Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava Demandado: Departamento del Meta Tema: Relación laboral encubierta Sentencia de segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 9 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Leonardo Andrés Roa Eslava presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio 106000-176 del 28 de marzo de 2017, por medio del cual la Secretaría Administrativa del departamento del Meta le negó la existencia de una relación laboral entre el 3 de julio de 2008 y el 27 de noviembre de 2013, y el pago de las prestaciones que se derivaban de ella. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento de una «relación legal y reglamentaria, por la naturaleza de la función encomendada y por haberse presentado todos los elementos de una relación laboral» y por consiguiente la declaración de que gozó del estatus de empleado público y el «reintegro al cargo que desempeñaba al momento del despido o a otro de 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava igual o superior categoría»; ii) el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales y sociales que devengaban los empleados de planta de la entidad demandada que desarrollaban sus funciones, tales como las cesantías y sus intereses, vacaciones, primas de navidad, extralegal, técnica, y de vacaciones, bonificaciones, así como los aportes al sistema integral de seguridad social (salud, pensión y ARL) y por concepto de retenciones; iii) la diferencia salarial entre lo percibido por un médico de planta y lo recibido por él; iv) el pago de los salarios causados desde la fecha del despido hasta la fecha del reintegro; v) el reconocimiento de la sanción moratoria por la falta de pago de las cesantías y sus intereses; vi) la indexación de las sumas que resultaren de la condena; vii) la indemnización moratoria prevista en la Ley 797 de 1949 por falta de pago de los salarios y prestaciones adeudadas a la fecha del retiro; viii) los perjuicios morales en cuantía de 500 smlmv; y ix) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Leonardo Andrés Roa Eslava laboró para la Secretaría de Salud del departamento del Meta entre el 3 de julio de 2008 y el 17 de noviembre de 2013, vinculado a través de contratos de prestación de servicios suscritos de forma directa con la entidad, en el área de Habilitación. 3.2.
Cumplió con las funciones de manera personal, dentro de un horario de trabajo, con una asignación mensual por las labores que desempeñó y bajo la subordinación de la administración contratante. Además, si necesitaba retirarse de sus labores durante el cumplimiento de las jornadas establecidas por la secretaría debía pedirle permiso a su jefe inmediato. 3.3.
Debía realizar, entre otras, las siguientes actividades «a. Verificar estándares de habilitación según resolución 1043 de 2006 según competencia. b. Brindar asistencia Técnica a los prestadores de servicios de Salud. c. Realizar visitas de verificación, de acuerdo al Cronograma concertado con el supervisor del Contrato al 100%. d. Planear y Preparar los documentos de la ejecución de la visita. e. Cumplir con el establecido de la resolución 1043 de 2006 en cuanto a la ejecución de visitas. f. elaborar y presentar informes de visita de verificación al 100% dentro de los términos establecidos en el decreto 1011 de 2006 y resolución 1043 de 2006. g. Mantener cuidar y entregar los archivos documentales y digitales cumpliendo con la ley de archivo. h. Priorizar el respeto por los derechos Humanos y el buen trato en todas las actividades realizadas en la ejecución del contrato. i. Realizar los desplazamientos que a haya lugar fuera y dentro de Villavicencio, en el departamento del Meta, en el desarrollo de la ejecución del contrato. j. Utilizar todos sus conocimientos en el apoyo a la Secretaría Seccional de Salud del Meta y ejercer sus 3 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava actividades con responsabilidad, honestidad, eficiencia y calidad, dentro de un ambiente de cordialidad y respeto para los demás» (sic). 3.4.
El 15 de marzo de 2017 solicitó el reconocimiento de la calidad de empleado público, el reintegro al cargo que venía desempeñando, la existencia de la relación laboral por la prestación de sus servicios y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella. La anterior petición fue negada a través del acto administrativo demandado. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 25, 29, 43, 53, 95, 125, 127, 209 y 277 de la Constitución Política. 5. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente2: 5.1. La entidad demandada incurrió en la infracción directa de una norma superior, la cual se configuró por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea de las disposiciones que debían regir el caso concreto, así: 5.2.
Falta de aplicación de la norma obligatoria, por cuanto el acto acusado, en el que se justificó su vinculación mediante órdenes de prestación de servicios, desatendió el régimen jurídico aplicable a la relación laboral existente, el cual imponía la expedición de un acto administrativo de nombramiento o vinculación en atención a la naturaleza permanente y subordinada de las funciones que desarrolló. Tal omisión dio cuenta de la intención de la entidad demandada de desconocer el reconocimiento de los derechos y prestaciones laborales derivados de una relación legal y reglamentaria. 5.3.
Aplicación indebida de la norma, en tanto el acto acusado se sustentó en disposiciones «impertinentes», propias del régimen de contratación de servicios, que no resultaban aplicables a su situación fáctica, cuya vinculación debió provenir del «acto-condición» que regula el acceso y permanencia en el servicio público. 5.4. Interpretación errónea de la norma aplicable pues, se le otorgó un sentido contrario a la finalidad de la regulación que exige la vinculación mediante acto administrativo, comoquiera que se equiparó indebidamente una relación laboral con una contractual.
Ello constituyó una falsa declaración legal y vulneró los principios de supremacía constitucional y de legalidad en el ejercicio de la función administrativa. 2 Samai, índice 2, archivo 4ED_RV_OFICIOSGTAM241487(.msg) NroActua 2, páginas 2 a 60. 4 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 5.5.
En consecuencia, la actuación de la entidad demandada quebrantó el orden jurídico superior al desconocer el régimen de vinculación previsto para los servidores públicos y que le era aplicable, con lo cual violó las normas en que debía fundarse el acto acusado. 5.6. Ahora bien, la demandada desnaturalizó el vínculo laboral y desconoció el principio de primacía de la realidad sobre las formas, en tanto quedo acreditado que concurrieron los elementos esenciales de toda relación laboral, a saber: i) actividad personal: prestó personalmente sus servicios a la Secretaría de Salud Departamental, desempeñándose como médico general, en forma continua hasta la terminación unilateral de su vinculación, sin que existiera causa legal que justificara su desvinculación; ii) subordinación: estuvo bajo permanente dependencia jerárquica de la Gerencia de Calidad, Inspección y Vigilancia de los Servicios, así como de la Secretaría de Salud Departamental, que le impartieron órdenes verbales y escritas, le establecieron horario de trabajo y le controlaron directamente el cumplimiento de sus obligaciones, en iguales condiciones a los médicos de planta; y iii) remuneración: recibió mensualmente la suma de $4.500.000 como retribución directa por sus labores. 5.7.
Pese a que se configuraban los elementos de la relación laboral la entidad demandada optó por utilizar órdenes de prestación de servicios para encubrir una relación laboral, y eludir las obligaciones legales y prestacionales, en abierta contradicción con la Constitución y la ley. Tal proceder configuró la violación de norma superior, por la omisión del régimen jurídico que regula la vinculación de los servidores públicos y por aplicación indebida de las normas contractuales de la Ley 80 de 1993. 5.8.
El departamento vulneró el derecho a la igualdad, en tanto desempeñó iguales funciones que los médicos de planta con igual carga horaria y nivel de responsabilidad, pero sin recibir iguales derechos salariales y prestacionales. Práctica que es discriminatoria de quienes ejecutan funciones permanentes bajo figuras contractuales simuladas. 5.9. «Si bien es cierto, existen unas formas sustanciales para el ingreso, como son el nombramiento, la posesión y la previsión del empleo en la planta de personal, pero ellas son para acceder, para ingresar, para ejercer regularmente el empleo, y precisamente son estas las formas que el estado viola regularmente al acudir a las órdenes de servicios, que no se hayan cumplido las formas que he descrito, no significa que el actor no haya ejercido objetivamente las funciones propias del empleo.
Tan cierta es esa realidad del ejercicio irregular, pero de todas maneras ejercicio del empleo, que se acepta la vinculación y consecuencialmente se deben causar los derechos patrimoniales de carácter laboral derivados de la misma. La ausencia de las formas no puede negar el estatus de emplead[o] 5 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava públic[o] que el actor ha ejercido, pues esas formas son requisitos para ingresar al servicio y allí tienen su valor, mas no frente a la realidad de ejercerlo irregularmente, en prevalencia de la norma sustantiva contenida en el artículo 53 constitucional, denominado prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral» (sic). 1.2.
Contestación de la demanda 6. El departamento del Meta se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones3: 6.1. En virtud del principio de coordinación, pudo ocurrir que el contratista se sometiera a condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como el cumplimiento de un horario o seguir una serie de instrucciones, sin que ello significara la configuración del elemento de la subordinación. 6.2.
El «contrato de prestación de servicios, para su celebración, cuenta con unas características muy diferentes a las vinculaciones laborales reglamentarias. Aquellos se generan mediante un acuerdo de voluntades y se perfecciona cuando las dos partes están de acuerdo en el objeto del mismo, la contraprestación, y éstas (vinculaciones reglamentarias), la administración informa las funciones, los horarios, los requisitos y beneficios laborales los cuales están provistos en los reglamentos internos de la entidad, y la vinculación laboral se perfecciona con el nombramiento unilateral y la posesión» (sic). 6.3.
La Secretaría de Salud se encontraba en la obligación de suscribir contratos de prestación de servicios con el fin de desarrollar las funciones inherentes al objeto contractual ejecutado por el actor, toda vez que no contaba en su planta de personal con el cargo de médico. 6.4. Por último, propuso las excepciones de: i) prescripción total de la obligación; ii) inexistencia del vínculo laboral subordinado entre el actor y la entidad demandada; y iii) cobro de lo no debido. 1.3.
La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 9 de mayo de 2024 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente4: 3 Ibidem, páginas 171 a 176. 4 Samai de Juzgados y Tribunales, índice 21 6 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 7.1.
En atención a los elementos de juicio allegados al expediente, si bien se acreditó que el demandante prestó de forma personal sus servicios profesionales en el área de medicina para practicar las visitas de verificación del cumplimiento de las condiciones básicas de los componentes del sistema obligatorio de garantía de calidad de salud, en la Secretaría de Salud del departamento del Meta, y como contraprestación de ello recibió una remuneración, no se probó, con grado de certeza, la subordinación. 7.2.
Lo anterior, toda vez que de los testimonios se advirtió que el actor no cumplía con horarios fijos de trabajo, puesto que iniciaba las visitas objeto de los contratos sobre las 8 am y finalizaba al concluir las programadas diariamente. No fue objeto de llamados de atención, tampoco se lo conminó a asistir a capacitaciones o reuniones pues, aunque los testigos sostuvieron que recibían capacitaciones del entonces Ministerio de la Protección Social o la Secretaría de Salud, estas tenían por objeto la actualización en temas relacionados con el servicio contractual que prestaban. 7.3.
El grupo de habilitadores, entre los que se encontraba el demandante, «tenían autonomía para informar de las visitas de las distintas IPS y concertaban con el jefe o director de la oficina los ajustes o correcciones que tuviera que hacer». 7.4. Si bien hubo intención de la entidad de contar de manera permanente con los servicios del demandante durante el tiempo en que se suscribieron los contratos, ello no resultaba suficiente para acreditar el elemento de subordinación. Se demostró que en la planta de personal de la Secretaría no existían profesionales con el diplomado en habilitación de condiciones de IPS, circunstancia que justificó la necesidad de contratación de personal con tal formación. Además, las funciones desempeñadas por Leonardo Andrés Roa Eslava se ejecutaron con autonomía técnica, sujetas a la normatividad y directrices del Ministerio de la Protección Social, y no por las órdenes o instrucciones directas de la Secretaría de Salud Departamental. 7.5.
Los cronogramas de visitas y la entrega de insumos por parte de la entidad demandada constituyeron simples mecanismos de coordinación, más no la manifestación de subordinación laboral. 7.6. La condena en costa era procedente respecto de la parte vencida en el proceso, toda vez que se encontraron causadas con la actividad procesal desplegada por la entidad demandada en el curso del proceso, de conformidad con los ordinales 4.º y 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA. 7 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 1.4.
El recurso de apelación 8. Leonardo Andrés Roa Eslava apeló la decisión de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos5: 8.1. Contrario a lo afirmado por el a quo, sí se configuró una relación laboral, comoquiera que, las labores que desarrolló fueron continuas e ininterrumpidas y relacionadas con el cargo de médico general, las cuales son de carácter permanente y necesaria para la ejecución del objeto misional de la Secretaría de Salud del Departamento del Meta, en otras palabras, no eran actividades transitorias o temporales, máxime porque el vínculo perduró por más de 5 años. 8.2.
La valoración de las declaraciones de Luz Stella Rojas Trespalacios, Olga Lucía Robinson Hidalgo, Diego Armando Martínez Reyes y Katherine Zapata fue irracional o arbitraria, toda vez que todos coincidieron en afirmar que debía cumplir un horario de turnos determinado por la entidad accionada, ajustado a las necesidades del servicio. Asimismo, debía solicitar permisos al jefe de la Oficina y portaban un distintivo identificatorio.
Los elementos de trabajo eran proporcionados por la entidad y desempeñaban sus funciones en la oficina de habilitación de la Secretaría de Salud. Estaban sujetos a una resolución que establecía los estándares aplicables a las visitas y de las cuales debían elaborar un informe por cada IPS visitada. Las actividades desarrolladas se ajustaban a los protocolos previstos por la Secretaría de Salud, documentados en formatos oficiales, y asistía a capacitaciones impartidas por el Ministerio de Protección Social.
Todo ello evidenció que ejerció su labor sin autonomía. 1.5. Intervenciones en segunda instancia 9. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar6. 1.6. El Ministerio Público 10.
El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto7 2. Consideraciones 5 Samai de Juzgados y Tribunales, índice 24. 6 De acuerdo con el auto del 30 de agosto de 2024. Samai, índice 4. 7 Tal y como se advierte de la constancia secretarial del 13 de noviembre de 2024.Samai, índice 8. 8 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 2.1.
Los problemas jurídicos 14. Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se contraen a determinar ¿si existió una relación laboral entre Leonardo Andrés Roa Eslava y el departamento del Meta? y ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones laborales derivadas de esa relación laboral? 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1.
Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas 15. El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 16. Por su parte, el Decreto 2209 de 19988 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 17.
De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. 8 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 9 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 18.
La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente. 19.
De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».
(Resalta la Sala). 20. Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)9 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».
En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización10, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar 9 Aprobada el 11 de abril de 1919. 10 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 10 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava cualquier discriminación a este respecto». 21.
Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»11 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 22.
Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.
Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 23.
Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 11 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 11 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 24.
Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación12 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales13».
(Resalta la Sala). 25. Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 26. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 13 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 12 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios». 27.
Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. 28. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 29.
Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202114 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.
Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 30. En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política». 31.
En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que demostrar que aun cuando la relación contractual se originó en las disposiciones contenidas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, esta situación en realidad encubría una relación laboral. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.
Caso concreto 32. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 2.3.1. Documentales 33. Durante el periodo comprendido entre el 3 de julio de 2008 y el 27 de noviembre de 2013, Leonardo Andrés Roa Eslava estuvo vinculado con la Secretaría de Salud del Departamento del Meta, mediante los siguientes contratos de prestación de servicios15: Contrato u orden de prestación de servicios Fecha de inicio Fecha de terminación Término de interrupción en días hábiles Objeto 1 0874 de 2008 3 de julio de 2008 3 de noviembre de 200816 - Contratar la prestación de los servicios de un profesional en el área de medicina para 2 2039 de 2008 21 de noviembre de 2008 20 de diciembre de 2008 12 3 378 de 2009 25 de febrero de 2009 9 de octubre de 200917 43 15 Según los contratos de prestación de servicios, los comprobantes de egreso y el oficio 16200-35 del 23 de enero de 2017 suscrito por el jefe de la oficina de asuntos contractuales del departamento del Meta.
Samai, índice 2, archivo 4ED_RV_OFICIOSGTAM241487(.msg) NroActua 2, páginas 77 a 143 16 Según se expuso en la demanda el plazo de ejecución del contrato era de 4 meses, y obran en el expediente comprobantes de egreso de julio a agosto, de agosto a septiembre, de septiembre a octubre y el último con fecha del 16 de diciembre de 2008 por medio del cual se paga lo debido según el acta de liquidación del contrato 17 De acuerdo con los comprobantes de egreso 14 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 4 2075 de 2009 25 de noviembre de 2009 18 de diciembre de 200918 29 practicar visitas de verificación del cumplimiento de las condiciones básicas de los componentes del sistema obligatorio de garantías de calidad en salud, de acuerdo con la Resolución 1043-2006 5 0696 de 2010 25 de marzo de 2010 24 de octubre de 201019 64 6 1609 de 2010 2 de noviembre de 201020 3 de diciembre de 201021 5 7 473 de 2012 11 de julio de 201222 17 de noviembre de 201223 395 8 903 de 2012 30 de noviembre de 2012 29 de diciembre de 201224 9 9 302 de 2013 8 de abril de 2013 17 de noviembre de 201325 66 34.
Por medio del Oficio 16200-35 del 23 de enero de 2017 suscrito por el jefe de la oficina de asuntos contractuales del departamento del Meta se relacionaron los contratos suscritos entre el demandante y la entidad demandada: No. Contr. Objeto tiempo 2075/09 Contratar la prestación de servicios de un profesional médico para practicar visitas de verificación del cumplimiento de las condiciones básicas del sistema obligatorio de garantía de la calidad de salud 23 días 1609/10 Contratar la prestación de servicios de un profesional médico para practicar visitas de verificación del cumplimiento de las condiciones básicas del sistema obligatorio de garantía de la calidad de salud, de acuerdo con la resolución 1043 - 06 1 mes 473/12 prestación de servicios de un profesional médico para practicar visitas de verificación del cumplimiento de las condiciones básicas del sistema obligatorio de garantía de la calidad, según resolución 1043 - 06 decreto 1011 -06, de la secretaria seccional de salud del meta 3 meses 473/12 adición 1 mes 903/12 prestación de servicios de un profesional médico para practicar visitas de verificación del cumplimiento de las condiciones básicas del sistema obligatorio de garantía de la calidad, según resolución 1043 - 06 decreto 1011 1 mes 18 Teniendo en cuenta que el término de ejecución del contrato fue de 23 días 19 De acuerdo con los comprobantes de egreso 20 Fecha del contrato 21 De acuerdo con los comprobantes de egreso, el oficio 16200-35 del 23 de enero de 2017 y el término de ejecución del contrato que indica fue de 1 mes 22 Fecha del contrato 23 De acuerdo con los comprobantes de egreso 24 De acuerdo con los comprobantes de egreso, el oficio 16200-35 del 23 de enero de 2017 y el término de ejecución del contrato que indica fue de 1 mes 25 De acuerdo con los comprobantes de egreso y el oficio 16200-35 del 23 de enero de 2017 15 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava -06, de la secretaria seccional de salud del meta 302/12 prestación de servicios de un profesional médico para practicar visitas de verificación del cumplimiento de las condiciones básicas del sistema obligatorio de garantía de la calidad, según resolución 1043 - 06 decreto 1011 -06, de la secretaria seccional de salud del meta 6 meses 302/12 adición 1 mes «En lo que hace referencia a los contratos 378 del 2009 y 696 del 2010, no se encontraron físicamente en el archivo.
Con respecto a los contratos 874, 2039 del 2008 se encuentran en custodia del Archivo Departamental del Meta, por lo que se hace necesario que la Secretaría de Salud solicite los contratos en comento» (sic)26. 35. Se aportaron comprobantes de egreso y la hoja de vida del demandante. 36. A través de escrito del 15 de marzo de 2017, Leonardo Andrés Roa Eslava solicitó a la gobernación del departamento del Meta el reconocimiento de la calidad de empleado público, el reintegro al cargo que desempeñó, la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella, con ocasión de la prestación de sus servicios como médico general con especialización en auditoría y gerencia en salud, en el área de habilitación, en el periodo comprendido entre el 3 de julio de 2008 y el 27 de noviembre de 201327. 37.
La anterior petición fue negada a través del Oficio 106000-176 del 7 de mayo de 2021, suscrito por la secretaría administrativa de la entidad demandada, debido a que «como su relación con la administración departamental fue meramente contractual, deberá manifestar, que esta relación se terminó por expiración del contrato de prestación de servicios, por lo que no hay lugar a ningún reintegro, pues no existió ninguna vinculación laboral reglamentaria.
Asimismo, y por los mismos efectos anteriores, no hay lugar al reconocimiento de ningún beneficio laboral y ni prestacional» (sic)28. 38. En la audiencia de pruebas celebrada el 4 de abril de 202229 se recibieron los testimonios de Luz Stella Rojas Trespalacios, Ivon Sánchez García, Olga Lucía Robinson Hidalgo, Diego Armando Martínez Reyes y Katherine Zapata, pedidos por la parte demandante, de los cuales se extrae lo siguiente: 38.1.
Luz Stella Rojas Trespalacios 38.1.1. Es arquitecta y conoció al demandante porque fueron compañeros de trabajo en la Secretaría de Salud y se desempeñaron como verificadores de condiciones 26 Samai, índice 2, archivo 4ED_RV_OFICIOSGTAM241487(.msg) NroActua 2, páginas 77 y 78. 27 Samai, índice 2, archivo 4ED_RV_OFICIOSGTAM241487(.msg) NroActua 2, páginas 68 a 71. 28 Samai, índice 2, archivo 4ED_RV_OFICIOSGTAM241487(.msg) NroActua 2, páginas 72 y 73. 29 Samai de Juzgados y Tribunales, índice 11. 16 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava de habilitación en salud. 38.1.2.
Cumplían con la programación de visitas que la entidad les entregaba y para ello debían hacer la planeación de la visita a las diferentes entidades prestadoras de servicios, desde un hospital hasta un médico independiente, en todo el departamento. La programación era entregada por el jefe de la oficina. 38.1.3. Debian llegar temprano a la oficina para organizar la salida como equipo y establecer quienes, y a dónde irían, llevar los implementos necesarios y los estándares requeridos.
No todas las visitas eran iguales, por lo que debían planearlas. Usualmente, la hora de llegada a la oficina era a las 8 am. «Por decir algo, la visita a tal IPS es a las 8, se calculan 2 o 3 horas, entonces la otra es sobre las 10 [u] 11 o 12, luego a las dos de la tarde, en fin, dependiendo de la programación que tuviéramos, teníamos que estar en la oficina.
Pero generalmente tenemos que cumplir, pues son bastantes visitas, son bastantes prestadores, había que correr, hacer lo que fuera necesario para poder cumplir». No obstante, a veces tenían que encontrarse en el terminal o el lugar indicado para tomar una flota cuando las visitas eran en algún municipio del departamento diferente de Villavicencio y «a menos que hubiera quedado algo pendiente y entonces nos tuviéramos que reunir, no en la oficina, sino por decir algo en alguna IPS, pero lo usual era salir de la oficina». 38.1.4.
Debian pedir permiso a la jefe de la oficina de vigilancia y control para ausentarse o llegar más tarde, por ejemplo, para asistir a una cita médica. 38.1.5. Cuando ella ingresó a la secretaría había un profesional que era de planta y era el jefe. 38.1.6. Comoquiera que iban en representación de la Secretaría de Salud era necesario que portaran un distintivo durante las visitas. 38.1.7.
La entidad les proporcionaba una oficina en la que tenían computadores. Además, les suministraba los estándares, que eran las listas de chequeo con las que se hacían las visitas de verificación. En cuanto a esas listas de chequeo, que eran un instrumento de evaluación, debían realizar las observaciones, diligenciarlas, entregarlas, y luego hacer los informes.
Esa última labor, generalmente, la hacían en la oficina de habilitación de la Secretaría de Salud pues, era un trabajo de grupo. 38.1.8. El método de evaluación se efectuaba en cumplimiento de una norma, reglamentada a través de un decreto, que se desarrolló de acuerdo con una resolución que contiene los estándares, y cada profesional debía aplicarlos.
Posteriormente, se reunían y el resultado de la visita se entregaba por medio de 17 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava un informe. 38.1.9. Recibían capacitaciones por parte del ministerio de protección social y su participación era obligatoria, pues era indispensable para entender y aplicar la norma.
La Secretaría enviaba un listado de quiénes debían asistir. 38.1.10. En algunas ocasiones los transportaron a los diferentes municipios en los vehículos de la secretaría. 38.1.11. Les llamaban la atención, por ejemplo, si se demoraban o llegaban tarde entre una visita y otra «nos decían, por favor, hay que cumplir». 38.1.12. Entre otras instrucciones estaban las de llenar los formatos «teníamos que estar muy organizados, y eso hacía parte de las labores de la jefe de la oficina, entregarnos esos formatos.
A veces nosotros mismos sugeríamos algo, pero la verdad, eso hacía parte como, es que esto viene del ministerio de cómo tenemos que entregarlo, y pues, obviamente, el ministerio, pero eso es la secretaría, y la secretaría no lo dice a nosotros». 38.1.13. Existían verificadores de planta que hacían actividades similares o iguales a las que ejercían los contratistas y, en caso de que fuera necesario, se hacían reuniones conjuntas en las que participaban tanto contratistas como empleados de planta «pues igual teníamos que manejar como el mismo idioma.
Entonces, pues en el caso mío con Luis Alfonso, que es el profesional que estuvo ahí, no sé, lleva ya como 30 años o algo así. Entonces, pues era apoyarnos, conocernos». 38.1.14. Como contratistas debían hacer verificaciones de habilitación en salud, pero, por ejemplo, en su caso, el empleado de planta que a veces la reemplazaba «no solamente hacía verificación de condiciones de habilitación, tenía que saberlo, porque él también era un profesor de obras.
Él debía tener en cuenta todo lo de salud para su trabajo. O sea, nosotros éramos exclusivos para ellos, pero ellos sí tenían varias funciones». 38.1.15. De acuerdo con la norma, el médico era el coordinador del grupo. Entonces, Leonardo Andrés Roa Eslava además de las obligaciones que le correspondían como verificador, coordinaba a los demás verificadores, entre otras, estaba pendiente de los informes, de que si surgía alguna pregunta o inconsistencia resolverla o hablar con la jefe para solucionarlo. 38.1.16.
La secretaría de Salud «tiene mucho trabajo. Entonces, pues hay gente que tiene que como que, o sea, no alcanzarían ellos solos a hacer la parte que nosotros hacíamos», por tal razón los contrataban. Además, para desarrollar el objeto contractual debían tener un diplomado en verificación que era exigible tanto a los contratistas como al personal de planta, de lo contrario no se podía cumplir con la labor.
No recuerda si 18 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava había médico verificador de planta. 38.1.17. La hora de salida era difícil de medir «pero, por ejemplo, si nos quedaba tiempo nos íbamos para la oficina a adelantar informes. Porque a veces no, a veces nos daba muy tarde, es más, salíamos más tarde de las 6, se nos iban 6, 7 de la noche». 38.2.
Olga Lucía Robinson Hidalgo 38.2.1. Es odontóloga y conoció al demandante cuando trabajó en la Secretaría de Salud en el año 2013, por un periodo de 9 meses, en el área de habilitación y se encargaban de realizar las visitas a las IPS y aquel era el coordinador del grupo. 38.2.2. Entraban a las 8 de la mañana, de lunes a viernes, pues a esa hora les entregaban el listado de las prestadoras que tenían que visitar. 38.2.3.
Debian organizar la documentación de acuerdo con los servicios que iban a evaluar, alrededor de las 8:30 se desplazaban a las diferentes instituciones a realizar las visitas de habilitación y de seguimiento. La programación consistía en 2 visitas mañana, 2 en la tarde y terminaban «tipo 5, 6 de la tarde. Si era mucho servicio, pues a veces terminábamos a las 7 de la noche.
Entonces, como tal que tuviéramos que cumplir un horario o no, pero sí cumplíamos horarios por la actividad que hacíamos». 38.2.4. La programación de las visitas era entregada por la jefe, actualmente, a cargo de la gerencia de calidad, inspección y vigilancia de los servicios, pero no recuerda el nombre de la dependencia en aquella época.
Los contratistas, no tenían injerencia en la programación. 38.2.5. No existía la posibilidad de que alguno de los profesionales que conformaba el grupo faltara a las visitas, toda vez que era un grupo interdisciplinario y de suceder no se podía realizar la labor. 38.2.6. Para efectuar las visitas debían portar un carné que los identificara como «funcionarios de la Secretaría de Salud». 38.2.7.
Las visitas las realizaban en todo el departamento del Meta y cuando se programaban fuera de Villavicencio, la secretaría les suministraba el transporte en vehículos de la entidad. 38.2.8. Asimismo, les suministraba los elementos de trabajo como la lista de chequeo, que imprimían en la oficina y hacían uso de la papelería, la fotocopiadora y los computadores. 19 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 38.2.9.
Como verificadores debían seguir la resolución que se aplica para el sistema único de habilitación y las listas de chequeo dispuestas por el Ministerio de Salud. Recibían capacitaciones, por ejemplo, para implementar el Sistema General ISO 9001, y otras de aplicación de protocolos para implementación de sistemas de calidad. 38.2.10.
Asistían a reuniones que eran generalizadas, es decir, tanto para los contratistas como para el personal de planta. Dentro del personal de planta no había el perfil para desempeñar la labor para la que fueron contratados. Por ejemplo, no había personal con el perfil profesional de odontología que ella tenía y tampoco el de médico que es la profesión del demandante. 38.2.11.
Los informes que realizaban eran revisados por la directora de gerencia de calidad de inspección de los servicios «la Dra. Marleny [Rojas Holguín]». En caso de inconsistencias, estos eran devueltos para que los ajustaran. 38.3. Diego Armando Martínez Reyes 38.3.1. Es ingeniero biomédico y conoció al demandante en el año 2010 o 2011 como compañero de habilitación de la Secretaría de Salud, en la cual trabajaron en el área de inspección y vigilancia, donde él estuvo hasta el año 2012. 38.3.2.
El demandante es médico general y verificaba la parte asistencial de la norma de habilitación. 38.3.3. Debía portar un carné de la secretaría para realizar las visitas. 38.3.4. Los elementos de trabajo, como por ejemplo los computadores eran suministrados por la entidad. 38.3.5. Las actividades que realizaban estaban sujetas a los protocolos establecidos por la Secretaría de Salud, en los formatos que les entregaban y de acuerdo con los documentos emitidos por esta. 38.3.6.
Participaban de reuniones y asistían a capacitaciones. 38.3.7. Las actividades que desarrollaban eran a nivel del departamento. Para poderse desplazarse a otros municipios, la Secretaría de Salud algunas veces les facilitaba los vehículos. 20 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 38.3.8.
Los cronogramas de visitas estaban programados entre 8 am y 4 o 5 pm. 38.3.9. El demandante, como médico general, hacía turnos en otras entidades. 38.3.10. Además, de las labores de verificadores a veces ejercían «de pronto una auditoría o algo, que saliera así de pronto y que alguien de pronto no podía estar de la misma Secretaría de Salud, entonces nos pedían apoyo.
De pronto, por ejemplo, de tecnovigilancia» de acuerdo con lo que les señalaran desde la gerencia de inspección y vigilancia del departamento, sin que recuerde con qué frecuencia. 38.4. Katherine Zapata Ortiz 38.4.1. Conoció al demandante porque fueron compañeros de trabajo en la Secretaría de Salud del Meta en la Oficina de Habilitación y aquel era el médico verificador del equipo. 38.4.2.
Cumplían con las actividades propias de verificación de condiciones de habilitación a los prestadores de servicios de salud del departamento. 38.4.3. Como miembros de la secretaría se identificaban con el carné institucional, junto con los oficios de presentación a las IPS. 38.4.4. Por cada visita realizada se elaboraba un informe basado en los hallazgos obtenidos, el cual era remitido al director de la oficina o al gerente en funciones, quien procedía a su revisión y posterior entrega al prestador de salud.
Ante la detección de falencias o errores, el director requería su corrección, y en consenso con el equipo se determinaba la pertinencia de estos. Los informes se elaboraban conforme con el criterio de cada verificador y del equipo, y en caso de discrepancias entre el director y el grupo, estas se concertaban. 38.4.5. Para elaborar los informes se tenían en cuenta las pautas o lineamientos dictados por el Ministerio de Salud, que eran acorde con la normatividad vigente, las cuales eran acogidas por la secretaría. 38.4.6.
La secretaría hacia reuniones para coordinar los cronogramas, hacer seguimiento de lo que se realizaba, consensuar a algunos prestadores el riesgo o los hallazgos, y se dictaban capacitaciones por parte del Ministerio de Salud en las que podía participar el personal de planta y los contratistas. 38.4.7. Les fue socializado el sistema de gestión y era obligatorio seguir los lineamientos establecidos en él. 21 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 38.4.8.
Las visitas se realizaban a los prestadores de todo el departamento, no solo a los ubicados en Villavicencio. 38.4.9. Las visitas se hacían teniendo en cuenta el cronograma planeado y los horarios estipulados. Normalmente, se empezaba a las 8 de la mañana y terminaba sobre las 5 o 6 de la tarde, dependiendo del tipo de prestador, y si por algún motivo alguno no podía llegar era «posible que el director, pues, bueno, pregunte o llame la atención por qué no se llegó a la visita a tiempo», puesto que debía estar todo el equipo presente para poder iniciar la visita, según la normatividad. 38.4.10.
Como requisitos para hacer parte del grupo de verificación se debía contar con una de las profesiones requeridas y un diplomado de verificación de condiciones de habilitación. 38.4.11. En ocasiones desarrollaron actividades diferentes del objeto contractual relacionado con las visitas pues, incluso en el contrato se señalaba que debían cumplir con aquellas en las que se requiriera el apoyo a la secretaría, tales como administrativas, de participar en eventos o en capacitaciones, o de apoyo.
El director de la oficina por lo general era quien impartía esas instrucciones. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 2.4.1. Sobre los elementos que permiten configurar una relación laboral 39. Con fundamento en lo expuesto, la Sala analizará si se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación laboral entre Leonardo Andrés Roa Eslava y el departamento del Meta. 2.4.1.1.
Prestación personal del servicio 40. De las pruebas relacionadas se tiene que el demandante laboró en el área de habilitación de prestadores del servicio de salud para realizar visitas de verificación del cumplimiento de las condiciones básicas de los componentes del sistema obligatorio de garantías de calidad en la Secretaría de Salud del departamento del Meta, a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad, ejecutados entre el 3 de julio de 2008 y el 17 de noviembre de 2013, con interrupciones. 41.
En consecuencia, de los testimonios, el oficio 16200-35 del 23 de enero de 2017 suscrito por el jefe de la oficina de asuntos contractuales del departamento del Meta, y de algunos de los contratos de prestación de servicios allegados, se advierte que efectivamente fue contratado por «estar en capacidad de ejercer el objeto 22 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava contrato, acreditando la idoneidad y experiencia directamente relacionada con el mismo» [sic] para desarrollar las obligaciones contratadas en aquella entidad durante ese periodo.
Luego, resulta claro que el contratista debió prestar sus servicios de manera personal, en atención a sus calidades y conocimientos. 42. Además, no existía la posibilidad de que otra persona pudiera cumplir con esta labor tal y como se extrae de la cláusula incluida en los contratos en la que se manifestó que no podría cederlos sin autorización previa y expresa del contratante, lo que no se probó o alegó que hubiese ocurrido; de lo que se sigue que era él y no otra persona quien debía ejecutar las obligaciones pactadas. 2.4.1.2.
Remuneración 43. Ahora bien, aquel percibió una remuneración por el trabajo realizado, tal y como se evidencia de los contratos de prestación de servicios que suscribió, en los que se advierte que se dispuso el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario).
En ese sentido, también obran comprobantes de egreso en los que se indica como beneficiario al demandante. 2.4.1.3. Continuada subordinación o dependencia 44. Una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas, la declaración de parte y los testimonios recibidos, la Sala considera que estas no ofrecen la suficiente certeza sobre la existencia de la alegada subordinación ni demuestran fehacientemente que Leonardo Andrés Roa Eslava hubiese obrado con falta de autonomía o independencia en el desarrollo de sus actividades, en tanto estuviese sujeto a instrucciones, órdenes o al control de un superior para llevar a cabo la ejecución de las obligaciones contractuales, por lo que no es posible determinar una sujeción de aquel hacia el departamento del Meta, Secretaría de Salud, y en tal sentido, que esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio y si él, a su vez, tenía la obligación de obedecerle. 45.
De los testimonios se advierte que, en efecto, la programación de visitas era proporcionada por la entidad y, comoquiera que, estas estaban dirigidas a diversas entidades prestadoras de servicios de salud, desde hospitales hasta médicos independientes, distribuidas en todo el departamento, y que el grupo estaba compuesto por diferentes profesionales debían realizar su planeación y la preparación de implementos o documentación necesaria para su ejecución. 23 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 46.
Lo anterior, coincide con lo previsto en los artículos 21 del Decreto 1011 de 2006 y 9 de la Resolución 1043 de 2006, según los cuales las entidades departamentales de salud deben realizar e informar al Ministerio la programación anual de visitas de verificación del cumplimiento de las condiciones de habilitación para la prestación del servicio.
No obstante, ninguno fue categórico en afirmar que a Leonardo Andrés Roa Eslava le era exigible por parte de la entidad demandada un horario de trabajo lo que permite inferir que, si bien debía cumplir con una programación de visitas como integrante de un grupo interdisciplinario, la planeación y ejecución de la labor podía ser concertada entre ellos. 47.
Asimismo, aunque manifestaron que como contratistas debían informar sobre su inasistencia a las visitas programadas, también señalaron que todos los profesionales requeridos para hacer las visitas debían participar de ella, comoquiera que se evaluaban diferentes condiciones básicas de habilitación en las que cada profesional era indispensable de lo contrario no se podía llevar a cabo. 48.
En tal sentido, de ser el caso se designaba a otra persona con conocimientos afines para reemplazar a quien no pudiese asistir, tal y como lo advirtió Luz Stella Rojas Trespalacios, quien además indicó que pese a existir personal de planta con una carrera afín a la ejercida por ella, que también cumplía funciones de verificación, lo cierto es que aquellos tenían asignadas otras funciones.
Lo que, en todo caso, no cuenta de la situación fáctica del demandante y se percibe como una manifestación propia del principio de coordinación que propende por armonizar las actividades y objetivos de los sujetos de la relación contractual para alcanzar las metas establecidas en un contrato. 49. En cuanto al cumplimiento de parámetros y lineamientos, tanto de lo manifestado por los declarantes como de lo previsto en el objeto contractual se observa que la práctica de las visitas de verificación tenía como finalidad comprobar el cumplimiento de las condiciones básicas de los componentes del sistema obligatorio de garantías de calidad en salud de los prestadores del servicio, de acuerdo con la Resolución 1043-2006 y el Decreto 1043 de 2006.
Es decir, el demandante debía dar aplicación a una norma técnica emitida por el Ministerio de Protección Social (ahora Ministerio de Salud), lo que no da cuenta de una dirección de las actividades a ejecutar por parte del empleador, sino el marco de aplicación de los estándares previstos en las regulaciones normativas para el cumplimiento de la labor contratada. 50.
En esa medida, lo que debía probar el demandante era su falta de autonomía, de manera que se demostrara el ejercicio de una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual, lo que no ocurrió. Tanto es así, que del testimonio rendido por Katherine Zapata Ortiz se 24 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava extrae que, si bien los informes producto de las visitas eran revisados por la encargada de la oficina de la gerencia de calidad, inspección y vigilancia, de existir diferencias de criterios estos eran concertados entre esta y el grupo interdisciplinario. 51.
En consideración al material probatorio que obra en el plenario, no se observa que el demandante hubiese estado bajo subordinación, por el contrario, se advierte que él desarrolló sus labores en atención al objeto contractual pactado, y que la entidad demandada le suministraba los cronogramas de visitas a realizar, y los insumos y elementos necesarios para poder rendir los informes, lo que no desvirtúa su autonomía en el ejercicio de las actividades, en tanto que esas circunstancias hacían parte de la necesaria coordinación que ha de existir entre los extremos de un vínculo contractual, en cuanto a la manera en que deben prestarse los servicios. 52.
Aunado a lo anterior, Diego Armando Martínez Reyes en su declaración afirmó que el demandante en ejercicio de su profesión como médico general cumplía con turnos en otras entidades. En esa medida, la concurrencia en la prestación de servicios a diferentes empleadores permite inferir que el actor no estaba sujeto a una dirección continua por parte de la entidad demandada, y de acuerdo con lo probado y expuesto en precedencia, cumplía con el objeto contractual bajo su propia autonomía. 53.
Ahora, la Sala no desconoce que la entidad demandada le suministró algunos elementos de trabajo para la prestación de los servicios, no obstante, se precisa que esto no es prueba de un ejercicio del poder subordinante o alteración de las condiciones contractuales. Sobre el particular, esta Sección ha señalado que «el hecho de que la entidad proveyera al demandante de equipos para el desarrollo de sus actividades y le ofreciera capacitaciones, no es suficiente para demostrar una subordinación, sino que la [entidad] le facilitó los elementos materiales y académicos al contratista para el cumplimiento del objeto contractual»30. 54.
De otra parte, la Sala encuentra que los contratos allegados como material probatorio solo dan cuenta de los acuerdos pactados por Leonardo Andrés Roa Eslava y la entidad demandada, toda vez que estos por si solos no son prueba de la existencia de la alegada subordinación. En este punto, se hace necesario precisar que no toda relación de servicios lleva consigo la existencia del elemento de subordinación, pues entre el contratante y el contratista puede haber una relación de coordinación de actividades, en la cual el segundo es libre de acogerse a las condiciones necesarias para llevar a cabo de forma eficiente la actividad que 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de junio de 2022, radicado 25000-23-42-000-2018-03919-01 (4008-2018), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Además, ver sentencia del 2 de junio de 2022, radicado 25000-23-42-000-2015-04091-01 (4537-2017). 25 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava se le asigna, tales como: i) un horario; ii) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; iii) asistir a reuniones en representación de la entidad; y iv) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa la configuración de este elemento, necesario para reconocer la existencia de la relación laboral. 55.
Esos aspectos, en relación con la acreditación de la subordinación, en concordancia con los que regulan la actividad probatoria, deben ser acreditados a través de diferentes medios que demuestren las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron desarrolladas las actividades que realizó el demandante para cumplir con los contratos suscritos con la entidad demandada, puesto que, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, se hace necesario para el fallador tener certeza de la constante sujeción a normas, reglamentos y directrices del contratante que impidan al contratista actuar con total libertad en el cumplimiento del objeto contractual. 56.
Así entonces, las declaraciones rendidas y las pruebas documentales no otorgaron la certeza necesaria para demostrar la subordinación que permita la declaratoria de la existencia de la relación laboral pretendida, en especial en relación con la dirección y control efectivo de las actividades a desarrollar, bien sea a través de órdenes en cuanto a circunstancias de forma de trabajo, la imposición de reglamentos internos, el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi o la prerrogativa que tiene el empleador de alterar unilateralmente las condiciones de trabajo. 57.
Aunado a lo anterior, ha de señalarse que se contrató al demandante por el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es decir, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia pues, si bien es cierto que suscribió varios contratos con la entidad demandada con igual objeto contractual, lo cierto es que la ejecución de estos fue por periodos determinados que no indican continuidad, en ese sentido se tiene: Contrato u orden de prestación de servicios Fecha de inicio Fecha de terminación Plazo de ejecución 1 0874 de 2008 3 de julio de 2008 3 de noviembre de 200831 4 meses 31 Según se expuso en la demanda el plazo de ejecución del contrato era de 4 meses, y obran en el expediente comprobantes de egreso de julio a agosto, de agosto a septiembre, de septiembre a octubre y el último con fecha del 16 de diciembre de 2008 por medio del cual se paga lo debido según el acta de liquidación del contrato 26 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 2 2039 de 2008 21 de noviembre de 2008 20 de diciembre de 2008 1 mes 3 378 de 2009 25 de febrero de 2009 9 de octubre de 2009 8 meses 4 2075 de 2009 25 de noviembre de 2009 18 de diciembre de 2009 23 días 5 0696 de 2010 25 de marzo de 2010 24 de octubre de 2010 7 meses 6 1609 de 2010 2 de noviembre de 201032 3 de diciembre de 2010 1 mes 7 473 de 2012 11 de julio de 201233 17 de noviembre de 2012 4 meses 8 903 de 2012 30 de noviembre de 2012 29 de diciembre de 2012 1 mes 9 302 de 2013 8 de abril de 2013 17 de noviembre de 2013 7 meses 58.
Así las cosas, esta Sala concluye que para el periodo demandado no se demostró la existencia de una continua subordinación o dependencia que permita el reconocimiento de la existencia de la relación laboral entre las partes y el consecuente pago de las prestaciones sociales. 59. Al respecto, esta Sala encuentra necesario reiterar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso es a las partes a las que les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que establecen el efecto jurídico que ellas persiguen, y en el caso concreto el material probatorio allegado no demostró fehacientemente que, por el lapso de prestación del servicio acreditado, el demandante estuviera sometido a una continuada subordinación o dependencia. 60.
En virtud de lo anterior se concluye que el principio de coordinación no se desbordó, pues las instrucciones impartidas en los contratos eran propias de la sincronización de las actividades que realiza el contratante respecto de la necesidad de la entidad que originó su contratación; todo ello para la ejecución armónica y eficiente de la obligación pactada34. 61.
En ese orden de ideas, con fundamento en el material probatorio analizado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala concluye que no se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. 32 Fecha del contrato 33 Fecha del contrato 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de agosto de 2022, radicado 08001-23-33-000-2016-01510-01 (5020-2019) M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 27 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 2.4.
Costas 62. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 63. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 64.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma35. 65.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 66. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas. 67.
Ahora bien, del recurso de apelación se deriva que lo pretendido era que se revocara la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, incluida la condena en costas. Al respecto y de conformidad con el criterio expuesto con anterioridad, el demandante no debió haber sido condenado en costas, toda vez que no se evidencia que el tribunal haya realizado un análisis de su conducta en trámite procesal.
Por ende, se revocará la impuesta en primera instancia. 35 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 28 Radicado: 50001-23-33-000-2017-00318-01 (3947-2024) Demandante: Leonardo Andrés Roa Eslava 3.
Conclusión 68. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se demostró la existencia de una relación laboral entre Leonardo Andrés Roa Eslava y el departamento del Meta durante el periodo alegado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo del Meta, en la sentencia proferida proferida el 9 de mayo de 2024, y en su lugar, no condenar en costas en primera instancia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 9 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta que negó las pretensiones de la demanda presentada por Leonardo Andrés Roa Eslava contra el departamento del Meta, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG