Radicado: 11001-03-15-000-2021-10956-00 Accionante: Criyen María Perea Conto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: DR. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) F.T: 16 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-10956-00 Accionante: CRIYEN MARÍA PEREA CONTO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y OTRO Temas: Acción de tutela contra providencias, en las que se abstuvieron de iniciar un trámite ejecutivo en contra de una entidad en proceso de liquidación. Ausencia del desconocimiento del precedente judicial.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Ejecución de la sentencia y liquidación administrativa forzosa La accionante señaló que el 22 de marzo de 2012 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó profirió sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra de la E.S.E. Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, en la que declaró la nulidad del acto ficto derivado del silencio frente a la solicitud de reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el derecho al pago de salarios y prestaciones sociales y, como consecuencia, condenó a la entidad mencionada a pagar las acreencias laborales a las que tenía derecho y liquidar la obligación, teniendo en cuenta los intereses previstos en los artículos 176 y 177 de la Ley 1437 de 2011.

El 23 de mayo de 2013 el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión de primera instancia. Sostuvo que solicitó el pago de la obligación dineraria contenida en la sentencia judicial y presentó la respectiva cuenta de cobro; sin embargo, debido a la intervención administrativa de la Empresa Social del Estado, posteriormente, a finales del año 2016 allegó el Formulario Único de Registro de Reclamaciones, con el propósito de que se reconociera, graduara y cancelara aquella.

Asimismo, precisó que el 28 de febrero de 2017, en el trámite de intervención forzosa, el agente liquidador de la E.S.E. Hospital San Francisco de Asís de Quibdó expidió la Radicado: 11001-03-15-000-2021-10956-00 Accionante: Criyen María Perea Conto 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 070, en la que advirtió, entre otras cosas, que no reconocería intereses causados con anterioridad a la iniciación del proceso de liquidación. Contra dicha decisión, se promovió, por parte de un tercero afectado, el medio de control de nulidad y el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de providencia del 26 de febrero de 2019, decretó la medida de suspensión provisional del acto administrativo demandado.

Además, señaló que el agente liquidador emitió las Resoluciones 00121 y 00122 del 31 de marzo de 2017, en las que calificó y graduó sus acreencias laborales y, mediante Resolución 00570 del 10 de octubre de la misma anualidad, resolvió no reconocer los extremos de la sentencia del 22 de marzo de 2012, confirmada el 23 de mayo de 2013.

Inconforme con la decisión administrativa interpuso recurso de reposición y, a través del acto administrativo 0911 del 29 de diciembre del año mencionado, confirmó totalmente las decisiones citadas. Finalmente, manifestó que el 9 de enero de 2018 solicitó la graduación de su deuda. De otra parte, advirtió que, ante el incumplimiento del fallo judicial, inició trámite ejecutivo en contra de la E.S.E. Hospital San Francisco de Asís de Quibdó en liquidación, el cual le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, el que, mediante proveído del 4 de septiembre de 2018, se abstuvo de iniciar el proceso y de librar mandamiento ejecutivo.

Contra dicha decisión, interpuso recurso de apelación y, durante el trámite de segunda instancia, solicitó la aplicación de la figura de sucesión procesal, para que la actuación se siguiera en contra del departamento del Chocó. El 26 de julio de 2021 el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó el auto apelado. Interpuso recurso de súplica y la corporación citada, a través de proveído del 20 de septiembre de la anualidad citada, lo rechazó por improcedente. b) Inconformidad La accionante, Criyen María Perea Conto, consideró que el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó transgredieron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, junto con los principios de seguridad jurídica, respeto por los derechos adquiridos y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.

Como fundamento de la solicitud, indicó que aquellos, al proferir las providencias del 4 de septiembre de 2018 y 26 de julio de 2021, respectivamente, desatendieron el precedente judicial fijado en los autos del 17 de marzo de 2014, expediente 2014-00192, y del 21 de septiembre de 2017, expediente 2000-00507, en los que el Consejo de Estado manifestó que la consecuencia de negar el pago de las acreencias dentro de un proceso de liquidación es la reactivación del trámite de la ejecución. En ese orden de ideas, advirtió que, en su caso, debió seguirse con aquel y librar mandamiento ejecutivo, para lograr el cumplimiento total de la orden judicial; asimismo, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas debieron aceptar la sucesión procesal y continuar el trámite en contra del departamento del Chocó, ya que la entidad territorial asumió el encargo fiduciario y las obligaciones a cargo del hospital.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-10956-00 Accionante: Criyen María Perea Conto 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, explicó que la providencia que sirve de título de recaudo es una obligación susceptible de cobro en un proceso ejecutivo posterior, en los términos descritos en el literal d) del numeral 1.° del artículo 1.° del Decreto 2211 de 2002, en el que se prevé que los títulos ejecutivos derivados de las sentencias y de los actos administrativos posteriores que reconozcan obligaciones laborales a cargo de entidades públicas que se hicieran exigibles con posterioridad a la fecha en que se dispuso la liquidación del respectivo organismo estatal son exigibles ante la jurisdicción. PRETENSIONES La solicitante de la salvaguarda requirió, en primer lugar, amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, en segundo término, dejar sin efecto el auto del 26 de julio de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó que confirmó la decisión de primera instancia del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, consistente en abstenerse de reactivar el proceso ejecutivo radicado con el número 2018-00055 y de librar mandamiento ejecutivo de pago.

En consecuencia, solicitó ordenar a la corporación precitada que, en el plazo de treinta días después de la emisión de la sentencia de tutela, dicte una nueva decisión acorde con el precedente judicial invocado. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Chocó El magistrado Ariosto Castro Perea indicó que la acción constitucional no es una tercera instancia para enmendar el trámite o expresar las inconformidades propuestas en el proceso ordinario, razones que conllevan la improcedencia de la solicitud de la referencia por la insatisfacción del requisito de la relevancia constitucional, en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado en asuntos similares al que aquí se debate.

De otra parte, advirtió que, en caso de que se considere procedente realizar el estudio del fondo del asunto, deberán denegarse las pretensiones, toda vez que no existe una transgresión de los derechos fundamentales invocados y se aplicó de manera correcta la normativa y jurisprudencia relativa al proceso liquidatorio de entidades públicas.

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, el departamento de Chocó y la E.S.E Hospital San Francisco de Asís no rindieron el informe solicitado, a pesar de que fueron notificados en debida forma del auto admisorio de la presente acción. CONSIDERACIONES Competencia Radicado: 11001-03-15-000-2021-10956-00 Accionante: Criyen María Perea Conto 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;

(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10956-00 Accionante: Criyen María Perea Conto 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.

Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que si bien la señora Perea Conto, en el escrito de tutela, no señaló ni precisó el defecto en el que incurrieron las autoridades judiciales accionadas, lo cierto es que los argumentos expuestos para sustentarla se enmarcan en un desconocimiento del precedente jurisprudencial y, de esa forma, el análisis se realizará frente a esa causal de procedibilidad.

Asimismo, se advierte que el estudio únicamente procede sobre la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, al ser el órgano de cierre en el presente asunto. Así las cosas, como se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que, para el asunto bajo examen, se centra, como se anunció, en el análisis del desconocimiento del precedente.

El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿Los pronunciamientos invocados por el accionante constituyen un precedente judicial exigible al Tribunal Administrativo del Chocó y, por tanto, debía aplicarlos para resolver la controversia que aquí se analiza? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) desconocimiento del precedente judicial y (II) análisis del precedente en el caso concreto.

Veamos: 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10956-00 Accionante: Criyen María Perea Conto 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I. Desconocimiento del precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela8, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto por el precedente judicial.

Debe precisarse que ese respeto no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. De allí que se ha admitido la separación de este siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (I) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y (II) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.

En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación implica una vulneración al derecho a la igualdad. Por último, debe precisarse que el desconocimiento del precedente judicial puede ser vertical, esto es, el que deben seguir los funcionarios judiciales que están en un nivel jerárquico inferior de los órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción o puede ser horizontal, el cual hace referencia a aquel que deben seguir los jueces de la misma jerarquía. II.

Estudio del desconocimiento del precedente judicial La señora Criyen María Perea Conto indicó que la corporación accionada desconoció los autos del 17 de marzo de 2014, expediente 2014-00192, y del 21 de septiembre de 2017, expediente 2000-00507, en los que el Consejo de Estado manifestó que la consecuencia de negar el pago de las acreencias dentro de un proceso de liquidación es la reactivación del trámite de la ejecución. En ese orden de ideas, advirtió que, en su caso, debió seguirse con la ejecución de la sentencia judicial y librar mandamiento ejecutivo en contra del departamento del Chocó, sucesor procesal, para lograr el cumplimiento total de la orden judicial a cargo de la E.S.E. Hospital San Francisco de Asís en liquidación. Sobre el particular, en primer lugar, se evidencia que las decisiones a las que alude la accionante no constituyen por sí solas un precedente judicial aplicable al sub lite, en los términos de la Ley 1437 de 20115, argumento que resulta suficiente para colegir que no le asiste razón a aquella.

En todo caso, también se denota que los asuntos resueltos por la corporación, mencionados en precedencia, no guardan identidad fáctica con el aquí examinado. 5 1. Sentencias de unificación, 2. Mecanismo de extensión de jurisprudencia, 3. Mecanismo de revisión eventual o 4. Avocación oficiosa de procesos que cursan en las secciones del Consejo de Estado o en los Tribunales.

Ver ensayo del Consejero de Estado, de la Sección Cuarta, doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez “El precedente judicial”. Publicación del Consejo de Estado “Justicia contenciosa administrativa: avances, retos y metas”, pág. 90. Bogotá, 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10956-00 Accionante: Criyen María Perea Conto 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, primero, en el proveído del 17 de marzo de 2014 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió sobre la competencia para conocer de la ejecución de las condenas impuestas a entidades públicas en proceso de liquidación y, segundo, en el pronunciamiento judicial proferido el 21 de septiembre de 2017 si bien analizó la prohibición de iniciar o continuar el trámite ejecutivo en contra de una entidad en proceso de liquidación, lo cierto es que se refirió exclusivamente a Cajanal y la suspensión de términos procesales frente a aquella; aunado a lo anterior, la litis versó sobre el pago de una sentencia en la que se reconoció una pensión gracia, tema que no está relacionado con lo que aquí se discute, que no es otra cosa que el pago de derechos laborales e intereses moratorios, como lo reconoce la señora Perea Conto.

En ese entendido, en el caso concreto, se avizora que el Tribunal Administrativo del Chocó no estaba obligado a acoger los pronunciamientos invocados por la parte accionante. Ahora bien, la Subsección destaca que el Tribunal Administrativo del Chocó, en el proveído del 26 de julio de 2021, mediante el cual confirmó el auto del 4 de septiembre de 2018 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, en el cual se abstuvo de reanudar el trámite ejecutivo promovido por la aquí accionante y de librar mandamiento ejecutivo en contra de la E.S.E. Hospital San Francisco de Asís en liquidación, indicó que la decisión de primera instancia resultaba acertada, en la medida en que no era procedente iniciar un proceso ejecutivo en contra de una entidad en proceso de liquidación, menos aun cuando el asunto fue remitido para que hiciera parte de la masa liquidatoria, en los términos previstos en la ley sobre la prohibición de continuar procesos ejecutivos cuando una entidad entra en liquidación. Asimismo, se advierte que el Juzgado mencionado explicó que el proceso de liquidación de la Empresa Social del Estado, dispuesto con la Resolución 001862 del 6 de julio de 2016, inició después de la exigibilidad del título ejecutivo objeto de recaudo, lo cual tuvo lugar el 23 de mayo de 2013, según los plazos fijados en el artículo 298 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el pago de las condenas en contra de entidades públicas y, a partir de lo anterior, determinó, con fundamento en la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción, que no era viable reactivar el proceso ejecutivo.

Finalmente, la Subsección encuentra que los jueces a cargo de la ejecución de la sentencia pusieron de presente que el agente liquidador de la E.S.E. conocía el crédito en favor de la señora Perea Conto y que aquel estaba dentro de las reclamaciones que conformaban el pasivo de la entidad liquidada y, por ende, era en ese escenario administrativo de liquidación en donde debía continuarse la discusión sobre el pago de las sumas reclamadas, conclusión que resulta acorde con la línea jurisprudencial sobre la prohibición legal para iniciar procesos ejecutivos respecto de obligaciones exigibles con anterioridad a la liquidación de entidades públicas.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-10956-00 Accionante: Criyen María Perea Conto 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, se colige que no es dable resolver de forma favorable las pretensiones de la accionante, puesto que no se acreditó la obligación de aplicar los proveídos referidos y, por el contrario, se demostró que la corporación accionada apoyó su decisión respecto a la imposibilidad de reanudar el trámite ejecutivo promovido por la señora Criyen María Perea Conto en los parámetros fijados por el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa.

En esa medida, no puede concluirse que aquella transgredió los derechos de la solicitante del amparo. Por consiguiente, al no encontrarse acreditado el desconocimiento del precedente judicial, se negará el amparo deprecado por la accionante, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo del Chocó y del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo solicitado por la señora Criyen María Perea Conto, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo del Chocó y del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).

Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE    WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR Radicado: 11001-03-15-000-2021-10956-00 Accionante: Criyen María Perea Conto 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co