Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01590-08 Demandante: XXXXXX1 Demandados: EPS FAMISANAR Y OTROS Tema: Revoca sanción impuesta por desacato.

INCIDENTE DE DESACATO - CONSULTA SANCIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta, respecto de la decisión proferida el 29 de agosto de 2025, por medio de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró que la señora Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar SAS y el señor Leonardo José León Núñez, como gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la misma empresa2, incurrieron en desacato en el cumplimiento del fallo de tutela del 31 de mayo de 2024, que amparó el derecho a la salud del señor XXXXXX, concretamente, en lo referente a la asignación de gastos de transporte, alojamiento y alimentación para desplazarse a la ciudad de Bogotá con el fin de atender las citas médicas del 27 de junio y 3 de julio de 2025.

En consecuencia, los sancionó con el pago de una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cargo de cada uno de ellos3. 1 Teniendo en cuenta que el presente asunto tiene relación con derechos fundamentales de una persona diagnosticada con el virus de inmunodeficiencia humana ‒VIH‒, se estima pertinente suprimir de la publicación de la decisión y de todas las actuaciones subsiguientes el nombre y demás datos que permita la identificación del demandante, como una medida de protección de su derecho a la intimidad y de la confidencialidad que ampara su historial clínico. 2 En adelante EPS Famisanar. 3 De igual manera, se dispuso: «TERCERO: ORDENAR a Alba Carolina Ayala Quintana en calidad de [d]irectora de Riesgo Medio y a Leonardo José León Núñez, que, en lo sucesivo, den cumplimiento del fallo del 31 de mayo de 2024 en los términos allí expuestos, so pena de seguir siendo sancionados por desacato.» Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES 1.1. Acción de tutela La Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado profirió fallo el 31 de mayo de 2024 dentro del trámite de tutela promovido por XXXXXX con radicado 11001-03-15-000-2024-01590-00, en el que decidió: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de la falta legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social y del Departamento Nacional de Planeación, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: AMPARAR el derecho a la salud del señor XXXXXX en la faceta de accesibilidad y, en consecuencia, ORDENAR a la E.P.S. Famisanar: 1. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta decisión, renovar y asignar nuevamente todas las citas médicas generales y por especialista que han sido asignadas al señor XXXXX desde el mes de diciembre de 2023 hasta el mes de mayo de 2024, a las que no haya podido asistir debido a la falta de recursos económicos. 2.

Fijar las fechas para las citas que requiere el accionante, incluidas las que habían sido asignadas y no se concretaron, dentro de un término prudencial que no supere los cinco (5) días siguientes a la fecha de renovación de las autorizaciones respectivas. 3. Suministrar al accionante: a) los gastos de transporte que comprenden la ida y el regreso desde su lugar de residencia (Finca Buenos Aires, vereda El Platanal del municipio de Anolaima) hasta el casco urbano del municipio de Anolaima y a Bogotá D.C., o a cualquier otra ciudad donde el tutelante deba recibir los servicios prescritos por los médicos tratantes; b) los gastos de alimentación y alojamiento, cuando la asignación de citas médicas requieran que el actor pernocte fuera de su municipio de residencia. Estos gastos, también deberán ser suministrados cuando el accionante requiera acceder a los medicamentos ordenados, o cuando requiera la práctica de exámenes o cualquier otro servicio de salud que ordene el médico tratante y que implique su desplazamiento fuera del municipio de Anolaima. 4.

Al asignar las citas médicas deberá considerar el estado físico del accionante a efectos de evitar agotamientos innecesarios y de someterlo a periodos de tiempo prolongados que puedan incidir negativamente en su estado de salud. Además, los recursos por concepto de gastos de transporte, alojamiento y alimentación, cuando sean necesarios, deberán ser transferidos al señor XXXXXX por un mecanismo eficaz de transferencia, sin dilación alguna, el día anterior a la fecha en que deba asistir a las citas, exámenes o entrega de medicamentos. 5.

La E.P.S. Famisanar se abstendrá de imponer barreras administrativas al actor para la asignación y consignación de los recursos y tampoco exigirá la prescripción médica que ordene la asignación de gastos de transporte, alojamiento y alimentación. En todo caso, junto con el Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante establecerán un mecanismo eficaz para transferencia de los recursos en el evento que una consignación bancaria no cumpla tal fin. 6.

Para determinar la suma que debe ser asignada al accionante, se tendrá en cuenta i) el valor del transporte desde la vereda en donde reside hasta al casco urbano del municipio de Anolaima; ii) el costo del transporte desde el municipio de Anolaima hasta Bogotá D.C; iii) el costo del transporte (bus) desde el punto en que el servicio deje al paciente en Bogotá D.C, hasta las instalaciones a las que deba acudir a las citas médicas o exámenes programados, así el desplazamiento para reclamar medicamentos; iv) de igual forma, aplica para el retorno del accionante hasta su municipio de residencia. 7.

En el evento en que el accionante requiera gastos de alimentación, se deberá establecer si se hace necesario suministras desayuno, almuerzo y cena, conforme al valor promedio para este tipo de servicios, y acorde a los lineamientos del especialista en nutrición. Además, en cuanto al alojamiento, se establecerá el lugar más próximo a las instalaciones a las que deba comparecer.

TERCERO: INSTAR a la Superintendencia Nacional de Salud para adelantar las actuaciones pertinentes, dentro del marco de las funciones de vigilancia y control que le asisten de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2462 de 2013, frente a la prestación efectiva de los servicios de salud que requiera el señor XXXXXX, en especial, en lo relacionado con los servicios ordenados a través de esta decisión.

CUARTO: AMPARAR el derecho de petición del señor XXXXXX y, en consecuencia, ORDENAR al municipio de Anolaima que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, emita y notifique la respuesta de fondo a la petición radicada el 30 de noviembre de 2023 y que fue remitida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social por competencia. En todo caso, el municipio de Anolaima adoptará las medidas necesarias para garantizar la reserva del diagnóstico médico del accionante.

QUINTO: NEGAR la solicitud de amparo del derecho a la salud en relación con la entrega de medicamentos frente a la Caja de Compensación Familiar en Colombia – Cafam y la Caja de Compensación Familiar en Colombia – Colsubsidio.

SEXTO: NEGAR la solicitud de amparo del derecho a la intimidad frente al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

SÉPTIMO. NEGAR la acción de tutela para la protección del derecho a la salud en relación con la autorización de un sistema de teleconsulta o consultas presenciales en forma bimestral frente la E.P.S. Famisanar. Esta decisión no fue impugnada por las partes y el expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 10 de julio de 2024, para su eventual revisión. 1.2.

Solicitud de desacato Con memorial del 10 de julio del presente año, el actor solicitó dar inicio a un Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nuevo incidente de desacato pues, a su juicio, la EPS Famisanar, el municipio de Anolaima y la Superintendencia Nacional de Salud no han dado cumplimiento al fallo de tutela del 31 de mayo de 2024; trámite incidental que se identificó con el número de radicado 11001-03-15-000-2024-01590-05.

En esta oportunidad, el accionante informó que la EPS Famisanar incumplió el fallo de tutela del 31 de mayo de 2024 puesto que no garantizó los servicios de alojamiento, alimentación y transporte para su desplazamiento a la ciudad de Bogotá: i) el 9 de julio de 2025 con el fin de retirar los medicamentos prescritos por el médico tratante y; ii) los días 27 de junio, 3 y 10 de julio del año en curso para asistir a las citas médicas previamente programadas. 1.3.

Trámite del incidente 1.3.1. A través de auto del 15 de julio de 2025, el a quo remitió a la Secretaría General de la corporación la solicitud que presentó el actor, que reposaba en los índices 00050, 00052, 00057 y 00060 del aplicativo Samai del expediente digital 11001-03-15-000-2024-01590-05, con el fin de que se diera apertura a un nuevo radicado, para decidir lo pertinente respecto a su trámite.

En cumplimiento de lo anterior, el 18 de julio del presente año, se dio apertura al radicado número 11001-03-15-000-2024-01590-07. 1.3.2. Por auto del 23 de julio de 2025, el despacho ponente en el trámite incidental ordenó requerir a Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de directora de Riesgo Medio y Avanzado, y a Leonardo José León Núñez, como gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la EPS Famisanar, a quienes les fue concedido el término de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación de la providencia, para que presentaran informe sobre los hechos en que se sustentó la solicitud.

Por conducto de la Secretaría General se remitió la notificación electrónica el 24 de julio del presente año. 1.3.3. Con ocasión de lo anterior, se presentaron los siguientes informes: a) La señora Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar, manifestó que no ha incumplido el fallo de tutela del 31 de mayo 2024, con fundamento en los motivos que se exponen a continuación: El 11 de abril de 2025, a través de la plataforma financiera Nequi, transfirió al accionante la suma de $340.000 para cubrir «los desplazamientos realizados los días 13 y 14 de abril del año en curso».

De la misma manera, para garantizar los gastos del accionante en los días 18, 19, 20 y 21 de junio de 2025, consignó mediante el mismo mecanismo, la suma de $420.000. Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, informó que el hotel designado por la prestación del servicio de alojamiento remitió un correo electrónico el 18 de julio de 2025, mediante el cual, puso en conocimiento que el señor XXXXX rechazó el mismo.

Y agregó que se han presentado diferentes problemas de comunicación. Por lo que, solicitó: 1. Que se conceda una DILIGENCIA JUDICIAL con el fin de esclarecer los hechos que dieron lugar al presente trámite incidental, permitiendo así una valoración objetiva y completa de la situación presentada con el accionante. 2. Que, en consecuencia, SE SUSPENDA el presente requerimiento previo al trámite incidental, toda vez que la entidad EPS FAMISANAR S.A.S. ha dado cumplimiento cabal a lo ordenado en el fallo proferido, tal como ha sido debidamente acreditado. 3.

Que se otorgue un término razonable para acreditar el cumplimiento total de la orden judicial, considerando las circunstancias expuestas, especialmente aquellas relacionadas con las gestiones adelantadas por esta entidad y las actuaciones que dependen de terceros (IPS), ajenos a la voluntad directa de esta parte. b) El señor Leonardo José León Núñez como gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de EPS Famisanar, guardó silencio en esta etapa procesal. 1.3.4.

En el mismo expediente 11001-03-15-000-2024-01590-07, mediante auto del 12 de agosto de 2025 se dio apertura al incidente de desacato y se corrió traslado a los incidentados para que ejercieran su derecho de defensa. Para ello, se tuvo en cuenta el informe que presentó la señora Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar; sin embargo, del estudio de dicho documento se advirtió que la funcionaria se refirió a la asignación de recursos para los días 13 y 14 de abril, 18, 19, 20 y 21 de junio de 2025, fechas que no guardaban relación con el objeto del trámite incidental.

En esa oportunidad, se concluyó que la incidentada no acreditó el cumplimiento efectivo de la orden de tutela, conforme a los hechos delimitados con precisión en el auto que dispuso el requerimiento previo. Adicionalmente, se advirtió que el gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de EPS Famisanar, pese a haber sido debidamente notificado, no aportó el informe solicitado.

En consecuencia, se resolvió:

PRIMERO: DAR APERTURA AL INCIDENTE DE DESACATO promovido por XXXXXX, con ocasión al incumplimiento del fallo de tutela proferido el 31 de mayo de 2024, concretamente en lo referente a la asignación de gastos de transporte, alojamiento y alimentación para el desplazamiento a la ciudad de Bogotá: i) el 9 de julio de 2025 con el fin de retirar los medicamentos prescritos por el médico tratante y; ii) los días 27 de junio, 3 y 10 de julio del año en curso para asistir a las citas médicas previamente programadas. 1.3.5.

En respuesta al auto de apertura, la directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar aportó escrito radicado a través del aplicativo SAMAI el 19 Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de agosto de 20259 mediante el cual informó: …En ese sentido, se informa que, en relación con los desplazamientos realizados a la ciudad de Bogotá que incluyen gastos de transporte, alojamiento y alimentación correspondientes a las fechas 9 de julio de 2025 (con el fin de retirar los medicamentos) y 27 de junio, 3 y 10 de julio del año en curso, se verificó que no se encuentran registradas solicitudes de viáticos presentadas por el usuario para dichas fechas.

Es importante precisar que, si bien el usuario cuenta con una acción de tutela que salvaguarda sus derechos fundamentales, también le asiste el deber de programar oportunamente los apoyos logísticos requeridos, como lo son los viáticos, conforme a la programación de los servicios autorizados La mencionada funcionaria sostuvo que al consultar el aplicativo de información solo encontró solicitudes de asignación de viáticos respecto las citas que fueron autorizadas para los días i) 18, 19, 20 y 21 de junio y; ii) 17, 18 y 19 de julio de 2025. 1.4.

Providencia consultada A través de providencia del 29 de agosto de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró que la señora Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de directora de Riesgo Medio y Avanzado, y Leonardo José León Núñez, como gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la EPS Famisanar, incurrieron en desacato en el cumplimiento del fallo de tutela del 31 de mayo de 2024, que amparó el derecho a la salud del señor XXXXXX, concretamente, en lo referente a la asignación de gastos de transporte, alojamiento y alimentación para desplazarse a la ciudad Bogotá con el fin de atender citas médicas el 27 de junio y 3 de julio de 2025.

En consecuencia, los sancionó con el pago de una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cargo de cada uno de ellos. De igual manera, se dispuso: «TERCERO: ORDENAR a Alba Carolina Ayala Quintana en calidad de [d]irectora de Riesgo Medio y a Leonardo José León Núñez, que, en lo sucesivo, den cumplimiento del fallo del 31 de mayo de 2024 en los términos allí expuestos, so pena de seguir siendo sancionados por desacato.» La providencia en cita se motivó a partir de la verificación concreta de la asignación de gastos de transporte, alojamiento y alimentación para el desplazamiento a la ciudad de Bogotá: i) el 9 de julio de 2025 con el fin de retirar los medicamentos prescritos por el médico tratante y; ii) 27 de junio, 3 y 10 de julio de 2025 para asistir a las citas médicas previamente programadas.

Para ello, tuvo en cuenta los anexos aportados por el actor con la solicitud del incidente de desacato y el informe presentado por la directora de Riesgo Medio y Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Avanzado de la empresa prestadora de salud.

Destacó que el fallo de tutela del 31 de mayo de 2024 fue claro en ordenar la asignación de los gastos de transporte, alojamiento y alimentación al accionante cada vez que requiera asistir a citas y procedimientos fuera de su lugar de residencia, sin imponer barreras de tipo administrativo. Recordó que la orden constitucional no admitía una interpretación distinta a aquella según la cual la EPS debe girar directamente los recursos al accionante una vez se asignen las citas médicas, se requiera la realización de procedimientos o se ordene la entrega de medicamentos, tal como ocurrió en este caso.

Precisó que los incidentados contaron con la oportunidad procesal para aportar las pruebas relacionadas con los giros efectuados al accionante para facilitar su desplazamiento desde su lugar de residencia hacia Bogotá, en las fechas señaladas en el numeral 3.1. Añadió que, no obstante, sus actuaciones no se orientaron a demostrar el cumplimiento cabal de la orden constitucional, dado que: i) Leonardo José León Núñez, como gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la EPS Famisanar, desatendió los requerimientos realizados por el despacho ponente al no pronunciarse ni presentar informe alguno durante ninguna de las etapas del trámite incidental; ii) Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de directora de Riesgo Medio y Avanzado de la referida empresa, afirmó haber atendido sus obligaciones, pero no allegó algún elemento o medio de convicción que soportara sus afirmaciones.

Destacó que los incidentados no acreditaron la existencia de una imposibilidad física o jurídica para dar cumplimiento al fallo del 31 de mayo de 2024. Esto, pues la orden judicial no presenta mayor complejidad, pues bastaba con allegar constancia de la transferencia de los recursos al accionante o demostrar que se garantizaron efectivamente los servicios de alojamiento, transporte y alimentación y tampoco demostraron la adopción de acciones positivas orientadas al cumplimiento pleno de la sentencia de tutela.

Refirió que resultaban insuficientes los argumentos de defensa expuestos por la empresa prestadora de salud, por lo que debía declararse que los funcionarios sobre quien recayó la obligación incurrieron en desacato y, en consecuencia, imponer la respectiva sanción tal y como lo solicitó el accionante. Refirió que, mediante escrito del 13 de agosto de 2025, la señora Alba Carolina Ayala Quintana solicitó «inaplicar e inejecutar la multa dictada (sic)», pero como el escrito lo dirigió al incidente de desacato 11001-03-15-000-2024-01590-02 y aludió a la asignación de recursos para las citas del 12, 13 y 27 de septiembre de 2024, no se pronunciaría al respecto, debido a que se trataba de un trámite diferente que ya se encontraba archivado y, además, dichas fechas no correspondían con la Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evaluación realizada en este asunto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia De conformidad con el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer la consulta de la providencia del 29 de agosto de 2025, que impuso sanción por el desacato en el cumplimiento del fallo de tutela del 31 de mayo de 2024 que amparó los derechos fundamentales de petición y a la salud del actor. 2.2.

Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, revoca o confirma la sanción impuesta a la señora Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de directora de Riesgo Medio y Avanzado, y al señor Leonardo José León Núñez, como gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la EPS Famisanar, por incurrir en desacato en el cumplimiento del fallo de tutela del 31 de mayo de 2024, que amparó el derecho a la salud del señor XXXXXX, concretamente, en lo referente a la asignación de gastos de transporte, alojamiento y alimentación para desplazarse a la ciudad Bogotá el 9 de julio de 2025 con el fin de retirar los medicamentos prescritos por el médico tratante y, el 27 de junio, 3 y 10 de julio del año en curso para asistir a las citas médicas previamente programadas.

Para tal efecto, se procederá a observar si el incumplimiento obedeció a una actuación culposa o dolosa de dichos funcionarios. 2.3. Cumplimiento de las órdenes de tutela y el incidente de desacato Con el objetivo de evitar que las órdenes de tutela resulten inocuas, el Decreto 2591 de 1991 dotó al juez constitucional de una serie de mecanismos y facultades que le permiten compeler su cumplimiento de parte de la autoridad o particular obligados a acatar las medidas de protección. De allí se derivan poderes de coacción y sanción para lograr el efectivo acatamiento de las decisiones de amparo.

Las potestades sancionatorias se encuentran previstas en el artículo 52 ibíd. y las ejerce el juez por medio del incidente de desacato, que tiene como finalidad sancionar al funcionario o particular renuente a acatar las determinadas órdenes de tutela. El referido artículo, a la letra, dice: “ARTICULO 52.-Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse”.

El desacato apunta a una responsabilidad de tipo subjetivo, esto es, impone analizar el grado de culpabilidad en que haya incurrido el funcionario o particular renuente, y las circunstancias que hayan rodeado su conducta, de modo que el incidente es una herramienta de carácter disciplinario con la que cuenta el juez de tutela para imponer sanción de arresto o multa a quien de manera negligente e injustificada incumpla la orden judicial.

Dado que el carácter de una de las sanciones que procede por desacato es de tipo corporal (arresto), la parte pasiva del incidente es la persona natural (funcionario o particular) encargada de acatar la decisión, y no la persona jurídica. Así lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la sanción por desacato no se puede imponer a la entidad sino al servidor público que, vinculado en debida forma al trámite incidental, resulta responsable del incumplimiento de la orden de tutela.

En concreto, se ha dicho: “Adicionalmente, si se trata de una sanción no puede imponérsele sino a quien ha sido sujeto en el respectivo proceso, en este caso en el incidente. De ahí que no sea legítima la expresión “o a quien haga sus veces”, pues bien podría tratarse de persona natural diferente al momento de decidirse o quedar en firme el auto.

No se trata en estos casos de la entidad, sino de quien debió, como autoridad, cumplir la orden.”4 De esta manera, es evidente que durante el trámite incidental debe garantizarse en su mayor expresión el derecho al debido proceso y a la defensa de la persona natural contra quien se dirige el incidente. Para tal resultado, el juez de primera instancia que conozca debe actuar de la siguiente manera: 1) identificar el funcionario o particular en quien recayó la orden u órdenes judiciales que se alegan desacatadas, es decir, al que se le impuso la obligación de cumplirlas; 2) darle traslado al incidentado para que presente sus argumentos de defensa; 3) si es necesario, practicar las pruebas que considere conducentes, pertinentes y útiles para emitir decisión; 4) resolver el incidente, para lo cual debe valorar: primero, si la orden judicial fue desacatada y, segundo, si la persona obligada a cumplirla actuó con negligencia u omisión injustificada, para en caso afirmativo, imponer la respectiva sanción y 5) siempre que haya sancionado, enviar el incidente al superior para que se surta el grado jurisdiccional de consulta.

Entonces, para efectos de establecer la responsabilidad que implica la declaración de desacato, es necesario que, como primera medida, se establezca el contenido 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M.P. Álvaro González Murcia. Expediente 2000-90021-01(AC-9514). Actor: Departamento de Cundinamarca, Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca.

Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co preciso de las órdenes emitidas en el fallo cuyo incumplimiento se alega. De llegarse a demostrar que la orden no fue observada dentro del plazo previsto para el efecto, lo correcto es que, después de adelantar el trámite dirigido a procurar el cumplimiento del fallo, el incidente de desacato se dirija contra el funcionario obligado a atender la sentencia de amparo.

Así, para verificar la responsabilidad subjetiva del «incumplido», en consonancia con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, ha sido criterio reiterado de esta Corporación5 que éste debe estar debidamente identificado, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se persigue a un cargo, sino a la persona que lo ostenta. 2.4.

Caso concreto En el sub lite, la Sala procederá a determinar si, como lo dispuso la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, resultaba aplicable la sanción impuesta mediante providencia del 29 de agosto de 2025, por medio de la cual se declaró que la señora Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de directora de Riesgo Medio y Avanzado, y el señor Leonardo José León Núñez, como gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la EPS Famisanar, incurrieron en desacato en el cumplimiento del fallo de tutela del 31 de mayo de 2024, que amparó el derecho a la salud del señor XXXXXX, concretamente, en lo referente a la asignación de gastos de transporte, alojamiento y alimentación para desplazarse a la ciudad Bogotá el 9 de julio de 2025 con el fin de retirar los medicamentos prescritos por el médico tratante y, el 27 de junio, 3 y 10 de julio del año en curso para asistir a las citas médicas previamente programadas.

Para lograr tal finalidad, es necesario analizar la sanción objeto de consulta al tenor de los aspectos expuestos anteriormente –objetivo y subjetivo–, debido a que no basta con que se observe que el funcionario o particular incumplió una orden impartida dentro de una acción de tutela, sino además que tal omisión es el resultado de una conducta negligente o dolosa.

En relación con el elemento objetivo se encuentra que, revisado el material probatorio allegado, la EPS Famisanar incumplió el fallo de tutela del 31 de mayo de 2024, que ordenó garantizar el acceso a citas médicas y cubrir gastos de transporte, alojamiento y alimentación del accionante. En esta oportunidad, el accionante informó que la EPS Famisanar desatendió la orden de amparo puesto que no garantizó los servicios de alojamiento, alimentación y transporte para su desplazamiento a la ciudad de Bogotá: i) el 9 de 5 Entre otras, ver auto del 15 de agosto de 2012.

Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. M.P. Gustavo Gómez Aranguren. Exp. 2012-00410-01. Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co julio de 2025 con el fin de retirar los medicamentos prescritos por el médico tratante y; ii) los días 27 de junio, 3 y 10 de julio del año en curso para asistir a las citas médicas previamente programadas.

Durante el trámite, la EPS a través de su directora de Riesgo Medio y Avanzado alegó que sí había cumplido con lo ordenado en el fallo de tutela, para lo cual aportó pruebas de pagos realizados meses antes y afirmó que el usuario no había solicitado los viáticos en las fechas mencionadas; sin embargo, no presentó comprobantes de los giros correspondientes, ni acreditó los apoyos en las fechas exactas ordenadas.

De tal manera, se encuentra acreditado el incumplimiento del fallo de tutela que accedió al amparo del derecho a la salud del accionante en la faceta de accesibilidad. No obstante, cabe resaltar que el solo incumplimiento de una orden impartida en el marco de una acción de tutela no da lugar a la imposición de la sanción, dado que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona encargada de acatarla (responsabilidad de tipo subjetiva)6.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 20187 señaló: “De lo expuesto, se colige que al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.

Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.

Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela.” (Negrilla fuera del texto original) Por lo expuesto, en cuanto al elemento subjetivo, es de anotar que una vez revisado el expediente y las pruebas obrantes en el plenario, se observa que este 6 Corte Constitucional, sentencia T-271 de 2015. 7 M.P. Alberto Rojas Ríos, exp.

T-6.017.539. Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se encuentra plenamente demostrado pues si bien el fallo que accedió al amparo señaló que no se le debían imponer barreras administrativas al actor, lo cierto es que tampoco se le puede exigir a la EPS que por propia iniciativa averigüe o determine la fecha exacta de cuando el demandante agendó las citas médicas correspondientes y, en consecuencia, le gire los viáticos.

Al respecto, debe recordarse que en el numeral 4 de la parte resolutiva del fallo objeto de cumplimiento se establece que la EPS Famisanar «…deberán ser transferidos al señor XXXXXX por un mecanismo eficaz de transferencia, sin dilación alguna, el día anterior a la fecha en que deba asistir a las citas, exámenes o entrega de medicamentos»; no obstante ello depende de que el accionante informe oportunamente a la mencionada empresa las fechas correspondientes, pues de lo contrario, es imposible que aquella tenga pleno conocimiento de cuándo debe efectuar la transferencia por dichos gastos.

Asimismo, debe indicarse que, para que se encuentre acreditado dicho elemento subjetivo es necesario que no solo se demuestre que la autoridad responsable conozca de la orden judicial, sino que esta también tenga capacidad real de cumplirla. En el presente asunto, no se demostró que el accionante pusiera en conocimiento de manera previa a la EPS que debía desplazarse a la ciudad Bogotá el 9 de julio de 2025 con el fin de retirar los medicamentos prescritos por el médico tratante y, el 27 de junio, 3 y 10 de julio del año en curso para asistir a las citas médicas previamente programadas.

De manera que, si bien el fallo de tutela ordenó que la EPS debía transferir los recursos «el día anterior a la cita», lo cierto es que, eso dependía de que el actor informara a la empresa prestadora las fechas exactas de sus citas o desplazamientos. Por tanto, sin ese aviso, la EPS no podía saber cuándo debía hacer los giros. En este punto, debe recordarse que el desacato no sanciona el simple incumplimiento del fallo de amparo, sino el comportamiento cuestionable del funcionario responsable de acatarlo, el cual debe estar precedido de una conducta deliberada, desinteresada o negligente.

Por tanto, se descarta el elemento subjetivo necesario para establecer la imposición de la multa, pues no se logró demostrar que los funcionarios sancionados se negaran voluntariamente a cumplir el fallo de amparo, ni que hubiesen actuado de mala fe, ni mucho menos que incurrieran en una omisión deliberada o negligente. En consecuencia, se revocará la providencia objeto de consulta, ante la falta de acreditación del elemento subjetivo como requisito indispensable para sancionar ante el incumplimiento del fallo de tutela del 31 de mayo de 2024.

Demandante: XXXXXX Demandados: EPS Famisanar y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-08 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en uso de sus facultades constitucionales y legales,

RESUELVE

PRIMERO: Revócase la providencia 29 de agosto de 2025, por medio de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró que la señora Alba Carolina Ayala Quintana, en calidad de directora de Riesgo Medio y Avanzado de la EPS Famisanar y el señor Leonardo José León Núñez, como gerente Técnico de Riesgo y Atención en Salud de la misma empresa, incurrieron en desacato en el cumplimiento del fallo de tutela del 31 de mayo de 2024, que amparó el derecho a la salud del señor XXXXXX y, en consecuencia, los sancionó con el pago de una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cargo de cada uno de ellos.

SEGUNDO: Notifíquese a la sancionada en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx