CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., siete (07) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 88001 23 33 000 2026 00029 01 Demandante: Corporación del Clúster Náutico y Marítimo de San Andrés (CONAMAR) Demandados: Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (Coralina) Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Tema: El goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el goce del espacio público, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas Decisión: Declara improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO Estando el proceso para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la providencia del 1 de junio de 20261, proferida por el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante la cual rechazó la demanda, el Despacho observa lo siguiente: I.
ANTECEDENTES 1.1. El 14 de mayo de 20262, la Corporación del Clúster Náutico y Marítimo de San Andrés (en adelante CONAMAR), presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, prevista en la Ley 472 de 1998, en contra de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (en adelante Coralina), mediante la cual solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el goce del espacio público, la defensa del patrimonio público y la seguridad pública, con ocasión de la “omisión administrativa sistemática en el control de acceso, recaudo e infraestructura del Parque Regional Natural Johnny Cay”3.
II. PROVIDENCIA APELADA Mediante providencia4 del 1 de junio de 20265, el magistrado sustanciador6 del Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina rechazó la demanda presentada por CONAMAR, al considerar que se configuraba la cosa juzgada en relación con el proceso número 88-001-23-33-000-2017- 00024- 00. 1 Visible en el índice 3, del Sistema de Gestión Judicial SAMAI del Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 2 Visible en el índice 1, ibidem. 3 Ibidem. 4 Notificada mediante mensaje de datos remitido el 2 de junio de 2026, según consta en el índice 6, del Sistema de Gestión Judicial SAMAI del Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 5 Visible en el índice 3, ibidem. 6 Dr. José María Mow Herrera.
Radicado: 88001-23-33-000-2026-00029-01 Demandante: Corporación del Clúster Náutico y Marítimo de San Andrés Demandado: Coralina 2 Señaló que, en materia de acciones populares, no se requiere identidad absoluta de las partes, en atención al carácter difuso de los derechos colectivos, pues el actor y los titulares de los derechos protegidos no necesariamente coinciden.
Manifestó que, aunque en el presente caso como en el proceso antes mencionado no existía igualdad en las pretensiones, si había una estrecha similitud en el objeto, pues ambos procesos se relacionaban con las obligaciones que tenía CORALINA correspondientes a la administración, control, protección, manejo y mantenimiento del Parque Regional Natural Johnny Cay, así como la actualización y cumplimiento de su Plan de Manejo.
En consecuencia, estimó que en aplicación de los principios de economía procesal y seguridad jurídica era innecesario continuar con el trámite del presente proceso, toda vez que ya había un pronunciamiento previo sobre el mismo objeto de la demanda. Por último, indicó que los nuevos hechos alegados por CONAMAR podían ser planteados ante el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia proferida en el proceso 2017- 00024-00.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN El 3 de junio de 20267, CONAMAR, en calidad de demandante, interpuso recurso de apelación contra la providencia que rechazó la demanda. En su escrito manifestó que la cosa juzgada no constituye causal de rechazo “in limine”, toda vez que, el rechazo de plano está establecido solamente en los casos de caducidad, falta de jurisdicción y falta de competencia. Indicó que la presente demanda se fundamentaba en hechos posteriores y sobrevivientes a los que fueron objeto de análisis en el proceso con número de radicado 88-001-23-33- 000-2017-00024-00.
En ese sentido, sostuvo que la configuración de la cosa juzgada debía analizarse en una etapa procesal posterior, en la que se garantizaran el derecho de contradicción y defensa de las partes. Finalmente, afirmó que las similitudes advertidas por el Tribunal entre ambos procesos no eran suficientes para justificar el rechazo de plano de la demanda.
IV. TRÁMITE DEL RECURSO El 14 de julio de 20268, el a quo concedió el recurso de apelación interpuesto por la accionante, en los siguientes términos:
PRIMERO: CONCEDER el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Clúster Náutico y Marítimo de San Andrés – CONAMAR contra el auto de fecha 01 de junio de 2026, mediante el cual se rechazó la demanda de acción popular presentada dentro del presente asunto.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al Honorable Consejo de Estado para que resuelva la impugnación propuesta. 7 Visible en el índice 7, del Sistema de Gestión Judicial SAMAI del Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 8 Visible en el índice 11, ibidem. Radicado: 88001-23-33-000-2026-00029-01 Demandante: Corporación del Clúster Náutico y Marítimo de San Andrés Demandado: Coralina 3 V. CONSIDERACIONES 5.1.
En relación con la procedencia del recurso de apelación en contra de la providencia que rechazó la demanda, cuando esta ha sido proferida en el marco del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, es necesario realizar las siguientes precisiones: La Ley 472 de 1998 reguló el ejercicio de las acciones populares.
En lo que respecta a los recursos, el artículo 379, estableció que procede la apelación únicamente contra la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, de forma expresa, el artículo 2610 determinó que contra la decisión que decrete una medida cautelar proceden los recursos de reposición y de apelación. Ahora bien, mediante la sentencia C-377 de 2002, que estudió la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998, la Corte Constitucional concluyó que son apelables en el trámite de una acción popular el proveído que decreta la medida cautelar y la sentencia de primera instancia11.
Ello, en razón a que la finalidad de la norma resultaba consonante con la naturaleza de los derechos colectivos. Y en providencias emitidas por el Consejo 9 Artículo 37. Recurso de Apelación. “El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.
La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas.” 10 Artículo 26.
Oposición a las Medidas Cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. […]. 11 “[…] Hecha esta precisión, para la Corte es claro que la medida contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección. || Debe recordarse que en el contexto de la Ley 472 de 1998, la celeridad del procedimiento está dada fundamentalmente por el establecimiento de un término breve para proferir la decisión respectiva (art. 34), para lo cual el juez debe impulsar oficiosamente la actuación so pena de ser sancionado disciplinariamente, y sin que ello pueda comportar el desconocimiento de las reglas fundamentales del proceso pues en las acciones populares el juez tiene la obligación de velar “por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes” (art. 5°). || En criterio de esta Corporación la determinación que se analiza tampoco implica sacrificio alguno del derecho de defensa y del derecho de acceder a la administración de justicia (CP arts. 29 y 229), puesto que con la consagración del recurso de reposición el accionante puede ejercer libremente su derecho de controvertir las decisiones adoptadas por el juez durante el trámite de las acciones populares a fin de que éste funcionario revise la validez de su propia determinación revocándola o reformándola. || Igualmente, y como bien lo aprecia el Procurador General en su concepto, la norma demandada no desconoce los artículos 88 y 89 de la Carta, pues del mandato de estas disposiciones no se desprende que el Constituyente le haya impuesto al legislador la obligación de consagrar el recurso de apelación contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular.
Por el contrario, la libertad de configuración en esta materia se desprende de estas normas superiores cuando en ellas se dispone expresamente que la ley regulará las acciones populares y establecerá los recursos y procedimientos necesarios para su efectividad. || En suma, entendida la norma en el sentido de que se aplica a todos los autos dictados durante el trámite de las acciones populares, no se desconoce la Carta Política pues el legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, decisión que, según se advirtió, no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente. […]” Radicado: 88001-23-33-000-2026-00029-01 Demandante: Corporación del Clúster Náutico y Marítimo de San Andrés Demandado: Coralina 4 de Estado se indicó que también eran pasibles de ese recurso aquellas que rechazaban la demanda y la vinculación de litisconsortes necesarios, actuaciones previas al momento en que se traba la controversia y que suponen la efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia12.
No obstante, cabe señalar que dicho criterio fue revisado por la Sala Plena de esta Corporación en pronunciamiento del 26 de junio de 2019, en el que unificó su posición, en el sentido de considerar que las únicas decisiones apelables en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia13.
De la providencia en mención, se destaca lo siguiente: Conforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables; sin que con dicha limitación se afecte en manera alguna el debido proceso o el derecho a la doble instancia conforme el análisis efectuado frente al punto por la Corte Constitucional.
Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición. Ahora, aunque el presente asunto se rige por el Decreto 01 de 1984, lo cierto es que las anteriores conclusiones resultan plenamente aplicables al trámite actual de las acciones populares en general, toda vez que con la expedición de la Ley 1437 de 2011 no se subrogó la regulación específica de la Ley 472 de 1998. […].
(Subrayas del Despacho). En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, el Despacho rechazará por improcedente, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión adoptada el 1 de junio de 2026, toda vez que el auto que rechaza la demanda no es susceptible del recurso de alzada en la Ley 472 de 1998. 5.2. Por último, es de advertir que, si bien dicha decisión fue adoptada por el ponente, de conformidad con lo previsto en el literal g) del numeral 2 del artículo 12514 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en concordancia con el numeral 1 del artículo 24315 ibidem, en los eventos en los cuales 12 Sentencia de 27 de julio de 2025, C.P. María Elena Graldo Gómez, exp. 2005-00342-01.
Sentencia 22 de abril de 2010, C.P. María Claudia Rojas Lasso, exp. 2006-00400-01. 13 Consejo de Estado, Sala Plena, auto de 26 de junio de 2019, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, exp. AP 25000-23-27-000-2010-02540-01. 14 ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […]. g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; […]. 15 ARTÍCULO 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […].
Radicado: 88001-23-33-000-2026-00029-01 Demandante: Corporación del Clúster Náutico y Marítimo de San Andrés Demandado: Coralina 5 se rechace la demanda dentro de los procesos ventilados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, corresponde a la respectiva Sala de decisión, tratándose de jueces colegiados, adoptar la decisión de rechazo en primera instancia. Con fundamento en lo anterior, se
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra del auto del 1 de junio de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […].