CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D.C., Dieciocho (18) de Septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 76-001-23-33-000-2016-00047-02 (5098-2024)1. Demandante: Gustavo Montoya Restrepo.
Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Tema: Decisión: Prima Especial de Servicios - Ley 4 de 1992 Sentencia de segunda instancia. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del Veintiséis (26) de Junio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES. 1.1 La demanda2. 1.1.1 Pretensiones. El señor Gustavo Montoya Restrepo, actuando por conducto de apoderado judicial, acudió a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y formuló las siguientes pretensiones: «[…] Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos “acto ficto que lo constituye la no resolución, por la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, del recurso 1 Magistrados: Gonzalo Perdomo Cabrera, María Eugenia Clavijo y Diego León Gómez Martínez. 2Expediente digital-Samai rad. 19001233300420190034700-Gestionar documentos-Descargar archivos-Documento PDF de nombre: 013ED_C01Principal_04DEMANDAPDF.
Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 2 de REPOSICIÓN propuesto de manera principal contra el Oficio No. SG 2095 del 12 de mayo de 2015, notificada el 25 de mayo de 2015 … (…) …del Oficio No. SG 2095 del 12 de mayo de 2015, notificada el 25 de mayo de 2015, (…) que dio a entender al [demandante], como negado el reconocimiento y Pago efectivo de la Reliquidación de la Prima Especial de Servicios y reconocimiento de la Naturaleza Salarial de dicha prestación…” 3.
Inaplicar los decretos 621 de 2007, 661 de 2008, 726 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014 por inconstitucionales e ilegales, dado que reiteran los yerros que dieron lugar a la nulidad de las normas que en tal sentido le precedieron y fueron declaradas nulas mediante sentencia del 29 de abril de 2014 por la sala de Conjueces del Consejo de Estado. 4.
Que a título de Restablecimiento del Derecho, se ordene a favor del Dr. GUSTAVO MONTOYA RESTREPO y en contra de LA NACION - PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, el reconocimiento de la reliquidación y pago de la Prima Especial de Servicios y reconocimiento de la Naturaleza Salarial de dicha prestación con la concerniente Reliquidación de salarios, Prima de Servicios;
Cesantías; Vacaciones; Prima de Vacaciones; Prima de Navidad, Bonificación por Actividad Judicial, sus efectos en la reliquidación de la Cesantías, intereses a las cesantías, aportes a pensión, demás Prestaciones Sociales y cualquiera otro emolumento cancelado de forma incompleta, al que tiene derecho por haber ejercido y estar ejerciendo el cargo de Procurador 71 Judicial II, en Penal, de Cali, V., al tenor del fallo del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Sala de Conjueces, en sentencia del 29 de Abril de 2014, expediente No. 11001-03-25-000- 2007-00087-00, con ponencia de la Dra. MARIA CAROLINA RODRIGUEZ RUIZ, con retroactividad al 01 de Enero de 1993, fecha posterior a su vinculación a la Procuraduría General de la Nación y hasta la fecha. 5.
Que como consecuencia de las precedentes declaraciones se ordene a la NACION, PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, a título de restablecimiento del derecho, declarar que a mi mandante, GUSTAVO MONTOYA RESTREPO, le asiste razón jurídica para que la entidad demandada reliquide y cancele las sumas adeudadas por concepto de la reliquidación y pago de la Prima Especial de Servicios y reconocimiento de la Naturaleza Salarial de dicha prestación con la concerniente Reliquidación de salarios, Prima de Servicios;
Cesantías; Vacaciones; Prima de Vacaciones; Prima de Navidad, Bonificación por Actividad Judicial, sus efectos en la reliquidación de la Cesantías, intereses a las cesantías, aportes a pensión, demás Prestaciones Sociales y cualquiera otro emolumento cancelado de forma incompleta, inherentes al cargo, con efectividad a la fecha de la vinculación al cargo de Procurador Judicial II, En Penal, de Cali, V., ya en vigencia de la Ley 4 de 1992, y hasta cuando sea efectivamente cancelado dichos valores, incluyendo el correspondiente a los aumentos que se hubieren decretado año a año, con posterioridad a la expedición de la norma, con fundamento en la ley, el precedente jurisprudencial invocado y los que lo soportaron y todos aquellos que le han seguido, es decir, ordenándose pagar el 30% adicional de lo que por todo concepto perciben los jueces por concepto de salario, desde el 01 de enero de 1993, fecha posterior a su vinculación a la procuraduría General de la Nación y hasta la fecha. […]» 1.1.2 Hechos.
Se narró en la demanda, que el demandante se vinculó a la Procuraduría General de la Nación el 17 de julio de 1992, para desempeñar el cargo de Procurador 71 Judicial II Penal en la ciudad de Cali, del cual tomó posesión el 10 de agosto del mismo año. Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 3 Explicó que el legislador, a través de la Ley 4ª de 1992, facultó al Gobierno nacional para fijar una prima especial de servicios equivalente a un porcentaje comprendido entre el 30 % y el 60 % de la asignación básica mensual.
Indicó que dicha reglamentación fue desarrollada mediante múltiples decretos expedidos anualmente, entre ellos los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 34, 35 y 36 de 1996; 47, 56 y 76 de 1997; 64, 65 y 67 de 1998; 37, 43 y 44 de 1999; 2734, 2739 y 2740 de 2000; 1474, 1475 y 1482 de 2001; 2720, 2724 y 2730 de 2001; 673, 682 y 683 de 2002; 3548, 3568 y 3569 de 2003; 4169, 4171 y 4172 de 2004; 933, 935 y 936 de 2005; 388, 389 y 392 de 2006; 617, 618 y 621 de 2007; 3048 y 621 de 2007; 661 de 2008; 726 de 2009; 1391 de 2010; 1043 de 2011; 841 de 2012; 1061 de 2013 y 186 de 2014 y, precisó que todas estas normas dispusieron que la prima especial correspondía al 30 % de la asignación básica devengada.
Indicó que, mediante sentencia proferida el 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos expedidos por el Gobierno nacional para las vigencias comprendidas entre los años 1993 y 2007, al considerar que su contenido vulneraba la normativa superior aplicable. Manifestó, que el 15 de julio de 2014 elevó petición en la cual solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así como la reliquidación de sus prestaciones sociales, emolumentos salariales y demás beneficios laborales que, a su juicio, fueron indebidamente liquidados durante todo el periodo de su vinculación con la entidad demandada.
Finalmente, señaló que la Procuraduría General de la Nación, mediante Oficio SG No. 002095 del 12 de mayo de 2015, negó la solicitud, concediéndole la posibilidad de interponer el recurso de reposición, el cual fue impetrado el 28 de mayo de 2015; sin embargo, aseguró que no fue resuelto por la administración, configurándose un acto ficto o presunto, en virtud del silencio administrativo. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante invocó la vulneración de los artículos 2, 6, 13, 25, 29, 53, 58, 90, 123 y 209 de la Constitución Política.
Así mismo, fundamentó sus pretensiones Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 4 en los artículos 15 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo; en los artículos 2 literales a) y h) y 10 de la Ley 4ª de 1992; y en la Ley 270 de 1996, entre otras disposiciones aplicables.
Sostuvo que la Ley 4ª de 1992 confirió al Gobierno Nacional la facultad de revisar y establecer el sistema de remuneración de los empleados públicos, pero condicionando dicho ejercicio al respeto de los derechos adquiridos y a los principios rectores de igualdad, progresividad y favorabilidad en materia laboral. Indicó que, en consonancia con el artículo 13 superior, el principio de igualdad se concreta en la máxima “a trabajo igual, salario igual”, lo que impide que existan tratos diferenciados injustificados entre servidores públicos que desempeñan idénticas funciones.
Agregó que, en desarrollo de las facultades otorgadas por la Ley Marco, el Ejecutivo expidió anualmente los decretos que fijaron el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, señaló que tales disposiciones desconocieron los criterios establecidos por el legislador, pues a partir de 1993 se consignó erróneamente que el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual constituía prima especial, disminuyendo así la base salarial reconocida.
Según expuso, dicha situación fue examinada por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, la cual, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad de las disposiciones salariales expedidas por el Gobierno Nacional para los años 1993 a 2007, por haber desnaturalizado el concepto de prima especial y afectado de manera indebida los ingresos de los servidores.
Pese a ello, adujo que los decretos posteriores reprodujeron el mismo yerro, razón por la cual solicitó su inaplicación con fundamento en el fenómeno del decaimiento del acto administrativo y la consiguiente pérdida de ejecutoria. Manifestó que, en aplicación del principio de favorabilidad laboral y de la jurisprudencia unificada en la materia, la interpretación correcta de la Ley 4ª de 1992 es aquella según la cual la prima especial constituye un emolumento adicional al salario, y no un componente detraído de la asignación básica.
Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 5 Alegó, igualmente, que los actos administrativos demandados vulneran el principio de igualdad al generar una situación discriminatoria respecto de otros funcionarios que desempeñan el mismo cargo y que por vía judicial, han logrado el reconocimiento íntegro de la prima especial de servicios.
En consecuencia, solicitó la declaratoria de nulidad de los actos cuestionados y la orden de restablecimiento del derecho, con el pago de las sumas dejadas de percibir y la reliquidación de las prestaciones sociales afectadas. Finalmente, la parte actora citó abundante jurisprudencia del Consejo de Estado, para destacar que esta Corporación ha reconocido reiteradamente la naturaleza salarial del emolumento discutido, su incidencia directa en la base de liquidación de las prestaciones sociales y la necesidad de interpretar las normas de forma progresiva y favorable al trabajador. 1.2 Contestación de la demanda.
La Procuraduría General de la Nación no contestó la demanda3. 1.3 Sentencia de primera instancia4. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 26 de Junio de 2024, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda; así: «[…]
PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionales los artículos los artículos 8 del Decreto 1391 de 2010, 8 del 1043 de 2011, 8 del 841 de 2012, 8 del 1016 de 2013; 9 del Decreto 186 de 2014. En su lugar, se dispone aplicar al sub lite los artículos 53 y 280 de la Constitución Política, conforme con lo explicado en la parte motiva de este proveído SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio SG 002095 del 12 de mayo de 2015 y del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo ante el recurso de reposición interpuesto el 28 de mayo de 2015.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor de Gustavo Montoya Restrepo identificado con C.C. No. 16.664.298, a partir del 1 de enero de 1993 y hasta el 1 de septiembre de 2016, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Procurador Judicial II, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, sin que en ningún caso sumados todos los conceptos que integran su remuneración, incluyendo la bonificación por compensación, pueda superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte, tal como lo establecía el Decreto 610 de 1998 y actualmente el artículo 1 del Decreto 1102 de 2012, orden que deberá ser estrictamente acatada por la entidad demandada. 3 Ver constancia secretaríal de fecha 16 de julio de 2018. 4 Expediente digital-Samai índice 00036 Primera Instancia. Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 6 La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos percibidos) del señor Gustavo Montoya Restrepo identificado con C.C. No. 16.664.298, a partir 1 de enero de 1993 y hasta el 1 de septiembre de 2016, en todo caso según los tiempos de servicios prestados por el demandante como Procurador Judicial II, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial, atendiendo también que, en ningún caso sumados todos los conceptos, puede superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte.
La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 hasta el 1 de septiembre de 2016 o hasta el momento de ejercicio del cargo de Procurador Judicial II, arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.
CUARTO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de PRESCRIPCIÓN de los valores reconocidos con anterioridad al 15 de julio de 2011, de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula de actualización: […] La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social con base en el 100% del salario básico por el tiempo reconocido en la presente providencia, además, queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: Condenar en costas de primera instancia a la parte demandada, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia, sin que se haya interpuesto el recurso de apelación, ORDENESE la devolución de los gastos si fueron consignados por el extremo demandante y ARCHIVESE el expediente, previas las anotaciones de rigor.» Para adoptar la decisión, el Tribunal estableció que el demandante, Gustavo Montoya Restrepo, se vinculó como Procurador Judicial II desde el 10 de agosto de 1992 hasta el 1 de septiembre de 2016.
Determinó que, conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019, la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debía liquidarse como un incremento del 30% sobre el 100% del salario básico. Por ello, declaró la nulidad de los actos administrativos que negaron el derecho y ordenó la reliquidación de salarios, prestaciones y demás emolumentos tomando como base la remuneración completa, respetando en todo caso el tope máximo del 80% de lo devengado anualmente por un magistrado de alta corte.
Aplicó la excepción de inconstitucionalidad respecto de los decretos que fraccionaban la asignación salarial —en especial los Decretos 661 de 2008, 729 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014—, Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 7 al considerar que estos vulneraban los principios de progresividad, favorabilidad e igualdad previstos en el artículo 53 de la Constitución Política.
Concluyó que operó parcialmente la prescripción trienal, por lo que declaró prescritas las sumas causadas antes del 15 de julio de 2011, dado que la reclamación administrativa se presentó el 15 de julio de 2014 y la demanda el 18 de enero de 2016. Finalmente, el Tribunal impuso condena en costas a la entidad demandada, ordenando además la indexación de las sumas adeudadas y precisando que las reliquidaciones deberán realizarse sin superar los límites legales vigentes. 1.4 Recurso de apelación5.
Inconforme con la decisión de primera instancia, la apoderada de la entidad demandada apeló y sostuvo que las decisiones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación, contenidas en el acto administrativo impugnado expedido por la Secretaría General, se expidieron conforme a la normatividad vigente y aplicable al demandante, quien prestó sus servicios como Procurador Judicial II entre el 10 de agosto de 1992 y el 1º de septiembre de 2016.
Adujo que, de acuerdo con los artículos 189.11 y 150.19.e) de la Constitución Política y con la Ley 4a de 1992, la competencia para fijar salarios y prestaciones de los servidores del Estado correspondía exclusivamente al Gobierno nacional, en cabeza del presidente de la república, el ministro de hacienda y crédito público y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública.
En consecuencia, afirmó que ninguna otra autoridad administrativa, incluida la Procuraduría General de la Nación, podía reconocer beneficios laborales distintos o con montos diferentes a los establecidos en los actos administrativos expedidos por dichas autoridades, ni alterar la naturaleza legal de los emolumentos, al ser de orden público.
Resaltó lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, que establece la nulidad de cualquier régimen salarial o prestacional contrario a dicha ley o a los decretos reglamentarios, precepto reiterado en normas como el artículo 26 del Decreto 1043 5 Expediente digital-Samai índice 00039 Primera Instancia. Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 8 de 2011.
En ese sentido, insistió en que solo el Gobierno nacional tenía la investidura constitucional para regular el régimen salarial y prestacional, siendo jurídicamente imposible que la Procuraduría efectuara reconocimientos adicionales o superiores. Precisó que el demandante, en calidad de Procurador Judicial II, recibió la bonificación por compensación prevista en el Decreto 1102 de 2012 durante toda su vinculación; y que, al reconocerle la prima especial de servicios en los términos ordenados en la sentencia de primera instancia, se desconocía la sentencia de unificación del Consejo de Estado, pues ello desbordaría el tope del 80% fijado por la ley y la jurisprudencia. Por lo anterior, solicitó la revocatoria de la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones y que, en su lugar, se nieguen en su totalidad las súplicas de la demanda, al no existir fundamento jurídico para reconocer y pagar la prima especial del 30%.
Finalmente, pidió revocar la condena en costas impuesta a su representada, al considerar que no existieron actuaciones procesales que la justificaran. 1.5 Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021. Con auto de 4 de agosto de 20256, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. 1.5.1 El Ministerio Público no rindió concepto.
II. CONSIDERACIONES. 2.1 Competencia. 6 Expediente digital SAMAI – índice 0004 de Segunda Instancia. Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 9 La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)7, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico. Conforme a lo expuesto en el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al reconocer la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como un incremento del salario básico y ordenar la reliquidación de salarios, prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social entre 1993 y 2016, desconoció la competencia exclusiva del Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Igualmente, debe analizarse si la decisión de primera instancia, supera el límite máximo del 80% de lo devengado por los magistrados de las altas cortes. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios. La Ley 4a de 1992, en su artículo 14, creó la prima especial de servicios como un incremento salarial del 30% calculado sobre el 100% de la asignación básica, sin carácter salarial; más adelante, la Ley 332 de 1996 dispuso que aquella sería factor salarial solo para el pago de aportes pensionales.
La Sala estima necesario precisar que, para efectos de emitir decisión de fondo en el sub lite, se atenderán las reglas que, sobre la prima especial de servicios, consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, fijó la Sala Plena de Conjueces, 7 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El JUEZ de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 10 de la Sección Segunda de la Corporación, mediante la sentencia SUJ-016-CE-S2- 2019, proferida el 2 de septiembre de 2019.
La Sala pone de presente que, en dicha decisión judicial, se analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios. En concreto, explicó que, la mencionada prima, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se determinaron los siguientes parámetros de interpretación: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 11 Con fundamento en los derroteros trazados en la citada sentencia, se procede a decidir el presente caso. 2.2.2 Material probatorio.
El sub judice cuenta con el siguiente material probatorio, considerado relevante para la adopción de la decisión: - Copia de la petición de fecha 14 de julio de 2014, radicada por el demandante en la misma fecha, mediante la cual le solicitó a la Procuraduría General de la Nación el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios de que trata EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 4 DE 1992 y la reliquidación del salario básico y demás prestaciones a que hubiere lugar8. - Copia del oficio de fecha 12 de mayo de 2015, por medio del cual la Procuraduría General de la Nación, dio respuesta a la petición radicada por el demandante manifestando que, dicha solicitud o pretensiones “no resultan procedentes”.9 - Copia del recurso de reposición de 28 de mayo de 2014 (sic)10, que interpuso el demandante al oficio de 12 de mayo de 2015, por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación le negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 199211. - Copia del certificado de 28 de agosto de 2014, expedido por la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual se dejó constancia detallada de la remuneración salarial, las bonificaciones, la prima especial de servicios y las prestaciones sociales percibidas por el doctor Gustavo Montoya Restrepo, identificado con cédula de ciudadanía No. 16.664.298, durante el periodo comprendido entre los años 1992 y 2014.
En dicha certificación se discriminan año por año, los valores mensuales efectivamente devengados por el funcionario, detallando los siguientes conceptos: sueldo básico, gastos de representación, prima especial de servicios, prima de nivelación, bonificación por compensación, bonificación judicial y otros emolumentos. Asimismo, se incluye la liquidación de las prestaciones sociales anuales, tales como prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y bonificación por servicios12. - Copia de la certificación de factores salariales, expedida el 4 de junio de 2024 por la Procuraduría General de la Nación, en la que se hizo constar lo percibido por el demandante por concepto de salario básico mensual y prestaciones sociales, desde el 10 de agosto de 1992 hasta el 1 de septiembre de 2016.
En dicho documento se indicó que la información corresponde únicamente a los pagos efectivamente realizados al doctor Gustavo Montoya Restrepo, en su calidad de Procurador 8 Expediente digital-Samai-Primera Instancia- Archivo pdf de nombre 022- COPIA PARA EL ARCHIVO - Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 (.pdf) folios 9 al 18. 9 Folios 19 a 26 ibidem. 10 En la copia del recurso de reposición se consignó como fecha de presentación el 28 de mayo de 2014.
No obstante, se advierte que ello obedeció a un error mecanográfico, pues el recurso fue interpuesto contra una decisión que se profirió con posterioridad a esa fecha, concretamente la del 12 de mayo de 2015. 11 Folios 28 a 35 ibidem. 12 Folios 37 a 39 ibidem. Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 12 Judicial II, de conformidad con el tiempo laborado y las situaciones administrativas presentadas13. 2.3 Análisis del caso concreto.
Conforme lo ha precisado reiteradamente la jurisprudencia contencioso- administrativa, la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye un incremento del 30 % sobre el 100 % de la asignación básica y no una fracción sustraída de esta. Así lo determinó: i) la sentencia del 29 de abril de 2014, que anuló las disposiciones reglamentarias que habían mermado el salario al fraccionarlo; y ii) la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, que fijó reglas según las cuales, la prima es un valor adicional al ingreso, solo constituye factor salarial para pensión, y las prestaciones sociales de los beneficiarios deben reliquidarse sobre el 100 % de la asignación básica.
En el presente asunto, la parte demandante solicitó la nulidad del acto ficto derivado de la no resolución del recurso de reposición interpuesto contra el Oficio SG 2095 de 2015 y, como restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de la reliquidación de la Prima Especial de Servicios con efectos salariales y prestacionales desde el 1º de enero de 1993 “hasta la fecha” (sic).
De acuerdo con la certificación de factores salariales expedida el 4 de junio de 2024, se encuentra demostrado que, el demandante percibió salarios y prestaciones entre el 10 de agosto de 1992 y el 1º de septiembre de 2016. Si bien dicho documento no constituye una certificación de tiempos de servicio, la misma se allegó al plenario por un requerimiento efectuado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante Auto Interlocutorio No. 147 del 21 de mayo de 202414 y, en ese sentido permite establecer que el demandante, en efecto, percibió salarios durante ese lapso en virtud de su vinculación con la Procuraduría. De igual forma, dentro del expediente obran, entre otros, (i) la petición del 14 de julio de 2014 en la que solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios 13 Archivo 085 de Samai-Primera Instancia-Descargar expediente. 14 «PRIMERO: REQUERIR a la demandada NACIÓN – PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, para que remita con destino a este proceso los antecedentes administrativos completos, entre ellos, las certificaciones de vinculación e historial laboral del señor GUSTAVO MONTOYA RESTREPO C.C. 16.664.298 y certificaciones salariales desde la fecha de vinculación hasta la actualidad, en caso de continuar vinculado al Ministerio Público.
Líbrense las comunicaciones» Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 13 y la reliquidación de prestaciones; (ii) la respuesta negativa de la entidad mediante Oficio SG 002095 del 12 de mayo de 2015; (iii) el recurso de reposición interpuesto el 28 de mayo de 2015; y (iv) la certificación salarial expedida el 28 de agosto de 2014, en la cual consta el detalle de los factores salariales y prestacionales percibidos durante su permanencia en la institución. Asimismo, se tiene que, la providencia de primera instancia reconoció que el demandante se encuentra cobijado por el régimen salarial que le da derecho a ser acreedor de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y las normas que lo desarrollan.
Ahora bien, la apelante alega que, la Procuraduría no puede reconocer beneficios laborales en condiciones distintas a las previstas por los actos administrativos expedidos por el Gobierno nacional. En este caso, la discusión no radica en la creación de un nuevo emolumento, ni en la fijación de un beneficio no previsto por el legislador o el Gobierno, sino en la correcta interpretación y aplicación de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
La jurisprudencia unificada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado (sentencia SUJ-016-CE-S2-2019) estableció que dicha prima constituye un incremento de la remuneración, que no puede ser entendida como un factor de reducción del salario, y que únicamente tiene efectos salariales para el reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación. La Sala precisa que, la competencia otorgada al Gobierno no elimina el deber de la jurisdicción contencioso administrativa de verificar que dichos actos se ajusten a la ley marco y a la Constitución, ni la facultad de inaplicar aquellos que resulten contrarios al ordenamiento superior, tal como lo dispone el artículo 4 de la Carta y lo ha reiterado el Consejo de Estado.
En consecuencia, la orden judicial de reconocer la prima especial en el marco definido por la jurisprudencia, no constituye extralimitación de competencias ni creación de un régimen salarial distinto, sino el restablecimiento del derecho frente a la aplicación indebida de normas reglamentarias contrarias a la ley marco y a la Constitución. Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 14 En cuanto al segundo motivo de inconformidad, este se centra en que el recurrente cuestiona la orden del Tribunal de reliquidar salarios y prestaciones con base en el 100 % de la remuneración mensual, incluyendo la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Al respecto, debe indicarse que, el reajuste salarial y prestacional ordenado en la sentencia, no desborda el tope máximo establecido en el Decreto 610 de 199815.
El citado decreto creó a favor de los magistrados de tribunal, magistrados auxiliares de las altas cortes, entre otros, una bonificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales no podía superar, en el primer año el sesenta por ciento (60%) de la remuneración que por todo concepto perciban los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura; ese porcentaje se fue incrementando y a partir de la tercera vigencia fiscal y hasta la actualidad corresponde a un ochenta por ciento (80%).
La sentencia objeto del recurso de apelación solo ordenó el reajuste prestacional sobre la base del 100% del salario; así como, el salarial en un 100% de la asignación básica más el 30% de la prima especial de servicios; “a partir del 1 de enero de 1993 y hasta el 1 de septiembre de 2016, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Procurador Judicial II, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico”, indicando también que, “en ningún caso sumados todos los conceptos que integran su remuneración, incluyendo la bonificación por compensación, pueda superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte, tal como lo establecía el Decreto 610 de 1998 y actualmente el artículo 1 del Decreto 1102 de 2012, orden que deberá ser estrictamente acatada por la entidad demandada”.
Por lo anterior, para la Sala es claro que, la providencia objeto de reproche precisó que la reliquidación salarial y prestacional allí ordenada, no podía superar el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte, establecido en el Decreto 610 de 1998. 15 Adicionado por el Decreto 1239 de 1998 y modificado por el Decreto 1102 de 2012.
Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 15 No obstante, teniendo en cuenta que, desde la entrada en vigencia de la Ley 332 de 199620, la prima especial de servicios es factor salarial para la liquidación de aportes pensionales, a pesar de que este aspecto no fue parte de los reproches al fallo; comoquiera que, en la sentencia proferida en primera instancia se ordenó el pago de dichos aportes sólo durante el periodo en que se reconoció el reajuste salarial, sin precisarse que dicho pago debe hacerse por todo el tiempo en que el demandante prestó sus servicios y, era acreedor de la prima especial de servicios, sin tener en cuenta la prescripción; es del caso disponer tal situación. En consecuencia, se hará la modificación del inciso final del ordinal quinto de la sentencia de primer grado, en aras de dar claridad a la orden, precisando que, debe la entidad demandada realizar el pago de los aportes pensionales del actor, teniendo como base el 100% de la asignación básica más el 30% de la prima especial de servicios, desde la entrada en vigencia de la mencionada ley y se ha hecho acreedor de la prima especial de servicios, esto en la eventualidad que no se hayan efectuado.
Lo anterior, por cuanto, el pago de aportes pensionales está ligado al derecho pensional, el cual es irrenunciable e imprescriptible, tal como se ha dicho reiteradamente en asuntos similares al que ocupa la atención de la Sala16. Finalmente, se precisa que, el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada -Rama Judicial- no haya realizado otro pago a la parte demandante, por los mismos conceptos aquí reconocidos y, en ese sentido se adicionará la decisión de primera instancia. Vistas así las cosas, la Sala confirmará parcialmente la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad del acto administrativo y ordenó el restablecimiento del derecho; adicionará lo pertinente sobre de la verificación de eventuales pagos efectuados y respecto de la prescripción; y, finalmente, revocará la condena en costas impuesta en primera instancia, toda vez que, no se evidencia temeridad, mala fe ni actuaciones procesales injustificadas por parte de la entidad demandada. 16 Al respecto se puede consultar la sentencia proferida dentro del proceso identificado con el radicado 25000-23-42-000- 2020-01235-01 (7663-2023).
Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 16 2.4 Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En ese sentido, no se condenará en costas en esta instancia y se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del Veintiséis (26) de Junio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en el presente proveído.
SEGUNDO: ADICIONAR el ordinal TERCERO de la sentencia del Veintiséis (26) de Junio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el cual quedará así: «TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor de Gustavo Montoya Restrepo identificado con C.C. No. 16.664.298, a partir del 1 de enero de 1993 y hasta el 1 de septiembre de 2016, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por a parte demandante como Procurador Judicial II, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, sin que en ningún caso sumados todos los conceptos que integran su remuneración, incluyendo la bonificación por compensación, pueda superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte, tal como lo establecía el Decreto 610 de 1998 y actualmente el artículo 1 del Decreto 1102 de 2012, orden que deberá ser estrictamente acatada por la entidad demandada.
La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos percibidos) del señor Gustavo Montoya Restrepo identificado con C.C. No. 16.664.298, a partir 1 de enero de 1993 y hasta el 1 de septiembre de 2016, en todo caso según los tiempos de servicios prestados por el demandante como Procurador Judicial II, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial, atendiendo también que, en ningún caso sumados todos los conceptos, puede superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte.
La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 hasta el 1 de septiembre de 2016 o hasta el momento de ejercicio del cargo de Procurador Judicial II, arroje valores en favor de la parte Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 17 demandante, sin pasar por alto que, a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.
Lo ordenado en la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante, por los mismos conceptos aquí reconocidos».
TERCERO: MODIFICAR el ordinal QUINTO de la sentencia del Veintiséis (26) de Junio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el cual quedará así: «QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula de actualización: R= Rh Índice Final Índice Inicial Condenase a la demandada reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a nombre de Gustavo Montoya Restrepo, así: (i) del 10 de agosto de 1992 hasta la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, teniendo como base el 100% de remuneración básica mensual; y (ii) desde la entrada en vigor de la referida norma esto es, 28 de diciembre de 1996, y durante los periodos en que desempeñó los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios» CUARTO: REVOCAR el ordinal SÉPTIMO de la sentencia del Veintiséis (26) de Junio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que dispuso condena en costas en contra de la demandada, conforme a lo expuesto.
QUINTO: Sin condena en costas en ambas instancias.
SEXTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Radicación: 5098-2024 Demandante: Gustavo Montoya Restrepo Demandado: Procuraduría General de la Nación. 18 Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto. 05001-23-33-000-2020-00472-01.
(1251-2024). Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.