11001031500020240204700 — Consejo de Estado

Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por el señor Walter Miguel Rocha Machado contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.

La demanda de tutela. El señor Walter Miguel Rocha Machado, quien actúa a través de apoderada judicial, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta.

Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos la sentencia de 25 de octubre de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta, revocó el fallo de 18 de julio de ese año, con el que el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo (Antioquia) declaró no probada la excepción de pago propuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) y continuó con la ejecución, en los términos del proveído que libró el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo conexo con radicado 05837-33-33-001-2015-00600-03, para, en su lugar, declarar probada dicha excepción. Por ende, pidió ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva providencia en la que se ordene «seguir adelante con la ejecución […] y practicar la liquidación del crédito».

Hechos. Relata el accionante que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) [expediente 05837-33-33-001-2015-00600-00], encaminada a que se anularan los oficios 2014-20684 y 2014-24641 de 1° y 23 de abril de 2014, respectivamente, mediante los cuales se le negó el reajuste de su asignación de retiro con incremento de su salario básico en un 60% e inclusión de la prima de antigüedad y el subsidio familiar, conforme al Decreto 4433 de 2004.

Que, de dicho trámite ordinario conoció el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo (Antioquia) que, con providencia de 19 de agosto de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones formuladas, dado que ordenó a la entidad demandada «incluir como partida computable en [su] asignación de retiro el subsidio familiar devengado […] al momento del retiro […], tomando el 70% del salario básico […] y adicionando las partidas […] en los porcentajes establecidos por el legislador, o sea, un 38.5% de la prima de antigüedad que percibía […] al momento del retiro (conforme a lo normado bajo los numerales 13.1.7 del artículo 13 y el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004)», pero declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, «en relación con la liquidación de la asignación salarial mensual con base en el SMLMV más el 60%», por cuanto «CREMIL no es la autoridad competente para atender [ese tipo de] reclamaciones […] [de] los miembros activos de las fuerzas militares».

Indica que inconforme con esa decisión, específicamente en lo concerniente al incremento del salario básico con el 60%, interpuso recurso de apelación, desatado el 11 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, en el sentido de modificarla, para en su lugar, condenar a la entidad demandada a «reliquidar [su] asignación de retiro […] tomando como base de liquidación la asignación básica establecida en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 1794 de 2000, esto es un salario mínimo legal mensual vigente al momento del retiro, incrementado en un 60%», al estimar que «el artículo 1° del Decreto 1794 de 2000 establece que […] aquellos soldados que se encontraran vinculados al 31 […] de diciembre de 2000 […] devengarán un salario correspondiente a [1 SMLMV] incrementado en un 60%, [como en su caso], teniendo en cuenta que […] se vinculó al servicio del Ejército Nacional como soldado voluntario desde el 15 […] de agosto de […] 1993».

Asimismo, en dicha providencia se señaló que, «conforme [a] la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019, contrario a lo señalado por el juez de primera instancia, […] dicha carga prestacional deberá ser asumida por la Caja de Sueldos de las Fuerzas Militares». Aduce que, el ente ahí demandado expidió la Resolución 5861 de 5 de abril de 2021, con la que se acató la decisión judicial, sin embargo, solo se reconoció el pago del incremento salarial en un 60% en la asignación de retiro, pero nada se dijo sobre la inclusión de la prima de antigüedad y el subsidio familiar otorgados en la sentencia de primera instancia, razón por la cual, el 9 de junio de 2021 solicitó la adición de ese acto administrativo, lo que le fue negado con oficio 20669076 de 28 de junio de 2021, con fundamento en que «la sentencia de segunda instancia al modificar el numeral cuarto de la […] de primera […] y establecer la expresión el cual quedará así, entendía había reemplazado en su totalidad la orden […], por lo tanto, solo era procedente el pago de la pretensión del 20%».

Sostiene que, en razón al referido cumplimiento parcial, el 7 de octubre de 2021 presentó demanda ejecutiva conexa (expediente 05837-33-33-001-2015-00600-03), con el propósito de que se librara mandamiento de pago a su favor del reajuste de su asignación de retiro con inclusión de la prima de antigüedad y el subsidio familiar, emolumentos que fueron inicialmente reconocidos en la sentencia de primera instancia de dicho trámite ordinario.

Que el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo el 4 de noviembre de 2021 resolvió negar el mandamiento de pago solicitado, al considerar que el título ejecutivo base de recaudo no resultaba ser expreso, por cuanto la sentencia de segunda instancia había reemplazado en su totalidad la decisión adoptada en primera instancia, motivo por el cual interpuso recurso de apelación argumentando que «el título ejecutivo estaba conformado tanto por la sentencia de primera [como la] […] de segunda instancia […] y[,] por ende[,] debían apreciarse en conjunto e integridad, indicándose que el carácter de expreso hace referencia a que la obligación se encuentre en la redacción del título y expresamente declarad[a], y que por lo tanto al establecerse en el numeral segundo de la sentencia [de segunda instancia] que se modificaba el numeral cuarto de la […] de primera instancia no implicaba que se hubiese revocado dicho numeral, pues en ningún termino se señaló tal situación, de hecho se advirtió que en la [parte] considerativa […] no se haría pronunciamiento alguno respecto a las demás pretensiones que no habían sido apeladas» (sic).

Expone que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, mediante providencia de 31 de agosto de 2022, revocó el auto antedicho, puesto que, «las pretensiones del subsidio familiar y la prima de antigüedad habían sido reconocidas en primera instancia y se mantuvieron incólumes […] en virtud de que no fueron apeladas por las partes», pues «es evidente que la modificación del numeral cuarto [ordenada en la sentencia de segunda instancia] tiene como fin adicionar lo ya dispuesto por el A Quo, […] no siendo posible asumir e interpretar que […] haya sido reemplazado en su totalidad» (sic).

Asevera que, en consecuencia, el proceso ejecutivo regresó al Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo que, con providencia de 1° de diciembre de 2022, tras considerar que los títulos ejecutivos contenían una obligación clara, expresa y actualmente exigible, dispuso librar el mandamiento de pago deprecado, sin embargo, durante su curso la entidad accionada contestó la demanda y propuso la excepción de pago total de la obligación. Que, el 18 de julio de 2023 se celebró audiencia inicial, en la que el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo indicó que «la sentencia de segunda instancia complementó la […] de primera […] en el sentido de declarar procedente la pretensión restante», además, precisó que «la entidad ejecutada debía observar e interpretar de manera sistemática las [providencias] que componen el título ejecutivo para así dar cumplimiento también a lo ordenado en primera instancia», por lo tanto, concluyó que existía un pago parcial de la obligación materializada en el incremento del 20% y no existía cumplimiento de las pretensiones del subsidio familiar y de la prima de antigüedad, por ende, declaró no probada la excepción propuesta y ordenó seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito.

Dice que la anterior determinación fue apelada por la entidad ejecutada, por lo que el proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta que, a través de fallo de 25 de octubre de 2023 revocó la aludida sentencia emitida en audiencia inicial de 18 de julio del mismo año en la que se había ordenado seguir adelante con la ejecución de pago, para en su lugar, declarar probada la excepción de pago de la obligación y ordenar cesar la ejecución contra Cremil, con fundamento en que (i) «el título ejecutivo no resultaba ser expreso pues no se podía hacer una interpretación más allá del tenor literal del contenido del documento, lo que conllevaba a descartar una interpretación sistemática de las» providencias; y (ii) «la parte ejecutante ante la eventual falta de resolución de alguna de las pretensiones pod[ía] haber solicitado la adición de sentencia, o si se presentaban dudas […] la aclaración».

Arguye que el fallo cuestionado incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, puesto que «la autoridad judicial accionada falta a su deber de garantizar el cumplimiento de sus propias órdenes judiciales, exigiendo ahora en uso de un mecanismo procesal como la adición o aclaración de sentencia para poder hacer[las] claras y expresas […], además […] desconoce por completo la seguridad jurídica que deben regir las providencias judiciales, pues no resulta congruente lo expuesto en la [decisión] del 31 de agosto de 2022[,] mediante la cual se revocó la providencia que denegó el mandamiento de pago con lo indicado en la […]» determinación censurada, lo que conlleva a que se vulneren sus garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al impedir que se obtenga «el cumplimiento adecuado y perfecto de la condena judicial».

II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 29 de abril de 2024, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta; y (ii) dispuso vincular a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) y al Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta.

Pide negar el amparo deprecado, por cuanto «al emitir la sentencia que hoy es objeto de reparo […], dio la solución que consideró más adecuada al caso concreto, atendiendo a los criterios jurisprudenciales desarrollados por el […] Consejo de Estado en relación con el tema planteado en la demanda y teniendo en cuenta el acervo probatorio allegado».

Agrega que, «ante la falta de concurrencia de los requisitos de que habla [el] artículo 422 [del Código General del Proceso], esto es, que el documento aducido como título no se derive la claridad, expresividad y exigibilidad de la obligación deprecada, no podría el Juez proceder a abrir paso a la orden de apremio, ya que […] resulta ineludible que la prestación reclamada se encuentre debidamente delimitada en todos sus elementos, objeto, sujetos, amén que sea exigible en los términos que se planteó, lo cual no sucede en el caso de marras».

Por otra parte, sostiene que «ante las dudas que afirma la parte actora le generaba la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia sobre si concedía en forma total las pretensiones, […] podía también solicitar la aclaración de la misma». 2.2.2 Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) y Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo.

Guardaron silencio en la oportunidad prevista en el efecto. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo del 25 de octubre de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta decidió, en segunda instancia, el proceso ejecutivo promovido por el tutelante contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) [expediente 05837-33-33-001-2015-00600-03], en el sentido de revocar el del 18 de julio de ese año, con el que el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo (Antioquia) declaró no probada la excepción de pago propuesta por la demandada y continuó con la ejecución, en los términos del proveído que libró el mandamiento de pago dentro de ese trámite, para, en su lugar, declarar probada dicha excepción; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del tutelante;

(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 2 de noviembre de 2023 y la solicitud de amparo se presentó el 25 de abril de 2024, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 23 días); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto procedimental por exceso ritual manifiesto invocada por el accionante. 3.5.1 Defecto procedimental. Se precisa que puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando «[…] hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales», es decir, se privilegian aspectos formales sobre el derecho sustancial, lo que afecta la garantía de acceso a la administración de justicia. La Corte Constitucional, en sentencias SU-195 de 2002, C-590 de 2005 y T-737 de 2007, ha dicho que en la causal por defecto procedimental deben concurrir los siguientes elementos: (i) que no se pueda corregir la irregularidad por otra vía;

(ii) que el defecto procesal afecte directamente la decisión acusada de vulnerar derechos constitucionales fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada, salvo que las propias circunstancias del caso lo impidieran; (iv) que como consecuencia de lo anterior, se vulneran garantías superiores; y (v) que no puede ser atribuible al afectado el desconocimiento del procedimiento que se arguye.

Resulta oportuno anotar que la aludida Corporación también ha indicado que el defecto procedimental de carácter absoluto se configura cuando el juez no observa las formas propias de cada juicio, bien sea porque sigue uno ajeno al autorizado (actúa por fuera de sus competencias), lo que implica exigir trámites o requisitos que no corresponden, u omite adelantar etapas procesales en desconocimiento del principio de legalidad y, por ende, del derecho fundamental al debido proceso de las partes intervinientes.

En el asunto sub examine el demandante aduce que la providencia cuestionada incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, porque «la autoridad judicial accionada falta a su deber de garantizar el cumplimiento de sus propias órdenes judiciales, exigiendo ahora en uso de un mecanismo procesal como la adición o aclaración de sentencia para poder hacer[las] claras y expresas […], además […] desconoce por completo la seguridad jurídica que deben regir las providencias judiciales, pues no resulta congruente lo expuesto en la [decisión] del 31 de agosto de 2022[,] mediante la cual se revocó la providencia que denegó el mandamiento de pago con lo indicado en la […]» determinación censurada, lo que conlleva a que se vulneren sus garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al impedir que se obtenga «el cumplimiento adecuado y perfecto de la condena judicial».

Ahora bien, de las pruebas aportadas al expediente se desprende que el demandante (i) promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) [expediente 05837-33-33-001-2015-00600-00], encaminada a que se anularan los oficios 2014-20684 y 2014-24641 de 1° y 23 de abril de 2014, respectivamente, mediante los cuales se le negó el reajuste de su asignación de retiro con incremento de su salario básico en un 60% e inclusión de la prima de antigüedad y el subsidio familiar, conforme al Decreto 4433 de 2004;

(ii) con providencia del 19 de agosto de 2016 el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo (Antioquia) accedió parcialmente a las pretensiones formuladas, dado que ordenó el reconocimiento del subsidio familiar y la prima de antigüedad como partidas computables en la asignación de retiro, pero negó la liquidación de la asignación salarial con incremento del 60%, al considerar que la entidad demandada carecía de legitimación en la causa por pasiva en cuanto a esa pretensión, en su parte resolutiva dispuso:

PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de legalidad de las actuaciones efectuadas por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares- CREMIL- correcta aplicación de las disposiciones legales vigentes. Carencia de fundamento jurídico para solicitar la inclusión del subsidio familiar. No configuración de violación al derecho a la igualdad.

Prescripción del derecho y No configuración de falsa motivación en las actuaciones de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

SEGUNDO: INAPLIQUESE, por ser contrario a la Constitución y a los principios del Estado Social de Derecho, el parágrafo del artículo 13 del Decreto N° 4433 de 2004, por transgredir el derecho a la igualdad y los instituidos en el artículo 2 de la Ley 923 de 2004.

TERCERO: DECLARESE parcialmente la nulidad de los oficios N° 2014-20684 del 1 de abril de 2014 y el N° 2014-24641 del 23 del mismo mes y año, suscrito por el Jefe Oficina Asesora de Jurídica -CREMIL, a través del cual se negó la reliquidación del 70% de la asignación de retiro devengada y la inclusión del subsidio familiar en la asignación de retiro del señor Walter Miguel Rocha Machado con C.C N° 73.154.559 expedida en Cartagena.

CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDÉNASE a título de restablecimiento del derecho a CREMIL a incluir como partida computable en la liquidación de la asignación de retiro del demandante el subsidio familiar devengado por este al momento del retiro, así mismo, se ordenará al ente demandado aplicar correctamente la indicación del legislador esto es, tomando el 70% del salario básico del mismo y adicionando las partidas adicionales en los porcentajes establecidos por el legislador o sea un 38.5% de la prima de antigüedad que percibía el actor al momento del retiro (conforme a lo normado bajo los numerales 13.1.7 del artículo 13 y el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004), todo ello a partir de la fecha en la cual fue reconocida la asignación de retiro por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

Dichas sumas serán actualizadas conforme a lo explicado en la parte motiva.

QUINTO: Declarar de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva por parte de la entidad demandada CREMIL, en relación a la liquidación de la asignación salarial mensual con base en el SMLMV más el 60%, por lo indicado en la parte motiva.

SEXTO: La entidad demandada dará estricto cumplimiento a la sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SÉPTIMO: Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el numeral 4° del artículo 195 de la ley 1437 de 2011.

OCTAVO: Se niegan las demás pretensiones y sin condena en costas.

NOVENO: ARCHIVAR el expediente una vez cobre ejecutoria esta sentencia. Asimismo, se tiene que (iii) contra la referida decisión el tutelante interpuso recurso de apelación, únicamente en lo concerniente al incremento del salario básico con el 60% que le fue negado; (iv) mediante providencia de 11 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta desató la alzada, en el sentido de modificar la sentencia de primera instancia, para en su lugar, acceder a la aludida pretensión de incremento salarial, frente a lo cual en su parte resolutiva se consignó:

PRIMERO. REVOCAR los números tercero y quinto de la providencia impugnada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, y en su lugar se DECLARA LA NULIDAD TOTAL de los oficios No. 2014-20684 del 1° de abril de 2014 y el No. 2014-24641 del 23 del mismo mes y año, suscrito por el Jefe de Oficina Asesora Jurídica – CREMIL, a través de los cuales se negó la reliquidación de la asignación de retiro tomando como base el SMLMV más el 60%, así como la reliquidación del 70% de la asignación de retiro devengada y la inclusión del subsidio familiar en la asignación de retiro del señor Walter Miguel Rocha Machado con C.C. 73.154.559.

SEGUNDO. MODIFICAR el numeral cuarto, el cual quedará así: Como consecuencia de la anterior declaración CONDENESE a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES- CREMIL, a reliquidar la asignación de retiro del actor tomando como base de liquidación la asignación básica establecida en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 1794 de 2000, esto es un salario mínimo legal mensual vigente al momento del retiro, incrementado en un 60%.

TERCERO. NO SE CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO en segunda instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO. En firme este proveído, DEVUÉLVASE el Expediente al Juzgado de origen.” En atención a lo anterior, (v) con Resolución 5861 de 5 de abril de 2021 la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil), ordenó reliquidar y pagar la asignación de retiro del accionante, teniendo en cuenta como base de liquidación un salario mínimo mensual vigente incrementado en un 60%;

(vi) el 9 de junio del mismo año el demandante solicitó adición de ese acto administrativo, porque nada se dijo sobre la inclusión de la prima de antigüedad y el subsidio familiar otorgados en la sentencia de primera instancia, lo que le fue negado con oficio 20669076 de 28 de junio de 2021, con fundamento en que «la sentencia de segunda instancia al modificar el numeral cuarto de la […] de primera […] y establecer la expresión el cual quedará así, entendía había reemplazado en su totalidad la orden […], por lo tanto, solo era procedente el pago de la pretensión del 20%».

En ese orden de ideas, al considerar que no se había efectuado el pago total de la obligación determinada tanto en primera como en segunda instancia, (vii) el 7 de octubre de 2021 el actor presentó demanda ejecutiva conexa (expediente 05837-33-33-001-2015-00600-03), con el propósito de que se librara mandamiento de pago a su favor del reajuste de su asignación de retiro con inclusión de la prima de antigüedad y el subsidio familiar.

Ahora bien, (viii) el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo el 4 de noviembre de 2021 resolvió negar el mandamiento de pago solicitado, al considerar que el título ejecutivo base de recaudo no resultaba ser expreso, por cuanto la sentencia de segunda instancia había reemplazado en su totalidad la decisión adoptada en primera instancia;

(xi) dicha determinación fue revocada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, mediante providencia de 31 de agosto de 2022, con fundamento en que: […] contrario a lo considerado por el A Quo, [las pretensiones relacionadas con el reconocimiento del subsidio familiar y la prima de antigüedad] fueron reconocidas en primera instancia, manteniéndose incólumes dentro del trámite surtido […] en segunda instancia, en tanto el numeral cuarto de la providencia de diecinueve (19) de agosto de 2016 NO FUE REVOCADO, por el contrario, fue modificado en el entendido de adicionar a lo ya dispuesto, lo relativo a la reliquidación de la asignación de retiro tomando como base de liquidación el salario mínimo legal mensual vigente al momento del retiro incrementado en un 60%, aspecto que claramente se vislumbra haciendo una interpretación integral de la providencia, en tanto, en la parte considerativa de la sentencia del once (11) de diciembre de 2019 se consigna que sólo será objeto de estudio lo relacionado con el incremento del 60%, [siendo este] el único punto de inconformidad de la parte demandante […]. […] En consecuencia, se debe reiterar, que, haciendo una revisión integral de la providencia de esta Corporación, es evidente que la modificación del numeral tiene como fin adicionar lo ya dispuesto por el A Quo, que no fue objeto de apelación y menos aún de análisis por parte de la Sala, pues solo observando de manera detenida la parte motiva del fallo, es posible entender cómo y en qué términos se dio la orden, no siendo posible asumir e interpretar que con base en lo resuelto por el ordinal cuarto de la sentencia del diecinueve (19) de agosto de 2016 haya sido reemplazado en su totalidad.

Por consiguiente, (xii) el proceso ejecutivo regresó al Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo que, con providencia de 1° de diciembre de 2022, tras considerar que los títulos ejecutivos contenían una obligación clara, expresa y actualmente exigible, dispuso librar el mandamiento de pago deprecado, sin embargo, la entidad accionada contestó la demanda y propuso la excepción de pago total de la obligación;

(xiii) el 18 de julio de 2023 se celebró audiencia inicial, en la que el referido juzgado indicó existía un pago parcial de la obligación materializada en el incremento del 20%, pero no había cumplimiento de las pretensiones encaminadas al reconocimiento del subsidio familiar y de la prima de antigüedad, por ende, declaró no probada la excepción propuesta y ordenó seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito, no obstante, esa determinación fue revocada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta, a través del fallo de 25 de octubre de 2023 que es objeto de reproche en la acción de tutela de la referencia. En el fallo censurado la autoridad accionada sostuvo: Afirma el demandante, que en las sentencias dictadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […], se ordenó a la demandada CREMIL, pagar en [su] favor […] el reajuste de su asignación de retiro tomando como base de liquidación la asignación básica establecida en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 1794 de 2000, esto es, un salario mínimo legal mensual vigente al momento del retiro incrementado en un 60%, la inclusión del subsidio familiar como partida computable en la asignación de retiro desde el 22 de mayo de 2012 y la reliquidación de la prima de antigüedad desde el 22 de mayo de 2012.

Sin embargo, la entidad demandada mediante la Resolución 5861 de 2021, sólo le reconoció el valor correspondiente al reajuste de su asignación de retiro tomando como base de liquidación la asignación básica establecida en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 1794 de 2000, esto es, un salario mínimo legal mensual vigente al momento del retiro incrementado en un 60%, y nada dijo sobre el subsidio familiar, ni la prima de antigüedad.

Por su parte, la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARESCREMIL- afirma que dio cabal cumplimiento a las sentencias dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho referido, toda vez que procedió con el reconocimiento y pago del reajuste de su asignación de retiro tomando como base de liquidación la asignación básica establecida en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 1794 de 2000, un salario mínimo legal mensual vigente al momento del retiro incrementado en un 60%, tal como lo ordenó el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia del once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), aclarando, además, que esta sentencia no reconoció en favor del [actor] ni el subsidio familiar ni la prima de antigüedad.

Ahora bien, en el caso objeto de estudio, tenemos que el título ejecutivo son dos providencias a saber: i) la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Primero (1º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Turbo del diecinueve (19) de agosto de dos mil dieciséis (2016), y ii) la sentencia de segunda instancia del once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) del Tribunal Administrativo de Antioquia. […] Por lo tanto, de acuerdo a la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en segunda instancia, es evidente que la sentencia proferida por el Juzgado Primero (1º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Turbo del diecinueve (19) de agosto de dos mil dieciséis (2016), sólo fue confirmada en sus numerales 1, 2 y 6 a 9, mientras que modificó el numeral 4° e indicó en forma expresa cómo quedaba este numeral y revocó los numerales 3 y 5.

En este sentido, es claro que la obligación de la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES – CREMIL -, era únicamente la de reliquidar la asignación de retiro del actor tomando como base de liquidación la asignación básica establecida en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 1794 de 2000, esto es, un salario mínimo legal mensual vigente al momento del retiro, incrementado en un 60%. […] De tal manera, que como lo advirtió la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES -CREMIL-, […] la única orden que en forma expresa quedó consignada en la sentencia emanada de esta Corporación, fue la de reliquidar la asignación de retiro del actor tomando como base de liquidación la asignación básica establecida en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 1794 de 2000, esto es, un salario mínimo legal mensual vigente al momento del retiro, incrementado en un 60%.

Huelga decir que los requisitos impuestos a los títulos ejecutivos, consignados en el artículo 422 del Código General del Proceso, relativos a tratarse de un documento proveniente del deudor o de una providencia judicial en donde conste una obligación clara, expresa y exigible deben cumplirse en su integridad, de ahí que, ante la falta de concurrencia de los requisitos de que habla este artículo […], no podría el Juez proceder a abrirle paso a la orden de apremio, ya que, se reitera, resulta ineludible que la prestación reclamada debe encontrarse clara y debidamente delimitada en todos sus elementos, objeto, sujetos, amén que sea exigible en los términos que se planteó, lo cual no sucede en el caso de marras […]. […] De tal manera que el argumento del apoderado de la parte demandante al momento de descorrer el traslado del recurso de apelación, en cuanto manifestó que corresponde al Juez hacer una interpretación sistemática de la sentencia de segunda instancia, y de esa interpretación se desprende que el numeral 4° de la sentencia de primera instancia fue modificado sólo parcialmente y que lo ordenado por el A Quo, no fue revocado, sino concedido en su totalidad; no está llamado a prosperar, por cuanto, se insiste, no solo desconoce que los procesos ejecutivos a diferencia de los procesos ordinarios, no permiten interpretación y deben ceñirse a la orden que en forma expresa se encuentre plasmada en el documento que sirve de título de recaudo, sino que además, soslayó lo previsto en el artículo 422 del Código General del Proceso en cuanto a los requisitos de los títulos ejecutivos, relativos a que en el documento debe constar una obligación clara, expresa y exigible. […] En este mismo sentido, huelga decir que ante las dudas que afirma la parte actora le generaba la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia sobre si concedía en forma total las pretensiones, aduciendo que la misma en la parte motiva se dice “Los restantes asuntos objeto de decisión de fondo en el fallo de primera instancia, no serán analizados por cuanto el recurso de apelación presentado, se circunscribió al punto antes reseñado.

Por lo antes expuesto, la decisión que se apresta a emitir esta Sala de Decisión, se limitará a los temas objeto de apelación por la parte apelante”, y que el numeral 4° solo estaba modificándose parcialmente, aunque este numeral indica “quedará así”; podía también solicitar la aclaración de la misma. Con base en lo anterior, se evidencia que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante contra Cremil (expediente 05837-33-33-001-2015-00600-00), se accedió a las pretensiones ahí formuladas, de manera complementaria, a través de las sentencia de (i) 19 de agosto de 2016, proferida por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo; y (ii) 11 de diciembre de 2019 del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, en tanto en la primera se le reconoció la inclusión de la prima de antigüedad y el subsidio familiar en su asignación de retiro, conforme al Decreto 4433 de 2004, pero se negó el incremento de su salario básico en un 60% y, en la segunda, se modificó la anterior, en el sentido de adicionarla en cuanto a que sí era dable en su caso el otorgamiento del referido incremento.

No obstante, la controversia suscitada surge por la manera en que se dejó consignada la parte resolutiva del fallo de segunda instancia, por cuanto, aunque desde un comienzo el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta limitó la competencia a resolver lo alegado por el único apelante, es decir, lo relacionado con el incremento salarial del 60% que en la sentencia de primera instancia no le había sido reconocido, en el ordinal segundo dispuso:

(Se destaca). Lo anterior conllevó a que la entidad demandada en ese trámite contencioso administrativo, en cumplimiento de dicha orden, solo reajustara y pagara la asignación de retiro del accionante, teniendo en cuenta como base de liquidación un salario mínimo mensual vigente incrementado en un 60%, lo que originó el proceso ejecutivo conexo dentro del cual se emitió la providencia objeto de reproche, con fundamento en que se había guardado silencio respecto al subsidio familiar y la prima de antigüedad que inicialmente se habían reconocido.

Ahora bien, llama la atención que durante esas diligencias la autoridad accionada con auto de 31 de agosto de 2023 revocara el proveído por cuyo conducto el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo había negado librar el mandamiento de pago deprecado, bajo el argumento de que en su sentencia ordinaria había quedado suficientemente claro que se adicionaba a lo ya dispuesto en primera instancia, lo relativo a la reliquidación de la asignación de retiro tomando como base de liquidación el salario mínimo legal mensual vigente al momento del retiro incrementado en un 60%, pero, posteriormente, a través de fallo de 25 de octubre de 2023, indicara que aquella no prestaba mérito ejecutivo por cuanto no era clara, expresa y exigible, dado que en su literalidad se comprendía que lo único que se ordenaba era el pago del referido incremento, por lo que estaba probada la excepción de pago total de la obligación propuesta por la entidad demandada, máxime cuando, si se tenían dudas sobre su sentido, el actor pudo solicitar la adición de esa sentencia y no lo hizo.

Conforme a lo anterior, cabe precisar que, si bien es cierto que ante las dudas que generaba la parte considerativa de la sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05837-33-33-001-2015-00600-00, el accionante pudo solicitar adición, también lo es que, por una parte, en el ordinal primero se revocaron los numerales tercero y quinto de la providencia impugnada y, en su lugar se declaró la nulidad total de los oficios demandados, a través de los cuales se negó la reliquidación de la asignación de retiro tomando como base el SMLMV más el 60%, así como la inclusión del subsidio familiar y la prima de antigüedad, de lo que se entiende que se accedió a todas las pretensiones y, en todo caso, por otro lado, la autoridad accionada dentro del proveído de 31 de agosto de 2022 que revocó el auto de 4 de noviembre de 2021 en que se negó librar mandamiento de pago, expuso que con la modificación efectuada se estaba adicionando lo ya reconocido en primera instancia, más no revocándolo, por ende, no es dable que se contradiga en el fallo objeto de reproche, atribuyendo la culpa al actor por no haber agotado la solicitud de adición, porque ello conlleva a que se cree una inseguridad jurídica en detrimento del debido proceso y acceso a la administración de justicia, aunado al hecho de que las pruebas aportadas al expediente dan cuenta de que tanto la sentencia de primera como la de segunda instancia constituían el título ejecutivo, porque eran complementarias.

En ese orden de ideas, para la Sala no es de recibo el argumento de la autoridad accionada en su escrito de contestación relacionado con que se puede cambiar de criterio si se observa que no se cumplen los requisitos del título ejecutivo, como supuestamente ocurre en este caso, pues llama la atención que fue ella misma la que explicó que su determinación era clara y expresa en el sentido de adicionar la de primera instancia, más aun cuando limitó el estudio al incremento salarial que inicialmente no fue otorgado y que fue el único punto de discusión por parte del actor como único apelante, no resultando procedente en la etapa procesal de disponer seguir adelante con la ejecución determinar vicios o inexistencia del título ejecutivo.

De acuerdo con lo anotado, se puede concluir que la providencia censurada, como lo señaló el tutelante, incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al no privilegiar el derecho sustancial, lo que impone acceder al amparo solicitado. IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto el actor acreditó que la sentencia de 25 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta, incurrió en vía de hecho por defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.

Por tal motivo, se accederá a la solicitud de amparo invocada por el señor Walter Miguel Rocha Machado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Walter Miguel Rocha Machado, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia. 2º.

DEJAR SIN EFECTOS el fallo de 25 de octubre de 2023, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta desató el recurso de apelación interpuesto por Cremil contra el de 18 de julio de ese año, con el que el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Turbo (Antioquia) declaró no probada la excepción de pago propuesta por esa entidad y continuó con la ejecución, en los términos del proveído que libró el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo conexo con radicado 05837-33-33-001-2015-00600-03, para, en su lugar, declarar probada dicha excepción, conforme a la motivación. 3°.

En consecuencia, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta que, dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, dicte una nueva providencia en el aludido asunto ordinario, en atención a las consideraciones planteadas en esta decisión. 4º. ADVERTIR a la autoridad indicada en el ordinal anterior, que el incumplimiento de lo dispuesto en este fallo dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 4º.

NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 5º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR