.1. La revisión de las actuaciones del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho da cuenta de los siguientes hechos: - La señora Cecilia Arias Lobo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RDP-016467 del 30 de mayo de 2019 y RDP-025079 del 22 de agosto de 2019, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente tras el fallecimiento del Radicado: 11001-03-15-000-2025-00339-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 señor Homero Virgilio Hoyos Mejía. En consecuencia, solicitó que se le reconociera el derecho en la proporción que le correspondiera. - El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla, autoridad judicial que admitió la demanda y ordenó las respectivas notificaciones.

La UGPP aportó el escrito de contestación y formuló excepciones. - Mediante auto del 19 de enero de 2021, se ordenó la vinculación de María Haydee Pulido Rodríguez en calidad de litisconsorte necesario. Posteriormente, la vinculada presentó escrito de contestación. - Por medio de sentencia del 17 de mayo de 2023, se negaron las pretensiones de la demanda.

Contra esta decisión, la señora Cecilia Arias Lobo interpuso recurso de apelación. - El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de segunda instancia del 20 de marzo de 2024, revocó la decisión del juzgado y, en su lugar, dispuso: En relación con el doble pago derivado de un mismo derecho pensional, la Corporación señaló: “El Tribunal no pierde de vista que con la orden impartida en esta decisión se generará un doble pago por parte de la administradora de pensiones respecto de un mismo derecho pensional.

Sin embargo, sea del caso precisar, que dichos pagos fueron ordenados por la entidad demanda y en favor de la compañera permanente mediando buena fe, en efecto, fue la administradora de pensiones la que decidió reconocer la pensión en porcentaje del 100% pese a tener conocimiento de la pluralidad de reclamantes de la prestación como beneficiarias (esposa – compañera permanente), aun cuando pudo dejar en suspenso el reconocimiento a fin de que la controversia fuera dirimida por la jurisdicción, pero más relevante aun, la negatoria de la pensión de la demandante en sede administrativa estuvo fundada en un desacierto Radicado: 11001-03-15-000-2025-00339-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 8 Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 9 En sentencia T-511 de 1993, la Corte Constitucional indicó que se presenta cuando en el ejercicio de un derecho subjetivo se desbordan los límites que el ordenamiento le impone a este, con independencia de que con ello ocurra un daño a terceros interpretativo de la norma jurídica aplicable al caso en concreto, esto es, el convencimiento equivoco de la demandada sobre la temporalidad en la que se debía acreditar la convivencia de cinco años (5) exigida para los conyugues separados de hecho, lo que dio lugar a que ahora se genere un doble pago por concepto de la prestación, lo cual, a juicio del Tribunal, exonera a la compañera permanente de realizar cualquier compensación sobre los pagos recibidos en exceso”. 5.2.

En el contexto expuesto, es preciso señalar que, en la decisión SU-427 de 2016, la Corte Constitucional determinó que las acciones de tutela promovidas por la UGPP ante un presunto abuso del derecho por parte del pensionado, con el propósito de proteger el sistema de seguridad social en pensiones, deben considerarse improcedentes, dado que la entidad dispone del recurso extraordinario de revisión. En efecto, el artículo 6, numeral 6, del Decreto 575 del 22 de marzo de 2013, establece como una de sus funciones “adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las normas que la adicionen o modifiquen”.

Atendiendo a las consideraciones expuestas por la Corte en la referida providencia, la Sala considera pertinente destacar las siguientes: “[…] 7.23. Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero8. 7.24.

Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. 7.25.

Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución”.

Ahora bien, en la SU-631 de 2017 el Tribunal Constitucional reiteró la tesis de improcedencia del mecanismo constitucional de cara a la subsidiariedad -expuesta en la SU-427 de 2016- y precisó que, no obstante, la intervención del juez constitucional resulta procedente, aun sobre la facultad para ejercer el recurso extraordinario de revisión, cuando se está ante un abuso del derecho en forma palmaria9, y que “para identificar este tipo de conductas, el juez en cada caso concreto, debe orientarse a Radicado: 11001-03-15-000-2025-00339-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 10 Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral.

Sentencia del primero (1) de marzo de dos mil once (2011). Radicación No 46.175. M.P. Gustavo José Gnecco Mendoza. establecer “sobre la base de elementos objetivos demostrados en el proceso, [si de la conducta del titular del derecho, puede] construir su pleno convencimiento de un ejercicio abusivo y malintencionado de un derecho determinado”10, que por lo general será el que trascienda el marco y la finalidad que el Constituyente y el Legislador le han otorgado a una facultad individual”.

En lo referente a las situaciones de incremento excesivo de la mesada pensional, la providencia consideró: (ii) Del incremento excesivo en la mesada pensional La mesada pensional debe haberse incrementado de tal forma que implica un tratamiento diferenciado para quien la obtuvo. Tal incremento ha de ser verificado en cada caso concreto y dejará al descubierto el resultado del abuso del derecho desde el punto de vista del pensionado.

La importancia de esta verificación es que tiene la virtualidad de revelarle al juez constitucional la dimensión material de las ventajas ilegítimas, desde el punto de vista legal o constitucional, en favor del pensionado. Al respecto conviene aclarar que, si bien es cierto cualquier incremento en la mesada pensional que desborde los principios y las reglas del sistema de seguridad social en pensiones, atenta contra él, solo los que sean evidentes y se descubran de un primer acercamiento al caso concreto, ameritan la intervención del juez de tutela.

Los demás pueden ser cuestionados a través de la jurisdicción laboral ordinaria o contencioso administrativa, según sea el caso. La remisión de los casos al juez ordinario, no implica de ningún modo restarle relevancia al caso, sino constatar que la urgencia que presenta es relativa y no notoria. Así, no basta con la existencia de una vinculación precaria para que proceda la acción de tutela, sino que es preciso que aquella haya generado un incremento protuberante de la mesada pensional.

Solo así la aplicación del IBL de un régimen especial, cobra una importancia tal que es imperiosa la intervención del juez de tutela.” En el presente asunto la UGPP sostuvo, en síntesis, que existió un abuso palmario del derecho, en la medida que: i) la providencia cuestionada ordenó el pago del derecho pensional a favor de Cecilia Arias Lobo desde el 14 de febrero de 2017, lo que implica una doble erogación, pues María Haydee Pulido Rodríguez percibe el mismo derecho en cuantía del 100% desde el 14 de febrero de 2014 y; ii) no se hizo uso de la figura de la compensación. Los argumentos alegados por la entidad accionante no se enmarcan dentro de los supuestos que permiten tener como cierto un abuso del derecho en los términos de la jurisprudencia constitucional, en la medida que no se demostró una situación de desventaja que ponga en riesgo los recursos del sistema pensional, o que la entidad esté obligada a hacer erogaciones cuantiosas en cumplimiento de las orden judicial criticada y que atenten contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, o incluso, que generen un riesgo para sus afiliados.

Esto, por cuanto el reconocimiento pensional en los porcentajes determinados por el Tribunal Administrativo del Atlántico encontró soporte en las normas aplicables al caso concreto y en el análisis de las pruebas, que dio como resultado la certeza del derecho de las dos (2) beneficiarias, así como la necesidad de adoptar la decisión que distribuyera la mesada pensional en el porcentaje que correspondía. Aunado, el monto Radicado: 11001-03-15-000-2025-00339-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 11 “ARTÍCULO 192.

Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas (…) Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada” al que alude la UGPP como causante del detrimento del erario asociado a un posible riesgo del sistema, no se probó como excesivo. 5.3.

En consecuencia, la Sala no encuentra probada alguna situación excepcional que impida a la UGPP ejercer el recurso extraordinario de revisión para cuestionar la sentencia del 20 de marzo de 2024 y que permita tener por superado el requisito de subsidiariedad o que justifique la flexibilización de la regla. Aceptar lo contrario implicaría reemplazar los mecanismos ordinarios establecidos por el legislador para la protección de los derechos y suplir la omisión de la parte interesada.

Además, cabe resaltar que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que torne en procedente el amparo de manera transitoria en la medida que la providencia cuestionada fue notificada en forma electrónica mediante mensaje de datos enviado el 29 de julio de 2024, por lo que para este momento no han transcurrido los 10 meses previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 para que la UGPP de cumplimiento y realice el pago11.

Con fundamento en lo anterior, se declarará improcedente la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico, en atención a lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíq1ese y Cúmplase FHRMADO ELECTRÓNHCAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FHRMADO ELECTRÓNHCAMENTE FHRMADO ELECTRÓNHCAMENTE Radicado: 11001-03-15-000-2025-00339-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrada Magistrado SFGS