CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00169 01 (5067-2022) Demandante: Stella Santiago Sabogal Demandado: Departamento del Valle del Cauca Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías parciales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia expedida el 21 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y se negaron las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será confirmada.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento del Valle del Cauca, con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio N° 01.210.30-66.10- 431095 del 28 de septiembre de 2018 por medio del cual dicha entidad negó el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por el pago inoportuno de las cesantías parciales. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar la penalidad reclamada, según lo dispuesto en las leyes antes mencionadas, que se le condene en costas y se disponga el cumplimiento de la sentencia en los términos señalados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1. 3.
Argumentó que dicho reconocimiento se fundamentó en que le es aplicable la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, que estableció los plazos para pagar oportunamente las cesantías y fijó una penalidad a cargo del empleador incumplido, 1 En adelante CPACA. 2 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00169 01 (5067-2022) Demandante: Stella Santiago Sabogal equivalente a un día de salario por cada día de retraso, hasta cuando se haga efectivo el pago. 4.
Señaló que la entidad demandada se excusó del reconocimiento solicitado arguyendo la existencia de acuerdos de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999, lo cual no puede conllevar al desconocimiento de derechos fundamentales. Contestación de la demanda. 5. El departamento del Valle del Cauca (Secretaría de Educación) se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando que nunca ha actuado de mala fe y que ha venido cancelando sus obligaciones en orden de llegada de las peticiones tal como lo dispone la Ley 244 de 1995.
Además, sostuvo que la sanción moratoria es de naturaleza sancionatoria, por lo que no opera de manera automática. Y señaló que el acto demandado goza de presunción de legalidad. Finalmente, propuso la excepción de prescripción. II. SENTENCIA APELADA. 6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda. 7.
Para el efecto, sostuvo que es viable reconocer la sanción moratoria frente a las cesantías parciales y definitivas, en el evento en que se omitan los plazos señalados en la ley para su reconocimiento y pago, tal como se dispuso en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 8. Precisó que la petición formulada por la demandante en la que reclamó sus cesantías parciales fue radicada el 23 de septiembre de 2014; por lo tanto, la entidad tenía como límite de pago hasta el 14 de enero de 2015, pero como este se produjo el 29 de enero de 2018 no fue realizado oportunamente; en ese orden, la mora y consecuente sanción se causó entre el 15 de enero de 2015 y el 28 de enero de 2018, lo que conllevaría al reconocimiento de la penalidad; empero, la petición de reconocimiento de sanción moratoria se radicó el 14 de septiembre de 2018, esto es, 3 años después del momento en que se causó el derecho, motivo por el cual operó el fenómeno de la prescripción, lo que conllevó negar las pretensiones de la demanda.
III. RECURSO DE APELACIÓN. 9. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación2 en contra de la referida sentencia. Adujo que el Tribunal solo tuvo en cuenta la última petición presentada el 14 de septiembre de 2018; sin embargo, ante el incumplimiento por parte 2 Índice 30 de la plataforma Samai del Tribunal. 3 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00169 01 (5067-2022) Demandante: Stella Santiago Sabogal del demandado realizó varias reclamaciones con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, razón por la cual solicitó tener en cuenta la primera petición, para efecto de interrumpir la configuración de la prescripción, esto es, la radicada el 14 de abril de 2015 con código Sade885622.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 10. Mediante auto proferido el 26 de enero de 2023 y notificado en 24 de febrero de 2023 se admitió el recurso de apelación3. Las partes y el agente del Ministerio Público4 guardaron silencio durante esta etapa. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 11. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 12. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria fue interpuesta en tiempo, o si por el contrario operó la prescripción extintiva de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas. Para tal efecto, se deberá analizar si es viable tomar en cuenta la petición indicada en el recurso de apelación, con el fin de considerar que con ella se produjo la interrupción de la prescripción. Marco normativo y jurisprudencial.
Cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria. 13. El artículo primero de la Ley 244 de 1995 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones», estableció el término de quince (15) días para que la administración expida el acto de reconocimiento de cesantías definitivas de los servidores públicos, siempre y cuando la solicitud esté completa, pues, en el evento de que no lo esté, el empleador debe manifestarlo así al peticionario, dentro de los diez días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen, pueda proferir el acto que reconozca la prestación, en el término inicialmente indicado. 3 Índices 3 y 7 de Samai. 4 No se observa manifestación al respecto en el informe secretarial visible en índice 8 de la plataforma Samai. 4 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00169 01 (5067-2022) Demandante: Stella Santiago Sabogal 14.
El artículo 2 ibidem determinó que una vez se encuentre en firme el acto de reconocimiento de cesantías definitivas, la administración cuenta con el término de cuarenta y cinco días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar a su cargo la sanción indicada en el parágrafo, en el equivalente a un día de salario por cada día de retardo, hasta cuando se haga efectivo el pago «para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo». 15.
La Ley 1071 de 2006 adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, y, en concreto, hizo extensivas las anteriores previsiones, relativas al término para el reconocimiento y pago de las cesantías, no solo respecto de las definitivas sino también de las parciales.5 16. De conformidad con lo previsto en su artículo 2, los destinatarios de la Ley 1071 de 2006 son los miembros de las Corporaciones Públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, así como «los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro». 17.
Vale la pena indicar que, sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, fijó la siguiente regla jurisprudencial, en torno a la aplicabilidad de la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias, para el personal docente; además, frente a la fecha de causación de la sanción moratoria y su correspondiente exigibilidad, en la citada providencia de unificación, se sintetizó en el siguiente cuadro:6 HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación 5 Es importante precisar que se entiende por cesantías parciales aquellas que se requieren a la administración o al fondo administrador de esa prestación con fines de adquirir vivienda o adelantar estudios.
El artículo 3 de la Ley 1071 de 2006 al respecto, señaló: «Artículo 3°. Retiro parcial de cesantías. Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos: /- 1. Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. /- 2.
Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos.». 6 Párrafo 115 de la providencia de unificación. 5 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00169 01 (5067-2022) Demandante: Stella Santiago Sabogal ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 18.
De igual manera, en la decisión de unificación citada se determinó el salario que ha de tomarse en cuenta para la liquidación de la sanción moratoria y se definió que era improcedente la indexación de esta «Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.» 19. Posteriormente, la sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023 fijó las reglas jurisprudenciales en torno a la prescripción extintiva de la sanción moratoria por el no pago o pago tardío de las cesantías definitivas, y, sobre ese particular, señaló que el término para su configuración «se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total», también se señaló que dicho término se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna por parte del beneficiario, sin que este pueda formular peticiones sucesivas en ese sentido y, en todo caso, que «Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria».
Caso concreto. 20. En el presente caso, está probado que el 23 de septiembre de 20147 la señora Stella Santiago Sabogal radicó solicitud dirigida al reconocimiento de sus cesantías parciales. El departamento del Valle del Cauca (Secretaría de Educación) pagó dicha prestación el 29 de enero de 2018.8 7 Según las consideraciones de la resolución que obra en folio 15. 8 Según comprobante del Banco Popular, visible en el folio 24. 6 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00169 01 (5067-2022) Demandante: Stella Santiago Sabogal 21.
Ahora bien, ante la tardanza en obtener el pago de su prestación, la demandante formuló 3 peticiones dirigidas a obtener la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, así: Fecha interposición de solicitud por la demandante Respuesta Fecha de respuesta 14 de abril de 20159 NO N/A10 12 de octubre de 201711 SI “[…] ya se notificó la Resolución 2064 de 22 de septiembre de 2017” 12 15 de noviembre de 2017 14 de septiembre de 201813 SI Oficio 01.210.30-66.10-431095 «RESPUESTA DERECHO DE PETICIÓN SADE 1216840 del 14/09/2018» “[…] no hay lugar al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, toda vez que no existió mala fe del empleador”14 28 de septiembre de 2018 22.
Al realizar el análisis, el Tribunal tomó en cuenta la petición formulada el 14 de septiembre de 2018 con miras a contabilizar el término de la prescripción del derecho y al encontrarla probada resolvió negar las pretensiones de la demanda.15 23. Ahora bien, el recurso va dirigido a que se tenga como fecha de interrupción de la prescripción aquella en que se formuló la primera petición, esto es, el 14 de abril de 2015; al respecto, se debe decir que aunque el control de legalidad que se planteó en el proceso de la referencia se predica respecto del acto administrativo expedido por la entidad como respuesta a la petición formulada el 14 de septiembre de 2018, fecha que tomó en consideración el tribunal de primera instancia para declarar configurada la prescripción, para la Sala es claro que las normas que rigen la prescripción de la sanción moratoria, en los términos que se han decantado por la jurisprudencia de esta Corporación16, determinan que la interrupción de la prescripción se produce con la primera petición. 9 Folios 12 a 14. 10 No obra en el expediente la respuesta que se hubiera dado en torno a la petición y la entidad no demostró que la hubiera contestado. 11 Folios 20 a 22. 12 Folio 23. 13 Folios 33 a 35. 14 Folio 36. 15 Decisión que no se cuestionó por la parte recurrente. 16 En las diferentes sentencias de unificación emitidas por la Sección Segunda, sobre esa materia. 7 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00169 01 (5067-2022) Demandante: Stella Santiago Sabogal 24.
En ese sentido, contabilizada la prescripción a partir de la petición formulada el 14 de abril de 201517, que fue la primera que radicó la demandante con el objeto de interrumpir la configuración de dicho fenómeno, se debe concluir que sí se configuró dicho fenómeno, comoquiera que la demanda no se radicó dentro de los 3 años siguientes a dicha interrupción18, circunstancia que lleva a confirmar la decisión de primera instancia, que declaró configurada esa excepción. Condena en costas. 25.
El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)19; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 26.
Al revisar el caso concreto, se considera que la apelación no se aprecia como huérfana de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 21 de octubre de 2021, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de acuerdo con las consideraciones de la parte motiva.
SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia. 17 En todo caso se precisa que para esa fecha ya era exigible la mora, pues al sumar los 15 días concedidos para el reconocimiento, más los 10 días de ejecutoria y los 45 días para realizar el pago oportuno, esta debió producirse, a más tardar el 7 de enero de 2015, de manera que la mora y consecuencia sanción era exigible desde el 8 de enero siguiente. 18 Se radicó el 26 de febrero de 2019, según consta en el folio 8 del expediente físico.
De igual manera se precisa que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 10 de octubre de 2018, es decir que incluso esta se formuló cuando habían transcurrido más de 3 años desde la interrupción de la prescripción. 19 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] 8 Radicación: 76001 23 33 000 2019 00169 01 (5067-2022) Demandante: Stella Santiago Sabogal TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. CMTG