CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: PEDRO VICENTE CANO RAMÍREZ Demandado: INGEOMINAS – AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Configuración parcial / PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA – No tuvo origen en ningún contrato – No procedía ser formulada en acción de controversias contractuales.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 22 de julio de 20151 por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión de Descongestión Nº 10D, y en la cual se dispuso:
PRIMERO. - Se DECLARA EL INCUMPLIMIENTO por parte de las Empresas Mineras Estatales del CONTRATO PROVISIONAL No. 072-94 M, celebrado el día veintidós (22) de junio de 1994, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. - Se DECLARA LA INEXISTENCIA de un CONTRATO DEFINITIVO o CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA entre las Mineras Estatales y el señor PEDRO VICENTE CANO RAMÍREZ, por lo expuesto en precedencia.
TERCERO. - En virtud de lo anterior, se DECLARA NULO el acto administrativo contenido en la Resolución N° DSM-1380 del doce (12) de diciembre de 2006 por medio de la cual la Dirección del Servicio Minero del Instituto Colombiano de Geología INGEOMINAS declaró la caducidad del inexistente ‘Contrato de Concesión’ N° 072-94M. 1 Corregida por el Tribunal de primer grado el 23 de septiembre de 2015, en cuanto mencionó inicialmente a la entidad condenada como “Agencia Nacional Minera”, siendo su denominación legal “Agencia Nacional de Minería”. 2 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales CUARTO. - Se DECLARAN NULOS los Actos Administrativos contenidos en el Acta de Liquidación N° 05 del catorce (14) de septiembre de 2009 y en la Resolución N° SFOM-147 del veinticinco de mayo de 2010 (…) por medio de las cuales se liquidó unilateralmente el inexistente ‘Contrato de Concesión’ N° 072-94M y se exigió el pago de la suma de Un Mil Sesenta Millones Novecientos Setenta y Un Mil Cuatrocientos Cincuenta y Cinco, (sic) $1.060’971.455.00 M/cte., conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. QUINTO2.- Se ORDENA al Instituto Colombiano de Geología y Minería - Ingeominas - Agencia Nacional de Minería ANM, (…) que realice la correspondiente suscripción del ‘Contrato de Concesión Minera’ a favor de PEDRO VICENTE CANO RAMÍREZ, conforme a los parámetros establecidos en la Ley 685 de 201 y Ley 1382 de 2010, dando cumplimiento al contrato provisional No. 072-94M, con su correspondiente inscripción en el Registro Minero.
SEXTO. - Se CONDENA a las Empresas Mineras Estatales MINERALCO S.A., MINERCOL LTDA. e Ingeominas - Agencia Nacional de Minería ANM, a pagar a título de indemnización por el incumplimiento del CONTRATO PROVISIONAL y la omisión de la suscripción del CONTRATO DEFINITIVO la suma de CUATROCIENTOS MILLONES DE PESOS ($400.000.000. M/cte), por concepto de los perjuicios ocasionados al contratista, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia. I. SÍNTESIS DEL CASO El 22 de junio de 1994, la sociedad de economía mixta Mineralco S.A. celebró con el señor Pedro Vicente Cano Ramírez un contrato minero provisional para la exploración y explotación de esmeraldas en una zona delimitada, ubicada en el municipio de Chivor, Boyacá. En el acuerdo de voluntades, las partes se obligaron a suscribir un “contrato minero definitivo” dentro de los 30 días siguientes al cumplimiento de la condición establecida en las mismas cláusulas, lo cual se concretó en el mismo año 1994, pese a lo cual, vencido el plazo indicado, las partes no celebraron el negocio prometido.
No obstante no haberse procedido a la celebración del contrato minero definitivo, el 12 de diciembre de 2006, Ingeominas declaró la caducidad del “contrato minero” que entendió vigente y suscrito con el señor Pedro Vicente Cano Ramírez, y procedió a liquidar unilateralmente tal concesión, el 25 de mayo de 2010, imponiéndole al supuesto contratista el pago de una suma por concepto de los derechos que no habían sido sufragados por dicho interesado. 2 Se transcriben los ordinales “Quinto” y “Sexto” de la sentencia, tal como fueron plasmados en la providencia del 23 de septiembre de 2015, por la cual se corrigieron dichos numerales, en lo relativo a la denominación de la Agencia Nacional de Minería (fls. 882-883). 3 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales Se demandó en el presente proceso la nulidad de los actos expedidos por Ingeominas, así como el incumplimiento del contrato provisional suscrito el 22 de junio de 1994, junto con la indemnización que se hizo derivar de tales actos y hechos.
El Tribunal de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones, por lo que la Agencia Nacional de Minería, como sucesora de las entidades involucradas en tal controversia, interpuso el recurso de apelación que en esta instancia deberá resolver la Sala. II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 28 de febrero de 2011, el señor Pedro Vicente Cano Ramírez, a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales contra el Instituto Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas- y la Nación – Ministerio de Minas y Energía, a efectos de que se acogieran las siguientes pretensiones: PRIMERA: Se declare el incumplimiento por parte de las Empresas Mineras Estatales, Sociedades Minerales de Colombia -MINERALCO S.A.-, Empresa Nacional Minera -Minercol Ltda (…)- e Instituto Colombiano de Geología y Minería - INGEOMINAS-; del ‘Contrato Provisional N° 072-94M, celebrado entre MINERALCO S.A. y mi mandante señor PEDRO VICENTE CANO RAMÍREZ, el día veintidós (22) de junio de 1994 (…).
SEGUNDA: Se declare que no ha existido ni existe a la fecha ‘Contrato Definitivo’ alguno y menos aún el erróneamente denominado por INGEOMINAS ‘Contrato de Concesión Minera’, celebrado entre las mineras estatales referidas anteriormente y mi mandante señor PEDRO VICENTE CANO RAMÍREZ (…). TERCERA: Se declare NULO el Acto Administrativo contenido en la Resolución No. DSM-1380 del doce (12) de diciembre de 2006, por medio de la cual la Dirección del Servicio Minero del Instituto Colombiano de Geología INGEOMINAS, declaró la caducidad del inexistente y erróneamente denominado ‘Contrato de Concesión’ N° 072-94M (…).
CUARTA: Se declaren NULOS los Actos Administrativos contenidos en el Acta de Liquidación N° 05 del catorce (14) de septiembre de 2009 y en la Resolución N° SFOM-147del veinticinco (25) de mayo de 2010 (…), por medio de las cuales (…) [se] liquidó unilateralmente el inexistente y erróneamente denominado ‘Contrato de Concesión’ N° 072-94 M (…).
QUINTA: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS, la suscripción del correspondiente ‘Contrato de Concesión Minera’ con mi poderdante señor PEDRO VICENTE CANO RAMÍREZ, conforme a los parámetros de la Ley 685 de 2001 y Ley 1382 de 2010 (…). SEXTA: En razón del incumplimiento injustificado por parte de (…) MINERALCO S.A., MINERCOL LTDA. e INGEOMINAS, al omitir negligentemente la suscripción 4 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales del ‘Contrato Definitivo’ (…), al cual estaban obligadas legal y contractualmente (…), y posteriormente este último Instituto, al dictar los actos administrativos acusados (…); actos y omisiones con los cuales se le han causado graves y considerables perjuicios económicos a mi mandante, solicito se CONDENE a la NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA, INGEOMINAS, a pagar a mi poderdante señor PEDRO VICENTE CANO RAMÍREZ la suma de cuatrocientos millones de pesos, moneda corriente, $400’000.000 (…).
En la exposición de los hechos que fundamentaron el petitum, la parte actora refirió, en síntesis, que el 22 de junio de 1994, Mineralco S.A. celebró con el señor Pedro Vicente Cano Ramírez el “contrato provisional N° 072-94M”, para la exploración y explotación de esmeraldas en un área del municipio de Chivor, departamento de Boyacá, obrando Mineralco S.A. como titular de un aporte otorgado por el Ministerio de Minas sobre la zona objeto del contrato.
Señaló que, en el contrato provisional, las partes pactaron que la concesión definitiva se suscribiría dentro de los 30 días siguientes a la promulgación de la ley que desarrollara los artículos 360 y 361 de la Constitución Política; y que a pesar de haberse cumplido tal condición con la “Ley 141 del 28 de junio de 1994”, el negocio jurídico prometido por las partes nunca llegó a celebrarse.
Afirmó que, si bien se adelantaron trámites para inscribir el contrato provisional en el Registro Minero, el Ministerio de Minas y Energía conceptuó, en febrero de 1995, que una parte de las áreas de ese contrato presentaba superposición con otras correspondientes al “subcontrato # S16”, en ese entonces vigente, por lo que concedió el término de 15 días para que se subsanara esa deficiencia. Manifestó que, en visita posterior3, Mineralco S.A. estableció que la zona objeto del contrato provisional no había sido intervenida con actividad minera alguna, y que en respuesta a ese concepto, el señor Pedro Vicente Cano Ramírez solicitó que el pago de $4’019.833, hecho a la entidad por concepto de “período de exploración”, le fuera aplicado al “nuevo contrato” cuando éste se perfeccionara.
Relató que el 24 de septiembre de 1997, le indicó a la entidad que la superposición de áreas había sido debidamente corregida, por lo que reiteraba la solicitud 3 Cuya fecha no se precisa en la demanda. 5 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales previamente hecha, de permitir la inscripción del contrato provisional en el Registro Minero.
Adujo que, no obstante la indicada corrección y los pagos hechos por el demandante a la sociedad Mineralco S.A., el registro del contrato nunca pudo efectuarse, en particular porque el Ministerio de Minas y Energía continuó estableciendo, en conceptos posteriores, que persistía la superposición de áreas con las de otro contrato minero, lo que además trajo como consecuencia que no se le reconocieran al actor contraprestaciones económicas por la exploración y explotación pactadas en el negocio provisional, pero sí se le siguieron efectuando cobros por distintos conceptos relacionados con ese contrato.
Según la demanda, en concepto jurídico del 13 de agosto de 1999, la sociedad Minercol Ltda. -que reemplazó a Mineralco- planteó la posibilidad de que el contrato provisional hubiera expirado por la no celebración del definitivo, por lo que estableció que, en esa medida, debía hacerse castigo de la cartera correspondiente al contratista Pedro Vicente Cano Ramírez; no obstante -prosiguió el libelista-, la División Legal Minera de Minercol Ltda. señaló posteriormente en un memorando, que el contrato provisional seguía vigente, aún a pesar de no celebrarse la concesión definitiva, por haberse dispuesto en la cláusula cuarta que su duración sería de 16 años.
Para el actor, si bien la cláusula cuarta del contrato provisional estableció un término de duración de 16 años, ello debía interpretarse en consonancia con la cláusula primera, que impuso la obligación de suscribir el contrato definitivo, lo que implicaba, en su sentir, que ese plazo de 16 años fue previsto para el negocio definitivo que llegara a celebrarse, y no para el contrato provisional.
Expuso el demandante que Minercol Ltda. conceptuó en 2002 que en el área entregada transitoriamente al señor Pedro Vicente Cano Ramírez no se evidenciaba el ejercicio de actividad minera, salvo por los trabajos adelantados para acceder bajo servidumbre al área de otro contrato, y que asimismo, el indicado contratista había incurrido en reiterados incumplimientos, por no rendir informes técnicos y omitir el pago de regalías y compensaciones.
Entre tanto -adujo-, el Ministerio de Minas y Energía seguía afirmando la existencia de superposición de áreas del contrato provisional con las de varios títulos mineros vigentes. 6 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales Manifestó que, si bien por las inobservancias de todos los entes demandados, el señor Cano Ramírez no adelantó actividades mineras en la zona afecta al contrato provisional, sí hizo labores de servidumbre minera “para acceder al área del contrato 074-94M, del señor MISAEL DÍAZ NOVOA”, puesto que la ley, según su dicho, se lo permitía. Señaló que en septiembre de 2003, Minercol Ltda. redefinió el área del “contrato provisional 072-94M” sin notificar ni consultar al contratista Pedro Vicente Cano, y que en noviembre de ese año, la misma sociedad conceptuó que el hoy demandante había invadido predios correspondientes al contrato 074-94 M. Indicó que la entidad Ingeominas, al entrar en operaciones y reemplazar a Minercol Ltda., adujo erróneamente la existencia de un procedimiento administrativo para declarar la caducidad del contrato suscrito con el señor Pedro Vicente Cano Ramírez, y dispuso “continuarlo”, hasta que culminó efectivamente con la expedición de la Resolución DSM-1380 del 12 de diciembre de 2006, en la que declaró la caducidad del “Contrato de Concesión N° 072-94M” y le dio a ese negocio jurídico la equivocada denominación de “Contrato Definitivo”.
Afirmó que ese mismo yerro fue cometido por Ingeominas al disponer la liquidación unilateral del acuerdo de voluntades mediante Resolución SFOM-147 del 25 de mayo de 2010, en la que aludió nuevamente a un “Contrato de Concesión N° 072- 94M”, inexistente, y señaló que en el marco del mismo, el señor Pedro Vicente Cano Ramírez le adeudaba a la entidad la suma de $1.060’971.455, por concepto de “contraprestaciones económicas”.
Reiteró que, de acuerdo con lo pactado por las partes el 22 de junio de 1994, el “contrato provisional N° 072-94M” celebrado en ese momento sólo debía transformarse en “contrato definitivo” cuando se cumpliera la condición allí prevista, y al no haberse procedido con la suscripción de ese segundo negocio jurídico, resultaban ilegales las resoluciones expedidas por Ingeominas para declarar la caducidad del supuesto contrato de concesión y liquidarlo unilateralmente, máxime cuando por más de 15 años, todas las entidades involucradas desatendieron sus obligaciones de registrar el contrato celebrado y suscribir la concesión definitiva. 7 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales Se indicó en la demanda que el señor Pedro Vicente Cano Ramírez obró siempre de buena fe, pero que esta fue defraudada por las entidades estatales.
Aunque en el relato de los hechos se señaló que el actor no efectuó trabajos en la zona minera sujeta al contrato que debía convertirse en “definitivo” -excepto las actividades de servidumbre minera adelantadas para acceder a la zona del contrato 074-94M-, en el acápite relativo a la cuantía se señaló que el señor Pedro Vicente Cano Ramírez procedió de buena fe a realizar “mejoras e inversiones” confiando en que se suscribiría la concesión prometida y esperando a que se le diera “garantía, seguridad y confianza” en tales inversiones.
Cargos de nulidad El actor manifestó que las resoluciones acusadas incurrían en violación de las normas en que debían fundarse, en particular, los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 58 y 83 de la Constitución Política, en cuanto desconocían el deber de obrar conforme a la buena fe y quebrantaban derechos como la igualdad, el trabajo, la propiedad privada y el debido proceso.
Consideró igualmente infringidos los artículos 1494 y s.s., 1546, 1602, 1603, 1608, 1609 y 1610 del Código Civil, así como varias normas del Código de Minas -Ley 685 de 2001- y del Decreto 2655 de 1988. 2. Trámite de primera instancia 2.1. El 8 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión de Descongestión Nº 10D admitió la demanda únicamente contra “Ingeominas – Agencia Nacional de Minería”, disponiendo su rechazo en cuanto se formuló contra el Ministerio de Minas como parte pasiva, por no haberse agotado contra dicha entidad el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial (fl. 626-628, c.1). 2.2.
La Agencia Nacional de Minería se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que el señor Pedro Vicente Cano Ramírez sí había incumplido las obligaciones referidas por Ingeominas al declarar la caducidad del contrato, y que no le era dable alegar la inexistencia del negocio cuestionado por la entidad, cuando durante varios años percibió los beneficios económicos de la exploración y 8 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales explotación minera sin aportar las correspondientes contraprestaciones a favor del Estado.
Planteó como excepción la “legalidad de las Resoluciones Nos. DSM1330 del 12 de diciembre de 2006 (…) y SFOM-147 del 25 de mayo de 2010”, exponiendo consideraciones generales sobre el atributo de presunción de legalidad de los actos administrativos. 2.3. En providencia del 20 de noviembre de 2013 se decretaron las pruebas solicitadas y aportadas por las partes, y el 25 de marzo de 2015 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión (fls.769 y 789, c.1). 2.4.
En esa oportunidad procesal, tanto el actor como la parte demandada reiteraron lo expuesto en la demanda y en su contestación, respectivamente, señalando que tales argumentos se soportaban con las pruebas allegadas a la causa. 3. La sentencia impugnada 3.1. Fue proferida el 22 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión de Descongestión Nº 10D (fls. 819-836, c. ppal.), y en ella se declaró la nulidad de los actos acusados, además de acogerse las restantes pretensiones de la demanda, como se transcribió al inicio de esta providencia. El a quo comenzó por señalar que el acuerdo de voluntades suscrito entre Mineralco S.A. y el señor Pedro Vicente Cano Ramírez constituía un contrato minero en los términos del Decreto 2655 de 1988, normativa que le resultaba aplicable por ser el Código de Minas vigente en la época de celebración del negocio jurídico.
Con todo, también estableció que dicho contrato provisional no llegó a perfeccionarse -de suerte que no podía producir efectos jurídicos- por no haberse inscrito en el Registro Minero, de lo cual responsabilizó a las entidades demandadas, por considerar que fueron éstas quienes desatendieron sus obligaciones legales y contractuales al no proceder con esa solemnidad.
Señaló igualmente que, aunado a lo anterior, si bien quedó expresamente prevista en las cláusulas del contrato provisional la obligación de celebrar uno definitivo cuando fuera promulgada la “ley de regalías”, no se dio cumplimiento a esa 9 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales estipulación a pesar de haberse expedido la Ley 141 de 1994, razón por la cual el negocio jurídico sobre el que recayó la declaratoria de caducidad debía reputarse inexistente.
Dijo: [E]l denominado contrato de concesión minera que fuese objeto de caducidad y liquidación unilateral por parte y a favor de la entidad minera INGEOMINAS y en contra del señor CANO RAMÍREZ evidentemente nunca existió (…), debido a que este último (contrato definitivo) es consecuencia directa del primero (contrato provisional) (…).
Sobre este último punto cabe recalcar que, como se mencionó en párrafos anteriores, los contratos mineros son solemnes, deben constar por escrito, situación que para el caso de autos evidentemente no ocurrió, pues tan sólo se tiene en el paginario el contrato provisional que tuvo duración por unos cuantos días. En cuanto a la indemnización solicitada en el libelo, el Tribunal estimó que debían tenerse en cuenta las labores de adecuación del terreno y las inversiones hechas por el demandante, especialmente al realizar trabajos para acceder mediante servidumbre a las áreas correspondientes al contrato N° 074-94M, del señor Misael Díaz Novoa, todo lo cual tuvo por demostrado con el dictamen pericial rendido en el proceso.
No obstante, destacó que, dado el carácter dispositivo de la justicia de lo contencioso administrativo, así como su naturaleza rogada y el principio de congruencia, el valor de la indemnización se limitaría a la suma pedida por el actor, es decir, $400’000.000, a pesar de que el dictamen pericial señalaba que las inversiones del contratista habían ascendido a los $600’000.000. 3.2.
El fallo de primera instancia tuvo un salvamento parcial de voto. El magistrado disidente4 manifestó que si bien compartía la decisión mayoritaria, de declarar nulo el acto que determinó la caducidad del contrato minero juzgado como inexistente, encontraba cuestionable lo relacionado con el restablecimiento del derecho fijado en la sentencia, pues siendo palmario que no llegó a suscribirse el contrato definitivo pese a cumplirse las condiciones y el término que para ello se fijaron en el negocio provisional, no emergieron a la vida jurídica las correlativas obligaciones, por lo que el daño irrogado al demandante surgió por la no celebración del prometido acuerdo de voluntades, y no por la sanción que Ingeominas le impuso 16 años después. 4 César Humberto Sierra Peña. 10 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales Agregó (fl. 837): Es decir, las pretensiones encaminadas a que se declare el incumplimiento del contrato provisional No. 072-94M y las consecuencias que de ello se derivan no pueden ser objeto de debate dentro de este proceso, pues recaen sobre situaciones caducas de las cuales no se puede aprovechar el demandante, para que se acumulen en el sub lite, en el entendimiento erróneo de la entidad demandante al emitir actos administrativos provenientes de la presunta ejecución del contrato minero.
Lo anterior, en gracia de discusión, no fue objeto de análisis en el fallo ( ). Subrayó que lo solicitado en la demanda fue la declaratoria de inexistencia del contrato definitivo, pretensión que fue acogida en el fallo de mérito, y que siendo ello así, debía también establecerse que el actor no podía ni debía ejercer actuaciones en la zona que iba a explorar y explotar puesto que, sin contrato alguno, no contaba con título idóneo ni con legitimación para adelantar tales actividades, así como las inversiones alegadas en el libelo, de suerte que no le asistía ningún derecho patrimonial derivado de las ejecuciones y aportes carentes de autorización legal.
De igual manera, consideró que no podía condenarse al ente demandado a suscribir contrato alguno, dado que las condiciones actuales de la minería en Colombia eran distintas a los existentes 16 años atrás, y además, no era viable concluir, según lo probado en el proceso, que el contratista demandante tuviera “una vocación protegida por las normas mineras para que se le obligue al demandado a que retrotraiga una condición que expiró el 30 de junio de 1994”. 4.
El recurso de apelación La Agencia Nacional de Minería apeló la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá y señaló, en primer término, que no debió accederse a las pretensiones de la demanda relativas al alegado incumplimiento del denominado “contrato provisional N° 072-94M” y a la inexistencia del negocio sancionado y liquidado en los actos administrativos expedidos por Ingeominas, por haberse configurado respecto de aquellas el fenómeno de caducidad, evidenciado por el transcurso de “aproximadamente 17 años” desde la exigibilidad de la obligación contractual echada de menos en el fallo, consistente en la suscripción del contrato minero definitivo. 11 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales Sobre esa misma base expresó reparos contra la orden impartida por el a quo a la entidad demandada, de suscribir el contrato de concesión minera previsto por las partes en el aludido acuerdo provisional.
Al respecto, argumentó (fl. 875): [A]tendiendo al fallo de primera instancia que indica que el contrato provisional fue incumplido por la parte demandada al no suscribirse el contrato definitivo dentro de los 30 días siguientes a la promulgación de la Ley que reglamentara los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, esto es, la Ley 141 de 1994, promulgada el día 30 de junio de 1994, podemos concluir la INCONGRUENCIA del mismo, al resolver situaciones de fondo como lo son ordenar la suscripción del correspondiente Contrato de Concesión Minera (…) y su respectiva inscripción en el registro minero y la condena a título de indemnización por el incumplimiento del contrato provisional, cuando ya había expirado el término, para que (…) el demandante ejerciera su derecho de defensa, y el operador jurídico resolviera de fondo el litigio (…).
Consideró contrario a la buena fe que el actor sólo pretendiera en juicio la concesión definitiva al declararse la caducidad del contrato en el acto demandado, y adujera como inexistente el negocio aludido por Ingeominas, después de ejecutar él mismo, por varios años, actividades de adecuación, montaje y explotación. Agregó que, sumado a ello, debía tenerse en cuenta que, tras quedar en firme la indicada declaratoria de caducidad del contrato, la autoridad minera adelantó la desanotación respectiva para liberar el área intervenida, que en efecto quedó disponible para una nueva concesión, por lo que el juez de la causa no podía disponer de ella a su arbitrio después de cinco años.
Señaló que las anotadas circunstancias evidenciaban que el fallo apelado adolecía de indebida valoración de las pruebas y de incongruencia entre lo demostrado y lo resuelto, puesto que las decisiones en él contenidas fueron adoptadas “en contra de la evidencia probatoria” y separándose el Tribunal de los hechos acreditados en el juicio, para limitarse a resolver el asunto a su arbitrio.
Luego de reiterar tales argumentos, concluyó que en el presente caso el sentenciador de primer grado debió declarar la ocurrencia de la caducidad de la acción e inhibirse de fallar de fondo. 12 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales 5.
Trámite en segunda instancia 5.1. El recurso de apelación fue concedido el 16 de octubre de 2015 y admitido por esta Corporación el 18 de febrero de 2016 (fls. 892 y 898). 5.2. En providencia del 17 de marzo de 2016 se corrió traslado del proceso a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 901). 5.3.
La parte actora se ratificó en los hechos y argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de primera instancia, y solicitó la confirmación del fallo apelado, especialmente porque, a su juicio, los actos administrativos que en él se declararon nulos sí resultan violatorios del Código de Minas y de las demás normas invocadas en el libelo, y por otro lado, las actividades adelantadas por el señor Cano Ramírez en la zona del pretendido contrato fueron ejecutadas de buena fe, bajo la confianza de que la Administración honraría su compromiso de otorgar la concesión minera en forma definitiva. 5.4.
Por su parte, la Agencia Nacional de Minería recalcó que, si la conclusión del Tribunal de primera instancia fue la inexistencia del contrato declarado caducado, debió también advertir que, como consecuencia de ello, todas las actuaciones de ambas partes -y no sólo del actor-, ejecutadas con fundamento en ese negocio no perfeccionado, eran nulas e inexistentes.
Cuestionó que, en cambio, el a quo hubiera reconocido a favor del demandante el pago de las mejoras realizadas por él en el área supuestamente afecta al contrato, cuando las mismas carecían de causa jurídica y de título idóneo. Agregó: No obstante lo anterior, es pertinente que el Honorable Consejo de Estado tenga en cuenta que si del material probatorio se desprende que el demandante en efecto realizó actos de señor y dueño en el área determinada objeto del contrato “provisional”, por cuanto de buena fe consideró prudente realizar trabajos de servidumbre minera que acarreó inversión para el demandante (…), bajo el mismo análisis probatorio y jurídico se debe determinar la existencia misma del contrato de concesión, lo que conlleva a que las partes deben asumir entonces las obligaciones legales y contractuales del contrato de concesión (…) [y] la consecuencia de ello es que la Autoridad Minera [las] hiciera exigible[s]. 13 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales Por lo demás, insistió en la ocurrencia de la caducidad de la acción de controversias contractuales incoada en el proceso, aunque cuestionó igualmente que se hubiera seleccionado esa vía judicial para alegar, según su dicho, el incumplimiento de un contrato que desde el comienzo se reputó inexistente. 5.5.
El Ministerio Público guardó silencio. II.- CONSIDERACIONES 1. Presupuestos procesales 1.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, puesto que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2006 –en vigor para la fecha de interposición de la demanda-, estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
En efecto, en esta oportunidad se somete a consideración de la Sala las pretensiones de la demanda relativas al incumplimiento del “contrato provisional N° 072-94M” y a la inexistencia del negocio cuya caducidad fue declarada en la Resolución DSM-1380 del 12 de diciembre de 2006, liquidándose posteriormente, en forma unilateral, mediante Resolución SFOM-147 del 25 de mayo de 2010; todo ello por parte de Ingeominas5, cuya naturaleza jurídica era la de un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 del Decreto 252 de 2004.
Asimismo se tiene que, mediante Decreto 4134 de 2011 fue creada la Agencia Nacional de Minería, la cual se subrogó en los contratos mineros que venía ejecutando Ingeominas y fue reconocida en la causa como sucesora procesal de dicho instituto. 5 Tanto como sucesora de las entidades que intervinieron como partes en el contrato provisional y habían asumido la obligación de suscribir el definitivo (Minercol Ltda. y Mineralco S.A.), como en su condición de autoridad que expidió los actos acusados con fundamento en el negocio jurídico que se aduce como inexistente. 14 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales Ahora, el asunto que en esta sentencia debe resolverse ostenta vocación de doble instancia, puesto que el valor de los perjuicios reclamados en la demanda es superior a los 500 S.M.L.M.V. ($267’800.0006), establecidos en el artículo 132 – numeral 5 del C.C.A. En efecto, la cuantía del proceso fue fijada por la parte actora en la suma de $400’000.000 como valor de los perjuicios derivados del supuesto incumplimiento contractual de Mineralco S.A. -luego sucedida por las entidades hoy demandadas- y de la expedición de las resoluciones de declaratoria de caducidad del contrato y liquidación unilateral del mismo, por parte de Ingeominas. 1.2.
Oportunidad para demandar Se referirá la Sala al fenómeno jurídico-procesal de la caducidad, únicamente respecto de las pretensiones propias de la acción de controversias contractuales; pues como se verá más adelante, las solicitudes económicas del demandante no eran procedentes de formulación bajo esa vía judicial, de suerte que el examen sobre su naturaleza se efectuará en capítulo separado. 1.2.1.
Ahora bien, en lo atinente al ejercicio oportuno de la acción, de conformidad con el artículo 136, numeral 10, del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 19987, en las acciones relativas a contratos, el término de caducidad de dos años allí establecido comienza a correr desde el día siguiente al de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
No obstante, en las controversias atinentes a contratos que requieran liquidación, a la luz del mismo artículo 136, numeral 10, literales c) y d) del C.C.A8, el término de caducidad de dos años allí establecido comienza a correr desde la firma del acta de liquidación bilateral o desde la ejecutoria del acto que apruebe la liquidación unilateral, según el caso; y de no procederse a ello, la caducidad comienza a correr desde la expiración del plazo con el que contaba la administración para liquidar 6 El salario mínimo legal mensual que rigió en el año 2011 era de $535.600, por disposición del Decreto 033 del 11 de enero de ese año. 7 Norma que ya se encontraba vigente para las fechas de expedición de todos los actos administrativos acusados. 8 “c) En los [contratos] que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la firma del acta; d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.
Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar (…)”. 15 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales unilateralmente el contrato, bajo la norma sustancial aplicable y las cláusulas que eventualmente hayan pactado las partes sobre este aspecto.
En el presente asunto, advierte la Sala que la parte demandante formuló varias pretensiones que, si bien están todas relacionadas con el contrato provisional 072- 94M, se sujetan a distintas reglas de caducidad. Así, en primer lugar, la parte actora solicitó la declaratoria de incumplimiento del contrato provisional celebrado por las partes el 22 de junio de 1994 y, como consecuencia de ello, pidió que se le ordenara a la autoridad minera demandada atender la obligación omitida, esto es, la celebración del contrato definitivo materia de controversia (pretensión quinta del libelo).
Por otro lado y, a la par con lo anterior, el demandante solicitó que se declarara inexistente el negocio que se denominó “contrato de concesión N° 072-94M”, y con base en ello, formuló pretensión de nulidad contra las resoluciones en las que Ingeominas declaró la caducidad de dicha concesión y dispuso su liquidación unilateral. 1.2.2.
En cuanto al incumplimiento contractual cuestionado en la demanda -y cuya declaratoria reprocha en su recurso la Agencia Nacional de Minería- debe aplicarse la regla general de caducidad contenida en el artículo 136, numeral 10 del C.C.A., antes referido, dadas la naturaleza de la obligación echada de menos por el demandante -no sujeta a la expedición posterior de actos administrativos con ocasión del contrato provisional incumplido- y las consecuencias de su inobservancia por parte de los firmantes del negocio jurídico.
Al respecto se tiene que, en efecto, el 22 de junio de 1994, la sociedad Minerales de Colombia -Mineralco S.A.9- y el señor Pedro Vicente Cano Ramírez celebraron un “contrato provisional para la exploración y explotación de esmeraldas en un área del aporte 1228, ubicado en jurisdicción del municipio de Chivor, departamento de Boyacá (…)”10.
En la cláusula décima primera de ese acuerdo de voluntades, las 9 Creada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 1376 de 1990.Posteriormente, en el Decreto 1679 de 27 de junio de 1997 se dispuso la fusión de las sociedades Mineralco S.A. y Ecocarbón Ltda., lo que dio paso a la empresa Mineralco Ltda., la cual, a su vez, fue suprimida en virtud del Decreto 254 del 28 de enero de 2004, normativa que ordenó el traspaso de las obligaciones y derechos de esa sociedad a la Nación – Ministerio de Minas y Energía. 10 En el instrumento contentivo del contrato provisional no se introdujeron los guarismos “072-94M”, pero sí se le dio tal identificación al negocio jurídico en las distintas cuentas de cobro expedidas por Mineralco S.A. y en oficios emitidos por esa entidad entre 1994 y 1996, con ocasión de ese negocio temporal, así como en las resoluciones acusadas (cuaderno 1). 16 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales partes precisaron que su carácter provisional obedecía a que su ejecución tendría vigencia “hasta el día en que sea promulgada la ley que desarrolle los artículos 360 y 36111 de la Constitución Nacional”.
A continuación, establecieron: [C]ontrato definitivo: se denomina contrato definitivo aquel al que se le incorporará[n] íntegramente todas las disposiciones relacionadas con la materia, contenidas en la ley que desarrolle los artículos 360 y 361 de la CP. Parágrafo: la transformación de contrato provisional a contrato definitivo se suscribirá por las partes dentro de los treinta (30) días siguientes a la promulgación de dicha ley.
Pues bien, la norma que dio desarrollo a los artículos 360 y 361 de la Constitución Política fue la Ley 141 de 199412, publicada en el Diario Oficial N° 41.414 del 30 de julio de ese año13. En esa medida, la obligación de celebrar el contrato minero definitivo a que se refirió la cláusula décima primera del negocio provisional vencía 30 días después, los cuales, entendiéndose hábiles, expiraban el 12 de septiembre de 199414. 11 Artículo 360, vigente en la época de celebración del contrato provisional (norma hoy modificada por el Acto Legislativo 5 de 2011): “La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.// La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. // Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.” Artículo 361, vigente en la época de los hechos (norma hoy modificada por el Acto Legislativo 5 de 2019): “Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley.
Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.” 12 Por la cual se crearon el Fondo Nacional y la Comisión Nacional de Regalías, al tiempo que se reguló, entre otros aspectos, “el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables”. 13 De acuerdo con la información suministrada en la página virtual del Departamento Administrativo de la Función Pública (enlace https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php? i=9153), el Diario Oficial 41.414, en que fue publicada la citada ley, data del 30 de junio de 1994.
No obstante, el portal oficial del Senado de la República (enlace http://www.secretariasenado.gov. co/senado/basedoc/ley_0141_1994_pr001.html#70 ) señala que la fecha del Diario Oficial 41.414 es el 30 de julio de 1994. Dada esta disparidad de fechas y, si bien al revisar el calendario 1994 se advierte que el 30 de julio de 1994 fue día sábado, la Sala contabilizará el término de caducidad teniendo en cuenta esta última fecha, a efectos de dar la mayor garantía posible al derecho de acción en el presente caso. 14 Cabe resaltar que, como lo expresó el demandante y lo subrayó el Tribunal de primera instancia, el indicado contrato minero provisional nunca fue inscrito en el respectivo Registro Minero. 17 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales Así las cosas, se tiene que la parte actora tenía -a más tardar- hasta el 13 de septiembre de 1996 para demandar en juicio el incumplimiento del contrato provisional y pedir que se ordenara la suscripción del negocio definitivo, no obstante lo cual, sólo formuló tales pretensiones el 28 de febrero de 2011, superando así con amplitud el término de caducidad previsto en el C.C.A. En este punto, la Sala no desconoce que el “contrato provisional” suscrito el 22 de junio de 1994 también previó – en la cláusula cuarta- que su término de duración sería de 16 años; sin embargo, tal como lo reconoció el propio demandante, las partes indicaron expresamente que esa previsión se hacía “sin perjuicio de lo pactado en la cláusula primera”, la cual, naturalmente, no debía quedar sin efectos.
Así, bien podía desprenderse de tales estipulaciones que el mencionado plazo de 16 años se estableció para los derechos conferidos al señor Pedro Vicente Cano Ramírez, inicialmente de manera provisional, pero prometidos para ser cobijados con un contrato definitivo bajo las condiciones establecidas en el acuerdo de voluntades que sí fue celebrado; en todo caso, el incumplimiento de la obligación de suscribir el contrato definitivo se configuró, como máximo, el 12 de septiembre de 1994, razón por la cual, en lo relativo a las pretensiones primera y quinta de la demanda, se reitera que éstas debían formularse a más tardar el 13 de septiembre de 1996, y en esa medida, al haberse incoado el proceso el 28 de febrero de 2011, es palmario que respecto de ese punto de la controversia quedó configurada la caducidad de la acción. 1.2.3.
Con respecto a la solicitud de calificar como inexistente cualquier “ contrato minero definitivo”, así como el negocio terminado y liquidado por Ingeominas en las resoluciones sometidas a juicio, evidencia la Sala que se trata de una pretensión inescindiblemente ligada a la de nulidad de esas decisiones de la Administración, que en sus consideraciones hizo referencia al contrato celebrado el día “22 de junio de 1994”, es decir, al negocio provisional cuya vigencia había expirado, por pacto entre las partes, al promulgarse la Ley 141 de 1994 -y se trataba de un negocio que, dicho sea de paso, no fue inscrito en el Registro Minero respectivo-.
Con todo, como se viene señalando, la pretensión de declarar inexistente ese negocio sancionado por Ingeominas va conexa a la solicitud de nulidad de esa decisión, toda vez que el daño que se aduce en este punto no surgió por la inexistencia per se de contrato minero vigente (pues los perjuicios derivados de la no celebración del negocio definitivo aluden al incumplimiento del contrato provisional, frente a lo cual operó la 18 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales caducidad, como ya se anotó) sino porque, según se plantea en la demanda, el actor fue sorprendido con las sanciones y cobros que el Ingeominas le impuso a través de los actos acusados, sobre la base de un negocio que para ese momento era inexistente.
Dicho lo anterior, se tiene que la Resolución DSM-1380 del 12 de diciembre de 2006, por la cual Ingeominas declaró la caducidad del contrato celebrado el 22 de junio de 1994, que es materia de debate, fue notificada mediante edicto desfijado el 30 de enero de 2007 (fl 181, c.1). Por su parte, la Resolución SFOM-147 del 25 de mayo de 2010, en la que se dispuso la liquidación unilateral del mismo negocio, se notificó por edicto desfijado el 22 de julio de ese año (fl. 205, c.1).
Cabe anotar que, al declarar la caducidad del contrato, Ingeominas motivó su decisión en el no pago de las distintas contraprestaciones económicas supuestamente pactadas en el acuerdo de voluntades a cargo del señor Pedro Vicente Cano Ramírez, por lo que también señaló en la parte resolutiva del acto, que el hoy demandante le adeudaba a la entidad, por esos conceptos, la suma de $1.060’971.455.
Este monto fue el resultado final de la liquidación unilateral del contrato, efectuada por Ingeominas en su Resolución SFOM-147 del 25 de mayo de 2010, razón por la cual, siendo palmariamente conexos los dos actos administrativos, el término de caducidad que debe aplicarse es el previsto en el artículo 136, numeral 10, literal d) del C.C.A., plazo que corrió en el presente caso a partir del día siguiente al de la notificación de la última resolución, es decir, desde el 23 de julio de 2010 y hasta el 23 de julio de 2012.
Dado que la demanda fue presentada el 28 de febrero de 2011, se tiene que las pretensiones aludidas fueron formuladas en tiempo. No está de más destacar que, en torno a este sub tema de controversia, resulta aplicable el criterio que ha sido fijado por la jurisprudencia, que al respecto ha señalado15: [S]e advierte que Fonade liquidó unilateralmente el contrato sobre el cual versa la presente controversia, de ahí que, para el conteo de la caducidad, resulte 15 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección A. Sentencia del 12 de noviembre de 2019, exp.
Nº 25000-23-36-000-2016-00861-01(61045). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 19 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales aplicable la regla ( ) cuyo cómputo inicia a partir del día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo de liquidación unilateral del contrato ( ).
Lo anterior, independientemente del debate sobre si Fonade expidió extemporáneamente el acto de liquidación unilateral -es decir, por fuera de los plazos establecidos legalmente- y al margen de la validez de dicha actuación, pues así lo ha considerado esta Subsección: ‘De acuerdo con lo que acaba de expresarse, la caducidad de la acción respecto de esta pretensión debe empezar su conteo, de conformidad con lo dispuesto en literal d) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y ( ) a partir de la ejecutoria del acto administrativo que liquidó unilateralmente el contrato, independientemente de haberse expedido por fuera de los términos dispuestos legalmente para ello; entender lo contrario sería tanto como eliminar para la parte que con él se considera afectada la posibilidad de atacarlo en vía judicial y, por contera, dejarlo incólume ante cualquier control de este tipo’.
A la luz de estas consideraciones, se concluye que fueron formuladas en tiempo las pretensiones relativas a la nulidad de las resoluciones en que se declaró la caducidad y se liquidó unilateralmente el negocio jurídico cuya existencia fue negada en la demanda y en el fallo apelado. La declaratoria de nulidad de tales actos administrativos, proferida por el a quo, no fue cuestionada por la Agencia Nacional de Minería en su recurso de apelación, lo que no obsta para examinar la oportunidad de la acción en este punto, como lo ha hecho la Sala, dada la necesidad de estudiar ese presupuesto procesal respecto de las pretensiones de carácter contractual que sí fueron materia de inconformidad en la alzada.
Ahora, en lo relativo a la ocurrencia de la caducidad respecto de las pretensiones primera y quinta de la demanda, la misma será declarada de oficio en esta instancia, pues si bien se alegó al impugnarse la sentencia de primer grado, no fue propuesta como excepción por la parte demandada al ejercer su defensa inicial. 1.3. De la pretensión económica del demandante Es materia de apelación en el presente asunto la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Boyacá a la ANM, a favor del demandante, por la suma de $400’000.000, bajo el concepto de “perjuicios ocasionados al contratista” por no habérsele reconocido el costo de las actividades adelantadas en el terreno afecto al supuesto contrato minero, ni el de las inversiones realizadas para ese mismo fin.
En efecto, con esa decisión reprochada por la impugnante fue acogida la pretensión sexta de la demanda, atinente al pago de $400’000.000, a título de indemnización que el actor adujo como derivada tanto de la no suscripción del contrato definitivo 20 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales como de la expedición de los actos acusados.
Con todo, en el proceso se evidenció que el perjuicio así cuantificado se hizo consistir, por el demandante, en el no pago de los trabajos e inversiones efectuados en la zona que habría de ser intervenida con la concesión que las partes se comprometieron a suscribir, razón por la cual, en realidad, esa pretensión económica no guarda conexidad alguna ni puede asociarse con la de nulidad de las resoluciones acusadas, pues atañe a actividades que el actor ejecutó bajo la plena convicción de que no existía contrato de concesión vigente suscrito con ninguna autoridad minera, de suerte que el eventual daño que pudiera derivarse de las resoluciones enjuiciadas no podía consistir en la realización de trabajos durante los años anteriores a los actos administrativos, ni en el no pago de su valor, menos cuando lo que el demandante pretendió reivindicar fue precisamente la inexistencia del contrato, y no el perfeccionamiento que lo hiciera vinculante para las partes.
Sobre la inexistencia del contrato durante el período en que el actor manifestó adelantar actividades en la zona de la futura concesión minera, se dijo en la demanda: [A] pesar de que debía ‘transformarse’ el ‘Contrato Provisional’ en ‘Contrato Definitivo’, según lo expresamente establecido en la Cláusula Primera Contractual de aquel, el término de duración del ‘Contrato Definitivo’ debería ser ‘de dieciséis (16) años contados a partir de la fecha de la entrega real y material del área’.
Pero ante todo se debía suscribir el correspondiente ‘Contrato Definitivo’. No otra puede ser la interpretación correcta y racional de los dos (2) textos contractuales (…). [Fue una] actuación ilegal, antijurídica e injustificadamente dilatoria de las entidades (…) que adelantaron los trámites administrativos del ‘Contrato Provisional’ No. 072-94M (…), suscrito (…) el día veintidós (22) de junio de 1994 y que debía obligatoriamente concretarse o ‘transformarse’ en Contrato Definitivo dentro de los treinta días siguientes a (…) la fecha de la promulgación y vigencia de la Ley 141 de 1994, acto jurídico que nunca se efectuó, desembocando 16 años después en las Resoluciones dictadas por INGEOMINAS, de caducidad de un contrato denominado ‘Contrato de Concesión’ inexistente y de Liquidación Unilateral del mismo, cobrándole a mi poderdante PEDRO VICENTE CANO RAMÍREZ una fabulosa suma de dinero, lógicamente sin causa ni fundamento legal alguno (…).
Siendo inexistente el ‘Contrato Provisional’ por expiración de su término de duración, según la Cláusula Primera Contractual del mismo y ya que nunca se celebró el ‘Contrato Definitivo’ (…), la exploración y explotación del área objeto del mismo, si fue que existió, vendría a constituirse en una actividad ilícita minera por parte de mi mandante señor PEDRO VICENTE CANO RAMÍREZ, en la cual han consentido plenamente las entidades estatales que conocieron y tramitaron el asunto y (…) que permanentemente le han venido cobrando a éste las contraprestaciones económicas, hasta llegar a la suma consignada en la liquidación unilateral, que exigen sin fundamento ni causa legal, como queriendo legitimar con ello los trabajos de explotación 21 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales esmeraldífera al margen de la ley (…).
Mi mandante (…), por el contrario, ha actuado con absoluta y total buena fe de su parte (…). (Destaca la Sala). Se trata entonces de una pretensión que acude a la figura del “enriquecimiento sin justa causa”, aunque no se haya expresado así en el libelo; pues tal solicitud se encaminó únicamente al reconocimiento de unas obras e inversiones realizadas sin contrato, lo que el propio actor reconoció en su demanda y en los alegatos de segunda instancia, al insistir en que ejecutó tales actividades y actos “de buena fe”, esperando que la autoridad minera finalmente celebrara el contrato definitivo de concesión, pero sabiendo que no existía negocio jurídico alguno, ni aun el provisional inicialmente suscrito.
Frente a esta circunstancia, la Sala debe recordar que, como lo ha precisado reiteradamente la jurisprudencia, la reclamación del valor de prestaciones ejecutadas sin amparo contractual y bajo el enriquecimiento sin justa causa únicamente procede con el mecanismo de la actio in rem verso, ejercida a través de la acción de reparación directa; pues la demanda de controversias contractuales sólo puede incoarse, precisamente, cuando el origen o fuente de la pretensión judicial es el contrato existente entre las partes, pero no cuando el perjuicio alegado es causado por la ejecución de prestaciones no pactadas en ningún negocio jurídico.
Es así que los artículos 86 y 87 del C.C.A., que prevén respectivamente las acciones de reparación directa y de controversias contractuales, establecen: “Artículo 86. Reparación directa. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas”.
“Artículo 87. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas”.
En esa medida, no le era dable al actor acudir a la acción de controversias contractuales para solicitar el pago de unas actividades que ejecutó a sabiendas de la inexistencia de un contrato, y si bien formuló esa pretensión y sus fundamentos fácticos de tal manera que ese daño patrimonial también guardara relación con el 22 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales supuesto “incumplimiento” del contrato provisional, en todo caso lo hizo para recalcar la ausencia de negocio jurídico durante la realización de las labores e inversiones referidas en el libelo, razón por la cual, siendo palmario que la pretensión de pago de $400’000.000 se fundamentó en unas actividades carentes de causa jurídica, el actor incurrió en una acumulación indebida de pretensiones, al plasmar en la misma demanda solicitudes propias de la acción de controversias contractuales con otras que eran materia de la de reparación directa.
A este respecto, el artículo 82 del CPC -aplicable por remisión expresa del artículo 145 del CCA16- establece: El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: 1.- Que el juez sea competente para conocer de todas ( ). 2.- Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3.- Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento ( ).
Así, en el sub judice, la pretensión sexta de la demanda se excluye de las restantes formuladas en ese libelo, dado que ningún perjuicio puede derivarse simultáneamente de un contrato y de la inexistencia del mismo, como tampoco son posibles las pretensiones cuya formulación proceda -en forma principal- tanto en el juicio de controversias contractuales como en el de reparación directa, pese a lo cual, el demandante no solicitó la indemnización de manera subsidiaria sino a la par con el restante petitum central de la demanda.
Habida tal circunstancia se deberá declarar de oficio, respecto de la aludida pretensión sexta, la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones17, lo cual supone la revocatoria del numeral sexto del fallo apelado para, en su lugar, establecer que la Sala debe inhibirse de resolver de fondo sobre dicha solicitud del actor. 16 “En todos los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, así como la acumulación de procesos a instancia de cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos por el mismo código”. 17 Tal como lo establece el artículo 306 del C.P.C., “Cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda”. 23 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales Sin perjuicio de lo anterior no está de más señalar que, aún si fuera pasible de examen la procedencia o no de reconocer el monto solicitado por el demandante, se establecería que, por una parte, estaría configurada la caducidad de la acción frente a las actividades realizadas por el actor hasta el 27 de febrero de 2009 -fecha de inicio de los dos años anteriores a la interposición de la demanda18-, y en lo restante, por tratarse de inversiones y labores que el demandante realizó a sabiendas de la inexistencia de contrato y de título minero habilitante, resulta aplicable el principio que dicta que nadie puede alegar su propia culpa para obtener ventaja o beneficio de ella. 2.
Conclusiones En línea con lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye que la sentencia apelada deberá modificarse, puesto que se procederá a: i) declarar de oficio la caducidad de la acción respecto de las pretensiones primera y quinta de la demanda, ii) mantener incólume la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, al no haber sido impugnada ni refutada dicha decisión por la entidad apelante, y por remitir a pretensiones respecto de las que no operó el fenómeno de la caducidad, y iii), declarar de oficio la excepción de inepta demanda respecto de la pretensión sexta de la misma, por haber sido indebidamente acumulada con las restantes solicitudes del libelo. 3.
Costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –aplicable en el sub lite-, la conducta de las partes ha de tenerse en cuenta para resolver sobre la procedencia de la condena de costas. Toda vez que en el presente caso no se evidencia que alguna de las partes haya actuado temerariamente o que de cualquier otra forma haya atentado contra la lealtad procesal, no habrá lugar a su imposición. 18 A la luz del artículo 136, numeral 8, del C.C.A., “La [acción] de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. 24 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA MODIFÍCASE la sentencia de primera instancia, esto es, la proferida el 22 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión de Descongestión Nº 10D, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLÁRASE DE OFICIO la caducidad de la acción respecto de las pretensiones primera y quinta de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° DSM-1380 del doce (12) de diciembre de 2006 por medio de la cual la Dirección del Servicio Minero del Instituto Colombiano de Geología INGEOMINAS declaró la caducidad del inexistente “Contrato de Concesión N° 072-94M”.
TERCERO: DECLÁRASE la nulidad de los Actos Administrativos contenidos en el Acta de Liquidación N° 05 del catorce (14) de septiembre de 2009 y en la Resolución N° SFOM-147 del veinticinco de mayo de 2010 (…) por medio de las cuales se liquidó unilateralmente el inexistente “Contrato de Concesión N° 072-94M” y se le exigió al señor Pedro Vicente Cano Ramírez el pago de la suma de mil sesenta millones novecientos setenta y un mil cuatrocientos cincuenta y cinco pesos m/cte ($1.060’971.455).
CUARTO: DECLÁRASE DE OFICIO la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, respecto de la pretensión sexta del libelo presentado por el señor Pedro Vicente Cano Ramírez, de acuerdo con lo señalado en las consideraciones de la presente sentencia.
QUINTO: Por consiguiente, DECLÁRASE INHIBIDA la Sala para conocer y resolver sobre la pretensión sexta de la demanda.
SEXTO: Sin condena en costas. 25 Radicación N° 150012331000201100081-01 (56382) Demandante: Pedro Vicente Cano Ramírez Demandado: Ingeominas - ANM Referencia: Acción de controversias contractuales SÉPTIMO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Salvamento de voto Firmado Electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF