Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticuatro [24] de julio de dos mil veinticuatro [2024]. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho [Ley 388 de 1997] Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora Demandada: Departamento de Santander TEMAS: EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EXIGIBLE EN EL MARCO DE UNA EXPROPIACIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA - La facultad expropiatoria de la entidad administrativa debe estar prevista expresamente en la ley / LA COMPETENCIA EXPROPIATORIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Si bien el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, al referirse a la competencia expropiatoria de las “entidades territoriales”, se apoya en una redacción de corte genérica, lo cierto es que una lectura coherente y sistemática de dicha disposición con la Constitución Política de 1991 debe conducir a la indefectible conclusión de que el “género” de entidades públicas mencionado, en efecto, incluye a todas sus “especies”, entre las cuales se encuentran los departamentos / LA INCOMPETENCIA MATERIAL ALEGADA - En la medida en que los proyectos constructivos que requerían de los predios que se declararon de utilidad pública serían adelantados por el departamento de Santander y no por el municipio de Aratoca, evidente era que la facultad expropiatoria podía y debía ser ejercida por el gobernador del departamento de Santander y no por el alcalde del municipio Aratoca, con independencia de que a este último se le hubiese autorizado para ese propósito / LA DESVIACIÓN DE PODER INVOCADA - En tanto que el núcleo central de la desviación de poder alegada es la vulneración del reparto competencial -en clave de expropiación- que se le imputa a la entidad territorial demandada, es apenas lógico que, descartada esa infracción, la misma suerte debe correr este vicio de anulación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el señor Elías Porras Buenahora en contra de la sentencia del 18 de mayo de 2012, a través de la cual la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 18 de julio 2004, el Concejo Municipal de Aratoca expidió el Acuerdo No. 005, determinación a través de la cual: [i] se declaró la utilidad pública del bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, predio cuyo derecho de dominio estaba radicado en cabeza del señor Elías Porras Buenahora; [ii] se declaró la urgencia requerida para poder expropiarlo en sede administrativa y [iii] se autorizó al representante legal del municipio de Aratoca para que, en caso de ser necesario, adelantara el procedimiento expropiatorio correspondiente.

Posteriormente, por cuenta de una inconsistencia detectada en el artículo primero del Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 2004 -frente al área a declarar de utilidad Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 2 pública-, el Concejo Municipal de Aratoca, mediante el Acuerdo No. 011 del 31 de agosto de 2004, lo modificó. Con fundamento en lo anterior, el departamento de Santander, a través de la Resolución No. 0009337 del 1° de agosto de 2005 -acto administrativo objeto de control judicial-, decretó la expropiación administrativa del bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, el cual le pertenecía al actor.

En desacuerdo con la aludida decisión, el señor Elías Porras Buenahora interpuso recurso de reposición en su contra; no obstante, por medio de la Resolución No. 10804 del 2 de septiembre de 2005 -acto administrativo objeto de control judicial-, la entidad territorial departamental desestimó la impugnación planteada por el extremo activo y, como consecuencia de ello, confirmó en su totalidad el acto administrativo primigenio.

En tal virtud, el demandante pretende que se declare la nulidad de los actos expropiatorios en cuestión, petición que construye sobre la base de los siguientes vicios de ilegalidad: [i] incompetencia material y [ii] desviación de poder. II.

ANTECEDENTES 1. La demanda -junto con las pretensiones desistidas- y las razones de hecho y de derecho en las que se sustenta 1.1. El 19 de diciembre de 20051, el señor Elías Porras Buenahora, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, presentó demanda en contra del departamento de Santander -en adelante el Departamento-, con la finalidad de que se accediera -inicialmente- a la siguientes pretensiones2 [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[…] DECLARACIONES Y CONDENAS PRIMERA: A. Declarar la NULIDAD de la RESOLUCIÓN No. 0009337 de AGOSTO 1 de 2005, emitida por el señor Gobernador de Santander [ ], en su condición de representante legal del DEPARTAMENTO DE SANTANDER, con sede en el Municipio de Bucaramanga, mediante la cual se decretó por motivos de utilidad pública la expropiación del inmueble rural denominado Villa Johana, con matrícula inmobiliaria 319-24031 de la Oficina de Instrumentos Públicos de San Gil, ubicado en la vereda San Pedro, Zona Caucaya, Municipio de Aratoca, adquirido por escritura pública 887 de julio 3 de 1991, de la Notaría Segunda del Círculo Notarial de San Gil. 1 Folios 44 a 58 No. 3 del cuaderno No. 1 del Tribunal. 2 A través del auto del 12 de mayo de 2006, el juzgador de primer grado le ordenó a la parte activa que corrigiera las pretensiones de la demanda “[ ] en el sentido de señalar clara y separadamente cada uno de los actos administrativos que dieron origen al acto definitivo que fue objeto de recursos en la vía gubernativa [ ]” [folio 61 del cuaderno No. 1 del Tribunal].

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 3 y B. Declarar la NULIDAD de la Resolución 10804 del 2 de septiembre de 2005 emitida por el señor Gobernador del Departamento [ ] en la que confirma íntegramente lo resuelto en la Resolución 0009337 agotando la vía gubernativa. SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordenar las medidas jurídicas necesarias para volver las cosas a su estado anterior y en especial: a. Se ordena la devolución del bien inmueble expropiado, jurídica y materialmente, para tal fin ofíciese a la Oficina de Instrumentos Públicos correspondiente y ordénese al demandado la devolución del terreno en el estado en el que se encontraba: removiendo, demoliendo o retirando toda mejorar que en el mismo haya hecho.

TERCERA: Ordenar al DEPARTAMENTO DE SANTANDER a pagar, a título de restablecimiento del derecho, a favor del señor ELÍAS PORRAS BUENAHORA el valor de CUATROSCIENTOS VEINTIDÓS MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE. Así como de todo aquel monto superior al citado que se pruebe a lo largo de este proceso producto del concepto emitido por peritos expertos o de las pruebas aportadas a la litis y que constituyan perjuicio para mi cliente [pretensión desistida].

CUARTA: Como consecuencia de la declaración de nulidad deprecada y a título de reparación del daño que prevé el artículo 85 del CCA, solicito se declare administrativamente responsable al DEPARTAMENTO DE SANTANDER, por los daños y perjuicios a la ejecutoria del fallo o, subsidiariamente, el monto que los señores Magistrados consideren pertinente [pretensión desistida].

QUINTA: Ordenar que la liquidación de las anteriores condenas deberán ser objeto de actualización, ajustes que se harán tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor, conforme con lo dispuesto en el artículo 179 del Código Contencioso Administrativo [pretensión desistida]. SEXTA: Se ordene al demandado a pagar por las sumas de dinero que resulten bien del restablecimiento del derecho, ora de la reparación del daño, los intereses correspondientes conforme al inciso final del Art. 177 ibidem y serán ajustadas de conformidad al Art. 178 de la misma obra y canceladas dentro de los precisos términos de los Arts. 176 y 177 del Código citado [pretensión desistida].

SÉPTIMA: Que se condene a pagar las costas, gastos judiciales y agencias en derecho a la parte demandada [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [precisiones procesales añadidas]. 1.2. El 19 de noviembre de 20103, el actor desistió de las pretensiones: [i] tercera; [ii] cuarta; [iii] quinta y [iv] sexta. 1.3.

Mediante el auto del 29 de agosto de 20114, el Tribunal a quo aceptó5 el desistimiento de las súplicas antes referidas. 1.4. Como fundamentos fácticos, en síntesis, el extremo demandante mencionó los siguientes: 3 Folio 228 del cuaderno No. 3 del Tribunal. 4 Folio 229 del cuaderno No. 3 del Tribunal. 5 No sobra señalar que en esta providencia judicial no realizará ningún tipo de análisis respecto de las pretensiones a las que desistió el actor, dado que dichas súplicas, en estricto rigor, fueron excluidas del debate jurídico que aquí se suscita.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 4 1.4.1. Indicó que, el 18 de julio 2004, el Concejo Municipal de Aratoca6 expidió el Acuerdo No. 005, “POR MEDIO DEL CUAL SE DECLARAN DE UTILIDAD PÚBLICA LOS PREDIOS AFECTADOS POR LA CONSTRUCCIÓN DEL MONUMENTO A LA SANTANDEREANIDAD Y EL PROYECTO TURÍSTICO DEL CAÑÓN DE CHICAMOCHA PARA EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] 1.4.2.

Mencionó que, en virtud de lo consignado en el aludido Acuerdo Municipal No. 005 del 18 de julio de 2004, la Corporación en comento adoptó las siguientes determinaciones [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] 1. [D]eclarar la utilidad pública de una serie de inmuebles, entre ellos aquel cuya matrícula es 319-24031 de propiedad de mi poderdante, cuya área se establece en una hectárea y media, pese a que su área real es de dos hectáreas y media. 2.

Se declaró la urgencia para efectos de la expropiación por vía administrativa de los predios declarados de utilidad pública entre ellos el referenciado que como afirmé es de mi poderdante y 3. Se otorgó competencia general al representante legal del Municipio de Aratoca para que de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997, adquiera directamente los predios declarados de utilidad pública, los permutara o los expropiara en el caso de ser necesario [ ]” [énfasis propio del texto transcrito]. 1.4.3.

Sostuvo que, entre los predios declarados de utilidad pública, se encontraba el bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, el cual se identificaba con la matrícula No. 319-24031 y cuya propiedad pertenecía al señor Elías Porras Buenahora. 1.4.4. Advirtió que el Acuerdo Municipal No. 005 del 18 de julio de 2004 fue modificado por el Acuerdo Municipal No. 011 del 31 de agosto de la misma anualidad, ambos expedidos por el Concejo Municipal de Aratoca.

Precisó que el Acuerdo Municipal No. 011 del 31 de agosto de 2004 modificó el artículo primero del Acuerdo Municipal No. 005 del 18 de julio de 2004, en el sentido de corregir las “[ ] áreas declaradas de utilidad pública, pero dejó tal cual el resto del texto en lo que atañe a la declaratoria de urgencia y competencia para adelantar los negocios jurídicos pertinentes o de ser necesaria la expropiación [ ]”. 1.4.5.

Afirmó que, el 1° de agosto de 2005, el gobernador del departamento de Santander expidió la Resolución No. 0009337, determinación a través de la cual se decretó, por motivos de utilidad pública, la expropiación administrativa del bien inmueble rural conocido como “Villa Johana”. 6 Municipio perteneciente al departamento de Santander.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 5 1.4.6. Aseguró que la aludida resolución se fundamentó en el Acuerdo Municipal No. 011 del 31 de agosto de 2004; sin embargo, en su criterio, desconoció “[ ] totalmente el Acuerdo No. 005 de 2004 de la Corporación [se refiere al Concejo Municipal de Aratoca] a sabiendas que el 011 es tan solo una modificación parcial del Acuerdo 005 [ ]” [aclaración añadida]. 1.4.7.

Sostuvo que la Resolución No. 0009337 del 1° de agosto de 2005 incumplió y desconoció las normas jurídicas en las cuales debía fundarse -Constitución Política de 1991, la Ley 388 de 1997 y la Ley 136 de 1994-. También indicó que el Departamento carecía de competencia para decretar la expropiación cuestionada, puesto que dicha atribución recaía en el alcalde del municipio de Aratoca -representante legal de dicha entidad territorial-. 1.4.8.

Mencionó que, una vez cuestionada en sede administrativa la resolución en comento -por la vía del recurso de reposición-, el Departamento profirió la Resolución No. 10804 del 2 de septiembre de 2005, decisión por medio de la cual despachó de forma desfavorable la impugnación presentada por el actor y, como consecuencia de ello, confirmó íntegramente la decisión primigenia. 1.4.9.

Adujo que “[ ] no se respetaron las reglas que el Concejo Municipal [de Aratoca] estableció usurpándose [se refiere al Departamento] funciones que constitucional y legalmente corresponden a los cabildos, y que en virtud de tales potestades decidió delegar en el señor alcalde municipal [ ]” [aclaraciones añadidas]. 1.4.10. Refirió que, a raíz de la pérdida de la “posesión” del bien inmueble de su propiedad, padeció “serios” y “graves” perjuicios materiales y morales.

Asimismo, señaló que “[ ] DE UNA MANERA ILÓGICA EN PROCESO JUDICIAL [se refiere al de expropiación adelantado ante la jurisdicción ordinaria] EL APODERADO DEL DEPARTAMENTO SOLICITÓ LA ENTREGA DEL LOTE DE TERRENO CUANDO LO HABÍA INVADIDO DESDE TIEMPO ATRÁS EL DEPARTAMENTO [ ]” [aclaración añadida y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 1.5.

El análisis relativo a las normas supuestamente infringidas y el concepto de su infracción, en síntesis, se concentró en lo siguiente: Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 6 1.5.1. La parte demandante señaló que los actos administrativos impugnados violaron el Preámbulo de la Constitución Política de 1991 y sus artículos 2, 4, 6, 13 58, 90, 287, 298, 311, 312 y 313. 1.5.2.

También afirmó que las resoluciones enjuiciadas vulneraron las siguientes disposiciones normativas: [i] el artículo 36 del CCA; [ii] el artículo 33 de la Ley 136 de 1994; [iii] los artículos 8, 63 y “subsiguientes” de la Ley 388 de 1997 y [iv] el artículo 39 de la Ley 489 de 1998. 1.5.3. Asimismo, sostuvo que los actos administrativos en cuestión desconocieron el contenido del Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 2004, determinación adoptada por el Concejo Municipal de Aratoca. 1.5.4.

Para sustentar las imputaciones antes referidas, el extremo actor advirtió que las resoluciones demandadas incurrieron en los siguientes vicios de nulidad: [i] “ilegalidad del acto” - violación de normas jurídicas superiores y [ii] desviación de poder. 1.5.4.1. En lo que respecta a la infracción de las normas jurídicas en las que debían fundarse los actos administrativos materia de examen -cargo de ilegalidad que, con independencia de la denominación empleada por el actor, sustancialmente apunta a una falta de competencia material-, la parte activa indicó que la actuación del Departamento atentaba contra las “mínimas” garantías que se le deben conceder a la propiedad privada -artículo 58 de la Constitución Política de 1991-.

De igual modo, expuso que las funciones de los departamentos en materia administrativa eran de coordinación y complementariedad con la acción municipal, a propósito de lo cual señaló que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] [N]o puede el Gobernador del Departamento asumir funciones que corresponden al Municipio, pasando de alto que su actuación se cumple complementariamente, es decir acompañando al ente local.

En el presente evento su acción no fue complementaria a la municipal sino usurpadora de la misma, pues es claro como se observa de las pruebas que soportan los hechos en que se funda este libelo que se definió claramente la competencia para adelantar de ser necesaria la expropiación en cabeza del Alcalde del Municipio de Aratoca, pero que no se respetó la misma [ ]” [énfasis añadido].

En línea con dicha argumentación, el actor insistió en que el Concejo Municipal de Aratoca “[ ] otorgó de manera clara y sin duda alguna las facultades para adelantar el proceso de expropiación al señor Alcalde Municipal, no puede como lo hizo el Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 7 señor Gobernador apropiarse de una competencia que le era ajena totalmente [ ]” [énfasis añadido].

Así pues, adujo que los actos administrativos expropiatorios “[ ] tuvieron en cuenta como parte motiva el Acuerdo 011 de 2004, pero desconocieron el 005 de 2004 flagrantemente, toda vez que solo se autorizó en dicho acto para adelantar negociación u expropiación al señor Alcalde Municipal [de Aratoca] [ ]” [aclaración añadida]. En concreto, el extremo activo puntualizó sus consideraciones en los siguientes términos [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Es claro entonces que la potestad para adelantar la expropiación recae en las autoridades Municipales, por expresa disposición de la ley [se refiere al artículo 8.9 de la Ley 388 de 1997] en los casos de utilidad pública como el que se presenta en esta acción [ ].

El Gobernador de Santander desconoció abiertamente la competencia que la ley asigna, y expidió un acto administrativo sin poseer la competencia material para hacerlo, configurándose así la ilegalidad por incompetencia [ ]” [énfasis añadido]. 1.5.4.2. Frente a la alegada desviación de poder, el demandante consideró que el gobernador del Departamento “[ ] al expedir el acto demandado, tuvo un fin diferente, ajeno al interés general y al buen servicio que debió orientarlo.

El vicio que le endilgamos tiene su origen en el fuero interno de él, como encargado de la función administrativa, esto es, un fin personal, egoísta, político y para favorecer a terceros [ ]”. A su vez, para concluir que el cargo de ilegalidad en comento se había configurado, advirtió que “[ ] irrespetar los principios del ordenamiento territorial no puede ser más que achacado a una clara desviación de poder, sobre todo porque la usurpación de funciones [se refiere a la supuesta falta de competencia material del Departamento para expropiar] no constituye un principio, sino un mero ejercicio arbitrario del poder [ ]” [aclaración añadida]. 2.

La admisión de la demanda y su contestación 2.1. Mediante el auto del 27 de septiembre de 20067, el Tribunal de primer grado admitió la demanda, decisión que se notificó en debida forma al Departamento y al Ministerio Público. 7 Folios 68 y 69 del cuaderno No. 1 del Tribunal. Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 8 2.2.

El 29 de agosto de 20078, el Departamento contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de la totalidad de las pretensiones formuladas por el señor Elías Porras Buenahora. Para tal efecto, sostuvo que la Resolución No. 009337 del 1° de agosto de 2004 se expidió “[ ] sin violación alguna ni de la Constitución Política ni de las Leyes 388 de 1997, ni de la Ley 136 de 1994 [ ]”.

En línea con dicha aseveración, adujo que “[ ] la expropiación por vía administrativa no solo se implementa o desarrolla aplicando el régimen municipal, sino también a través de los procedimientos jurídicos establecidos para que las entidades territoriales, entiéndase para el caso [ ] el Departamento puedan surtirla [ ]”, de conformidad con los presupuestos fijados en los artículos 58 y 59 de la Ley 388 de 1997.

El Departamento planteó las siguientes excepciones: [i] “inexistencia de la causal denominada ilegalidad del acto”; [ii] “el principio del non bis in idem y de cosa juzgada” e [iii] “inexistencia de la causal denominada desviación de poder”. En lo que se refiere a la “inexistencia de la causal denominada ilegalidad del acto”, el extremo pasivo sostuvo que no era cierto que la facultad expropiatoria solo recayera en las autoridades administrativas del orden municipal, dado que el artículo 59 de la Ley 388 de 1997 contemplaba la posibilidad de que las entidades territoriales -entre ellas los departamentos- también pudieran valerse de dicha atribución competencial.

De acuerdo con la prescripción normativa en cuestión, el Departamento afirmó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] De la transcripción textual de la norma [se refiere al artículo 59 de la Ley 388 de 1997], se colige que cualquier entidad territorial puede decretar la expropiación por vía administrativa, siempre y cuando tenga como finalidad la de desarrollar o ejecutar proyectos de construcción de infraestructura social de los sectores de salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana.

En este orden de ideas, y habida cuenta que fue el Departamento de Santander quien se interesó directamente como ejecutor del proyecto que motivó la declaratoria de utilidad pública del predio, es decir, el directamente interesado en la adquisición del inmueble y quien dispuso de los recursos requeridos para tal ejecución; como ente territorial le correspondió decretar la expropiación por vía administrativa, pese a que inicialmente la declaratoria de utilidad pública del inmueble fue decretada por el Concejo Municipal de Aratoca, lo cual en ningún momento le restó competencia al Departamento para adquirir y decretar la expropiación del predio Villa Johana, toda vez que allí debía ejecutarse, como en efecto se hizo, el megaproyecto de PARQUE NACIONAL DEL CHICAMOCHA PANACHI [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 8 Folios 79 a 93 del cuaderno No. 1 del Tribunal.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 9 También resaltó que el Departamento, en realidad, no acudió al procedimiento de la expropiación administrativa propiamente dicho, puesto que se acudió al proceso expropiatorio en sede jurisdiccional. En este sentido, puntualizó que el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de San Gil [departamento de Santander], a través de la sentencia del 25 de noviembre de 20059, decretó, por motivos de utilidad pública, la expropiación del bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, predio cuyo derecho de dominio estaba radicado en cabeza del actor.

Respecto del medio exceptivo denominado “el principio del non bis in idem y de cosa juzgada”, la entidad territorial demandada esgrimió que las pretensiones formuladas en el juicio contencioso administrativo atentaban contra dichos preceptos. En ese orden de ideas, consideró que, de cara al caso concreto, estaban reunidos todos los presupuestos necesarios -identidad de objeto, causa y partes- para declarar la configuración de la cosa juzgada respecto de la sentencia adoptada en el proceso adelantado ante la jurisdicción ordinaria -especialidad civil-.

Frente a la “inexistencia de la causal denominada desviación de poder”, señaló que ese vicio de ilegalidad no se configuró, dado que la expedición de los actos administrativos cuestionados guardaba absoluta coherencia con la finalidad perseguida con dichas determinaciones. Asimismo, la parte pasiva en este juicio propuso la siguiente reflexión frente al cargo de nulidad antes señalado [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Así las cosas, el libelista al carecer de fundamento jurídico sólido para configurar la causal invocada de desviación de poder, la confunde con la primera causal alegada denominada ilegalidad del acto, toda vez que no hace nada diferente a repetir lo afirmado en esa causal, aduciendo infundadamente la incompetencia del Gobernador para adelantar la expropiación e igualmente un supuesto [ ] desconocimiento e irrespeto a la descentralización territorial [ ]”.

Por cuenta de todo lo anterior, el Departamento solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda y, además, se condenara en costas al actor. 9 Folios 104 a 108 del cuaderno No. 1 del Tribunal. Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 10 3. Los alegatos de conclusión en primera instancia 3.1.

A través del auto del 19 de noviembre de 201010, el Tribunal de origen corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 3.2. El Departamento alegó de conclusión11 y reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda. Adicionalmente, frente a la pretensión encaminada a la devolución del predio al señor Elías Porras Buenahora en el estado en el que se encontraba antes de que se decretara la expropiación -súplica “segunda [a]” del escrito inicial, la cual no fue objeto de desistimiento-, el extremo pasivo planteó el siguiente reproche [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Parece que el señor PORRAS BUENAHORA no le fue suficiente la no despreciable cantidad de CUATROCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS VEINTINUEVE MIL CIENTO VEINTINUEVE PESOS M/CTE ($489’249.129), que fue la suma ordenada como indemnización dentro del proceso de expropiación que se surtió en el Juzgado Segundo Civil del Circuito de San Gil y pretende que después que el Departamento de Santander le canceló la suma mencionada se devuelva el terreno al estado en el que se encontraba.

La pregunta es: ¿El Señor ELÍAS PORRAS BUENAHORA estaría dispuesto a devolver la suma cancelada, indexada y además pagar los costos de la demolición y el movimiento de escombros? [ ] [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 3.3. El extremo activo y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. 4. La sentencia de primera instancia La Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, mediante la sentencia del 18 de mayo de 201212, negó las pretensiones de la demanda.

Para sustentar dicha determinación, el juzgador de primer grado delimitó el problema jurídico a resolver y anticipó el sentido de su decisión en los siguientes términos [transcripción literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Está viciado o no de nulidad el acto administrativo, mediante el cual el Gobernador de Santander decretó por motivos de utilidad pública la expropiación del inmueble rural denominado Villa Johana, con matrícula inmobiliaria 319-42031 de propiedad de Elías Porras Buenahora, por ser ilegal en cuanto a la falta de competencia y ser expedido con desviación de poder. 10 Folios 224 y 225 del cuaderno No. 3 del Tribunal. 11 Folios 226 y 227 del cuaderno No. 3 del Tribunal. 12 Folios 232 a 241 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 11 Para responder el interrogante planteado, la tesis que sostendrá la Sala consiste en afirmar que los actos administrativos acusados fueron expedidos por entidad territorial competente de conformidad con la facultad otorgada por el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, pues el Gobernador de Santander como representante legal del Departamento de Santander -entidad territorial del orden departamental- decretó por motivos de utilidad pública la expropiación administrativa del inmueble rural denominado Villa Johana de propiedad del señor Elías Porras Buenahora, igualmente dentro del proceso no se logró probar la desviación de poder que en los actos se encuentren inmersos.

Como consecuencia de lo anterior, los actos administrativos demandados siguen cobijados por la presunción de legalidad que los ampara, por lo que no hay lugar a declarar su nulidad [ ]”. Con estricto apego al razonamiento que se acaba de citar, el Tribunal de origen, al estudiar la falta de competencia que le endilgó la parte actora al Departamento para decretar la expropiación cuestionada, consideró que, en función de lo consignado en el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, dicha entidad territorial sí gozaba de esa atribución competencial, motivo por el cual despachó negativamente el vicio de nulidad en comento.

Frente a la desviación de poder invocada en el escrito inicial, el a quo advirtió que las aseveraciones en ese sentido no se encontraban soportadas probatoriamente, “[ ] ya que no se logró demostrar que la expropiación decretada por el Gobernador como representante legal del Departamento de Santander -entidad territorial- al predio rural denominado Villa Johana que fuera propiedad del accionante estuviera motivada por razones diferentes a los motivos de utilidad pública [ ]”, de ahí que este cargo de ilegalidad tampoco tuviese vocación de prosperidad.

Así las cosas, el Tribunal de primera instancia desestimó las súplicas formuladas en el escrito inicial y, además, se abstuvo de condenar en costas al señor Elías Porras Buenahora. 5. El recurso de apelación interpuesto13 Inconforme con la anterior determinación, el 14 de julio de 201214 la parte demandante interpuso recurso de apelación en su contra, impugnación que sustentó a partir de la “insistencia en las disposiciones violadas y el concepto de la violación” plasmado en el escrito inicial. 13 Folios 244 a 249 del cuaderno del Consejo de Estado. 14 Mediante el auto del 28 de septiembre de 2012, el a quo concedió, en el efecto suspensivo, la impugnación formulada por el extremo activo [folio 250 del cuaderno del Consejo de Estado].

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 12 En tal virtud, el actor consideró que el Tribunal a quo no realizó un análisis de fondo de la totalidad de las normas jurídicas que se invocaron en la demanda para sustentar la supuesta ilegalidad de los actos administrativos acusados. Asimismo, en lo atinente a la alegada falta de competencia material del Departamento para expropiar el bien inmueble rural denominando “Villa Johana”, sostuvo que el Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 200415 solo autorizó al alcalde del municipio de Aratoca para dicho efecto, circunstancia que, en su criterio, se desconoció “flagrantemente” en las resoluciones enjuiciadas.

De otro lado, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 8.9 de la Ley 388 de 1997, afirmó nuevamente que la competencia expropiatoria estaba radicada en cabeza de las entidades distritales y municipales, prescripción normativa que, según el demandante, fue olvidada por el juzgador de primer grado. Por último, frente a la desviación de poder que le atribuyó a los actos administrativos materia de control jurisdiccional, la parte activa adujo que el Tribunal de origen no tuvo en cuenta que la configuración de dicho cargo de ilegalidad era “ostensible”, consideración que sustentó con una línea argumentativa idéntica a la propuesta en la demanda. 6.

Las actuaciones surtidas en segunda instancia 6.1. A través del auto del 12 de mayo de 201416, esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte activa. 6.2. Mediante el auto del 1° de julio de 201417, se le corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 6.3.

El actor, el Departamento y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES Con el propósito de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: [1] la jurisdicción y la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; [2] la acción procedente; [3] la legitimación en la causa; [4] el ejercicio oportuno del derecho de 15 Acto administrativo expedido por el Concejo Municipal de Aratoca. 16 Folio 256 del cuaderno del Consejo de Estado. 17 Folio 258 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 13 acción; [5] el objeto de la impugnación y la delimitación de los problemas jurídicos a resolver en esta instancia; [6] los hechos probados y las pruebas relevantes en este juicio para resolver los problemas jurídicos identificados; [7] el análisis de la Subsección y la resolución del caso concreto y [8] la condena en costas. 1.

La jurisdicción y la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto 1.1. Con fundamento en lo previsto en el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 199818, se advierte la vocación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto, pues el extremo procesal demandado está integrado por una entidad pública.

En ese sentido, es oportuno recordar que el señor Elías Porras Buenahora demandó al departamento de Santander, entidad territorial19 cuya naturaleza pública no admite duda alguna. 1.2. Por su parte, el Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por el extremo activo en contra de la sentencia del 18 de mayo de 2012, proferida por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, dada la vocación de doble instancia que le asiste a este juicio -al margen de la cuantía-, toda vez que se cuestiona la legalidad de los actos que decretaron la expropiación -por vía administrativa- de un bien inmueble rural, de conformidad con lo establecido en los artículos 12920, 132.1321 y 18122 del CCA. 18 “Artículo 82 [modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998].

Objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional” [énfasis y aclaración añadida]. 19 “Artículo 286 [Constitución Política de 1991].

Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas […]” [énfasis y aclaración añadida]. 20 “Artículo 129. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia [subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión [ ]” [énfasis y aclaración añadida]. 21 “Artículo 132.

Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia [subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998]. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 13. De las acciones contra los actos de expropiación por vía administrativa [ ]” [énfasis y aclaración añadida]. 22 “Artículo 181.

Apelación [modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998]. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales […]” [énfasis y aclaración añadida]. Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 14 1.3. Asimismo, ha de precisarse que esta Corporación, en virtud de lo consignado en el artículo 71.5 de la Ley 388 de 199723, es la autoridad judicial competente para resolver el recurso de apelación que se formule en contra de las sentencias de primer grado proferidas por los Tribunales Administrativos en las que se decida sobre la nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado por cuenta de una decisión de expropiación en sede administrativa -cualquiera que sea la cuantía del asunto-. 2.

La acción procedente 2.1. De conformidad con lo previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, “[ ] [c]ontra la decisión de expropiación por vía administrativa procede [la] acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido [ ]” [énfasis y complementación añadida]. 2.2.

En línea con lo anterior, también es necesario señalar que, según lo contemplado en el artículo 85 del CCA24, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo procesal idóneo para solicitar: [i] la anulación de un acto administrativo; [ii] el restablecimiento del derecho amparado en una norma jurídica que se estima vulnerado y [iii] la reparación del daño causado. 2.3.

Así las cosas, como en este juicio se pretende la nulidad de los actos a través de los cuales se expropió en sede administrativa un bien inmueble rural del cual era propietario el señor Elías Porras Buenahora y, además, también se persigue el restablecimiento del derecho de dominio del extremo activo sobre el predio en comento, es necesario concluir que la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 y 23 “Artículo 71.

Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: 1.

El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía [ ]. 5. Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes.

La parte que no haya apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia [ ]” [énfasis añadido]. 24 “Artículo 85. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente” [énfasis añadido].

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 15 ejercida en el presente asunto es la procedente para abordar el estudio del caso concreto que se somete a consideración de esta Subsección. 3. La legitimación en la causa 3.1. En lo que respecta a este presupuesto a procesal, es necesario indicar que el señor Elías Porras Buenahora y el departamento de Santander se encuentran legitimados en la causa por activa y por pasiva, respectivamente, puesto que: [i] El actor era el propietario del bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, predio sobre el cual se materializó la expropiación en sede administrativa que en este juicio se cuestiona. [ii] La entidad territorial demandada expidió los actos administrativos expropiatorios cuya nulidad se pretende. 3.2.

En función de lo anterior, se advierte que los extremos procesales en contienda están legitimados en la causa por activa y por pasiva en este caso, dado que ambos tienen participación directa en los fundamentos de hecho y de derecho sobre los cuales se edifica y se nutre el presente proceso judicial. 4. El ejercicio oportuno del derecho de acción 4.1.

Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, y de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general25, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, 25 Corte Constitucional, sentencia C-394 del 22 de mayo de 2002: “[ ] La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia [ ]”.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 16 controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción26, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia27, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar. 4.2.

Efectuadas las precisiones conceptuales que anteceden, la Sala estima necesario advertir que, de conformidad con lo regulado en el artículo 71 de la Ley 388 de 199728, la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho deberá 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de febrero de 2006, expediente No. 6871-05 “[ ] [E]l derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador […].

El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos [ ]”. 27 Corte Constitucional, sentencia C-574 del 14 de octubre de 1998: “[ ] [S]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.

Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado [ ]”. 28 “Artículo 71.

Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 17 presentarse dentro de los 4 meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión expropiatoria.

En ese sentido, conviene señalar que, a través de la Resolución No. 0009337 del 1° de agosto de 200529, el departamento de Santander decretó la expropiación administrativa -por motivos de utilidad pública- del inmueble rural denominado “Villa Johana”, predio cuyo derecho de dominio estaba radicado en cabeza del señor Elías Porras Buenahora.

La Sala pone de presente el hecho de que en el expediente no obra la constancia de notificación de dicha decisión; sin embargo, resulta evidente que el extremo demandante tuvo conocimiento oportuno -en sede administrativa- de la aludida resolución, puesto que interpuso recurso de reposición en su contra. Así pues, mediante la Resolución No. 10804 del 2 de septiembre de 2005, la entidad territorial departamental resolvió de forma desfavorable la impugnación presentada por el extremo actor y, como consecuencia de ello, confirmó en su totalidad el acto administrativo primigenio.

Ahora bien, aunque al plenario tampoco se aportó la constancia de notificación de la última decisión mencionada, circunstancia que impide determinar con certeza cuándo adquirió firmeza, la Sala precisa que, si,se contabiliza el término de caducidad de 4 meses calendario desde el día siguiente a aquel en el que se expidió la Resolución No. 10804 del 2 de septiembre de 2005, es decir, el 3 de septiembre de 2005, lo cierto es que la presentación de la demanda materia de análisis habría sido oportuna, puesto que el término máximo para acudir a esta jurisdicción en esa hipótesis finalizaba el 3 de enero de 2006 y el escrito inicial se radicó el 19 de diciembre de 200530.

En ese orden de ideas, evidente viene a ser que la conclusión que se acaba de plantear, con mayor razón, se verificaría en el caso de que se computara el plazo máximo para demandar desde el día siguiente al de la ejecutoria de los actos administrativos acusados, toda vez que ese supuesto, indefectiblemente, habría ocurrido con posterioridad al antes referido, de ahí que la Subsección pueda determinar que este presupuesto procesal se encuentra satisfecho. cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión [ ]” [énfasis añadido]. 29 Folios 2 a 4 del cuaderno No. 1 del Tribunal. 30 Folio 58 del cuaderno No. 1 del Tribunal.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 18 5. El objeto de la impugnación y la delimitación de los problemas jurídicos a resolver en esta instancia La Sala, de entrada, estima necesario precisar que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la providencia recurrida.

En ese orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del CPC31, ha de indicarse que la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable para el recurrente, de ahí que el superior funcional no pueda enmendar la providencia judicial en la parte que no fue objeto de la impugnación, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella.

Precisado lo anterior, la Subsección advierte que el análisis del caso concreto se circunscribirá exclusivamente a los reparos concretos que formuló el actor en contra de la sentencia cuestionada, sin que resulte plausible extender el presente estudio a materias que no fueron objeto de reproche. Así pues, ha de indicarse que los ejes temáticos sobre los que gravitará esta providencia judicial son los siguientes: [i] La falta de competencia material que se le atribuyó al departamento de Santander para expropiar por la vía administrativa el bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, predio cuyo derecho de dominio estaba radicado en cabeza del señor Elías Porras Buenahora. [ii] La desviación de poder que se le endilgó a los actos administrativos enjuiciados, vicio de nulidad que se sustentó en la “usurpación” de las funciones expropiatorias en la que habría incurrido el departamento de Santander en relación con el municipio de Aratoca. 6.

Los hechos probados y las pruebas relevantes en este juicio para resolver los problemas jurídicos identificados La Sala valorará los documentos aportados en copia simple, siempre que no hayan sido tachados de falsedad por alguna de las partes o exista alguna disposición que haga exigible el requisito de las copias auténticas o de una determinada copia, de 31 “Artículo 357.

Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella [ ]” [énfasis añadido].

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 19 conformidad con lo establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 201332. No está de más señalar que la Subsección únicamente hará referencia a los hechos probados y a las pruebas que resultan relevantes para resolver los problemas jurídicos identificados en el acápite No. 5 de la parte considerativa de esta decisión. En ese sentido, revisado el expediente del presente juicio, se advierte lo siguiente: 6.1.

De acuerdo con lo consignado en la anotación No. 2 del certificado de tradición y libertad33 del bien inmueble rural sobre el cual recayó la expropiación en sede administrativa que en este proceso se cuestiona, está acreditado que el 3 de julio de 199134 el señor Elías Porras Buenahora adquirió el predio denominado “Villa Johana”35, terreno ubicado en el municipio de Aratoca36 [departamento de Santander] En ese orden de ideas, también consta en el plenario que el demandante conservó el derecho de dominio sobre el bien inmueble rural en cuestión hasta la fecha la cual se decretó su expropiación administrativa por motivos de utilidad pública -1° de agosto de 200537 [fecha en la que el Departamento expidió la Resolución No. 0009337]-. 32 En la providencia de unificación jurisprudencial en comento se razonó lo siguiente [transcripción literal]: “[…] Debe precisarse que la copia simple de las pruebas que componen el acervo del proceso penal, en especial las diligencias adelantadas por las demandadas, pueden ser valoradas toda vez que los medios probatorios obrantes fueron practicados con audiencia de la demandada, y solicitados como prueba traslada por la parte demandante, petición que fue coadyuvada por las demandadas, surtiéndose así el principio de contradicción […].

En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda [ ]” [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2013, expediente No. 25.022]. 33 Folios 102 y 103 del cuaderno No. 1 del Tribunal. 34 Mediante la Escritura Pública No. 887 otorgada el 3 de julio de 1991 en la Notaría Segunda del Círculo de San Gil, el actor y el señor Pedro Santos Morales celebraron el contrato de compraventa del predio rural denominado “Villa Johana”, ubicado en el municipio de Aratoca [departamento de Santander] [folios 18 a 20 del cuaderno No. 1 del Tribunal]. 35 Predio de naturaleza rural identificado con la matrícula inmobiliaria No. 319-24031 [folios 102 y 103 del cuaderno No. 1 del Tribunal]. 36 El predio rural denominado “Villa Johana” está localizado -en términos más exactos- en la vereda San Pedro - municipio de Aratoca [departamento de Santander] [folios 102 y 103 del cuaderno No. 1 del Tribunal]. 37 Folios 2 a 4 del cuaderno No. 1 del Tribunal.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 20 6.2. El 18 de julio de 200438, el Concejo Municipal de Aratoca expidió el Acuerdo No. 005, acto administrativo “POR MEDIO DE CUAL SE DECLARAN DE UTILIDAD PÚBLICA LOS PREDIOS AFECTADOS POR LA CONSTRUCCIÓN DEL MONUMENTO A LA SANTANDEREANIDAD Y EL PROYECTO TURÍSTICO DEL CAÑÓN DE CHICAMOCHA PARA EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] En lo que respecta a las consideraciones que se tuvieron en cuenta para la adopción de la decisión en comento, conviene resaltar las siguientes [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ]

CONSIDERANDO: [ ] 3. Mediante Decreto No. 0121 del 2 de abril de 2004 se institucionaliza el día de la Santandereanidad en conmemoración a la fecha de creación del estado soberano de Santander. 4. En desarrollo del Decreto 121 de 2004 el departamento de Santander adelanta el proyecto de construcción del Monumento a la Santadereanidad y otras obras que estarían comprendidas en el cañón del Chicamocha las cuales buscan promover el desarrollo histórico, cultural, paisajista y turístico de la región y el departamento. 5.

En concordancia con lo preceptuado en los artículos 63 y 64 de la Ley 388 de 1997 y en atención al carácter inaplazable del proyecto por los antecedentes ya señalados, se considera conveniente declarar la utilidad pública de los predios que puedan afectarse con el desarrollo del citado proyecto, a efectos de facilitar su adquisición o la expropiación por vía administrativa, si a ello hubiera lugar. 6.

Que los predios inmuebles que a continuación se anexan se encuentran ubicados dentro del área geográfica del proyecto de construcción del Monumento a la Santadereanidad y demás obras comprendidas en el cañón del Chicamocha [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. De conformidad con la motivación en cita, el Concejo Municipal de Aratoca acordó [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] ACUERDA:

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar de utilidad pública los siguientes bienes inmuebles (Matrícula inmobiliaria No. 319-24031 [predio rural denominado “Villa Johana”] [ ].

ARTÍCULO SEGUNDO: Declarar la urgencia para efectos de la expropiación por vía administrativa de los predios señalados en el artículo anterior, teniendo en cuenta la normatividad aplicable en especial lo prescrito por el artículo 65 de la Ley 388 de 1997.

ARTÍCULO TERCERO: Autorizar al Representante Legal del Municipio de Aratoca para que de acuerdo al procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997 adquiera directamente los predios descritos en el artículo primero del presente [Acuerdo] Municipal, los permute o los expropie en el caso que sea necesario [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [precisiones añadidas]. 38 Folios 10 a 12 del cuaderno No. 1 del Tribunal.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 21 6.3. El 31 de agosto de 200439, el Concejo Municipal de Aratoca profirió el Acuerdo No. 011, acto administrativo “POR EL CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO PRIMERO DEL ACUERDO MUNICIPAL No. 005 DE JULIO 18 DE 2004” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

En lo que atañe al componente considerativo de la aludida determinación, se rescata lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ]

CONSIDERANDO: 1. En desarrollo del Decreto 121 de 2004 el departamento de Santander adelanta el proyecto de construcción del Monumento a la Santadereanidad y otras obras que estarían comprendidas en el cañón del Chicamocha las cuales buscan promover el desarrollo histórico, cultural, paisajista y turístico de la región y el departamento. 2.

Que en el artículo primero del Acuerdo No. 005 de Julio 18 requiere de la modificación, ya que en el mismo se presentó una inconsistencia [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. En línea con el referido razonamiento, el Concejo Municipal de Aratoca acordó [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] ACUERDA:

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar de utilidad pública los siguientes bienes inmuebles dentro del área de influencia del Proyecto Parque Nacional de Chicamocha, desde el sitio denominado Ventanas hasta el límite natural Río Chicamocha, y desde la vereda San Pedro [ubicación del bien inmueble rural denominado “Villa Johana”] sitio denominado Mesetas parte baja hasta el Río Chicamocha, en una extensión aproximada de 3.300 hectáreas [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [precisión añadida]. 6.4.

El 1° de agosto de 200540, el departamento de Santander, a través de su gobernador, profirió la Resolución No. 0009337, determinación a través de la cual decretó, por motivos de utilidad pública, la expropiación en sede administrativa del bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, predio cuyo derecho de propiedad le pertenecía al señor Elías Porras Buenahora.

Las consideraciones sobre las que se edificó el aludido acto administrativo fueron, entre otras, las siguientes [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ]

CONSIDERANDO: [ ] 3. Que el Departamento de Santander, dentro de su política Creer lo Nuestro, Sector Cultura, Programa Infraestructura y Conservación del Patrimonio Cultural del Plan de Desarrollo 2004-2007, “SANTANDER EN SERIO”, tiene proyectado construir el 39 Folio 15 del cuaderno No. 1 del Tribunal. 40 Folios 2 a 4 del cuaderno No. 1 del Tribunal.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 22 “PARQUE NACIONAL DEL CHICAMOCHA” requiriendo de la adquisición de algunos predios sobre los cuales se construirá el citado parque. 4. Que en desarrollo del proyecto “PARQUE NACIONAL DEL CHICAMOCHA” existe un proyecto debidamente viabilizado por la Secretaría de Desarrollo Social y registrado en el Banco de Programas y Proyectos del Departamento de Santander, denominado “ADQUISICIÓN DE PREDIOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL PARQUE NACIONAL DEL CHICAMOCHA”, proyecto que es de una gran importancia para la cultura del pueblo Santandereano. 5.

Que dentro de los predios se hace necesario adquirir, para la consolidación del precitado proyecto, se encuentra un predio rural, ubicado dentro de la comprensión municipal de Aratoca (Sder), heredad denominada VILLA JOHANA, identificada con el folio de matrícula inmobiliaria número 319-24031 [ ], inmueble de propiedad de ELÍAS PORRAS BUENAHORA [ ]. 6.

Que mediante Acuerdo Municipal número 011 de agosto 31 de 2004, proferido por el Honorable Concejo Municipal de Aratoca, se declaró como utilidad pública, los inmuebles ubicados dentro del área de influencia del proyecto PARQUE NACIONAL DEL CHICAMOCHA, desde el sitio denominado Ventanas, hasta el límite natural Río Chicamocha y desde la vereda San Pedro sitio denominado Mesetas parte baja, hasta el Río Chicamocha, en una extensión aproximada de 3.300 hectáreas, dentro de los cuales se encuentra el inmueble rural descrito en el considerando precedente [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.5.

El demandante interpuso recurso de reposición41 en contra de la decisión en cita, cuyo eje central de su inconformismo fue la supuesta falta de competencia material del gobernador del departamento de Santander para expropiar el bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, dado que, a su juicio, el realmente facultado para dicho efecto era el alcalde del municipio de Aratoca. 6.6.

Mediante la Resolución No. 10804 del 2 de septiembre de 200542, la entidad territorial accionada resolvió de forma desfavorable la impugnación presentada por el extremo activo y, como consecuencia de ello, confirmó en su totalidad el acto administrativo primigenio. Para despachar negativamente los reparos planteados por el señor Elías Porras Buenahora en contra de la Resolución No. 0009337 del 1° de agosto de 2005, el Departamento ofreció, entre otros, los argumentos que se pasan a transcribir literalmente [incluso con posibles errores]: “[ ]

CONSIDERANDO: [ ] [S]i bien la declaratoria de utilidad pública del inmueble del caso de marras fue decretada por el Concejo Municipal de Aratoca, ella no le resta competencia al Departamento de Santander para adquirir y decretar la expropiación del mismo, para ejecutar allí el megaproyecto de PANACHI, toda vez que la declaratoria de utilidad pública citada fue hecha por la corporación administrativa municipal, debido a que el inmueble se encuentra dentro de su ámbito de jurisdicción territorial; sin embargo, el ejecutor del proyecto que motiva la utilidad pública, es decir, el directo interesado en adquirir el inmueble y quien dispone de los recursos requeridos para ello es el 41 Folio 5 del cuaderno No. 1 del Tribunal. 42 Folios 5 a 8 del cuaderno No. 1 del Tribunal.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 23 Departamento de Santander, por ende, es a esta entidad territorial a quien en el caso concreto le corresponde decretar la expropiación sub judice, ya que como bien lo señala el precepto legal transcrito [se refiere al artículo 59 de la Ley 388 de 1997], las entidades territoriales tienen competencia y se encuentran debidamente facultadas para decretar la expropiación administrativa de inmuebles, para así desarrollar y ejecutar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, entre las que se encuentra el proyecto a ejecutar por el Departamento de Santander, según lo estipulado en dicho artículo sustituido por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 que señala en su literal a) “Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social de los sectores de salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana” [ ]. 6.

Asimismo debe señalarse que el Acuerdo Municipal número 011 del 31 de agosto de 2004, expedido por el Concejo Municipal de Aratoca, declara como de utilidad pública el inmueble de propiedad del recurrente, pero en ninguno de sus apartes otorga facultades al representante legal del Municipio para tramitar la expropiación materia de litis, y si de alguna manera el Acuerdo Municipal número 005 de julio 18 de 2004 contempla el otorgamiento de las citadas facultades, estas tan solo se entenderían para aquellos casos en que fuera el municipio quien directamente ejecutara proyectos sobre los inmuebles a expropiar, financiándolos con sus propios recursos, y ello sería así, en los casos en que sea necesario, como reza textualmente el artículo tercero de la parte resolutiva del Acuerdo número 005 del 18 de julio de 2004 [ ]. 7.

Entonces, resulta claro que carecen de asidero jurídico los fundamentos presentados por el apoderado del recurrente en relación con la competencia para el decreto de la expropiación que aquí nos ocupa, pues la ley es clara en señalarla, y efectuando una interpretación estricta del contenido literal de la norma, se determina claramente que en las circunstancias del caso de marras, es precisamente el Departamento de Santander, por intermedio de su representante legal, la entidad competente para adelantar el presente trámite de expropiación administrativa [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [precisión añadida]. 6.7.

Surtido el trámite procesal correspondiente, el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de San Gil, a través de la sentencia del 25 de noviembre de 200543, decretó -por causa de utilidad pública- la expropiación -en sede jurisdiccional- del bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, terreno cuya propiedad era del aquí demandante. 7.

El análisis de la Subsección y la resolución del caso concreto Por razones eminentemente metodológicas, la Sala, en función -exclusiva- de los motivos de disenso planteados por el extremo activo en su recurso de apelación, los estudiará y decidirá de manera individualizada. En tal sentido, con la finalidad de cumplir la consigna que se acaba de trazar, la Subsección iniciará el análisis del caso concreto con el estudio del primero de los problemas jurídicos identificados en el acápite No. 5 de la parte considerativa de esta providencia, el cual consiste en lo siguiente: 43 Folios 104 a 108 del cuaderno No. 1 del Tribunal.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 24 [i] La falta de competencia material que se le atribuyó al departamento de Santander para expropiar por la vía administrativa el bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, predio cuyo derecho de dominio estaba radicado en cabeza del señor Elías Porras Buenahora Previo a resolver el reproche materia de análisis, la Sala estima oportuno precisar conceptualmente cuál ha sido la definición propuesta por esta Corporación y la Corte Constitucional respecto de la expropiación administrativa.

Asimismo, se hará referencia a los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha catalogado como indispensables para que proceda la expropiación en sede administrativa por motivos de utilidad pública e interés social, con especial atención en el principio de legalidad y las exigencias que se derivan del mismo. En ese sentido, conviene indicar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado44 ha precisado lo siguiente en relación con la figura jurídica en comento [transcripción literal]: “[ ] La expropiación administrativa ha sido definida por la doctrina, como el reconocimiento, en cabeza de la administración, del poder jurídico para decidir, a través de un acto administrativo motivado, mediante la aplicación del derecho en un caso concreto, que existen los motivos de utilidad pública e interés social definidos por el legislador, que legitiman y justifican una expropiación y regulan el monto de la indemnización que debe pagarse al expropiado y la forma de pago.

Se introdujo en la Constitución de 1991, como una figura que busca remediar los problemas de eficacia del procedimiento que implica el trámite de la expropiación mediante sentencia judicial [ ]. La Corte Constitucional, al estudiar las razones que tuvo el Constituyente para incorporar la expropiación por vía administrativa a nuestro sistema, señaló que la misma se concibió como un mecanismo jurídico, público y breve, a través del cual, se faculta a la administración para privar al afectado de su derecho de dominio sobre un bien, previa indemnización, con garantía de los derechos de defensa y debido proceso, cuando medien motivos de interés social y de utilidad pública, y que de ningún modo está "prevista para facilitar el desconocimiento arbitrario de la garantía constitucional del derecho a la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos con justo titulo” [ ]”.

Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional45 ha sido enfática al señalar que “[ ] [l]a expropiación administrativa por motivos de utilidad pública o interés social es la limitación más gravosa del derecho fundamental de propiedad 44 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 21 de marzo de 2007, radicación No. 11001-03-06-000-2007-00011-00 [1.807]. 45 Corte Constitucional, sentencia C-020 del 9 de febrero de 2023, expediente D-14783.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 25 privada46, dado que anula las facultades de uso, goce y disposición del bien de forma permanente [ ]” [énfasis añadido]. Es así como, por cuenta de las implicaciones y de los efectos jurídicos asociados a la expropiación que se materializa en la vía administrativa, la Corte Constitucional47 ha señalado de forma reiterada y uniforme que la aludida limitación al derecho de dominio debe cumplir con estrictos requisitos constitucionales, con el fin de procurar que no constituya una privación arbitraria y desproporcionada del derecho a la propiedad privada y otorgar al propietario garantías procesales y sustanciales mínimas.

Así las cosas, con estos cometidos la jurisprudencia de la Corte Constitucional48 ha puntualizado que dichos requisitos son: “[ ] (i) la observancia del principio de legalidad, (ii) la garantía del debido proceso y (iii) el otorgamiento de una indemnización previa y justa. Si estos requisitos se cumplen el interés privado del titular debe ceder ante el público y la expropiación es procedente [ ]”[énfasis añadido].

Por la importancia que tendrá para la resolución del caso concreto, la Subsección considera necesario hacer hincapié en el alcance del principio de legalidad y las cargas asociadas a dicho precepto en el marco de una expropiación en sede administrativa. Para tal efecto, necesariamente debe acudirse a la jurisprudencia constitucional49, la cual ha dotado de contenido al principio de legalidad en los términos que se pasan a mencionar [transcripción literal]: “[ ] (i) Principio de legalidad.

La observancia del principio de legalidad impone cuatro exigencias. Primero, el legislador debe definir de forma clara y suficiente los motivos de utilidad pública o de interés social que justifican la expropiación. Segundo, la facultad de expropiación de la entidad administrativa debe estar prevista expresamente en la ley. Tercero, la expropiación debe fundarse en los motivos que 46 “Artículo 58. [modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 1999].

Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio” [énfasis y aclaración añadida]. 47 Corte Constitucional, sentencia C-020 del 9 de febrero de 2023, expediente D-14783. 48 Corte Constitucional, sentencia C-020 del 9 de febrero de 2023, expediente D-14783. 49 Corte Constitucional, sentencia C-020 del 9 de febrero de 2023, expediente D-14783.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 26 “la ley definió como de interés social o utilidad pública”. Cuarto, sólo pueden ser objeto de expropiación “los bienes que sean necesarios para que la administración desarrolle los fines de la utilidad pública o del interés social” definidos por el legislador [ ]” [énfasis añadido].

Pese a que cada una de las exigencias en cita resultan relevantes para analizar y determinar cuál ha sido el grado de observancia del principio de legalidad en el desarrollo de una expropiación de corte administrativa, el presente juicio solo se concentrará en el segundo presupuesto antes relacionado, el cual consiste en que la facultad expropiatoria de la entidad administrativa debe estar prevista expresamente en la ley.

Con el propósito de sustentar la pertinencia de la elección que se acaba de anunciar, ha de recordarse que tanto la demanda como el recurso de apelación interpuesto por el señor Elías Porras Buenahora insisten en la siguiente premisa: las resoluciones acusadas en este proceso deben ser anuladas a raíz de la supuesta falta de competencia material del departamento de Santander para expropiar por la vía administrativa el bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, predio cuyo derecho de dominio estaba radicado en cabeza del señor Elías Porras Buenahora.

En tal virtud, como los cargos de nulidad que se le atribuyen a los actos administrativos demandados recaen fundamentalmente sobre la incompetencia material del Departamento para ejercer funciones expropiatorias en el caso concreto, resulta apenas lógico que el escrutinio judicial que realizará esta Subsección deba recaer sobre ese componente específico del principio de legalidad, es decir, el competencial.

Efectuadas las precisiones conceptuales antecedentes, la Sala, de entrada, advierte y anuncia que el departamento de Santander sí contaba con la facultad -legal y expresa- requerida para expropiar por la vía administrativa el citado bien inmueble. Como consecuencia de lo anterior, se concluirá que la presunción de legalidad que acompaña a las resoluciones enjuiciadas no se desvirtuó, circunstancia que impide expulsar del ordenamiento jurídico a los actos expropiatorios objeto de cuestionamiento y, además, descarta la posibilidad de restablecer el derecho de propiedad privada del actor sobre el lote de terreno previamente mencionado.

Las premisas y las conclusiones que se acaban de poner de presente en este punto de la presente providencia judicial se sustentan en las razones de hecho y de derecho que se pasan a exponer: Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 27 Antes de indicar con detalle cuál es el contenido de los actos administrativos acusados -los expropiatorios- y llevar a cabo el juicio de legalidad que exige el extremo activo en su recurso de apelación, conviene realizar un recuento de lo consignado en los Acuerdos Nos. 005 del 18 de julio de 2004 y 011 del 31 de agosto de la misma anualidad, determinaciones proferidas por el Concejo Municipal de Aratoca.

La importancia del estudio de los acuerdos municipales en cuestión estriba en el hecho de que los mismos, en estricto rigor, integran y hacen parte de la base competencial que tuvo en cuenta el departamento de Santander para expropiar el bien inmueble rural del que era propietario el aquí demandante. A través del Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 200450, el Concejo Municipal de Aratoca declaró la utilidad pública51 de una serie de bienes inmuebles -incluido el predio rural denominado “Villa Johana”- sobre los cuales se construiría el Monumento a la Santandereanidad y el Proyecto Turístico del Cañón del Chicamocha para el departamento de Santander.

Asimismo, se adoptaron las siguientes determinaciones: [i] se declaró la urgencia requerida para poder expropiar en sede administrativa los terrenos cuya utilidad pública fue declarada y [iii] se autorizó al representante legal del municipio de Aratoca “[ ] para que de acuerdo al procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997, adquiera directamente los predios descritos [ ], los permute o los expropie en el caso que sea necesario [ ]”.

Posteriormente, por cuenta de una inconsistencia detectada en el artículo primero del Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 2004 -en lo que respecta al área a declarar de utilidad pública-, el Concejo Municipal de Aratoca, mediante el Acuerdo No. 011 del 31 de agosto de 2004, lo modificó en el siguiente sentido [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] ACUERDA:

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar de utilidad pública los siguientes bienes inmuebles dentro del área de influencia del Proyecto Parque Nacional de Chicamocha, desde el sitio denominado Ventanas hasta el límite natural Río Chicamocha, y desde la vereda San Pedro [ubicación del bien inmueble rural denominado “Villa Johana”] sitio denominado Mesetas parte baja hasta el Río Chicamocha, en una extensión aproximada de 3.300 hectáreas [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [precisión añadida]. 50 Folios 10 a 12 del cuaderno No. 1 del Tribunal. 51 Artículo primero del Acuerdo Municipal No. 005 del 18 de julio de 2004 [folio 11 del cuaderno No. 1 del Tribunal].

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 28 Efectuadas las declaraciones antes relacionadas, el departamento de Santander, a través de la Resolución No. 0009337 del 1° de agosto de 2005 -acto administrativo objeto de control judicial-, decretó la expropiación administrativa del bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, terreno cuyo de derecho dominio estaba radicado en cabeza del actor.

Para sustentar la decisión que se comenta, el extremo pasivo se refirió al Acuerdo Municipal No. 011 del 31° de agosto de 2004 en los términos que pasan a transcribir literalmente [incluso con posibles errores]: “[ ]

CONSIDERANDO: [ ] 6. Que mediante Acuerdo Municipal número 011 de agosto 31 de 2004, proferido por el Honorable Concejo Municipal de Aratoca, se declaró como utilidad pública, los inmuebles ubicados dentro del área de influencia del proyecto PARQUE NACIONAL DEL CHICAMOCHA, desde el sitio denominado Ventanas, hasta el límite natural Río Chicamocha y desde la vereda San Pedro sitio denominado Mesetas parte baja, hasta el Río Chicamocha, en una extensión aproximada de 3.300 hectáreas, dentro de los cuales se encuentra el inmueble rural descrito en el considerando precedente [se refiere al terreno denominado “Villa Johana”] [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [precisión añadida].

En desacuerdo con la determinación en cita, el señor Elías Porras Buenahora interpuso recurso de reposición52 en su contra; no obstante, por medio de la Resolución No. 10804 del 2 de septiembre de 200553 -acto administrativo objeto de control judicial-, la entidad territorial departamental desestimó la impugnación planteada por el extremo activo y, en tal virtud, confirmó en su totalidad el acto administrativo primigenio.

Al mencionar los acuerdos municipales arriba indicados, el departamento de Santander, de conformidad con la línea argumentativa que se pasa a reseñar, reconfirmó su competencia expropiatoria en el caso concreto [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ]

CONSIDERANDO: [ ] [S]i bien la declaratoria de utilidad pública del inmueble del caso de marras fue decretada por el Concejo Municipal de Aratoca, ella no le resta competencia al Departamento de Santander para adquirir y decretar la expropiación del mismo, para ejecutar allí el megaproyecto de PANACHI, toda vez que la declaratoria de utilidad pública citada fue hecha por la por la corporación administrativa municipal, debido a que el inmueble se encuentra dentro de su ámbito de jurisdicción territorial; sin embargo, el ejecutor del proyecto que motiva la 52 El eje central del inconformismo del extremo activo -en sede administrativa- fue la supuesta falta de competencia material del gobernador del departamento de Santander para expropiar el bien inmueble rural denominado “Villa Johana”, dado que, a su juicio, el realmente facultado para dicho efecto era el alcalde del municipio de Aratoca [folio 5 del cuaderno No. 1 del Tribunal]. 53 Folios 5 a 8 del cuaderno No. 1 del Tribunal.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 29 utilidad pública, es decir, el directo interesado en adquirir el inmueble y quien dispone de los recursos requeridos para ello es el Departamento de Santander, por ende, es a esta entidad territorial a quien en el caso concreto le corresponde decretar la expropiación sub judice, ya que como bien lo señala el precepto legal transcrito [se refiere al artículo 59 de la Ley 388 de 1997], las entidades territoriales tienen competencia y se encuentran debidamente facultadas para decretar la expropiación administrativa de inmuebles, para así desarrollar y ejecutar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, entre las que se encuentra el proyecto a ejecutar por el Departamento de Santander, según lo estipulado en dicho artículo sustituido por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 que señala en su literal a) “Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social de los sectores de salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana” [ ]. 6.

Asimismo debe señalarse que el Acuerdo Municipal número 011 del 31 de agosto de 2004, expedido por el Concejo Municipal de Aratoca, declara como de utilidad pública el inmueble de propiedad del recurrente, pero en ninguno de sus apartes otorga facultades al representante legal del Municipio para tramitar la expropiación materia de litis, y si de alguna manera el Acuerdo Municipal número 005 de julio 18 de 2004 contempla el otorgamiento de las citadas facultades, estas tan solo se entenderían para aquellos casos en que fuera el municipio quien directamente ejecutara proyectos sobre los inmuebles a expropiar, financiándolos con sus propios recursos, y ello sería así, en los casos en que sea necesario, como reza textualmente el artículo tercero de la parte resolutiva del Acuerdo número 005 del 18 de julio de 2004 [ ]. 7.

Entonces, resulta claro que carecen de asidero jurídico los fundamentos presentados por el apoderado del recurrente en relación con la competencia para el decreto de la expropiación que aquí nos ocupa, pues la ley es clara en señalarla, y efectuando una interpretación estricta del contenido literal de la norma, se determina claramente que en las circunstancias del caso de marras, es precisamente el Departamento de Santander, por intermedio de su representante legal, la entidad competente para adelantar el presente trámite de expropiación administrativa [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [precisión añadida].

Una vez se ha establecido con detalle cuál es el contenido de los actos administrativos demandados, la Sala procede a concretar cuáles son las razones por las cuales, contrario a lo señalado por el recurrente, el Departamento sí contaba con la facultad -legal y expresa- para expropiar el bien inmueble rural sobre el cual gravita la presente contienda judicial.

El argumento principal sobre el cual descansa el recurso de apelación materia de análisis es el siguiente: el departamento de Santander, a través de su gobernador, no estaba facultado para expropiar administrativamente el terreno denominado “Villa Johana”, toda vez que, en función de lo señalado en el artículo tercero del Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 200454, solo se autorizó al alcalde del municipio de Aratoca para dicho efecto.

Con la finalidad de resolver el reproche de ilegalidad que se acaba de poner de presente, es preciso que la Sala, al igual que el Tribunal a quo, inicie su análisis con 54 Acto administrativo expedido por el Concejo Municipal de Aratoca. Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 30 una mención expresa al artículo 59 de la Ley 388 de 199755, disposición normativa que se encarga de establecer cuáles son las entidades públicas a las que les asiste competencia para expropiar bienes inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9° de 198956.

La norma legislativa en comento señala lo siguiente [transcripción literal]: “Artículo 59. Entidades competentes. El artículo 11 de la Ley 9ª de 1989, quedará así: Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9ª de 1989.

Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de dicha ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades” [énfasis añadido].

De conformidad con la prescripción normativa en cita, por obvio y evidente que parezca, es necesario precisar en términos concretos y específicos cuál es el alcance del “género” de entidades públicas denominadas “entidades territoriales”, puesto que ello permitirá determinar, de entrada, si el departamento de Santander goza o no de facultades expropiatorias.

Para tal efecto, basta con acudir a lo previsto en el artículo 286 de la Constitución Política de 1991, el cual establece que: “[s]on entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas […]” [énfasis añadido]. Así pues, con estricto apego a la pauta constitucional que se acaba de referir, no existe duda alguna de que el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, al referirse a la competencia expropiatoria de las “entidades territoriales”, aunque se apoya en una redacción de corte genérica, lo cierto es que una lectura coherente y sistemática de dicha disposición con la Constitución Política de 1991 debe conducir a la indefectible conclusión de que el “género” de entidades públicas mencionado, en efecto, incluye a todas sus “especies”, entre las cuales se encuentran los departamentos.

Además, no podría considerarse que las “entidades territoriales” a las cuales hace alusión el artículo 59 de la Ley 388 de 1997 solo son las del orden municipal y distrital, dado que una lectura en ese sentido -tal y como la sugiere el actor- 55 Disposición normativa modificatoria del artículo 11 de la Ley 9° de 1989. 56 Modificado por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997.

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 31 conduciría a desconocer el principio general de interpretación jurídica según el cual “donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete57” En ese orden de ideas, ha de concluirse que, en términos generales, a los departamentos -especie de entidad territorial- les asiste la facultad de expropiar bienes inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9° de 1989, competencia expresamente otorgada por el artículo 59 de la Ley 388 de 1997.

De acuerdo con el razonamiento expuesto en precedencia, se descarta uno de los reproches de ilegalidad propuestos por el actor, el cual, en síntesis, señalaba que la competencia expropiatoria solo estaba radicada en cabeza de los municipios y de los distritos, lectura que, como ya se indicó, no se aviene a la pauta normativa fijada en el artículo 59 de la Ley 388 de 1997.

Ahora bien, pese a que el análisis antes realizado responde a la mera constatación de la facultad expropiatoria propiamente dicha de un departamento con apego a los postulados de la Ley 388 de 1997, no es viable ignorar que, en el presente asunto, el señor Elías Porras Buenahora también aboga por la tesis argumentativa consistente en indicar que la aludida competencia fue restringida por cuenta del artículo tercero del Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 2004, dado que en dicha determinación solo se autorizó al alcalde del municipio de Aratoca para ese propósito.

Si se acude a un razonamiento estrictamente fundado en la jerarquía normativa, para la Subsección resulta evidente que un acto administrativo -el Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 2004- no podría, de ninguna manera, modificar, limitar y mucho menos eliminar una competencia -la expropiatoria- legalmente conferida -artículo 59 de la Ley 388 de 1997- a una entidad pública -departamento de Santander-.

Con todo y ello, la Sala también advierte, a partir de un estudio detallado del componente motivo y resolutivo de los acuerdos municipales -especialmente el 005 del 18 de julio de 2004-, que la interpretación restrictiva propuesta por el actor -en términos competenciales- no tiene vocación de prosperidad. El Acuerdo Municipal No. 005 del 18 de julio de 2004 se tituló así: “POR MEDIO DE CUAL SE DECLARAN DE UTILIDAD PÚBLICA LOS PREDIOS AFECTADOS POR 57 Corte Constitucional, sentencia C-127 del 22 de abril de 2020, expedientes D-13461 y D-13462 [acumulados].

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 32 LA CONSTRUCCIÓN DEL MONUMENTO A LA SANTANDEREANIDAD Y EL PROYECTO TURÍSTICO DEL CAÑÓN DE CHICAMOCHA PARA EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito y énfasis añadido]. Desde la titulación del acto administrativo en comento se puede apreciar y deducir que el Concejo Municipal de Aratoca era consciente de que los proyectos constructivos que se iban adelantar tenían como destinatario y beneficiario directo al departamento de Santander, motivo por el cual debía declararse la utilidad pública de los bienes inmuebles rurales ubicados en su jurisdicción territorial -entre ellos el denominado “Villa Johana”-.

Adicionalmente, el componente motivo del referido acuerdo municipal da cuenta de que el Departamento era la entidad territorial que estaba emprendiendo las labores constructivas en cuestión, lo cual se verifica en el considerando No. 4 que se pasa a transcribir literalmente [incluso con posibles errores]: “[ ]

CONSIDERANDO: [ ] 4. En desarrollo del Decreto 121 de 2004 el departamento de Santander adelanta el proyecto de construcción del Monumento a la Santadereanidad y otras obras que estarían comprendidas en el cañón del Chicamocha las cuales buscan promover el desarrollo histórico, cultural, paisajista y turístico de la región y el departamento [ ]” [énfasis añadido].

Pese a lo anterior, el extremo activo se basa en el artículo tercero del Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 2004 para afirmar que el único y realmente autorizado para expropiar los bienes inmuebles ubicados en el municipio de Aratoca era el alcalde de esa entidad territorial; sin embargo, dicha “atribución” competencial es insustancial, tal y como se explica a continuación: El artículo tercero del acto administrativo en cuestión se plasmó en los siguientes términos: “[ ] [a]utorizar al Representante Legal del Municipio de Aratoca para que de acuerdo al procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997 adquiera directamente los predios descritos en el artículo primero del presente [Acuerdo] Municipal, los permute o los expropie en el caso que sea necesario [ ]” [precisión añadida].

A partir de una interpretación estrictamente literal del aparte transcrito, la Sala advierte que la autorización otorgada al alcalde del municipio de Aratoca para expropiar los bienes inmuebles objeto de la declaratoria de utilidad pública, en realidad, no fue plasmada en términos excluyentes y/o limitativos de la facultad Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 33 expropiatoria de la que también goza el departamento de Santander, circunstancia que le resta valor aplicativo a la lectura propuesta por el actor.

Por otra parte, si en gracia de discusión lo que el demandante sugiere es que a través del Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 2004 se debió autorizar al gobernador del departamento de Santander para adelantar las gestiones expropiatorias de rigor, lo que habría que concluir es que dicha “entrega” competencial no sería constitucional y legalmente procedente.

Con independencia de que en este asunto no está en disputa la declaratoria de urgencia -figura jurídica regulada en el artículo 64 de la Ley 388 de 199758- que se consignó en el artículo segundo59 del Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 2004 para viabilizar la expropiación por la vía administrativa, lo cierto es que esa determinación se erige como un parámetro de juzgamiento útil para demostrar que el Concejo Municipal de Aratoca no estaba habilitado para otorgarle autorizaciones a entidades territoriales de un nivel distinto al propio.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado60 tuvo la oportunidad de estudiar cuál sería el alcance constitucional que se le debía dispensar al artículo 64 de la Ley 388 de 1997, cuyas conclusiones fueron las siguientes [transcripción literal]: “[ ] A la luz de la Constitución, en concepto de esta Sala, el artículo 64 de la Ley 388 de 1997 al establecer en cabeza de los concejos municipales, distritales, o de las juntas metropolitanas, la determinación de la autoridad territorial competente para declarar las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación administrativa posee las siguientes limitaciones: en primer lugar, debe entenderse que sólo puede recaer tal autorización en autoridades del mismo orden, pues difícilmente se puede aceptar que un concejo municipal le entregue una potestad a una autoridad de otro nivel, en segundo lugar, ha de entenderse que las obras que se van a desarrollar y requieren de los predios objeto de la expropiación, deben ser de las que adelante esta misma autoridad, esto es, aquellas orientadas a satisfacer las necesidades del municipio, como vías locales, plazas de mercado, centrales de acopio etc.

Es para estas obras, en las que existe un interés del legislador en garantizar la protección de los intereses locales ínsitos en dicha decisión, de la cual, pende el cumplimiento de los planes de ordenamiento territorial, las disposiciones sobre usos de suelo, las prioridades fijadas 58 “Artículo 64. Condiciones de urgencia. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo.

Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos” [énfasis añadido]. 59 El artículo segundo del Acuerdo Municipal No. 005 del 18 de julio de 2004 es del siguiente tenor literal: “[ ]

ARTÍCULO SEGUNDO: Declarar la urgencia para efectos de la expropiación por vía administrativa de los predios señalados en el artículo anterior, teniendo en cuenta la normatividad aplicable en especial lo prescrito por el artículo 65 de la Ley 388 de 1997 [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [folio 11 del cuaderno No. 1 del Tribunal]. 60 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 21 de marzo de 2007, radicación No. 11001-03-06-000-2007-00011-00 [1.807].

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 34 en los planes de desarrollo territorial y, por supuesto, la protección del patrimonio público de dichas entidades por las erogaciones que este tipo de decisiones implican [ ]” [énfasis añadido]. De acuerdo con los lineamientos puestos de presente por esta Corporación, resulta jurídicamente plausible afirmar que el Concejo Municipal de Aratoca, en definitiva, no habría podido conferirle facultades expropiatorias al departamento de Santander, puesto que el nivel al que pertenecen ambas autoridades públicas no es el mismo.

Asimismo, en conexión con la segunda limitación planteada en el concepto en cita, ha de recordarse que el demandante y apelante también sostuvo que, de conformidad con el artículo 8.9 de la Ley 388 de 1997, la potestad expropiatoria solo podía ser ejercitada por las entidades territoriales del orden municipal y distrital, argumento adicional de ilegalidad con el que pretende estructurar la incompetencia material en la que supuestamente habría incurrido el Departamento.

La disposición normativa a la que se refirió el extremo activo para fundar su reparo de falta de competencia del Departamento para expropiar es del siguiente tenor literal: “Artículo 8. Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto.

Son acciones urbanísticas, entre otras: [ ] 9. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley [ ]” [énfasis añadido]. Si bien es cierto que la norma que se acaba de citar señala que la función pública del ordenamiento territorial municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades pertenecientes a esos niveles, no puede ignorarse que ese margen competencial -de cara a la expropiación- siempre estará referido a las decisiones administrativas que le sean propias.

Dicho en otros términos y con estricto apego a la segunda limitación propuesta por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación -respecto del artículo 64 de la Ley 388 de 1997-, es dable considerar que la actividad expropiatoria de los municipios y de los distritos estará vinculada necesariamente al hecho de que “[ ] las obras que se van a desarrollar y requieren de los predios objeto de la expropiación, deben ser de las que adelante esta misma autoridad, esto es, aquellas orientadas a satisfacer las necesidades del municipio [consideración extensible a los distritos] [ ]” [énfasis y complementación añadida].

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 35 Así las cosas, en la medida en que los proyectos constructivos que requerían de los predios que se declararon de utilidad pública serían adelantados por el departamento de Santander y no por el municipio de Aratoca, evidente viene a ser que la facultad expropiatoria podía y debía ser ejercida -como en efecto sucedió en el caso concreto- por el gobernador del departamento de Santander y no por el alcalde del municipio Aratoca, con independencia de que a este último se le hubiese autorizado para ese propósito, circunstancia que, sin lugar a duda, acredita plenamente el carácter insustancial del artículo tercero del Acuerdo No. 005 del 18 de julio de 2004.

En función de todo lo antes expuesto, en lo que atañe al vicio de nulidad de incompetencia material que se les atribuyó a las resoluciones demandadas en este juicio, esta Subsección observa que las razones de hecho y de derecho propuestas por el actor no revelan su configuración, motivo por el cual se desestimará este reparo concreto de la impugnación y, como consecuencia de ello, se confirmará la sentencia de primera instancia en este punto específico.

Resuelto el primer problema jurídico propuesto por el extremo activo en su recurso de apelación, la Subsección pasará a analizar el segundo de ellos, el cual, tal y como se identificó en líneas previas, apunta a lo siguiente: [ii] La desviación de poder que se le endilgó a los actos administrativos enjuiciados, vicio de nulidad que se sustentó en la “usurpación” de las funciones expropiatorias en la que habría incurrido el departamento de Santander en relación con el municipio de Aratoca En lo que respecta al presente motivo de disenso, la Sala, al igual que el Departamento, advierte que este vicio de invalidez en particular se sustenta, esencialmente, en la supuesta falta de competencia expropiatoria que se le imputó a la entidad territorial demandada.

En efecto, nada distinto se desprende de lo manifestado por el extremo activo en la demanda y reiterado en idénticos términos en el recurso de apelación, al señalar que la mencionada causal de ilegalidad se configuró, puesto que, en su criterio, el irrespeto a los “[ ] principios del ordenamiento territorial no puede ser más que achacado a una clara desviación de poder, sobre todo porque la usurpación de funciones no constituye un principio, sino un mero ejercicio arbitrario del poder [ ]”.

En tal virtud, como ya se realizó el juicio de legalidad solicitado por el extremo activo en relación con el factor competencial que se echaba de menos en los actos Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 36 administrativos acusados, ejercicio analítico que demostró que el departamento de Santander sí contaba con la facultad expropiatoria requerida en el caso concreto, no hay opción distinta a replicar dicha conclusión en el marco de este argumento de ilegalidad.

Es decir, en tanto que el núcleo central de la desviación de poder alegada por la parte actora es la vulneración del reparto competencial -en clave de expropiación- que se le imputa a la entidad territorial demandada, es apenas lógico que, descartada esa infracción, la misma suerte debe correr el vicio de anulación que aquí se analiza.

Puesto en términos más sencillos, como el departamento de Santander no “usurpó” las funciones expropiatorias del municipio de Aratoca en este asunto en particular, resulta necesario concluir que la entidad demandada no ejerció “arbitrariamente” su poder, lo cual conduce a despachar de forma desfavorable este cargo de la apelación y, acto seguido, a confirmar la sentencia de primer grado en este aspecto concreto, de conformidad con la línea argumentativa propuesta. 8.

La condena en costas No procede la condena en costas en esta instancia, toda vez que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 171 del CCA61 -subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998- para dicho efecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de mayo de 2012, a través de la cual la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia judicial.

SEGUNDO: SIN condena en costas en esta instancia, en virtud de los motivos analizados en esta decisión. 61 “Artículo 171. Condena en costas [subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998]. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil” [énfasis y aclaración añadida].

Radicación: 68001-23-31-000-2006-00512-02 [47.582] Demandante: Elías Porras Buenahora 37 TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para lo de su cargo y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado VF