1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTRO Accionado: SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES.

Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instauradas por El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), de conformidad con el Decreto 333 de 20211.

I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 8 de octubre de 2024 el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante el ministerio) y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante la CRA), a través de sus respectivos apoderados judiciales, presentaron acción de tutela en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 1° de agosto de 2024, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación No. 25000-23-37-000-2021-00156-01, a través de la cual se confirmó la providencia del 9 de diciembre de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B declaró la nulidad de las resoluciones UAE-CRA No. 526 del 17 de septiembre de 2020, No. 841 del 5 de noviembre de 2020, y No. 919 del 20 de noviembre de 2020, al considerar que con ello se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en concordancia con los principios de la seguridad jurídica, así como el de legalidad. 1 Que ingresó para fallo el 22 de octubre de 2024.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 Hechos relevantes 2. La CRA, expidió la resolución No. 930 el 10 de septiembre de 2020 en la que ordenó fijar la tarifa de la contribución especial a los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para la vigencia 2020, de acuerdo con lo establecido en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019; en virtud de ello, mediante resolución UAE-CRA 526 del 17 de septiembre de 2020, liquidó la contribución especial a cargo de Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P, decisión sobre la cual esta entidad presentó recurso de reposición en subsidio de apelación, los cuales se resolvieron a través de las resoluciones UAE-CRA 841, del 5 de noviembre de 2020 y UAE-CRA 919, del 20 del mismo mes y año, respectivamente, en el sentido de confirmar el contenido del acto recurrido. 3.

Como consecuencia de lo anterior, Emvarias S.A. E.S.P. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del ministerio y de la CRA, con la pretensión de que inaplicara por inconstitucional la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, así como de la resolución No. 930 de 2020 y, en virtud de ello, que se declarara la nulidad de las resoluciones UAE-CRA 526, UAE-CRA 841 y UAE-CRA 919, todas del 2020 y, consecuencialmente, que se restableciera su derecho al establecer que no estaba obligada al pago de la contribución especial liquidada por la CRA y que se le ordenara a esta entidad el reintegro de la suma cancelada por ese concepto, al considerar, entre otras cosas, que esa liquidación se realizó sobre una base gravable que no tuvo en cuenta que las leyes tributarias no se pueden aplicar retroactivamente. 4.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, asumió el conocimiento de ese asunto en primera instancia y mediante sentencia del 25 de enero de 2024 resolvió declarar la nulidad de las resoluciones cuestionadas, así como restablecer el derecho de la demandante, al concluir que no se cumplió con un procedimiento previo a la fijación de la liquidación de la contribución especial. 5.

El ministerio y la CRA presentaron recurso de apelación en contra de la anterior decisión, con fundamento en que, en criterio, no era necesario la expedición de un acto previo como lo estableció el tribunal, en tanto que era claro que la liquidación de la contribución especial se realizó con base en la fórmula prevista en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, aplicable para el período 2020, y también porque consideró que de mantenerse la decisión de exonerar a la entidad de ese pago, se afectaría la sostenibilidad financiera de la CRA y se desconocería el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2018, debido a que el vicio endilgado respecto de los actos cuestionados no comporta la suficiente fuerza para anularlos. 6.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación presentado y confirmó la sentencia de primera instancia por las razones expuestas Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 en la decisión, descartando la necesidad de la expedición del acto previo a la liquidación de la contribución especial que determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero, de igual forma, encontró que los actos demandados eran contrarios a derecho en tanto que determinó que se había violado el principio de irretroactividad con la fijación de ese tributo, que fue uno de los cargos de la demanda. 7.

La decisión de segunda instancia tuvo un voto disidente de una de las integrantes de la Sala, porque, a su parecer, el tributo discutido no se impuso de forma retroactiva, dado que, entre otras cosas, si bien la tasa establecida era anual, su causación no depende de la suma de hechos económicos surtidos dentro de un período determinado, ya que el hecho generador está atado a la prestación de los servicios de inspección, control y vigilancia del año a financiar.

Pretensiones 8. Las entidades accionantes solicitaron lo siguiente: “PRIMERO. - Se sirva TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA e IGUALDAD en concordancia con los principios de la Seguridad Jurídica y al de legalidad del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la CRA involucradas en el cumplimiento de la sentencia, los cuales están siendo vulnerados por el H. Consejo de Estado, Sección cuarta, por las razones planteadas en esta acción constitucional.

SEGUNDO. - Como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales, se servirá, disponer que el H. Consejo de Estado SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA, deje sin efectos el fallo de fecha 1º de agosto del 2024 que desató el recurso de apelación presentado por la CRA contra la sentencia del 25 de enero del 2024 dictada por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “B dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por las Empresas Varias de Medellín SA ESP EMVARIAS SA ESP cuyo radicado es 25000-23-37-000-2021-00156-00 (28610).

TERCERO. - Como consecuencia del amparo, se ordene al Consejo de Estado SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA, fallar nuevamente el recurso de apelación instaurado por la CRA contra la sentencia de primera instancia número 003 del 25 de enero del 2024, conforme los supuestos fácticos y normativos expuestos y que aplican para determinar la legalidad de los actos administrativos objeto de control”.

Fundamentos de la demanda de tutela 9. La parte actora sostuvo que la decisión impugnada incurrió en un defecto sustantivo, al desconocer los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. En dichos pronunciamientos, la Corte dispuso expresamente que la norma tendría efectos hasta el 1° de enero de 2021 y que existían situaciones jurídicas consolidadas para los casos en los que se liquidó la contribución especial durante la vigencia de 2020, tal como ocurría en el presente caso.

A su juicio, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concluyó erróneamente que no era posible liquidar este tributo con base en la norma Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 mencionada, ya que ello implicaba una vulneración del principio de irretroactividad consagrado en la Constitución. 10.

En igual sentido, la parte actora alegó que con la sentencia de segunda instancia se vulneró directamente la Constitución, puesto que la autoridad judicial accionada transgredió los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al ordenar la devolución de los recursos que la CRA debía recaudar, conforme a la normativa vigente para su funcionamiento.

Sostuvo que una de las garantías inherentes al debido proceso es la de recibir decisiones motivadas, lo cual no ocurrió en el caso en cuestión. A su juicio, no solo se desconoció el precedente constitucional, sino que además el fallo generó un "caos financiero" en la entidad, ya que, al establecer que el contribuyente no debía pagar la contribución correspondiente a la vigencia de 2020, se produjo un grave desfinanciamiento para la CRA. 11.

En este contexto, la parte actora argumentó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado debió haber señalado en su sentencia que el demandante mantenía la condición de sujeto pasivo y no exonerarlo, como lo hizo, del pago de su tributo. Sostuvo que la CRA cumplió con sus obligaciones de control y supervisión de la eficiencia de los servicios públicos, lo que justificaba el cobro de la contribución especial en la vigencia de 2020.

Además, destacó que la decisión de despojar a Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. de su calidad de contribuyente no estuvo debidamente motivada y que no se señaló el fundamento jurídico para apartarse de las sentencias de la Corte Constitucional que habían analizado la constitucionalidad de la norma impugnada. También señaló que no se consideraron los argumentos expuestos por las demandadas respecto al posible desfinanciamiento de la CRA, lo cual, de haberse mantenido la decisión, pondría en peligro la única fuente de financiación de esa entidad, contraviniendo así los artículos 338 y 370 de la Constitución. 12.

Además, la parte actora señaló que se produjo un defecto procedimental absoluto, pues la autoridad judicial accionada se pronunció sobre cuestiones ajenas al recurso de apelación y no analizó los argumentos presentados por los demandados. Explicó que el alcance de las competencias del juez superior está determinado por el objeto de la apelación y que, en este caso, la impugnación se fundamentó en la ausencia de la obligación legal de expedir un acto previo a la liquidación de la contribución especial.

Sin embargo, en su sentencia, el juez amplió indebidamente el análisis de las pretensiones planteadas en la primera instancia al referirse a la violación del principio de irretroactividad. No obstante, no emitió pronunciamiento alguno sobre los argumentos de la defensa, las excepciones ni el recurso de apelación presentado por las demandadas, lo que vulneró el debido procedimiento y los derechos fundamentales de acceso a la justicia, igualdad y doble instancia. 13.

En consecuencia, la parte actora consideró que al ad quem le está prohibido pronunciarse sobre situaciones no planteadas en el recurso, salvo en contadas excepciones. Además, destacó que el principio de la doble instancia implica una Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 restricción que impide que se desmejore la situación del apelante único, en virtud de la no reformatio in pejus. 14.

Finalmente, argumentó que la acción de tutela era procedente, ya que su propósito era evitar un perjuicio irremediable. Expuso que, si se mantiene la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, se vería gravemente afectado el presupuesto de la CRA y, por ende, su capacidad para mejorar las condiciones del mercado de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en el país. Este impacto no fue considerado en el fallo cuestionado, lo que resultó en la confirmación de la sentencia de primera instancia. Trámite previo 15.

Mediante auto del 11 de octubre de 2024, este despacho admitió la demanda de tutela de la referencia, ordenó notificar a la Sección Cuarta del Consejo de Estado y vinculó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. como terceros con interés en las resultas del proceso.

Intervenciones 16. La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional o, en su lugar, que se negaran las pretensiones de las demandantes. 17. Al respecto, manifestó que los cargos relacionados con los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y, con ello, el argumento de la situación jurídica consolidada, así como el de la afectación a la sostenibilidad financiera y la desfinanciación que generaría para la entidad asumir los costos de funcionamiento, son una reiteración de lo expuesto en el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, lo que, a su juicio, deja en evidencia el incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional, por emplearse la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario, en tanto que esos cargos fueron resueltos en el fallo de segunda instancia. 18.

De igual forma, considera que la parte demandante no expone en debida forma cómo la sentencia cuestionada vulneró sus derechos fundamentales, sino que se limitó a controvertir la interpretación normativa contenida en dicha providencia, lo que impide tener por cumplido el mencionado requisito, por incumplimiento de la carga argumentativa mínima según lo planteado en la sentencia SU 2015 de 2022. 19.

Por su parte, frente al defecto procedimental endilgado, expuso que es un cargo que no cumple con el requisito general de subsidiaridad, porque cualquier argumento relacionado con el desconocimiento del principio de congruencia debe Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 ser cuestionado mediante el ejercicio del recurso extraordinario de revisión; sin embargo, ese aspecto fue abordado en la sentencia de segunda instancia. 20.

De otra parte, indicó que la acción de tutela se fundamentó en el salvamento de voto de la decisión objeto de cuestionamiento, por lo que advirtió que este representa una postura disidente al interior de la Sala mayoritaria y, en ese sentido, de ningún modo esos planteamientos evidencian la vulneración de un derecho de carácter fundamental. 21.

Adicionalmente, expuso que la providencia acusada no presentó los defectos alegados por la parte actora, dado que se puso de presente la línea jurisprudencial que expone los motivos por los cuales, pese a que la CRA estaba facultada para liquidar y cobrar la contribución especial, no podía hacerlo desconociendo el principio de irretroactividad. 22.

Finalmente, sostuvo que tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, debido a que la afectación presupuestal de la CRA no es un argumento que pueda ser tenido en cuenta para acceder al amparo solicitado porque no versa sobre la violación de derechos fundamentales, sino sobre la conveniencia económica de la decisión acusada, lo que escapa de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que debe dictar decisión en derecho, como jueces garantes del principio de legalidad. 23.

Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, dado que la decisión adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado se encontraba ajustada a derecho y porque la parte actora ya había expuestos los argumentos con los que sustentó el amparo de sus derechos fundamentales dentro del proceso ordinario.

A su parecer la demanda de tutela no cumple con los requisitos previstos para su procedencia y, de igual forma, estableció que la sentencia de segunda instancia se sustentó en precedentes jurisprudenciales claros y análogos al caso en concreto. Coadyuvancia 24. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios presentó escrito de coadyuvancia a la demanda de tutela, al considerar que no solo se afectan los derechos de la parte actora, sino también de la ciudadanía que se beneficia con las gestiones de la CRA. 25.

A su parecer, con la decisión adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado se produjo una clara violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante, en tanto que la sentencia no guarda consistencia con el argumento debatido por la CRA en el recurso de apelación ni con la fijación del litigio, lo que configura un defecto fáctico.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 7 26. De igual forma, expuso que de los planteamientos de la demanda ordinario y de las demás actuaciones procesales no se observa que el demandante estuviera pidiendo la exoneración del pago de la contribución especial en la vigencia 2020, por lo que, a su juicio, en el fallo de segunda instancia se presentó una extralimitación, con lo que se vulneran las garantías procesales de la CRA, al fallar por fuera del problema jurídico planteado y de la línea argumentativa de las partes. 27.

Así mismo, argumentó que los efectos jurídicos de la nulidad de las resoluciones cuestionadas debió ser la reliquidación de la contribución especial con base en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, ordenando así la devolución del pago de lo cobrado en exceso con base en la liquidación efectuada con la norma que no le era aplicable, dado que no es posible premiar al prestador de servicios con el no pago del tributo para la vigencia 2020. 28.

También reitera lo relacionado con los efectos de los fallos de constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en similar sentido que lo propuso la parte actora y cita el precedente del Consejo de Estado en el proceso 25.441 en el que se precisó que la aplicación del referido artículo de la norma mencionada debía aplicarse plenamente para la liquidación de la contribución especial de la vigencia 2020, con los hechos generadores reportados a 31 de diciembre de 2019. 29.

Indicó que no existía un desconocimiento al principio de irretroactividad de la ley tributaria, como lo señaló la autoridad judicial accionada, dado que el artículo 338 de la Constitución Nacional, en concordancia con el artículo 363 de la misma Carta Política consagraba que la irretroactividad frente a los impuestos periódicos, sin que la contribución especial liquidada corresponda un tributo periodo, sino anual, teniendo en cuenta que depende del comportamiento financiero y otros factores externos que desarrollan las empresas de servicios públicos, sin que con la variación de los criterios de liquidación se modifique haya modificado la estructura del tributo, lo cual comparte la magistrada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la aclaración de voto de la sentencia con el radicado 25.615. 30.

Finalmente, citó un extracto de la sentencia con el radicado 28.755, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para concluir que los actos demandados en ese proceso, liquidaciones de la contribución especial para la vigencia 2020, no decayeron con la expedición de las sentencias C 464 y C 484 de 2020, en tanto que la Corte Constitucional determinó expresamente la inexequibilidad a partir del año 2021. 31.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas también presentó solicitud de coadyuvancia a la tutela presentada por la parte actora. Después de hacer un recuento de los antecedentes del tributo y del estudio de constitucionalidad realizado a la modificación incorporada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, consideró que con la providencia de segunda instancia que se cuestiona, se desatendieron reglas fundamentales frente a la aplicación del precedente Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 8 constitucional y sus efectos, en tanto que, entre otros aspectos, en la sentencia C 484 de 2000 se reconoció que los tributos causados en el año 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas, lo cual validaba el entendimiento de la CRA al liquidar la contribución especial con la norma antes referenciada. 32.

En línea con lo expuesto, argumentó que el tributo se causa al ocurrir el hecho generador, entendido como la conducta objeto del gravamen, por lo que, para el caso de la contribución especial objeto de estudio, según el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, las entidades sujetas a regulación deberían pagar cada año este tributo, de conformidad con las reglas especiales señaladas en esa norma, con lo que se concluye su carácter anual, el cual se hace efectivo el 1° de enero de cada vigencia y la recuperación del costo asociado al servicio se da en proporción a la operación que desarrolle el prestador en esa vigencia. 33.

En relación con lo cuestionado en el proceso ordinario, precisó que la contribución cobrada se causó el 1° de enero de 2020, por lo que se encontraba revestida de legalidad y la notificación de la liquidación correspondía a la exigibilidad de esa contribución, por lo que, a su parecer, ese tributo alcanzó el estatus de situación jurídica consolidada, por lo que, en virtud de lo previsto en la sentencia C 484 de 2020, esa liquidación continuaba rigiéndose por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, lo cual fue desconocido por la autoridad judicial accionada.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 34. La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 35. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces2. 36.

Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber3. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E), expediente 11001-03-15-000-2019-04646-00;

Sentencia de tutela del 16 de enero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04124-00, M.P. César Palomino Cortés; entre otros. 8 sentencia T–422 de 2018. 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 9 37. i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 38.

Al revisar la demanda de tutela y las solicitudes de coadyuvancia, se cuestiona que la Sección Cuarta del Consejo de Estado con la expedición de la providencia del 1° de agosto de 2024, desconoció el precedente jurisprudencial, en particular las sentencias C 464 y C484 de 2020 de la Corte Constitucional, en las que se estableció el efecto en el que debía entenderse la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, así como el trámite frente al estudio del recurso de apelación en contra de ese fallo, en tanto que, según se expuso, se abordaron temas no propuestos en la impugnación. 39.

De igual forma, se presentaron argumentos en relación con el alcance del principio de irretroactividad de los tributos y su aplicación en el caso en concreto; la precisión frente a las pretensiones de la demanda ordinaria y la omisión de algunos pronunciamientos de la misma Sala que profirió la decisión de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en casos similares. 40.

De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que en la providencia objeto de cuestionamiento no se desconoció el precedente constitucional en relación con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en tanto que la Sección Cuarta de esta Corporación, al realizar el estudio del caso en concreto, advirtió que la Corte Constitucional se había pronunciado al respecto y, a partir de esas consideraciones, realizó el estudio jurídico de la controversia particular, con fundamento en los cargos propuestos en la demanda presentada por Empresas Varias de Medellín S.A., al abordar el análisis a partir de la aplicación del principio constitucional de irretroactividad de los tributos, previsto en el artículo 388 de la Constitución Política, que no fue un punto que se hubiera razonado en las sentencias de constitucionalidad.

En esa oportunidad y siguiendo su propio precedente, la autoridad judicial accionada concluyó lo siguiente (se transcribe de forma literal): “La demandante sostuvo que los actos acusados son nulos porque liquidan el tributo por la vigencia 2020 con base en la información financiera correspondiente al año 2019, lo que a su juicio desconoce el principio de irretroactividad de la ley tributaria.

Para resolver, la Sala reiterará lo expuesto en los fallos del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, C.P. Milton Chaves García; y del 2 de mayo de 2024, exp. 28345, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, los cuales guardan similitud fáctica y jurídica con el asunto bajo examen. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 10 En la primera de dichas providencias, la Sala sostuvo que «La base gravable de la contribución es el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, que en este caso es anual, y conforme al artículo 338 de la Constitución Política, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que entró a regir el 25 de mayo de 2019, debía aplicarse en el periodo fiscal siguiente (año 2020)» (negrilla del original).

En la segunda, la Sala concluyó que «la resolución acusada tomó como base, hechos económicos ocurridos durante el periodo de entrada en vigor de la ley (2019), por lo cual, dicho acto se anuló, por vulnerar el principio de irretroactividad tributaria». Habiendo hecho las anteriores precisiones, la providencia del 2 de mayo de 2024, exp. 28345, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, consideró lo siguiente: ‘En el caso concreto, la SSPD liquidó la contribución especial a cargo de la demandante por el año 2020, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con la información del año gravable anterior (2019), y no con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como correspondía. Así las cosas, siguiendo el precedente de la Sala en casos análogos, en vista de que la SSPD liquidó la contribución cuestionada (2020) con base en información (hechos) del mismo año en el cual se expidió la citada Ley 1955 (2019), se vulneró el principio de irretroactividad tributaria.

Así pues, comoquiera que en el sub examine la actora reclama la vulneración al principio de irretroactividad tributaria, que no existe cosa juzgada sobre este punto y que los actos acusados se sustentaron en la referida resolución para liquidar la contribución, la Sala inaplicará por inconstitucional el artículo 2. º de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, por ser contrario al inciso final del artículo 338 y al artículo 363 de la Carta, este último que proscribe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias y, en consecuencia, declarará la nulidad de los actos administrativos que liquidaron la contribución a la actora por el año 2020.

Al proceder el cargo de nulidad, la Sala se releva de estudiar los demás cargos de apelación’. Vale la pena aclarar que en los antecedentes traídos a colación la Sala se refirió a la Resolución Nro. 241 de 2020 y a la Resolución Nro. 20201000033335 del mismo año, actos proferidos por la CREG y la SSPD, respectivamente, para fijar la tarifa de la contribución especial del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para la vigencia 2020.

Entonces, si bien en dichos antecedentes no se analizó directamente la contribución especial que se debe pagar a la CRA, los mismos son aplicables al presente caso, por tratarse de normas que reglamentan el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Por lo expuesto, este cargo de la demanda prospera, motivo por el que se confirmará la nulidad decretada en primera instancia, sin que sea necesario estudiar los demás cargos propuestos por la actora”. 41.

Así las cosas, el hecho de que en la sentencia C 484 de 2020, en la ratio decidendi, se haya indicado que “los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas” no impide que en el marco de procesos judiciales se analice la legalidad de actos administrativos expedidos en virtud del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, por otros cargos que no abordó esa providencia y, como consecuencia, se produzca la decisión de anularlos, como en Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 11 el caso objeto de estudio, en tanto que no se configuró la cosa juzgada constitucional frente a esos asuntos y de advertirse que las liquidaciones realizadas con base en la norma en cita transgredían el principio de irretroactividad de la ley tributaria, como en la resolución objeto de cuestionamiento en el proceso ordinario, necesariamente el juez debe pronunciarse al respecto, para determinar si el acto se ajusta o no al ordenamiento jurídico. 42.

Por otro lado, en relación con el argumento de que en el caso en cuestión no se vulnera el principio de irretroactividad del tributo, y a partir de los razonamientos presentados en el salvamento de voto, según los cuales la fórmula utilizada para calcular la liquidación de la contribución especial incluye la información financiera de las prestadoras de servicios correspondiente al año 2019, la Sala considera que dicho argumento hace parte del análisis legal de competencia exclusiva de la autoridad judicial accionada, la cual, si bien denota un debate legal relevante, no tiene entidad suficiente para considerar a la posición mayoritaria como violatoria de derechos fundamentales. 43.

La Subsección considera que tampoco se incurrió en un error procedimental, ya que si bien es cierto que la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación giraron en torno a la necesidad de expedir un acto previo a la liquidación que se realizó a través de las resoluciones cuestionadas y que en segunda instancia se descartó ese requerimiento, la Sección Cuarta del Consejo de Estado argumentó que como el a quo no había abordado el resto de los cargos propuestos en la demanda, entre ellos el de la irretroactividad de la ley tributaria, razón por la cual pasó a analizarlos en virtud del derecho de acceso a la administración de justicia, lo que en sentir de esta Sala resulta plausible y coherente con el objeto de litigio.

Lo anterior se precisó en los siguientes términos: “Finalmente, los antecedentes invocados por el a quo no son aplicables al caso puntual, pues se refieren a situaciones de hecho y de derecho diferentes, pues se refieren al impuesto de alumbrado público, a la contribución de contratos de obra pública y a la contribución parafiscal para la promoción al turismo.

Con base en lo expuesto, prospera el recurso de apelación. Sin embargo, no es suficiente para negar las pretensiones, pues para ello es necesario estudiar los cargos de la demanda que no han sido objeto de estudio. De lo contrario, se denegaría el derecho de acceso a la administración de justicia de la actora” 44. La Sala también considera que la decisión adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado fue congruente con las pretensiones de la demanda, dado que expresamente se solicitó que como consecuencia de la nulidad de los actos demandados se declarara que Empresas Varias de Medellín no estaba obligada al pago de la contribución especial y que se reintegrara lo pagado por ese concepto.

“2.4. Que, como consecuencia de la nulidad absoluta de los actos administrativos antes enunciados, se restablezca el derecho de mi representada, señalando que EMVARIAS S.A. E.S.P. no está obligada al pago Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 12 de la contribución especial liquidada por la Comisión de Regulación. 2.5 En consecuencia, de las declaraciones anteriores, se ordene a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) el reintegro de la suma de dinero cancelada por concepto de Contribución Especial año 2020, equivalente a $524.312.502, sumas que deberán ser indexadas al momento de proferirse la sentencia”. 45.

Así las cosas, para la Subsección es claro que el propósito de la accionante es reabrir el debate que ya terminó, en forma válida, en sede del juez natural de la causa, desconociendo que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, “la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado4, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia, más aun cuando las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política”5. 46.

Así las cosas, al no ser este el escenario idóneo para estudiar cuestiones que son de resorte de los jueces naturales, se declarará la improcedencia de la acción de tutela en este caso. Otros asuntos de trámite 47. Como se advirtió en los antecedentes tanto la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como la Comisión de Regulación de Energía y Gas presentaron escritos de coadyuvancia a la acción de tutela y en virtud del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 esta petición es procedente cuando quien la presente tenga un interés legítimo en el resultado del proceso. 48.

Como en este caso el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 se refiere a la contribución especial en beneficio tanto de la Comisión como de las dos entidades que presentaron la coadyuvancia, la Sala reconocerá a estas como coadyuvantes en este proceso. 49. De otra parte, de conformidad con lo indicado por la actora6 y con el informe remitido por la Secretaría General7, se evidencia que la demanda de tutela se radicó en dos despachos de esta Corporación, dado que fue remitida por diferentes 4 Original de la cita: “Al respecto, la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) indicó: ‘(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales.

Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos fundamentales’.

Sobre el punto también se puede consultar la sentencia T-126 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger).” 5 Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 6 Índice electrónico No. 10 y 11 de SAMAI. 7 Índice electrónico No. 24 de SAMAI. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 13 medios electrónicos.

En ese orden de ideas, se ordenará que se comunique la presente decisión en el proceso con el radicado. 11001-03-15-000-2024-05424-00, que se encuentra en trámite en el despacho del Consejero Luis Eduardo Mesa Nieves, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de la esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Comisión de Regulación de Energía y Gas como coadyuvantes en el proceso de la referencia.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Gloria Mercedes Vinasco Salazar, identificada con la cédula de ciudadanía No. 52’546.229 de Bogotá, con tarjeta profesional No. 191.140 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los términos del poder que obra en el índice electrónico No. 20 de SAMAI.

QUINTO: COMUNICAR la presente decisión en el proceso con el radicado. 11001- 03-15-2024-05424-00, que se encuentra en trámite en el despacho del Consejero Luis Eduardo Mesa Nieves, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para lo de su competencia.

SEXTO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con aclaración de voto Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05434-00 Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 14 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF