Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 18 de noviembre de 2024 Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandantes: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandada: Nación – Ministerio de Transporte Referencia: Medio de control de Reparación Directa Temas: reparación directa - responsabilidad del Estado por omisión - ola invernal - incumplimiento de la carga de la prueba – ausencia de prueba de la omisión – oportunidad de la vinculación del litisconsorte – caducidad de la acción Síntesis del caso: los demandantes solicitaron la declaratoria de la responsabilidad del Estado por el daño causado a los predios de su propiedad, producto de omisiones que generaron su inundación por la ruptura del Canal del Dique y el desbordamiento del río Magdalena, en el marco de la ola invernal de finales de 2010.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 31 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Sección A, que negó las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Posición de las vinculadas como litisconsortes necesarias - 1.4. Sentencia recurrida – 1.5. Recurso de apelación - 1.6. Trámite relevante en segunda instancia. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 10 de diciembre de 2012, Ana Carmela Montenegro de la Hoz;
Raúl Alberto de la Hoz Montenegro; Marco Fidel de la Hoz Montenegro y Wilson Alberto Mazenett Guido (en adelante, los demandantes o la parte actora o demandante) presentaron demanda2, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación - Ministerio de Transporte, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas3 (se trascribe): 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Folios 1 a 3 del Cuaderno 1. 3 Mediante Auto de 21 de enero de 2013, el Tribunal inadmitió la demanda y, entre otras, ordenó la incorporación de las pretensiones en la demanda.
Folios 29 a 32 del Cuaderno 1. Mediante escrito de 28 de enero de 2013, la parte actora subsanó la demanda e incluyó las pretensiones. Folios 33 y 34 del Cuaderno 1. Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 2 de 13 “1°- Que se declare que la NACION-MINISTERIO DE TRANSPORTE, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales que ha causado a mis poderdantes por la imprevisión de las autoridades nacionales. 2°.- Condenar, en consecuencia, a la NACIÓN- MINISTERIO DE TRANSPORTE, como reparación del daño que han causado, a pagar a mis poderdantes los perjuicios de orden material y moral, subjetivados y objetivados, actuales y futuros, los cuales los estimo en la suma TRECIENTOS VEINTE MILLONES M/L ( $ 320.000.000.00 m/l los perjuicios materiales y, en el equivalente a QUINIENTOS (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes en el momento en que se verifique el pago por los perjuicios MORALES ocasionados. 3°.- La condena respectiva será autorizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A. aplicando en la liquidación, la variación promedio mensual del I.P.C, desde la fecha de ocurrencia de los hechos, que lo fue en el mes de Noviembre del 2,010, hasta la ejecutoria de la sentencia que se profiera. 4° - La parte demandada dará cumplimiento, en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.” 2.
Mediante Auto de 26 de agosto de 20144, el Tribunal vinculó al proceso, en calidad de “litisconsortes necesarios por pasiva”, al Departamento del Atlántico (en adelante, el Departamento); al Instituto Nacional de Vías (en adelante, INVIAS); a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (en adelante, Cormagdalena); al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante, INCODER); a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico (en adelante, CRA) y al Municipio de Candelaria.
Dicha decisión no fue controvertida por las vinculadas. 3. Posteriormente, mediante Auto de 22 de septiembre de 20155, el Tribunal vinculó al proceso, en calidad de “litisconsortes necesarios por pasiva”, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (en adelante, UNGRD); al Municipio de San Juan; al Municipio de Campo de la Cruz, al Municipio de Santa Lucia y al Municipio de Manatí. Dicha decisión fue repuesta por la UNGRD y resuelta de forma desfavorable, a través de Auto de 5 de noviembre de 20156. 4.
La parte actora fundamentó sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones y hechos: 5. 1) Los demandantes son propietarios de fincas que conforman el predio denominado “El Tiestal”, ubicado en el municipio de Candelaria – Atlántico, el cual (se trascribe) “(…) desde el pasado mes de noviembre de 2010 (…) quedó totalmente bajo las aguas desbordadas del río Magdalena y del Canal del Dique, las cuales inundaron todo el sur del Departamento de Atlántico y demás municipios de los Departamentos del Magdalena, Bolívar, Córdoba, Sucre y gran parte del país, constituyéndose en un hecho NOTORIO no solo en Colombia, sino en los demás países (…). 6. 2) Como consecuencia de la inundación el predio (se trascribe) “(…) quedó prácticamente destruido por haber permanecido bajo las aguas durante diez (10) meses, ósea, del mes de noviembre de 2010 al mes de septiembre de 2011, 4 Folios 110 a 113 del Cuaderno 1. 5 Folios 460 y 461 del Cuaderno 2. 6 Folios 501 y 502 del Cuaderno 2.
Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 3 de 13 lo que ocasionó la pérdida de pastos, cercas, alambres, construcciones, inmuebles por destinación, por lo que hubo que abandonar el predio durante todo el tiempo que duró la inundación (…)”.
Las pérdidas se concretaron, además del inmueble, en las construcciones, los muebles, la maquinaria agrícola y los árboles frutales. 7. 3) La inundación se presentó por (se trascribe) “(…) la imprevisión de las autoridades nacionales al no tomar las medidas necesarias oportunamente para evitar la inundación que se presentó en todo el Departamento de Atlántico y en los demás Departamentos de la costa (…) por no reforzar los diques de contención de las aguas del río Magdalena y del Canal del Dique, a pesar de que se trataba de una tragedia anunciada con mucha anticipación.” 8.
Se alegó que las normas violentadas eran (se trascribe) “(…) los artículos 2, 29, 90, 299 y 230 de la Constitución Nacional, arts. 2341, 2341, 2344, 2347 del CC. Los servicios públicos, según el artículo 365 de la C.S., son inherentes ala finalidad social del estado (…)”. 1.2. Posición de la parte demandada 9. El Ministerio de Transporte contestó la demanda7 y se opuso a las pretensiones de la demanda.
Alegó que (se trascribe) “(…) e[ra] cierto el hecho en cuanto a las inundaciones que se produj[eron] en el sur del departamento con la ruptura del Canal del Dique al ser un hecho notorio (…)”. En relación con la atribución del daño, alegó que (se trascribe) “no e[ra] cierto en endilgar a las autoridades nacionales tal imprevisión y las supuestas faltas de medidas oportunas para evitar la inundación, en especial mi representada Mintransporte, por cuanto no somos el ente competente frente a este hecho y aclaro que somos el ente responsable (…) de la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte ( ) y no en el reforzamiento del cauce del río Magdalena y del Canal del Dique (…)”.
Propuso como excepciones la “falta de legitimación en la causa por pasiva”; la caducidad; la “inexistencia de obligación para responder patrimonialmente por las pretensiones incoadas”; la fuerza mayor y caso fortuito y la buena fe. 1.3. Posición de las vinculadas como litisconsortes necesarias 10. Cormagdalena contestó la demanda8 y se opuso a las pretensiones.
Indicó que (se trascribe) “(…) no e[ra] cierto que en relación con [Cormagdalena] exist[iera] la obligación [de] prevención y atención de desastres con el fin de evitar una inundación o eventuales catástrofes de este tipo (…) La causa de la inundación no [fue] la mala ejecución de una obra o la falta de vigilancia o control de la misma por parta de Cormagdalena (…), sino por una fuerza mayor 7 Folios 88 a 98 del Cuaderno 1. 8 Folios 128 a 153 del Cuaderno 1.
Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 4 de 13 que hizo imprevisible un hecho como el que se presentó en noviembre de 2010.”. Propuso como excepciones la “no existencia de daño antijurídico”; la “ausencia de responsabilidad por daño especial”; el cumplimiento diligente de las funciones de Cormagdalena; la “falta de determinación de los hechos u omisiones”; la ausencia de nexo de causalidad; la fuerza mayor; la “falta de legitimación en la causa”; el “hecho de un tercero” y la caducidad. 11.
La CRA contestó la demanda9 y se opuso a las pretensiones. Alegó que (se trascribe) “(…) [erró] el actor al fijar como causa de la ruptura de la carretera – dique en la imprevisión de las autoridades. Contrario a lo manifestado por el accionante el desastre no era técnicamente previsible ya que nos referimos a las mayores precipitaciones de los últimos 46 años, según los estudios del IDEAM.” Además, la CRA (se trascribe) “(…) no ha incurrido en actuación u omisión alguna que genere perjuicios a los accionantes (…)”.
Propuso como excepciones la inexistencia de falla del servicio; la falta de carga de la prueba del demandante y la carencia de funciones respecto del asunto objeto de estudio. 12. El INVIAS contestó la demanda10 y se opuso a las pretensiones. Alegó que al Instituto (se trascribe) “(…) no le correspond[ía] el mantenimiento, conservación y la protección del río Magdalena o del Canal del Dique, ni del carreteable que comunica[ba] al municipio de Santa Lucia con la carretera oriental”.
Propuso como excepciones la “falta de legitimación en la causa por pasiva”; la fuerza mayor y la caducidad de la acción. 13. El INCODER contestó la demanda11 y se opuso a las pretensiones. Señaló que la (se trascribe) “(…) vía que colapsó se enc[ontraba] a cargo de una entidad distinta al INCODER (…) dicho daño se debió a un hecho de la naturaleza (…) no hac[ía] parte de las funciones y competencias misionales del Instituto (…) la construcción, mantenimiento, rehabilitación y recuperación de sitios críticos en las vías (…) el INCODER carec[ía] de competencia alguna sobre predios rurales de propiedad privada.” Propuso como excepciones la “falta de legitimación en la causa por pasiva”; que el daño se derivó de hechos de la naturaleza y la caducidad de la acción. 14.
Las restantes vinculadas no contestaron la demanda o lo hicieron extemporáneamente12, según constancia contenida en el Acta No. 89 de 12 de diciembre de 2017, de la audiencia inicial. 1.4. Sentencia recurrida 9 Folios 180 a 236 del Cuaderno 1. 10 Folios 242 a 252 del Cuaderno 1. 11 Folios 311 a 325 del Cuaderno 2. 12 Folios 620 a 635 del Cuaderno 3.
Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 5 de 13 15. El 31 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Atlántico, Sección A, profirió sentencia de primera instancia13, en la que decidió (se trascribe): “Falla:
PRIMERO: Declarar probada la excepción de fuerza mayor, formulada por la parte demandada, de conformidad con las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar no probadas las demás excepciones propuestas por las entidades demandadas.
TERCERO: Negar las pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin costas (Art. 188 de la Ley 1437 de 2011).
QUINTO: Notifíquese esta decisión en los términos del artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO: Ejecutoriada la sentencia archívese el expediente.” 16. El Tribunal, con base en el material probatorio, encontró que (se trascribe) “(…) en la fecha señalada, mes de noviembre de 2010, se desbordó el Canal del Dique a la altura del municipio de Candelaria, lo cual fue de público conocimiento, hecho que causó la inundación de la finca de la cual son copropietarios los demandantes y por ello sufrió pérdidas, teniendo en cuenta que se dedicaban a la ganadería y agricultura; por lo que existe certeza de que sufrió un daño.” 17.
Sin embargo, en relación con la atribución del daño a la demandada y vinculadas, concluyó que (se trascribe) “(…) e[ra] evidente que la especial intensidad de las lluvias era imprevisible para la administración, en las proporciones que finalmente alcanzó, por tratarse de un fenómeno natural; cierto e[ra], que las condiciones climáticas durante el último trimestre del año 2010, superaron los niveles históricos de los ríos, en atención a que para esa época las precipitaciones fueron de moderadamente superiores a muy superiores a la media histórica.
Como tampoco ha[bía] duda de que ese fenómeno natural influyó decididamente en la causación del daño demandado, en la medida en que fueron precisamente esas aguas lluvias las que se acumularon por no poder ser absorbidas por la tierra, ni tampoco poder descargarse en una fuente hídrica mayor, afectando la infraestructura de protección realizada por las entidades estatales.” 18.
Consideró que si la magnitud de las lluvias no hubiera sido imprevisible, en todo caso, no hubo falla del servicio porque (se trascribe) “(…) no se probó que las demandadas no hubieran ejecutado obras, ni programas de ordenamiento territorial y de prevención, en los términos de la Ley 161 de 1994, que les correspondían, siendo que, por el contrario, dentro del expediente se evidenció que actuaron conforme a sus funciones, que habían ejecutado las labores de construcción y de prevención, y que, no obstante su actuación, la ocurrencia del daño fue inevitable, es decir que aún más que imprevisible, se tornó irresistible (…)”. 13 Folios 983 a 993 del Cuaderno del Consejo de Estado.
Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 6 de 13 19. Resaltó que (se trascribe) “(…) no e[ra] posible afirmar que el factor determinante para la materialización del daño que se alegó en la demanda provino de la ruptura del canal, como se aseguró en ella, ni de la omisión en el deber de mantenimiento del mismo, sino a una precipitación pluvial de proporciones inusitadas que superó ampliamente el registro histórico de las lluvias para los años anteriores; no obrando prueba que demostrara que las entidades no actuaron de forma oportuna o que no adelantaron ninguna obra para evitar el desbordamiento del río, ni para mitigar o aminorar la amenaza que ello representaba.” Por lo tanto, concluyó que la causa del daño alegado fue (se trascribe) “(…) un hecho de la naturaleza, fuerza mayor, con lo cual quedan exonerados de responsabilidad los demandados.” 1.5.
Recurso de apelación 20. La parte actora presentó recurso de apelación14, en el que se opuso a la decisión de primera instancia. Afirmó que (se trascribe) “(…) en la sentencia no se hizo análisis crítico de las pruebas, ni los razonamientos de equidad y doctrinarios para fundamentar las conclusiones (…)”, con lo cual se desconoció el artículo 187 del CPACA.
Alegó que el daño y los perjuicios fueron causados por (se trascribe) “(…) la imprevisión y falla del servicio de parte de la administración del Departamento del Atlántico para la época del desastre, situación que no se analizó en la sentencia impugnada.” 21. En línea con lo anterior, afirmó que (se trascribe) “(…) est[aba] plenamente probado que la causa real de la inundación, no [fue] otra que la falta o falla del servicio por parte de la administración porque como e[ra] de pleno conocimiento de la comunidad en general, muchos meses antes de que sucediera el hecho de la inundación se le advirtió a las autoridades sobre el riesgo que corríamos con la entrada del invierno, se le recomendó que reforzaran los diques de contención, pero desafortunadamente los funcionarios del momento, como lo era el gobernador del Atlántico (…) no prest[aron] atención a las recomendaciones públicas que le hizo la prensa hablada y escrita del momento, lo que trajo como consecuencia su actuar omisivo [y ] la inundación (…)”. 22.
Igualmente, alegó que (se trascribe) “no exist[ía] la menor duda de la relación de causalidad que exist[ió] entre el hecho de la inundación de noviembre de 2010 y los perjuicios que la inundación causó a mis mandantes, prueba de ello e[ra] la cantidad de demandas que se presentaron, no solamente en el Departamento de Atlántico, sino en todos los lugares donde hizo su aparición la inundación oír una improvisación y falla en el servicio de parte de las autoridades competentes al momento del desastre”. 14 Folios 1021 a 1034 del Cuaderno del Consejo de Estado.
Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 7 de 13 23. Por último, alegó que (se trascribe) “para no continuar analizando la situación legal de la decisión impugnada, me remito a lo alegado durante todo el trámite del moroso proceso del epígrafe.
(…) En segunda instancia ampliaré los argumentos relacionados con el recurso interpuesto.” 1.6. Trámite relevante en segunda instancia 24. En la oportunidad para alegar de conclusión, el Ministerio de Transporte15; el INVIAS16; la CRA17; la Agencia de Desarrollo Rural18; la Agencia Nacional de Tierras19; Cormagdalena20; el Departamento de Atlántico21 insistieron en los argumentos expuestos a lo largo del proceso, relativos a la falta de demostración de la falla del servicio y a la imprevisibilidad de la magnitud de las lluvias producidas por el fenómeno de La Niña ocurrido a finales de 2010, con lo cual, se configuró una fuerza mayor.
Por tanto, solicitaron la confirmación de la sentencia. 25. A su turno, la parte demandante guardó silencio22 y el Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia porque (se trascribe) “(…) no se generó un daño antijurídico, pues se configuró el eximente de responsabilidad de fuerza mayor, pues las entidades competentes, en este caso, el Departamento del Atlántico estaban en incapacidad de prever las consecuencias nocivas del fenómeno natural de la Lina y evitar los daños ocasionados.” 2.
CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia. - 2.2. Oportunidad de la vinculación de los litisconsortes. 2.3. Análisis sustantivo. - 2.4. Sobre la condena en costas. 2.1. Síntesis de la controversia23 26. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, pero no por las razones invocadas por el Tribunal, sino porque la parte demandante incumplió su carga probatoria y no demostró las omisiones específicas de la demandada, que ocasionaron la inundación del predio y los perjuicios alegados. 15 Folios 1062 a 1064 del Cuaderno del Consejo de Estado. 16 Folios 1066 a 1072 del Cuaderno del Consejo de Estado. 17 Folios 1073 a 1079 del Cuaderno del Consejo de Estado. 18 Folios 1080 a 1095 del Cuaderno del Consejo de Estado. 19 Folios 1104 a 1109 del Cuaderno del Consejo de Estado. 20 Folios 1111 a 1118 del Cuaderno del Consejo de Estado. 21 Folios 1129 a 1131 del Cuaderno del Consejo de Estado. 22 Folio 1154 del Cuaderno del Consejo de Estado. 23 La demanda, presentada el 10 de diciembre de 2012 (Reverso Folio 3 del Cuaderno 1), fue oportuna porque, según la demanda los hechos ocurrieron en noviembre de 2010 y la conciliación extrajudicial se surtió el 16 de mayo de 2012 (Folios 25 y 26, del Cuaderno 1).
Así, la demanda se radicó dentro de los 2 años, exigidos por el numeral 8 del artículo 136 del CCA. Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 8 de 13 2.2.
Oportunidad de la vinculación de los litisconsortes 27. El Tribunal, mediante Auto de 26 de agosto de 2014 vinculó al proceso, en calidad de “litisconsortes necesarios por pasiva”, al Departamento de Atlántico; al INVIAS; a Cormagdalena; al INCODER; a la CRA y al Municipio de Candelaria. Posteriormente, mediante Auto de 22 de septiembre de 2015, vinculó, también en calidad de “litisconsortes necesarios por pasiva”, a la UNGRD; al Municipio de San Juan; al Municipio de Campo de la Cruz, al Municipio de Santa Lucia y al Municipio de Manatí. 28.
La Sala no comparte dicha vinculación porque no se configuraban los requisitos necesarios para la conformación de un litisconsorcio necesario entre el Ministerio de Transporte y las vinculadas, pues el proceso, tal como se planteó en la demanda, no versa “(…) sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos (…)”, según lo previsto en el artículo 61 del CGP.
Es decir, según la causa petendi (fundamentos de hecho y de derecho) de la demanda, la presencia de los terceros, vinculados por el Tribunal, no era necesaria para realizar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones y, por tanto, el juez carecía de competencia para citarlos al proceso. 29. Como consecuencia de lo anterior, si los terceros no eran litisconsortes necesarios, la vinculación realizada por el Tribunal fue extemporánea porque, según el Auto de unificación de 25 de mayo de 201624, de esta Corporación, sólo en el caso de que exista ese tipo de litisconsortes se puede exceptuar el cómputo del término de caducidad, porque “(…) sin la participación de dichas personas no sería factible que se profiriera sentencia de mérito en tanto el objeto sobre el que versa el litigio respectivo es único e inescindible”.
Entonces, para el 24 “13.33 Como corolario de lo señalado, la jurisprudencia de esta Sección se unifica en el sentido de que toda pretensión debe efectuarse dentro del término en que se puede ejercer el derecho de acceder a la administración de justicia, período que sólo puede ser suspendido pero no interrumpido, de tal forma que su contabilización continua hasta su culminación sin que sea relevante que con anterioridad a su vencimiento se presente en forma oportuna peticiones en ejercicio del derecho de acción señalado, por lo que se impone que se verifique la caducidad de toda nueva pretensión sin perjuicio de que ésta se formule al comenzar un proceso, o durante su trámite vía reformulación del libelo introductorio. 13.34 Sin perjuicio de lo anterior, no se puede perder de vista que lo expuesto puede llegar a ser excepcionado en los litigios que para ser resueltos deban contar con la comparecencia e intervención de todos los sujetos que hicieron parte de las relaciones o actos jurídicos objeto del proceso, esto es, en los que por la naturaleza de dicho objeto o por el mandato de la ley requieran de la conformación de un litisconsorcio necesario de conformidad con lo dispuesto por el artículo 83 del C.P.C., habida cuenta de que sin la participación de dichas personas no sería factible que se profiriera sentencia de mérito en tanto el objeto sobre el que versa el litigio respectivo es único e inescindible. 13.35 No obstante lo anterior, conviene destacar que la excepción a la contabilización del término para accionar sólo se configura en los eventos de litisconsorcio necesario en los que hubiesen dejado de participar quienes habrían tenido que concurrir al proceso, por lo que de encontrarse debidamente integradas las partes de la litis, no habría necesidad de entrar a conformarlas adecuadamente y en ese orden de ideas, no se podría aplicar la previsión legal citada que permite al operador judicial dejar de un lado el señalado interregno en el que se debe accionar y formular las pretensiones que sean del caso, con el objeto de que se pueda dictar la sentencia correspondiente. 13.36 Asimismo, se debe tener en cuenta que la misma tampoco opera en las procesos en los que tanto los integrantes de la parte demandante como de la parte demandada sean litisconsortes facultativos, por cuanto el juzgador no tiene el deber de vincularlos a la litis comoquiera que entre ellos existen relaciones jurídicas independientes que pueden ser resueltas en forma separada y por consiguiente, la presencia de todos no es indispensable para que se profiera la decisión pertinente, de modo que no hay razón alguna para omitir la configuración de la caducidad de la acción y el interregno en el que se tenían que elevar las solicitudes respectivas.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Auto de unificación de 25 de mayo de 2016, Exp. 40.077.
Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 9 de 13 26 de agosto de 2014 y el 22 de septiembre de 2015 ya había trascurrido más de 2 años desde la ocurrencia del hecho dañino (noviembre de 2010), en los términos del numeral 8 del artículo 136 del CCA y, por tanto, la vinculación fue extemporánea.
En este sentido, respecto de las vinculadas operó la caducidad de la acción, la cual será declarada e impide emitir cualquier pronunciamiento de fondo en relación con ellas. 2.3. Análisis sustantivo 30. Según el material probatorio obrante en el expediente -pruebas documentales25 y testimoniales26-, la Sala coincide con el Tribunal y considera que está demostrado el daño alegado por la parte demandante, esto es, las afectaciones por la inundación de los predios de su propiedad, ubicados el municipio de Candelaria – Atlántico, con ocasión de la ola invernal de finales de 2010. 31.
La apelación no cuestionó, de forma expresa, la configuración de la fuerza mayor, que encontró probada el Tribunal, pero alegó, de forma genérica, que (se trascribe) “(…) en la sentencia no se hizo análisis crítico de las pruebas, ni los razonamientos de equidad y doctrinarios para fundamentar las conclusiones (…)”. Igualmente, adicionó un cargo, de forma genérica, en el sentido de que los daños se derivaron de “(…) la imprevisión y falla del servicio de parte de la administración del Departamento del Atlántico para la época del desastre (…)”, sin indicar o precisar las omisiones de la entidad. 32.
Entonces, para la Sala es claro que, en relación con las omisiones administrativas, como presupuesto para la configuración de la responsabilidad, la parte actora incumplió con la carga probatoria que le imponía el artículo 167 del CGP, aplicable por remisión del artículo 211 del CPACA, según el cual, “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, con excepción expresa de los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas27.
Dicho incumplimiento se deriva de que no determinó, ni probó los hechos (omisiones específicas y concretas) en los que fundó sus alegaciones. Es decir, no demostró el incumplimiento del contenido obligacional28 del Ministerio de Transporte, pues 25 Folios de matrícula inmobiliaria de predios de propiedad de los demandantes Nos. 045-39100, 045-39101, 045-39202 y 045-39103 (Folios 6 a 9 del Cuaderno 1);
“Contrato de consignación de banano para la exportación, con representación” (Folios 27 a 33, del Cuaderno 1). 26 Testimonios de Paulino Galindo Yustres y Eduardo Bravo Gordillo, que dan cuenta de los daños producidos por la inundación. Audiencia de pruebas con los testimonios. (Folios 877 a 884 del Cuaderno 4). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 30 de abril de 2020, Exp. 45.724. 28 Sobre el contenido obligacional ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 10 de octubre de 2024, Exp. 56.069;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 7 de septiembre de 2023, Exp. 60.460; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 1 de marzo de 2023, Exp. 55.510; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 21 de octubre de 2022, Exp. 55.250;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 22 de noviembre de 2021, Exp. 53.977; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 08 de octubre de 2021, Exp. 49.217. Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 10 de 13 no se determinó, ni demostró las circunstancias de tiempo, modo y lugar que concretaban algún incumplimiento de sus deberes normativos.
Además, los cargos, igualmente genéricos, en relación con el Departamento de Magdalena fueron adicionados en la apelación. 33. La Sala considera pertinente recordar que, en virtud de la referida carga procesal, quien alega un hecho (en este caso, omisiones) debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido y, en consecuencia, la sola afirmación de su ocurrencia no es suficiente para acreditarlo29.
Esto cobra especial relevancia cuando en la controversia se pretende la declaratoria de responsabilidad por omisión administrativa pues, según está Corporación, se requiere de dos elementos30, primero, una obligación normativa de la demandada que no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente y, segundo, la virtualidad jurídica de que el eventual cumplimiento habría interrumpido el proceso causal de generación del daño: en el caso, la parte actora no demostró que se omitió una obligación normativa específica y que, de haberse satisfecho, el daño alegado no se hubiera concretado. 34.
En línea con lo anterior, el apelante no respaldó apropiadamente sus reparos contra la Sentencia de primera instancia, pues se limitó a alegar que (se trascribe) “(…) est[ba] plenamente probado que la causa real de la inundación, no e[ra] otra que la falta o falla del servicio por parte de la administración (…)”, sin embargo, no es cierto que ello se derive, simplemente, de afirmar, sin pruebas, que a las autoridades públicas se les advirtió “de la inundación”; o “se les recomendó que reforzaran los diques de contención”; o que el Departamento de Atlántico “no prestó atención a las recomendaciones públicas que le hizo la prensa hablada y escrita del momento”.
Por el contrario, según se ha precisado, se requería, primero, identificación de las omisiones normativas específicas y concretas y, segundo, su demostración. 35. Además, el recurso de apelación indicó que (se trascribe) “(…) me remito a lo alegado durante todo el trámite del moroso proceso del epígrafe [y] en segunda instancia ampliaré los argumentos relacionados con el recurso 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 18 de agosto de 2018, Exp. 46.585. 30 “(…) una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha atendido -o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa- al referido contenido obligacional, esto es, se ha apartado -por omisión- del cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, es menester precisar si dicha ausencia o falencia en su proceder tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño atendiendo, de acuerdo con la postura que reiteradamente ha sostenido la Sala, a las exigencias derivadas de la aplicación de la teoría de la causalidad adecuada.
(…) son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual ésta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse -temporalmente hablando- de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp. 27.434.
Teoría de la casualidad adecuada sistemáticamente reiterada, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 10 de octubre de 2024, Exp. 56.069; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 23 de mayo de 2024, Exp. 05001233300020230019601;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 11 de octubre de 2023, Exp. 50.378; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 25 de mayo de 2023, Exp. 51.864; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 31 de marzo de 2023, Exp. 61.616, entre otras.
Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 11 de 13 interpuesto”. Sin embargo, ambos razonamientos son equívocos. En relación con el primero, se le recuerda al apelante que, de conformidad con el artículo 320 del CGP, el recurso de apelación tiene como finalidad “que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.
Por tanto, el apelante no puede, simplemente, remitirse a lo “alegado durante el proceso”, pues no estaría proponiendo reparos contra la decisión que, precisamente, culminó la primera instancia y es posterior a los alegatos que en ella se hayan propuesto. En relación con el segundo, se le recuerda al apelante que, según el numeral 1, del artículo 247 del CPACA, “[e]l recurso [de apelación] deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación”, por lo tanto, no hay lugar a incorporar reparos o cargos durante el trámite de la segunda instancia. 36.
Las anteriores razones son suficientes para fundamentar y confirmar la negativa a las pretensiones de la demanda. No obstante, como se indicó, el apelante cuestionó, genéricamente, la valoración probatoria hecha por el Tribunal, según la cual se configuró una fuerza mayor y, por tanto, es pertinente reiterar que no bastaba con alegar, en la apelación, que la inundación era previsible y que se había advertido, pues era necesario, también, demostrar el carácter previsible y resistible de los hechos de la naturaleza.
Lo anterior porque, cuando la controversia versa sobre la ocurrencia de un desastre natural, esta Corporación ha considerado que la imputación de responsabilidad al Estado, a menos que se configure fuerza mayor, depende de que (se trascribe) “(…) se establezca su previsibilidad y resistibilidad, en conjunto con la inactividad del Estado que, conocedor de la potencial ocurrencia del fenómeno natural, no ejecuta acción alguna tendiente a conjurarlo, encontrándose obligado a ello, responsabilidad que también resulta comprometida si se establece que con su conducta activa, el Estado expuso a los administrados al fenómeno natural.”31 37.
En el caso, el acervo probatorio demuestra que, si bien la ola invernal de finales de 2010 era conocida y, por tanto, previsible, lo mismo no ocurrió con su magnitud, pues se presentaron niveles ascendentes de lluvias sin precedentes y que sobrepasaron los registros históricos, según informó el IDEAM32. De este 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 10 de octubre de 2024, Exp. 64.798.;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 13 de septiembre de 2021, Exp. 48.134; entre otras. 32 Informe del IDEAM en el que se indicó (se trascribe) “(…) De acuerdo a los análisis, para el periodo comprendido entre 2010 y 2011, los efectos climáticos empezaron a sentirse desde mediados de 2010, con un incremento de las lluvias en las regiones Caribe y Andina, sus impactos se manifestaron en un aumento significativo de los niveles de los ríos y con ellos la probabilidad de inundaciones lentas, crecientes súbitas en las zonas de alta pendiente y aumento en la probabilidad de deslizamientos de tierra.
(…) Hubo sectores del territorio nacional en donde las precipitaciones alcanzaron a superar en hasta un 500% los valores medios históricos de precipitación. La ocurrencia de los fenómenos La Niña, ocurridos en el periodo 2010 a 2012, indiscutiblemente incidieron en el incremento de los volúmenes de la lluvia en las regiones Caribe, Andina y Pacífica, esta situación se evidencia en s mapas de anomalía de la precipitación mensual en Colombia (…) Comportamiento de la precipitación meses de julio a diciembre de 2010: El análisis, a partir del mosaico de mapas de anomalías de precipitación, muestra que, para los meses de julio a diciembre, las lluvias en las regiones Caribe, Andina y Pacífica, registraron un comportamiento por encima de los valores medios mensuales multianuales, respondiendo a la acción del fenómeno frio - La Niña, en dicho periodo.
Esto permite estimar que, para el periodo de análisis, las precipitaciones fueron afectadas por el Fenómeno La Niña, aumentando representativamente las lluvias en dichas regiones. (…)” Folios 772 a765 del Cuaderno 3. Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 12 de 13 modo, la Sala considera que la dimensión imprevisible e irresistible de las lluvias, que no fue controvertida por la parte actora, quedó demostrada y, por tanto, las conclusiones del Tribunal, en relación con la fuerza mayor, no fueron desvirtuadas. 38.
Lo anterior, en modo alguno significa que en todos los eventos de hechos de la naturaleza (como inundaciones) se configure, automáticamente, una fuerza mayor como eximente de responsabilidad. Sin embargo, en este caso, la Sala encuentra que el apelante tampoco demostró que, con base en las pruebas obrantes, las conclusiones del Tribunal fueran erradas, esto es, que no se configuró la fuerza mayor. 39.
Entonces, si bien quedó acreditado el daño sufrido por la parte demandante, el material probatorio no permite concluir la ocurrencia de alguna omisión, del Ministerio de Transporte, de sus deberes y funciones normativos. Ello es así porque la parte demandante incumplió con la carga probatoria que le incumbía, de conformidad con los artículos 164 y 167 del CGP, y no precisó, ni demostró, alguna omisión normativa específica, de este modo, no es posible acceder a las pretensiones incoadas33.
Con todo, de haber satisfecho esa carga procesal, tampoco demostró que la conclusión del Tribunal, en relación con la configuración de la fuerza mayor, fue equívoca. 2.4. Sobre la condena en costas 40. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 numeral 1 del CGP, la Sala condenará en costas y agencias en derecho de esta instancia a la parte demandante, y a favor de las entidades que participaron en ella (Ministerio de Transporte;
INVIAS; CRA; Agencia de Desarrollo Rural; Agencia Nacional de Tierras; Cormagdalena y el Departamento de Atlántico), toda vez que se resolvió desfavorablemente su recurso de apelación. Ambas deberán ser tasadas y liquidadas por el Tribunal de primera instancia, según lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP. 41. En relación con las entidades que no intervinieron en el trámite de esta instancia, no hay lugar a condena en agencias en derecho. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 23 de noviembre de 2022, Exp. 54.567;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 07 de diciembre de 2021, Exp. 54.626; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 19 de noviembre de 2021, Exp. 51.915. Radicado: 08001-23-33-000-2012-00418-01 (63.148) Demandante: Ana Carmela Montenegro de la Hoz y otros Demandado: Nación - Ministerio de Transporte Referencia: Reparación directa Decisión: Confirma la Sentencia 13 de 13 RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia del Tribunal Administrativo de Atlántico, Sección A, de 31 de octubre de 2018 y, en su lugar, DECLARAR LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN respecto de las entidades vinculadas por el Tribunal como litisconsortes de la Nación - Ministerio de Transporte, esto es, respecto del Departamento del Atlántico; del Instituto Nacional de Vías; de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena; del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Agencia Nacional de Tierras y Agencia de Desarrollo Rural); de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico; del Municipio de Candelaria - Atlántico, de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; del Municipio de San Juan - Atlántico; del Municipio de Campo de la Cruz - Atlántico, del Municipio de Santa Lucia - Atlántico y del Municipio de Manatí – Atlántico, según las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: CONFIRMAR la Sentencia del Tribunal Administrativo de Atlántico, Sección A, de 31 de octubre de 2018, que negó las pretensiones de la demanda, según las consideraciones expuestas.
TERCERO: CONDENAR, por concepto de costas y agencias en derecho de esta instancia, a la parte demandante, y a favor de las entidades que participaron en ella, según las consideraciones expuestas. De conformidad con el artículo 366 del CGP, ambas serán liquidadas por el Tribunal.
CUARTO: Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección