50001233300020170043801 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de septiembre de 2025 Radicación: 50001-23-33-000-2017-00438-01 (71.592) Demandantes: Proyectos de Ingeniería SA – PROING SA Demandado: Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol SA Referencia: Controversias contractuales Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – liquidación unilateral de contratos sujetos al derecho privado – cómputo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales cuando la liquidación es efectuada unilateralmente – Sentencia anticipada.

Síntesis del caso: La parte demandante solicitó que se declarara el incumplimiento y la ruptura del equilibrio económico del contrato. Como consecuencia, condenar a la entidad estatal demandada al pago de los perjuicios sufridos. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia anticipada proferida el 23 de mayo de 2024 por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Meta1, en la cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia anticipada de primera instancia. 1.4. Recurso de apelación y su trámite. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 17 de agosto de 2017, Proyectos de Ingeniería SA – PROING SA presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol SA, en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERA: Que se declare el incumplimiento de Ecopetrol S.A. y el desequilibrio económico presentado en ejecución del contrato MA-00031023 celebrado entre las partes, cuyo objeto fue el SERVICIO DE MANTENIMIENTO DE LA RED DE FIBRA ÓPTICA DE LOS DUCTOS DE TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS DE ECOPETROL Y SU GRUPO EMPRESARIAL CON USO DE 1 El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Índice 1 en SAMAI del tribunal.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, y en aras de entrar a satisfacer los perjuicios sufridos por el contratistas, se condene a ECOPETROL S.A. al pago de las siguientes sumas de dinero: 2.1. La suma de Seiscientos Quince Millones Trescientos Setenta y Tres Mil Seiscientos Noventa y Cuatro Pesos M/cte ($615.373.694) por concepto de desequilibrio económico acaecido por la modificación régimen salarial pactado de legal a salarios de convención colectiva aplicando las tablas salariales de Actividades No Propias de la Industria del Petróleo. 2.2.

La suma de Doscientos Cuarenta y Cinco Millones Novecientos Cincuenta y Un Mil Ochocientos Diecisiete Pesos M/cte ($ 245.951.817) por concepto de afectación económica acaecida por el incumplimiento de ECOPETROL S.A. en su obligación de entrega de las licencias ambientales para las obras de intervención de la CIENAGA PALOTAL. 2.3. La suma de Novecientos Dieciséis Millones Trescientos Treinta y Siete Mil Novecientos Noventa pesos M/cte ($ 916.337.990) por concepto de afectación económica por el incumplimiento de ECOPETROL S.A: en la gestión y liberación de predios dentro del contrato con el fin de ejecutar las actividades propias del mismo. 2.4.

La suma de Cuarenta y Cinco Millones ochocientos Setenta y Nueve Mil Seiscientos Dieciséis Pesos M/cte ($ 45.879.616) por concepto de la afectación económica sufrida por concepto de Mantenimientos inconclusos y obras ejecutadas por PROING S.A. que no fueron reconocidas por ECOOPETROL S.A. Esta afectación económica hace parte de las afectaciones económicas sufridas por el retiro unilateral e injustificado de los funcionarios de gestoría técnica de campo asignados para el contrato por parte de ECOPETROL S.A., y por el deficiente apoyo de la gestoría administrativa. 2.5.

La suma de Nueve Millones Cuarenta y tres Mil Novecientos Treinta y Tres Pesos M/cte ($ 9.043.933) por concepto de la afectación económica sufrida por la falta de pago de ECOPETROL S.A. respecto de actividades ejecutadas no pagadas por ECOPETROL (excavaciones y tapado manual, cable de Fibra Óptica en cámaras). Esta afectación económica hace parte de las afectaciones económicas sufridas por el retiro unilateral e injustificado de los funcionarios de gestoría técnica de campo asignados para el contrato por parte de ECOPETROL S.A., y por el deficiente apoyo de la gestoría administrativa. 2.6.

La suma de Diez Millones Doscientos Noventa y Ocho Mil Ciento Sesenta y Seis Pesos M/cte. ($ 10.298.166) por concepto de la afectación económica sufrida por aspectos relacionados con paradas de las comunidades no imputables a PROING S.A. 2.7. La suma de Veintisiete Millones Seiscientos Noventa y Ocho Mil Nueve Pesos M/cte ($ 27.698.009) por concepto de afectación económica por concepto de no pago de reembolsables por parte de Ecopetrol en las obras de intervención de la CIENAGA PALOTAL 2.8.

La suma de Cien (100) Salarios Mínimos por concepto de indemnización por perjuicios Morales, correspondiente a los perjuicios sufridos en la reputación, buen nombre y la probidad de la empresa PROING S.A., como se observa en los diversos correos, comunicados, y actas de reunión, que presuntamente la empresa PROING S.A. tiene fama de incumplir con las obligaciones laborales para con sus trabajadores, así como los diversos problemas ocasionados por la comunidad, por la falta de acompañamiento de la Gestoría en la ejecución del contrato, lo que ha generado para la empresa PROING S.A. la pérdida de clientela.

Radicación: 50001-23-33-000-2017-00438-01 (71.592) Demandantes: Proyectos de Ingeniería SA – PROING SA Demandado: Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol SA Referencia: Controversias contractuales Decisión: Revoca y devuelve ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 Esta pretensión de reconocimiento y pago de los perjuicios morales a favor de PROING S.A tiene su razón en el hecho que las personas jurídicas sí pueden sufrir perjuicios morales en cuanto éstos se refieran al campo del honor, el buen nombre, las consideraciones sociales, tomando tales conceptos con un criterio generalizador, y en este caso la disminución del prestigio de estas sociedades y el daño a su reputación pública de PROING S.A. como contratista serio, constituyen un daño no patrimonial independientemente del dolor o amargura del sujeto que la sufre.

Por tanto, no puede pensarse que los daños no patrimoniales se limiten al campo de los sufrimientos físicos o morales, sin concebirlos de forma que puedan integrarse todos los daños que no se comprenden en el grupo de los daños patrimoniales. Al respecto debe recordarse que una persona jurídica al igual que una persona física, posee un patrimonio extra pecuniario, que puede ser, lesionado, y en tal sentido la persona jurídica es susceptible de sufrir un perjuicio moral, con exclusión tan sólo de una ofensa a los sentimientos efectivos, toda vez que si bien es cierto que una persona moral no tiene corazón, tampoco es menos cierto que posee un honor y una consideración, si éstos reciben un ultraje, la persona jurídica sufre un perjuicio moral.

TERCERA: Que se ordene la indexación de las sumas anteriormente solicitadas al momento de proferirse la respectiva sentencia. CUARTA: Se condene a ECOPETROL S.A. en costas y al pago de agencias en derecho”. 2. En el escrito de demanda, la parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. 1) El 20 de septiembre de 20133, Ecopetrol SA y PROING SA celebraron el contrato No. MA-0031023, cuyo objeto comprendía, el servicio de mantenimiento de la red de fibra óptica de los ductos de transporte de hidrocarburos de Ecopetrol y su grupo empresarial con uso de opción de ítems adicionales. 4. 2) El 23 de octubre de 20134, las partes suscribieron el Acta de Inicio en la que se estableció como fecha de inicio de ejecución del contrato el 23 de octubre de 2013 y de finalización el 30 de septiembre de 2014. 5. 3) El 21 de enero de 20145, Ecopetrol SA declaró la suspensión total del contrato por 15 días calendario, por supuestos incumplimientos contractuales del contratista. 6. 4) El 5 de febrero de 20146, las partes suscribieron el Acta de Reinicio No. 1 del contrato, en este documento se tuvo como fecha estimada de finalización del contrato el 30 de septiembre de 20147. 3 Folios 97-104 del Cuaderno Principal. 4 Folio 782 del Cuaderno Principal. 5 Ibidem. 6 Folios 782-785 del Cuaderno Principal. 7 En el documento se especifica (se transcribe): “(…)

SEGUNDO: El Reinicio del contrato rige a partir del dia 05 de febrero de 2014 teniendo como fecha estimada de finalización el día 30 de septiembre de 2014”. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00438-01 (71.592) Demandantes: Proyectos de Ingeniería SA – PROING SA Demandado: Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol SA Referencia: Controversias contractuales Decisión: Revoca y devuelve ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 7. 5) El 30 de septiembre de 20148, las partes suscribieron el Otrosí No. 1 al Contrato MA-0031023, donde, dentro de otros aspectos, pactaron ampliar el plazo de ejecución del Contrato hasta el 31 de octubre de 2014. 8. 6) El 31 de octubre de 20149, las partes suscribieron el Acta de finalización del contrato. 9. 6) El 27 de febrero de 201510, las partes suscribieron el Otrosí No. 2 al Contrato MA-0031023, donde acordaron ampliar el plazo de liquidación bilateral 30 días calendario. 10. 7) El 30 de marzo de 201511, las partes suscribieron el Otrosí No. 3 al Contrato MA-0031023, en el que se acordó ampliar el plazo de liquidación bilateral hasta el 1 de mayo de 2015. 11. 8) El 30 de junio de 201512, Ecopetrol SA liquidó unilateralmente el Contrato MA-0031023. 1.2.

Posición de la parte demandada 12. El 6 de julio de 201813, Ecopetrol SA contestó la demanda en su escrito propuso la excepción previa denominada “caducidad del medio de control”. Sostuvo que la ampliación del plazo para la liquidación del contrato mediante otrosíes obedece a fines de carácter financiero. Así, advirtió que los plazos de 4 meses para la liquidación bilateral y 2 meses para la unilateral son términos de orden público fijados por la Ley; los cuales, en atención a la naturaleza jurídica de Ecopetrol SA, no pueden ser modificados por acuerdo entre las partes.

De esta manera, señaló que el plazo máximo de 6 meses para la liquidación del contrato vencía el 30 de abril de 2015 y, como no se realizó la liquidación dentro del término legal, a partir de esa fecha comenzó a contarse el término de 2 años de la caducidad, el cual trascurrió entre el 30 de abril de 2015 y el 30 de abril de 2017. En consecuencia, al haberse radicado la solicitud de conciliación extrajudicial el 8 de junio de 2017, el medio de control ya se encontraba caducado para ese momento. 1.3.

Sentencia anticipada de primera instancia 13. El 23 de mayo de 202414, el Tribunal Administrativo de Meta profirió sentencia anticipada de primera instancia, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. Indicó que el régimen jurídico aplicable a los contratos suscritos por Ecopetrol es de 8 Folios 883-886 del Cuaderno Principal. 9 Visible en el archivo “43_AGREGARMEMORIA_ILOVEPDFMERGED1PDF_20240418154831.pdf” pp.15 y 16 del expediente digital. 10 Folios 895-897 del Cuaderno Principal. 11 Folios 904-906 del Cuaderno Principal. 12 Folios 621-628 del Cuaderno Principal. 13 Folios 675-749 del cuaderno principal. 14 Índice 26 en SAMAI del Tribunal.

En virtud de ello, señaló que la entidad carecía de competencia legal para emitir el acto de liquidación unilateral. 14. Precisó que, para efectos del cómputo del término de caducidad, solo puede tenerse en cuenta el término pactado para la liquidación bilateral. En consecuencia, señaló que las partes, en virtud de la autonomía de la voluntad, decidieron ampliar el plazo de liquidación bilateral hasta el 1 de mayo de 2015.

A partir del 2 de mayo de 2015 inició el término de 2 años para la caducidad del medio de control de controversias contractuales15, lo cual acaeció el 2 de mayo de 2017. Concluyó que al presentarse la solicitud de conciliación extrajudicial el 8 de junio de 2017, esta se presentó por fuera del tiempo con el que la parte actora contaba para presentar la demanda y, en consecuencia, operó la caducidad. 1.4.

Recurso de apelación y su trámite 15. El 20 de junio de 202416, la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la Sentencia anticipada de 23 de mayo de 2024. En su escrito indicó que, en virtud de la autonomía de la voluntad privada, Ecopetrol puede establecer dentro del contrato la facultad de liquidar unilateralmente un contrato.

De esta manera, manifestó que la liquidación unilateral está contemplada en las condiciones genéricas y el manual interno de contratación de la entidad. En consecuencia, al establecerse la liquidación unilateral en los documentos anexos que hacen parte del contrato era obligatoria en los términos pactados, conforme al artículo 1602 del Código Civil. 16.

Señaló que el plazo para realizar la liquidación bilateral venció el 1 de mayo de 2015, y que la liquidación unilateral del contrato se realizó el 30 de junio de 2015, es decir, dentro del término establecido para ello de dos meses siguientes al vencimiento del plazo pactado para la bilateral. En consecuencia, el conteo de la caducidad iniciaba el 1 de julio de 201517 y la demanda se presentó en tiempo, ya que la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 8 de junio de 2017, la cual suspendió el termino de caducidad. 17.

El 22 de agosto de 202418, este Despacho, mediante Auto, admitió el recurso de apelación presentado por la parte actora. 15 Conforme a lo establecido en el artículo 164, numeral 2), literal j, aparte v), a saber: “(…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”. 16 Índice 29 en SAMAI del tribunal. 17 La parte resaltó que el conteo de la caducidad se realizaba conforme a lo establecido en el artículo 164, numeral 2), literal j, aparte v). 18 Índice 3 en SAMAI.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo. 2.2. Sobre la condena en costas. 2.1. Análisis sustantivo 18. La Sala revocará la Sentencia anticipada de primera instancia proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Meta, debido a que no había operado el fenómeno de la caducidad para el momento de la presentación de la demanda. 19.

Se debe destacar que, con independencia de si Ecopetrol tiene o no la competencia para expedir el acto de liquidación unilateral del contrato al ser una entidad sujeta al derecho privado19 o si dicho acto es ilegal o no; lo cierto es que en el presente caso existe una liquidación unilateral20. En consecuencia, para el conteo del término de caducidad del medio de control debe aplicarse la regla especial prevista en el artículo 164, numeral 2), literal j, aparte iv), según la cual “En los [contratos] que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, [el término se contará] desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe”. 20.

Resulta necesario aclarar que la liquidación unilateral por parte de Ecopetrol no constituye un acto administrativo. Lo anterior, dado a que los actos contractuales emitidos por una entidad sometida al derecho privado, que no tenga habilitación legal para expedir actos administrativos, se rigen por el derecho común21. En consecuencia, la liquidación unilateral realizada por Ecopetrol no reviste de las características propias de un acto administrativo, pues en el ámbito contractual la entidad no está facultada legalmente para emitir este tipo de actos y, por tanto, el conteo de la 19 Esta Subsección ha sostenido que existe la posibilidad de que tanto en los convenios interadministrativos como en los contratos no sujetos a la ley 80 de 1993 la liquidación unilateral del contrato o convenio procede, siempre y cuando se haya pactado de manera expresa.

En consecuencia, contrario a lo afirmado por el tribunal, Ecopetrol como entidad sujeta al derecho privado puede liquidar de manera unilateral un contrato, solo si esta potestad ha sido expresamente pactada en el contrato. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 20 de mayo de 2024. Rad. 47001-23-33-000-2020-00580-01 (70.086).

Reafirmado en: Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Auto de 26 de marzo de 2025. Rad. 68001-23-33-000-2020-00725-01 (70.804). 20 De cualquier manera, se debe destacar que en este caso la entidad si tenía tal facultad, pues si bien el contrato MA-0031023 no especificó un plazo para la liquidación tanto bilateral como unilateral, ni se pactó la facultad de hacerla.

Las Condiciones Generales de Contratacion (CGC) de Ecopetrol, cuya obligatoriedad se referenda en el contenido del contrato objeto de litigio, disponen que el plazo de liquidación de mutuo acuerdo del contrato es de 4 meses contados a partir de la fecha de terminación del plazo contractual o de la ejecución, prorrogable mediante acuerdo entre las partes; asimismo, se facultó, de manera expresa, a Ecopetrol para realizar la liquidación unilateral del contrato, cuyo plazo sería de 2 meses contados a partir del vencimiento del término previsto para la liquidación de mutuo acuerdo.

Folios 143 y 170 del Cuaderno Principal. 21 La Sala Plena de la Sección Tercera ha precisado que el régimen aplicable tanto a los actos precontractuales y contractuales de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios no se rigen bajo el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino por el derecho privado.

Ello dado que en estos actos las entidades no actúan en ejercicio de una prerrogativa pública, lo que implica que tengan una naturaleza de actos del derecho común. Consejo de Estado. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de 3 de septiembre de 2020. Rad. 25000-23-26-000-2009-00131-01 (42.003) y Consejo de Estado. Sala Plena. Sección Tercera.

Sentencia de 9 de mayo de 2024. Rad. 76001-23-31-000-2006-03320-03 (53.962). En el presente caso, si bien el contrato no fue suscrito por una entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios, los fundamentos jurídicos expuestos en las providencias referidas resultan aplicables, toda vez que Ecopetrol, al igual que dichas entidades, se rige en su mayoría por normas de derecho privado y su régimen contractual no contempla particularidades que permitan arribar a una conclusión distinta.

De hecho, esta Corporación llegó a una conclusión parecida respecto a la actividad contractual del FONADE. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Auto de 9 de julio de 2025. Rad. 23001-23-33-000-2015-00285-01 (71.916). Radicación: 50001-23-33-000-2017-00438-01 (71.592) Demandantes: Proyectos de Ingeniería SA – PROING SA Demandado: Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol SA Referencia: Controversias contractuales Decisión: Revoca y devuelve ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 caducidad del medio de control ha de realizarse a partir del día siguiente a la expedición del acta de liquidación unilateral, acto contractual no administrativo. 21.

Dicho esto, se encuentra que el plazo de liquidación bilateral se amplió, por acuerdo de voluntades entre las partes, hasta el 1 de mayo de 2015. Ecopetrol liquidó unilateralmente el contrato el 30 de junio de 2015, así el término de los dos años de la caducidad trascurrió entre el 1 de julio de 2015 y 1 de julio de 2017. 22. La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 8 de junio de 2017, la audiencia de conciliación se celebró el 11 de agosto de 2017 y la demanda fue presentada el 17 de agosto de 2017.

Así las cosas, contada la suspensión de la caducidad ocurrida como consecuencia de la solicitud de conciliación, la demanda fue presentada en término el 17 de agosto de 2017. En consecuencia, la Sentencia anticipada de primera instancia debe ser revocada. 23. El artículo 182A permite dictar sentencia anticipada en ciertas circunstancias.

Entre ellas, “en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva”. 24. De esta manera, la habilitación para dictar sentencia anticipada se da por “encontrar probada” “la caducidad”.

Por lo tanto, si el juez de segunda instancia encuentra que, en realidad, el fenómeno de la caducidad no había operado sucede que no debió haberse dictado Sentencia anticipada. Ello implica, entonces, que, para este caso particular, se ordenará la devolución del expediente y la continuación del proceso22. 25. En relación con esta última orden, la Sala advierte que el juzgador de instancia debe continuar con el proceso hasta su terminación, que podrá ocurrir por la terminación normal u anormal del proceso o, incluso, por la posibilidad de dictar sentencia anticipada por alguna situación distinta de la ocurrencia del fenómeno de la caducidad. 2.2.

Sobre la condena en costas 26. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP, no se condenará en costas, pues el recurso de apelación prosperó. 22 Con anterioridad, la Sala ha señalado que esta interpretación del ordenamiento es la que más garantiza el debido proceso de las partes, dado que proferir en esta instancia procesal una Sentencia definitiva implicaría dejar de lado etapas procesales ordinarias que no se agotaron, como consecuencia de la decisión de adoptar una Sentencia anticipada.

Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 23 de noviembre de 2022. Rad. 52001-23-33-000-2019-00230-01 (67.523). Radicación: 50001-23-33-000-2017-00438-01 (71.592) Demandantes: Proyectos de Ingeniería SA – PROING SA Demandado: Empresa Colombiana de Petróleos – Ecopetrol SA Referencia: Controversias contractuales Decisión: Revoca y devuelve ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 3.

DECISIÓN 27. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia anticipada de 23 de mayo de 2024, proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Meta.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Meta, Sala de Decisión, para que continúe con el trámite del proceso.

TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Firmado Electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado FCG