CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2018-00504-00 Nº interno: 1875-2018 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Ana Usel Pérez Sánchez Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 8 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 8 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se confirmó el fallo de 15 de abril de 2010, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Ana Usel Pérez Sánchez.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Ana Usel Pérez Sánchez, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social, con el fin de obtener la nulidad del Oficio N° GN-10485 de 17 de agosto de 2007, expedido por el Líder Grupo Nómina de Pensionados de la Caja Nacional de Previsión Social, en la cual se negó la petición de reintegro del 7% descontado por aportes para salud sobre la pensión gracia. Igualmente, solicitó que: se declare que solamente se debe efectuar un descuento del 5% por concepto de aportes para salud sobre la pensión, de conformidad con la Ley 91 de 1989; y se condene a Cajanal a: (i) reintegrar el 7% de los descuentos efectuados por dicho concepto sobre la pensión gracia, con retroactividad desde cuando el demandante adquirió el derecho;
(ii) pagar la indexación o corrección monetaria sobre las sumas adeudadas al demandante, desde el momento en que se debió cancelar cada suma de dinero y hasta que se verifique el pago total de las obligaciones; (iii) reconocer, liquidar y pagar intereses de mora; (iv) dar estricto cumplimiento a la sentencia y a pagar las costas procesales.
Como fundamentos de hecho, narró que Cajanal, mediante Resolución N° 2365 de 9 de febrero de 2004, reconoció una pensión gracia a favor de la señora Ana Usel Pérez Sánchez, por cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicios en el ramo de la docencia oficial. Señaló que la demandante elevó petición escrita a la entidad demandada, para que se reintegrara a su favor el 7% de los descuentos realizados por Cajanal por concepto de salud sobre la pensión gracia que le fue reconocida.
Esta petición se resolvió de forma negativa por Cajanal a través del oficio GN – 10485 de 17 de agosto de 2007. Afirmó que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social creado en la misma, por lo que no es posible aplicar un descuento del 12% sobre la pensión gracia. 2.
La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La Caja Nacional de Previsión Social se opuso a las pretensiones de la demanda, por carecer de fundamento legal, ya que las normas que se pretende que se le descuente la suma del 5% para aportes de salud y no el 12% que el ordenamiento jurídico ordena, se encentran fuera de cualquier contexto.
Adicionalmente, propuso las excepciones de inexistencia de la causa y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, mediante sentencia del 15 de abril de 2010, accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de: i) Decretar la nulidad del oficio GN-10485 de 17 de agosto de 2007, expedido por el líder de grupo de nómina de Cajanal EICE en Liquidación, ii) Ordenar a la demandada a abstenerse de continuar descontando de la pensión gracia que devenga la señora Ana Usel Pérez Sánchez, sumas superiores al 5%, iii) Condenar a la entidad accionada a reintegrar a la demandante las sumas que han sido descontadas de la pensión gracias como cotización por concepto de salud y, iv) Declarar probada la prescripción de los valores adeudados, con anterioridad al 29 de enero de 2004.
En la referida providencia se argumentó que la Ley 100 de 1993 (artículo 279) excluyó de su aplicación a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado con la Ley 91 de 1989; es decir, los educadores nacionales y nacionalizados y aquellos que se vincularon con posterioridad al 1 enero de 1990, quienes se rigen por las disposiciones contenidas en esta última ley, la que en su artículo 8 estableció una contribución del 5% de la mesada pensional que pague el fondo incluidas las mesadas adiciones como aportes de los pensionados.
En virtud de lo anterior, señaló que a la señora Ana Usel Pérez Sánchez, por encontrarse afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y por habérsele reconocido una pensión gracia, con base en lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993, no le es aplicable las disposiciones de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1703 de 2002, en lo que respecta al aporte del 12% por concepto de salud.
Adicionalmente, indicó que a la demandante tampoco le resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 812 de 2003, ni la Ley 1122 de 2007, que modifican los aspectos relacionados con las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud, disponiendo que su porcentaje fuera en la proporción establecida en la Ley 100 de 1993, como quiera que se le reconoció una pensión gracia por haber ingresado al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 4.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La parte demandada presentó recurso de apelación, limitándose a señalar que la entidad determinó “la cuantía de la pensión de vejez de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio del 75% del tiempo que le hacía falta desde el momento de la entrada en vigencia de dicha le hasta que cumpliera el status de pensionado, observando los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, que sirvieron de base de cotización, dentro de los cuales no se encuentran las primas de servicios, navidad y vacaciones”; sin referirse, al porcentaje de descuento por concepto de aportes en salud de la mesada correspondiente a la pensión gracia. 5.
Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 8 de julio de 2011, confirmó la providencia de primera instancia con fundamento en lo siguiente: “En este caso, el recurrente formula cargos contra la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la parte actora con la inclusión de factores como las primas de servicios, navidad y vacaciones las cuales no se encuentran establecidas en el Decreto 1158 de 1994 como base de liquidación de la pensión y al revisarse la providencia impugnada, ésta nada dice al respecto ó lo que es lo mismo, no fue objeto de decisión, de tal suerte que tal cargo no puede ser estudiado por esta Corporación al no existe congruencia entre lo impugnado y lo decidido en primera instancia, esto es, por no cuestionarse el fondo de la providencia que se pretende revocar, la cual se refirió a la legalidad del descuento del 12% por concepto de aportes a salud sobre la pensión gracia. Así las cosas, la sentencia apelada deberá ser confirmada en todas sus partes.”. 6.
El recurso extraordinario de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 8 de julio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Como resumen de los hechos que dieron origen al presente recurso, indicó: Señaló que a través de la Resolución 2365 de 9 de febrero de 2004, expedida por Cajanal, se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de la señora Ana Usel Pérez Sánchez, en cuantía de COP$1.188.401, efectiva a partir del 22 de diciembre de 2002. Posteriormente, la señora Pérez Sánchez solicitó la reliquidación de su pensión gracia, siendo aceptado su requerimiento por Cajanal EICE en liquidación, a través de la Resolución N° 14393 de 9 de abril de 2008, al constatar nuevos tiempos a favor de la interesada, lo cual permitió elevar la cuantía de la prestación a la suma de COP$1.390.594.52, efectiva a partir del 22 de diciembre, pero con efectos fiscales a partir del 10 de diciembre de 2004.
Más adelante la señora Ana Usel Pérez Sánchez, solicitó la revisión de su pensión gracia con la inclusión de nuevos factores de salario, cuyo requerimiento fue negado por Cajanal EICE en liquidación, a través de la Resolución N° 57539 de 21 de noviembre de 2008. En escrito del 29 de enero de 2007, la señora Pérez Sánchez solicitó ante Cajanal EICE en liquidación la devolución del 7% sobre lo descontado por concepto de salud sobre la pensión gracia. Esta petición fue resuelta de forma negativa mediante el Oficio GN – 10485 de 17 de agosto de 2017, expedido por Cajanal.
En virtud de lo anterior, la señora Ana Usel Pérez Sánchez presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la devolución del 7% descontado por concepto de salud. El Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia de 15 de abril de 2010, accedió a las pretensiones de la demanda.
Esta decisión fue apelada por la entidad demandada. El Tribunal Administrativo de Santander a través de fallo del 8 de julio de 2011 confirmó en todas sus partes la providencia de primera instancia. En cuanto a la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, manifestó que la decisión judicial de segunda instancia se produjo con vulneración al debido proceso, pues existía falta de legitimación en la causa por pasiva en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por la señora Ana Usel Pérez Sánchez, toda vez que Cajanal no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, por no ser la destinataria, ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para el Sistema de Seguridad Social en Salud.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, si bien los descuentos por concepto de Seguridad Social en Salud se efectúan por Cajanal, respecto de las pensiones reconocidas, tales recursos son girados al Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga, que según el Decreto 1283 de 1996, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, manejada por encargo fiduciario, sin personería jurídica, ni planta de personal propia.
En relación con la otra causal, prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consideró que procede la revisión de la sentencia, por cuanto la cuantía decretada excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la suspensión y reintegro de las sumas descontadas por concepto de aportes a salud sobre la pensión reconocida en favor de la señora Ana Usel Pérez Sánchez pese a que los descuentos con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se fundan en lo dispuesto en los artículos 157, 202 y 203 de la Ley 100 de 1993.
Advirtió que, de conformidad con las normas indicadas, son afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otros, los pensionados, por lo que se les exige pagar las cotizaciones al tenor de lo establecido en el numeral 3 del artículo 160 de la Ley 100 de 1993. Indicó que los docentes beneficiarios de la pensión gracia no se encuentran excluidos de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social, pues no hacen parte de la excepción prevista en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, toda vez que dicha prestación no se paga por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sino que está a cargo de Cajanal, por lo que no resultaba procedente ordenar la devolución de las cotizaciones descontadas a la señora Pérez Sánchez por conceto de salud que excedan del 5%.
Como pretensiones del recurso, solicitó: “[…] 1. Revocar la sentencia de 8 de julio de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por la señora ANA USEL PÉREZ SÁNCHEZ contra CAJANA EICE EN LIQUIDACIÓN, que confirmó el fallo condenatorio de 15 de abril de 2010, dictado por el Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga, en proceso de radicación con el N° 2007-00347. 2.
Declarar que existió falta de legitimación en la causa en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por la señora ANA USEL PÉREZ SÁNCHEZ, pues CAJANAL no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, habida cuenta de no ser la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para el [Sistema de] Seguridad Social en Salud. 3.
Declarar que sobre la pensión de gracia reconocida en favor de la señora ANA USEL PÉREZ SÁNCHEZ, deben realizarse los descuentos por concepto de salud, conforme lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. […]”. 7. Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 20 de mayo de 2021.
Posteriormente, en providencia del 25 de agosto de 2022 se dispuso notificar nuevamente al demandado, teniendo en cuenta que no obraba constancia de notificación personal. Mediante auto del 8 de junio de 2023 se prescindió del máximo periodo probatorio. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión La parte demandada guardó silencio 9.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 8 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión Al respecto, la Sala debe señalar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, legitimó a la UGPP para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como vía para cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, tomando como referente el término previsto en el artículo 251 del CPACA, esto es, dentro del término de cinco años, contado a partir que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE-, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013.
En el sub lite, si bien la sentencia recurrida se expidió el 8 de julio de 2011, lo cierto que en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, el término de caducidad debe contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013. En tal virtud, se tiene que el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 30 de marzo de 2018, pues según el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la entidad de previsión social tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”.
En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 2. Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 8 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que confirmó el fallo dictado el 15 de abril de 2010, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 8 de julio de 2011, por el Tribunal Administrativo de Santander, se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente; esto es, en primer lugar, si se quebrantó el derecho al debido proceso, en tanto existía falta de legitimación en la causa por pasiva de Cajanal al no ser la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda; y, en segundo orden, si la cuantía del derecho reconocido la docente, excede lo debido de acuerdo con la ley, por disponerse en dicha decisión que, sobre la pensión gracia devengada por la señora Ana Usel Pérez Sánchez, se reintegren las sumas descontadas sobre la mesada pensional, por concepto de aportes al sistema general de seguridad social en salud que exceda el 5% y que se suspendan los mismos descuentos.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de las causales invocadas por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 2.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios.
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite y sus causales generales le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar.
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho.
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 2.2.
Alcance de las causales invocadas por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: El derecho al juez natural o funcionario competente; El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”.
La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 3.
Caso concreto 3.1. Primer cargo de violación La entidad recurrente considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander se produjo con vulneración al debido proceso, por cuanto se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la entidad demandada (Cajanal), pues no era la autoridad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, al no ser destinataria, ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para el Sistema de Seguridad Social en Salud.
A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, así como tampoco a la falta de motivación de la decisión, siendo necesario que se alegue y acredite alguno de dichos presupuestos bajo esta causal.
Quiere decir lo anterior que, el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que se evidencia que lo pretendido es cuestionar las providencias bajo un argumento que fue planteado dentro del proceso ordinario, pues Cajanal alegó dicha inconformidad dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Ana Usel Pérez Sánchez en su contra; de suerte que contó con los mecanismos procesales para debatir este aspecto dentro de las oportunidades otorgadas por el legislador.
Al respecto, la Sala advierte que Cajanal, en el curso del proceso ordinario planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por lo que fue un punto debatido y discutido dentro del proceso ordinario. En virtud de lo expuesto, la Sala considera que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y evitar la afectación de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos procesales.
De manera que no se puede emplear como una oportunidad para controvertir aspectos que se resolvieron de forma desfavorable en el proceso ordinario, pues aceptar dicha situación conllevaría al desconocimiento de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Sobre este punto, la Sala Especial de Decisión Cuarta, en sentencia del 30 de noviembre de 2021: “[…] La causal de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 793 de 2003 - violación del debido proceso - falta de legitimación en la causa por pasiva El apoderado de la parte recurrente señaló que en el presente caso se configura la causal especial de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 793 de 2003, comoquiera que la orden judicial cuestionada se obtuvo con vulneración al debido proceso, por cuanto «[…] existía falta de legitimación por pasiva respecto de la entidad demandada CAJANAL hoy UGPP, en la acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho instaura (sic) por el señor ADALBERTO MÁRQUEZ FUENTES IBARRA (…) por no ser la entidad a satisfacer (sic) las pretensiones de la demanda por ser esta la destinataria de los fondos que recaudan para la Seguridad Social en Salud […]».
En tal sentido, es oportuno precisar que, conforme con la jurisprudencia de esta corporación23, la causal de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 793 de 2003 es procedente cuando la sentencia atacada reconoce, reajusta o reliquida -con violación al debido proceso- una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública.
Ahora bien, es importante precisar que, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional24, el derecho fundamental al debido proceso está compuesto por la garantía de los siguientes presupuestos: […] (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. […] (negrillas fuera del texto).
Descendiendo al caso objeto de estudio, la Sala no observa que los argumentos de la entidad demandante se encuentran dirigidos a evidenciar la vulneración directa de alguna de las garantías del debido proceso antes señaladas, sino a controvertir la legitimación en la causa la entidad que fungió como demandada dentro del proceso ordinario que dio origen a la sentencia objeto de análisis.
En efecto, la Sala advierte que el recurrente no está argumentando que el proceso ordinario no siguió las formas del procedimiento y, mucho menos, que se le desconocieron sus garantías de audiencia y defensa, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem, como tampoco que el caso haya sido resuelto por el juez incompetente.
En relación con la falta de legitimación alegada en esta oportunidad, es menester resaltar que, durante el curso del proceso ordinario, la parte recurrente no alegó dicha inconformidad, no obstante de haber contado con la posibilidad de utilizar los mecanismos procesales que la legislación procesal instituye cuando se trata de corregir irregularidades asociadas a la planteada por la UGPP -carencia de legitimación en la causa- entre los que se destacan: la proposición de excepciones previas; el incidente de nulidad o el recurso de reposición en contra del auto que admitió la demanda y ordenó la vinculación de la referida entidad al proceso.
Así las cosas, la Sala recuerda que el recurso extraordinario de revisión no puede ser instituido como una tercera instancia para subsanar las eventuales falencias de las partes en el ejercicio de sus derechos, sino para enmendar aquellos vicios que afectan sustancialmente el orden legal, de allí que, si los argumentos expuestos en sede de revisión nunca fueron objeto de debate dentro del proceso ordinario, estos se tornan improcedentes para efectos de infirmar los efectos de una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada. […]”.
En tal virtud, no se advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la UGPP tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. En todo caso, la Sala resalta que, de conformidad con lo previsto en el inciso 2 del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, la representación de la Nación en los procesos contenciosos administrativos está a cargo del “Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.
Siendo ello así y como el acto administrativo acusado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Ana Usel Pérez Sánchez fue expedido por el Líder Grupo Nómina de Pensionados de Cajanal era esta última entidad la autoridad administrativa llamada a actuar como demandada en el aludido proceso. Asimismo, se evidencia que, la competencia para realizar las deducciones de la mesada pensional por concepto de las cotizaciones obligatorias, entre ellas, el aporte destinado al Sistema de Seguridad Social en Salud, fue encomendado en su momento a Cajanal según lo dispuesto en el artículo 2, numeral 5, del Decreto 65 de 2004.
Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la Caja Nacional de Previsión Social era la persona jurídica legitimada en la causa para actuar como parte demandada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 3.2.
Segundo cargo de violación La UGPP planteó como segunda causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que el porcentaje que se debe descontar por concepto de aporte destinado al Sistema de Seguridad Social en Salud sobre la pensión gracia reconocida Ana Usel Pérez Sánchez, es el contenido en la Ley 100 de 1993, es decir, el 12,5%, lo que implica el pago de una mesada pensional en cuantía superior a la dispuesta por la ley.
Al respecto, se advierte que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Ana Usel Pérez Sánchez contra Cajanal se cuestionó inicialmente el porcentaje que debía descontársele a la demandante por concepto de salud sobre su pensión gracia, en el sentido de declarar que solamente se debía efectuar una deducción del 5% y no del 12%, siendo entonces procedente reintegrar el 7% restante.
Por su parte, el Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga, en la sentencia de primera instancia, accedió a las súplicas de la demanda al considerar que la actora tenía derecho a que solo se realizara el descuento del 5% por concepto de salud, luego de realizar una valoración y análisis de la naturaleza de la pensión gracia y las condiciones definidas por el legislador para su reconocimiento.
Cajanal presentó recurso de apelación, cuestionando la forma de determinar la cuantía de la pensión de vejez de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y los factores salariales a tener en cuenta según el Decreto 1158 de 1994, sin hacer referencia al porcentaje de descuento por concepto de salud, tratándose de la pensión gracia. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Santander, en la sentencia de segunda instancia (8 de julio de 2011), hoy objeto de revisión, consideró que “(…) el recurrente formula cargos contra la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la parte actora con la inclusión de factores como las primas de servicios, navidad y vacaciones las cuales no se encuentran establecidas en el Decreto 1158 de 1994 como base de liquidación de la pensión y al revisarse la providencia impugnada, ésta nada dice al respecto ó lo que es lo mismo, no fue objeto de decisión, de tal suerte que tal cargo no puede ser estudiado por esta Corporación al no existe congruencia entre lo impugnado y lo decidido en primera instancia, esto es, por no cuestionarse el fondo de la providencia que se pretende revocar, la cual se refirió a la legalidad del descuento del 12% por concepto de aportes a salud sobre la pensión gracia. Así las cosas, la sentencia apelada deberá ser confirmada en todas sus partes.”.
Visto lo anterior, se evidencia que la segunda causal de revisión planteada por la UGPP contra la sentencia proferida el 8 de julio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, se fundamenta en un argumento que no fue puesto en conocimiento del juez de segunda instancia en el fallo recurrido y, por ende, no fue objeto de pronunciamiento por parte de este, pues el valor del porcentaje de descuento por concepto de salud aplicable a la pensión gracia de la señora Ana Usel Pérez Sánchez no fue un tema expuesto en el recurso de apelación interpuesto por Cajanal.
Teniendo en cuenta lo señalado, se advierte que no es posible, a través de este mecanismo excepcional, pronunciarse sobre un aspecto que no fue desarrollado y definido en la sentencia objeto de revisión, ya que de hacerlo, conllevaría a la afectación del derecho al debido proceso de la otra parte y a la violación del principio de cosa juzgada frente a lo resuelto en la decisión de primera instancia y que no se cuestionó en el recurso de apelación, teniendo en cuenta que el monto del porcentaje de descuento del aporte en salud aplicable a la pensión gracia de la señora Ana Usel Pérez Sánchez y el reintegro de los valores reclamados no fue controvertido en la segunda instancia. En efecto, quien definió el valor de descuento a realizar en la mesada pensional de la señora Pérez Sánchez fue el Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga en la sentencia de primera instancia. Así las cosas, no puede entenderse configurada la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como fue invocada en el presente recurso, por cuanto la UGPP cuestiona el porcentaje y los factores salariales a tener en cuenta para liquidar la pensión de vejez, sin controvertir que el monto del porcentaje de descuento por concepto de salud aplicable a la pensión gracia de la señora Ana Usel Pérez Sánchez y el posible reintegro de los valores pagados, siendo esta la esencia de la causal invocada.
Ahora bien, se debe resaltar que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y evitar la afectación de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos procesales y no se puede emplear como una oportunidad de alguna de las partes para discutir un aspecto de la litis sobre el cual no hubo pronunciamiento en la sentencia cuya revisión se pretende.
Por las anteriores razones, la Sala declarará infundada la acción especial de revisión, como quiera que no se evidencia la configuración de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 793 de 2003, sin que haya lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 8 de julio de 2011, proferida por Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Ana Usel Pérez Sánchez, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA