CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 14 de septiembre de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-03068-01 Actor: Nayra Piedad López Caldera. Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otro. Tema Tutela contra providencia judicial – Nulidad electoral – Defecto fáctico – Presunta falsedad en firmas para inscripción de candidatura.
Decisión: Confirma improcedencia (Inmediatez). FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Nayra Piedad López Caldera, en nombre propio, contra la providencia del 7 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda - Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia al no satisfacer el requisito de la inmediatez.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El señor William Jorge Dau Chamat, se inscribió como candidato a la Alcaldía del Distrito de Cartagena para las elecciones que tuvieron lugar el 27 de octubre de 2019 con el apoyo del Grupo Significativo de Ciudadanos «Salvemos a Cartagena», para la validez de su inscripción requería el respaldo de un número mínimo de 50.000 firmas registradas.
El 20 de junio de 2019, se efectuó el registro del comité inscriptor ante la Registraduría Distrital de Cartagena, que recibió el formato de planilla de recolección de apoyos para proceder a su recaudo. El 24 de julio de 2019, una vez aportadas las firmas, el señor William Jorge Dau Chamat fue inscrito como candidato a la Alcaldía de Cartagena de Indias por el Grupo Significativo de Ciudadanos. El 16 de enero de 2020, se promovió demanda en uso del medio de control de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Dau Chamat, por considerar que no completó los apoyos exigidos durante los 34 días que estuvo recogiendo las firmas para inscribirse, y, además, porque una vez entregadas las planillas a la Dirección de Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, los grafólogos que prestaron sus servicios a la empresa FORENSES PLUS «alteraron los resultados de los estudios grafológicos de las firmas para hacer parecer que había más registros válidos de las que realmente existían».
El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Bolívar, el cual, a través de sentencia del 18 de febrero de 2021, negó las pretensiones de la demanda de nulidad, por lo que la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado - Sección Quinta, mediante la providencia del 17 de junio de 2021, con la que confirmó el fallo del A quo.
Argumentó la parte actora que se vulneraron sus derechos fundamentales, en tanto la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, por lo siguiente: - Defecto fáctico: En el escrito de demanda solicitó como prueba la realización de un nuevo estudio grafológico y la verificación de todos los tomos contentivos de los registros de firmas de apoyo presentados por el señor William Dau, por cuanto no contaba con dichos libros y no tenía la condición de grafóloga para determinar su validez.
El Tribunal Administrativo de Bolívar negó la prueba en mención en atención a que «le correspondía a la demandante determinar cuáles eran las firmas que no reunían los requisitos para ser tenidas como válidas por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por lo que atendiendo a la forma como la parte demandante solicita el recaudo de dicha prueba, se evidencia que no tiene certeza respecto de las firmas que no deben considerarse válidas y es precisamente en este escenario judicial en el que pretende individualizarlas, pretendiendo que se haga un nuevo análisis grafológico a cada una de las firmas aportadas que asciende a un número aproximado de 106.697».
En consecuencia, las pretensiones del medio de control fueron denegadas, razón por la cual interpuso el recurso de alzada. - El Consejo de Estado, mediante auto de 29 de abril de 2021, admitió el recurso interpuesto y negó la solicitud de pruebas en segunda instancia argumentando que: «a) dicha petición debía hacerse después de admitido el recurso de apelación y, b) la causal invocada no era la correcta para su decreto». - Defecto sustantivo: En tanto las autoridades judiciales incumplieron su deber legal de aplicar las normas del CPACA, relacionadas con el decreto de las pruebas de oficio. - Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto: El Consejo de Estado - Sección Quinta negó el decreto de pruebas al haber invocado una causal inadecuada, sin embargo, «debió entender que se trataba de petición de pruebas en segunda instancia por haber sido negadas en primera».
Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó: «[…] 1. Tutelar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y el debido proceso, por las razones expuestas en esta acción de tutela, y en consecuencia se deje sin efecto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del proceso identificado con el radicado No. 13001 23 33 000 2020 0018 00, proferida el 18 de febrero de 2021, y la proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 17 de junio de 2021. 2.
Se ordene a la Sección Quinta del Consejo de Estado y/o al Tribunal Administrativo de Bolívar, que, luego de que se decreten de oficio las pruebas requeridas para el esclarecimiento de la verdad y en virtud de la garantía del derecho sustancial, esto es, se ordene la revisión grafológica de las 50.022 firmas avaladas para la inscripción de la candidatura del señor William Dau Chamat, en el término de 48 horas, contadas a partir de la práctica de la anterior prueba, profiera una nueva sentencia. […]» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 10 de junio de 2022, en primera instancia se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó la notificación de los magistrados que integran el Consejo de Estado - Sección Quinta y el Tribunal Administrativo de Bolívar, como accionados, y de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del señor William Dau Chamat, en calidad de terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Consejo Nacional Electoral. La profesional universitario de la Asesoría Jurídica y Defensa Judicial de la referida entidad rindió informe en el que manifestó que, al no haber tenido participación directa en los hechos materia de esta acción, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, pues lo que esta pretende es dejar sin efecto la providencia proferida en el medio de control de nulidad electoral por el Consejo de Estado - Sección Quinta, razón por la cual carece de legitimación en la causa por activa en el asunto sub lite. 3.2.
Registraduría Nacional del Estado Civil. El jefe de la Oficina Jurídica de la entidad mencionada rindió informe en el que solicitó la declaración de falta de legitimación por pasiva, en tanto no tiene competencia para pronunciarse sobre lo pretendido por la tutelante, pues las providencias que motivaron la solicitud de amparo constitucional fueron proferidas por el Consejo de Estado - Sección Quinta y el Tribunal Administrativo de Bolívar -jueces naturales de la causa-, en desarrollo de la autonomía e independencia judicial y en ejercicio de sus competencias. 3.3.
Tribunal Administrativo de Bolívar. El magistrado ponente en primera instancia de la sentencia objeto de litis, señaló que la protección reclamada no cumple con el requisito de procedibilidad de inmediatez, pues supera el término de seis (6) meses para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado – Sección Segunda - Subsección A, mediante sentencia del 7 de julio de 2022, declaró la improcedencia de la acción de tutela al considerar: «[…] En efecto, examinada la copia de la sentencia obrante en el expediente digital original del medio de control de nulidad electoral, se observa que la decisión del Consejo de Estado, Sección Quinta, fue proferida el día 17 de junio 2021, mientras que su notificación por correo electrónico se surtió el 22 de junio de esa anualidad.17 Por lo tanto, la mentada providencia cobró ejecutoria el día 25 de igual mes y año. En estas condiciones, y de conformidad con el principio de inmediatez, para interponer la acción de tutela, el plazo vencía el día 25 de diciembre de 2021 (como el término finalizó en vacancia judicial, esta se debió presentar el día hábil siguiente, esto es, el 11 de enero de 2022), sin embargo, la acción de la referencia fue radicada el día 6 de junio de 2022,18 lapso que claramente supera el término prudencial de seis meses establecido por la jurisprudencia para la presentación del amparo contra providencias judiciales. […]» V. LA IMPUGNACIÓN La señora Nayra Piedad López Caldera impugnó la decisión del A quo, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de impugnación, el problema jurídico, procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y del caso concreto - inmediatez. 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 7 de julio de 2022, por el Consejo de Estado – Sección Segunda - Subsección A,. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Adicional a lo anterior, debe señalarse que en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 también constituye causal de improcedencia, no solo de la tutela contra providencia judicial sino de cualquier acción judicial, la existencia de cosa juzgada –en este caso, constitucional-. 6.3. Del requisito de la inmediatez en el caso concreto.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.
Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata.
No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado.
El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado.
En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusada- supeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad.
Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «[…] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la última de las decisiones cuestionadas es del 17 de junio de 2021 y fue notificada por correo electrónico el 22 de junio de la misma anualidad; y, ii) la acción de tutela fue presentada el 6 de junio de 2022, lo que significa que, iii) la actora acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de 11 meses de ejecutoriada la sentencia que considera vulneratoria de sus derechos fundamentales.
Asimismo, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no allegó prueba, ni refirió alguna justificación que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta corporación judicial.
Al respecto, debe precisarse que circunstancias como la falta de asesoría técnica o escasos recursos, por sí solos, no pueden servir de excusa para justificar la tardanza en la utilización del recurso de amparo constitucional, máxime cuando lo que se alega es urgencia en la protección de bienes ius fundamentales que se consideran vulnerados.
De conformidad con todo lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Nayra Piedad López Caldera en contra de sección quinta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Bolívar, al no haberse superado el requisito general de procedencia de la inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 7 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda - Subsección A, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora Nayra Piedad López Caldera, en contra de la Sección Quinta de la misma Corporación y el Tribunal Administrativo de Bolívar, pero de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.