Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandado: Leonardo Gómez Ramírez Temas: Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Presupuestos de configuración Decisión: Declara infundada la acción. No condena en costas ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 I. ASUNTO 1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide la acción especial de revisión1 consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 20032 presentada por la UGPP en contra de la sentencia de 22 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 11001333502520140033800/02.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Proceso ordinario inicial 2.1.1. La demanda3 2. El señor Leonardo Gómez Ramírez, por intermedio de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento 1 Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 27 de marzo de 2014.

Radicación: 11001 -03-25-000-2012-00561- 00(2129-12). Accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. 2 El recurso se presentó el 4 de noviembre de 2019 (f. 5), de manera que está regulado por los artículos 248 y s.s. del CPACA, por remisión del inciso 3.º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3 Según la sentencia de Primera instancia visible en el folio 154 y s.s. del Cuaderno 1 del expediente Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra la UGPP, con el objetivo de obtener, en síntesis, las siguientes declaraciones y condenas: • La nulidad de la Resolución UGM 009553 del 11 de septiembre de 2011 por medio de la cual se reconoció la pensión de vejez al demandante y de la Resolución UGM 026474 de 16 de enero de 2012 que confirmó dicha decisión. • A título de restablecimiento del derecho, solicitó que la reliquidación de la pensión de vejez a favor del señor Leonardo Gómez Ramírez, en un monto equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. • Así mismo, solicitó que se condene a la entidad demandada pagar las diferencias de las mesadas pensionales debidamente indexadas, así como los intereses de mora y la condena en costas. 1.1.2 Hechos Relevantes 3.

El señor Leonardo Gómez Rodríguez nació el 1. ° de diciembre de 1954 y laboró al servicio del Estado en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el 1. ° de septiembre de 1970 hasta el 14 de septiembre de 1979 y desde el 11 de marzo de 1980 hasta el 30 de noviembre de 1991. 4. Mediante Resolución UGM 009553 de 21 de septiembre de 2011 la UGPP le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a partir de 1. ° de diciembre de 2009. 5.

Contra la anterior decisión, se interpuso recurso de reposición el 7 de octubre de 2011, que fue resuelto mediante Resolución UGM 026474 del 16 de enero de 2012 a través de la cual se confirmó el acto impugnado. 2.1.3 Normas violadas y concepto de violación 4 6. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocieron los artículos 36 de la Ley 100 de 1993, el 1. ° de la Ley 33 de 1985, el 1. ° de la Ley 62 de 1985 y el 45 del Decreto 1045 de 1978. 7.

En cuanto al concepto de violación, indicó que el acto demandado 4 Según la sentencia de Primera instancia visible en el folio 154 y s.s. del Cuaderno 1 del expediente. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 desconoció lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 de acuerdo con el cual le asiste derecho a la aplicación integral de las disposiciones anteriores como son las Leyes 33 y 62 de 1985. 2.1.4.

Sentencia de primera instancia 5 8. El Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante providencia de 29 de septiembre de 2016, declaró la nulidad de los actos acusados y concedió las súplicas de la demanda. 9. Para tal efecto, señaló que el accionante era beneficiario del régimen de transición contenido el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que, de acuerdo con dicha disposición, las pensiones de quienes cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 1. ° de la Ley 33 de 1985 deben liquidarse de conformidad con lo establecido en el inciso final del precitado artículo 36.

A su vez, indicó que, según esta norma, la liquidación debió efectuarse de conformidad con la Ley 33 de 1985. 10. En consecuencia, ordenó a la UGPP a reliquidar la pensión del señor Leonardo Gómez Ramírez en una cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, esto es, asignación básica, subsidio de alimentación, bonificación por servicios, las primas de navidad, de servicios de vacaciones y las horas extras diurnas a partir del 1. ° de febrero de 2009.

Así mismo, autorizó a la entidad a descontar de la reliquidación los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se hubiese efectuado la deducción legal. De otra parte, estimó procedente el reajuste de las sumas debidas de la condena conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA. 2.1.5. Recurso de apelación6 11.

Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la entidad demandada interpuso recurso de apelación, en el que indicó que de acuerdo con la sentencia SU-230 de 2015 el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, se encuentra sujeto a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, que la 5 Folio 3 y s.s. del archivo 010CuadernoUnoDosPrincipal disponible en Samai. 6 Según la sentencia de segunda instancia visible en el f olio 307 y siguientes del cuaderno 2 del expediente.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 pensión del demandante debió liquidarse con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos diez años de servicios. 2.1.6.

Sentencia de segunda instancia 7 12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección C, dictó sentencia de segunda instancia el 4 de abril de 2018, en la cual, revocó la providencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 29 de septiembre de 2016 y negó las pretensiones de la demanda. 13.

Como fundamento de su decisión señaló que, de acuerdo con las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y C-395 de 22 de junio de 2017, el IBL no es un aspecto de la transición y que, por lo tanto, se encuentra sujeto a lo dispuesto en el artículo 21 y en el inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 14. En ese sentido, estimó que el IBL debió ser liquidado por el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, incluyendo los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, tal como lo realizó la UGPP en los actos administrativos demandados. 2.1.6.

Sentencia de Tutela 15. El señor Leonardo Gómez Ramírez presentó una tutela en contra de la sentencia de 4 de abril de 2018, que fue decidida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 28 de junio de 2018. 16.La Corporación estimó que en la providencia de 4 de abril de 2018 se incurrió en defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, reiterado en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2016, en las que se indicó que el ingreso base de liquidación de las pensiones reguladas por el régimen de la Ley 33 de 1985 debe ser liquidado con base en todos los factores salariales efectivamente devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, razón por la cual ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitir una nueva decisión teniendo en cuenta estos lineamientos. 7 folio 307 y siguientes del cuaderno 2 del expediente.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.1.6. Sentencia objeto de revisión 17.Mediante sentencia de 22 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia de reemplazo, en la cual dejó sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por esta misma corporación el 4 de abril de 2018. 18.

En esta oportunidad, la Corporación confirmó parcialmente la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá el 29 de septiembre de 2016 que concedió las pretensiones de la demanda. 19.Como fundamento de su decisión invocó la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y, con base en ella señaló que, la pensión de vejez del demandante debía liquidarse en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el año anterior al retiro del servicio (1 de diciembre de 1990 a 30 de noviembre de 1991), dichos factores son: asignación básica, bonificación por servicios prestados, subsidio de alimentación, horas extras diurnas, las prima de vacaciones, de servicios y de navidad.

Así mismo, ordenó el descuento de aportes correspondientes a los factores salariales sobre los cuales no se hubiese realizado deducción legal. 20.Finalmente, revocó los numerales octavo y noveno de la sentencia de primera instancia que ordenaba la condena en costas a la parte demandada dada la conducta procesal observada por el demandante. 2.1.7.

La acción especial de revisión8 21. La UGPP invocó como causal de revisión la consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que se refiere a la posibilidad de interponer la solicitud de revisión contra acuerdos conciliatorios o providencias judiciales que reconozcan pensiones a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y especialmente: b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 8 Folios 1. ° y s.s. del expediente.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 22. Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó, en síntesis, lo siguiente: (i) Revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Subsección C proferida el 22 de agosto de 2018 que confirmó el fallo de primera instancia proferido por el juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá el 29 de septiembre de 2016 dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Leonardo Gómez Ramírez contra la UGPP bajo el radicado 2014-00338.

(ii) Declarar que al señor Leonardo Gómez Ramírez no le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de vejez con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. (iii) Declarar que la pensión de vejez del señor Leonardo Gómez Ramírez debe calcularse el ingreso base de liquidación conforme con las previsiones del inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como los factores determinados en el Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con lo establecido en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, y SU- 023 de 2018. 23.

Para fundamentar la causal de revisión la UGPP sostuvo que el señor Gómez Ramírez no tenía derecho a obtener la reliquidación ordenada, toda vez que es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por ello, su pensión debe liquidarse de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores de cotización establecidos taxativamente en los Decretos 1158 de 1994. 24.

Estimó que la pensión se liquidó con desconocimiento de las providencias de la Corte Constitucional, C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, Auto 326 de 2014, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018 y SU-023 de 2018. 2.1.8. Contestación 25. El señor Leonardo Gómez Ramírez fue notificado personalmente de la admisión de la acción de revisión el 27 de octubre de 2022, como se advierte en el índice 26 del expediente digital disponible en Samai, pero no contestó la demanda.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de revisión del epígrafe, de conformidad con el artículo 249 del CPACA norma que estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

Igualmente, corresponde su conocimiento a la Sección Segunda, según el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 y también de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.2. Oportunidad 27. La Sala precisa, en primer lugar, que de conformidad con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la solicitud de revisión de las sentencias allí mencionadas podía instaurarse «en cualquier tiempo», no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 20039, declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.

Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 28. En este caso, la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, comoquiera que la solicitud de revisión fue presentada10 en vigencia de la misma, la cual en su artículo 251 dispone que, por regla general, debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, entre las excepciones a dicha regla, el inciso final ibidem precisó lo siguiente: 9 En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Co ntencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.

Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). 10 9 de octubre de 2019, como se aprecia a folio 32 vto. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 29.

Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016 estableció que, tratándose de fallos en contra de la UGPP, dicha entidad puede presentar las solicitudes de revisión, incluso, luego de vencido el plazo de los cinco años de caducidad, pues el mismo comienza a contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013, providencia en la cual la Sala Plena de esa Corporación unificó su jurisprudencia y adoptó la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 30.

En este caso, la solicitud de revisión se presentó en tiempo, toda vez que, la decisión judicial de segunda instancia que se cuestiona fue proferida el 22 de agosto de 201811, y si bien no se aportó constancia de ejecutoria, se advierte que la solicitud de revisión se radicó en la Secretaría de la Corporación el 9 de octubre de 201912, es decir, en tiempo. 3.3.

Problema jurídico 31. En este caso deberá verificar la Sala si la sentencia de 22 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al condenar a la UGPP, al reliquidar la pensión de jubilación del señor Leonardo Gómez Ramírez con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, incluyendo la totalidad de los factores salariales de ley devengados durante dicho periodo, es decir, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, el subsidio de alimentación, las horas extras diurnas, y las primas de navidad, de servicios y de vacaciones. 11Fl.32 del cuaderno 1 del expediente 12 Fl.389 del cuaderno 2 del expediente Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 32.

Acorde con lo anterior, la Sala se referirá a la causal mencionada relacionada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para luego verificar si procede infirmar la decisión judicial cuestionada. 3.4. La acción especial de revisión y la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 33. La acción especial de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA13 (antes artículo 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada14, que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 34.

Ahora bien, la solicitud de revisión formulada por la entidad recurrente está contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y está considerada precisamente como una acción especial15, con algunas diferencias referidas a 13 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.

Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido pr oferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.

Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sente ncia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya c osa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de v eintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000 -23-25-000-2004-05294- 01(2116-12), accionante: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. 15 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administr ativo. Sección Segunda. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 su finalidad y la legitimación en la causa por activa. De esta manera, se estableció para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia16 y para ejercerla se requiere de un solicitante calificado17, que a su vez es un tercero que no intervino dentro del proceso ordinario o la conciliación. 35.

En este sentido, el artículo 20 de la Ley 797 de 200318 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 36.

Adicionalmente, a través del ordinal 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés « […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “ acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]»(subrayas de la Sala). 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Bogotá, D. C. diez (10) de agosto dos mil diecisiete (2017). Radicado: 250002325000200205275 01. Número Interno: 1273-2006. Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Carlos Rangel Moreno. Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 2 de enero de 1984, CCA. 17 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencios o Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C. 1 de julio de 2016. Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuc iones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-. Demandado: José Efraín Mora Sánchez -.

Admite acción de revisión. 18 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 28 de diciembre de 200919 el Gobierno Nacional delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.

Análisis de la Sala 37. La causal alegada por la UGPP se encuentra contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que señala: b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 38. Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente20 como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa21 y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones22, en especial, el principio de solidaridad23 y equilibrio financiero. 39.

Frente a esta causal, la apoderada de la UGPP estimó que es errónea la interpretación efectuada por el Ad quem, frente al régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su aplicación al caso del señor Leonardo Gómez Ramírez quien es beneficiario mismo, pues para el 1.° de abril de 1994, fecha en la cual entró en vigencia la norma, contaba más de 15 años de servicios por lo cual le asiste derecho a que se apliquen las prerrogativas de la transición según las cuales, se le debe liquidar la pensión con el promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, con inclusión de los factores salariales sobre los cuales cotizó y que se encuentran contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 19 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias. 20 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 1.º de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000- 2016-02022-00. 21 Artículo 209 de la Constitución Política, Artículo 3.º del CPACA y artículo 3.º de la Ley 489 de 1998. 22 Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progr esión racional. 23 Ratio o razón de ser de la seguridad social.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 40. Para el análisis de esta causal, el juez debe determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente encuadran dentro del contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto planteado. 41.

La Sala observa que entre los planteamientos expuestos en la acción se encuentra la afectación al patrimonio público, pues se indicó que la pensión se reconoció teniendo en cuenta factores salariales que no se encuentran contemplados en el Decreto 1158 de 1994, por lo que se impuso una carga prestacional sin fundamento legal y en detrimento del erario. 42.Teniendo en cuenta que se expuso de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, la parte accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión deprecada, de ahí que se examinará, si en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, esto es, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si se dio por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial. 3.5.2.2.

Caso concreto 43.Para la Sala, esta causal no se encuentra configurada en el presente asunto por los siguientes motivos: 44. En primer lugar, es necesario precisar que en este caso no se discute que al señor Leonardo Gómez Ramírez le sea aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tal como lo señaló la UGPP en la solicitud de revisión y las providencias judiciales cuestionadas. 45.

Revisado el expediente se observa que nació el 1. ° de diciembre de 1954 como lo indica la copia de la cédula de ciudadanía, que obra en el folio 91 del cuaderno 1 del expediente. 46. Así mismo, se encuentra demostrado que laboró sin interrupciones en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el 1 de septiembre de 1970 hasta el 14 de septiembre de 1979 como auxiliar administrativo 5120-09 y desde el 11 de marzo de 1980 hasta el 30 de noviembre de 1991 como técnico administrativo 4065-09, según el certificado de información laboral expedido por el coordinador del Grupo de Historias Laborales de la misma entidad de 3 de noviembre de 2009 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 visible a folio 238 del cuaderno 2 del expediente. 47.

De lo anterior se concluye que, al 1 de abril de 1994, fecha en la que entró en vigor la Ley 100 de 1993, el señor Gómez Ramírez tenía 20 años, 9 meses y 2 días de servicio y 40 años de edad. 48. Se advierte que, a folio 212 del cuaderno 2 del expediente, obra una certificación de tiempos laborados expedido por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda de 8 de noviembre de 2018, en donde se indica que el señor Gómez Ramírez laboró en la entidad en los periodos comprendidos entre el 11 de marzo de 1980 hasta el 30 de noviembre de 1991, con una interrupción de 23 días y desde el 25 de febrero de 1980 hasta 30 de noviembre de 1991.

A pesar de lo anterior, la Sala estima que tenía derecho a la pensión de jubilación, pues, en cualquier caso, acreditó el cumplimiento de los requisitos para su reconocimiento. 49. De otra parte se observa que la reliquidación de la pensión ordenada en las sentencias objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiario el señor Gómez Ramírez, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial (22 de agosto de 2018), esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de servicios (1990-1991), en los términos de la Ley 33 de 1985, que consisten en: la asignación básica, bonificación por servicios prestados, subsidio de alimentación, horas extras diurnas y las primas de vacaciones, de servicios y de navidad. 50.Tales factores fueron efectivamente devengados por el señor Gómez Ramírez durante el citado interregno, tal como lo demuestra la certificación expedida por coordinador del Grupo de Certificaciones Laborales de la Dirección Administrativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de 6 de junio de 2000 que obra a folios 350 del cuaderno 2 del expediente y la certificación de salarios mes a mes suscrita por el coordinador del Grupo de Historias Laborales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público visible a folio 268 del cuaderno 2 del expediente. 51.

Advierte la Sala que, aunque en la certificación expedida por el Grupo de certificaciones Laborales no señala que el señor Gómez Ramírez percibió horas extras durante el periodo comprendido entre noviembre de 1990 y noviembre Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 1991, la certificación de salarios mes a mes demuestra que dicho factor fue devengado en los meses de noviembre y diciembre de 1990 y que sobre este se realizaron aportes a pensión. 52.

No obstante, si bien la UGPP manifestó que para calcular el IBL del pensionado debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema; lo cierto es que no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular. 53.

Ahora bien, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 54. La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 55.

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 56.

En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.». 57.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». 58. Es necesario indicar que, si bien es cierto, actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 22 de agosto de 2018, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 haya realizado con abuso del derecho, pues se señaló que se habría de adoptar la liquidación con base en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985 de conformidad con la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. 59.

En ese orden de ideas, se recuerda que la sentencia de 28 de agosto de 2018 señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada, tal y como ocurrió en este caso.24 60. Igualmente, en cuanto al presunto desconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional C - 168 de 1995, C- 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016,, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, se advierte que, la sentencia que se revisa, proferida el 22 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no hizo referencia a las sentencias de la Corte C- 258 de 2013 y SU- 230 de 2015, dictadas con anterioridad, empero justificó su decisión acogiendo el precedente de esta Corporación establecido el 4 de agosto de 2010. 61.

Cabe señalar que si bien para entonces, en la sentencia C- 258 del 7 de mayo de 2013, la alta corporación se había pronunciado sobre el IBL y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en ella únicamente se refirió al régimen pensional de los congresistas y de los altos dignatarios del Estado, una condición que no reúne el pensionado. 62.

Tal como lo señaló esa Corporación, el cambio jurisprudencial solo ocurrió, cuando se profirió la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, con ponencia del consejero César Palomino Cortés. 63.

De acuerdo con el escenario descrito se colige que en este caso no se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará infundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP. 24 Al respecto, ver: sentencia del 18 de noviembre de 2021, radicado:05001-23-33-000-2016-02626-01 (3138-2020)] Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 3.6.

Condena en costas 64. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación judicial y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. 65.

En atención a que la demanda fue presentada el 9 de octubre de 2013, como se advierte a folio 32 vto. del expediente, debe darse aplicación al artículo 188 del CPACA, previo a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, norma que disponía lo siguiente: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» 66.

Ahora bien, no se puede atender únicamente a la naturaleza jurídica de la entidad accionante para colegir que debe eximírsele de la imposición de condena en costas, como bien lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 1999. 67. En esta línea, debe atenderse a las previsiones del artículo 365 del CGP, norma aplicable en virtud del mismo artículo 188 en mención, en cuyos numerales 1.° y 8.° dispone: «1.- Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8.- Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.» 68. En el sub lite se advierte que el señor Leonardo Gómez Ramírez no contestó la demanda, por lo cual, de conformidad con lo expuesto, no hay lugar a la condena en costas.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00750-00 (5648-2019) (AER) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar infundada la acción especial de revisión interpuesta contra la sentencia de 22 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda-Subsección C, a través de la cual se confirmó parcialmente la providencia de 29 de septiembre de 2016 dictada por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001333502520140033800-01/02 de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

SEGUNDO. - Sin condena en costas, según las consideraciones señaladas.

TERCERO. – Efectuar las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.