CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional Derecho Fundamental Invocado: Debido proceso Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el actor contra el Tribunal Administrativo del Cesar.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 24 de noviembre de 2022, en el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 200013333004201400152-04, vulneró su derecho fundamental invocado supra. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que, presentó demanda en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de solicitar “[…] el reajuste de su asignación de retiro con incremento del IPC para los años 1993 a 2004[ ]”. 4.
Indicó que, mediante sentencia de 16 de marzo de 2017, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, profirió sentencia en su favor, en la cual, ordenó “[…] le fuera reconocida y cancelada la diferencia del reajuste anual de sus asignaciones de retiro a partir del 21 de junio de 2008 […]”. 5. Señaló que, el Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia de 22 de febrero de 2018, resolvió “[…] declarar de oficio la excepción de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 21 de junio de 2008 […]” y, condenó “[…] a la entidad demandada a reconocer y a pagar al actor la diferencia del reajuste anual de su asignación de retiro a partir del 21 de junio de 2008 […]”. 6.
Expresó que, presentó demanda ejecutiva contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma de “[…] QUINIENTOS VEINTIOCHO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL PESOS ($528.352.0000.00), por el valor del capital obtenido de la sentencia debidamente ejecutoriada [ ]”. 7.
Señaló que, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante auto de 3 de mayo de 2019, resolvió librar mandamiento de pago […] en contra de CASUR, y a favor de la parte ejecutante […]”. 8. Indicó que, la parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas precisando que, “[…] a través de la Resolución No. 5351 de 12 de diciembre de 2018, se dio cabal cumplimiento a la providencia judicial proferida por 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR […]”. 9.
Adujo que, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante sentencia de 13 de diciembre de 2020, “[…] desestimó las excepciones propuestas por la entidad ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución del crédito […]”. 10. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 24 de noviembre de 2022, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[ ]
PRIMERO: REVÓQUESE la sentencia proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 13 de diciembre de 2020, y en su lugar se declara probada la excepción denominada “i) pago total de la obligación, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión, y en consecuencia, dar por terminado el proceso ejecutiva de la referencia[ ]”. 11.
Al respecto consideró lo siguiente: “[…] De este modo, resulta necesario reiterar que en la providencia que sirve como título ejecutivo, se condenó a CASUR, a reconocer y pagar al actor la diferencia en el reajuste anual de su asignación de retiro a partir del 21 de junio de 2008, teniendo en cuenta lo establecido artículo 14 de la Ley 100 de 1993, debidamente ajustado su valor, en la medida que dicho incremento resulta más favorable para el demandante, que el decretado para las asignaciones en actividad […]”. […] “[…] cabe destacar que, en la aludida decisión, se indicó textualmente que se debía incrementar la asignación de retiro del actor, siempre y cuando esto resultara más favorable para éste.
De conformidad con lo anterior, se advierte que en ningún aparte de la providencia que sirve como título ejecutivo se ordenó el reajuste del salario que devengaba el señor LUIS ALBERTO VILORA GUZMÁN mientras se encontraba en servicio activo, ya que la providencia en cuestión, ordenó expresamente el reajuste de su asignación de retiro, siempre y cuando se constatara que no se había incrementado esta prestación social en el porcentaje adecuado.
En caso tal que el demandante considerara que la decisión en mención no se ajustaba a lo que pretendía, debió agotar los mecanismos contemplados legalmente para obtener una corrección de la misma, o cuestionaría en sede de tutela, por tratarse de una providencia de segunda instancia. De este modo, al revisar los informes presentados por el Contador Liquidador adscrito a este Tribunal, se encuentra que la asignación de retiro del ejecutante se incrementó correctamente a partir del año 2004; es decir, que para el año 2008, a partir de cuando se debía aplicar el aludido aumento, la mesada que recibía el hoy demandante se encontraba debidamente liquidada. 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán En síntesis, la posición adoptada por CASUR se encontraba ajustada a derecho, ya que no resulta procedente reconocer el pago de suma de dinero alguna a favor del ejecutante.
Así las cosas, y ya que las pruebas recopiladas en esta instancia permiten corroborar que CASUR cumplió a cabalidad con la obligación impuesta a favor del señor LUIS ALBERTO VILORA GUZMÁN; por lo que, resulta procedente concluir que la decisión recurrida, en la que se negaron las excepciones propuestas por la entidad ejecutada, debe ser revocada y, en consecuencia, la decisión de seguir adelante con la ejecución correrá la misma suerte […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 12. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRIMERA: Solicito se amparen los derechos fundamentales del señor LUIS ALBERTO VILORIA GUZMÁN, al debido proceso, seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito se deje sin efectos la sentencia de fecha 24 de noviembre de 2022, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, que revocó la decisión del 13 de diciembre de 2020, expedida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar, y en su lugar se dicte una decisión de reemplazo, donde se garanticen mis derechos fundamentales, confirmando la sentencia de primera instancia, reconociendo que la accionada CASUR no ha pagado la obligación contenida en el titulo base de la ejecución […]”.
Actuación 13. El Despacho sustanciador, mediante auto de 26 de mayo de 2023; i) admitió la acción de tutela y ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar y iii) vinculó al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - Casur, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 14. El Tribunal Administrativo del Cesar solicitó negar la acción constitucional, en la medida que, “[…] por cuanto la providencia proferida por esta Corporación no es constitutiva de vía de hecho judicial, al haberse proferido amparado en las normas 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán jurídicas que lo contemplan, en ejercicio de la autonomía del juez competente para ello […]”. 15.
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – Casur solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, toda vez que, “[…] no se le ha vulnerado ningún derecho fundamental al accionante […]” y su desvinculación de la solicitud de tutela, en la medida que, “[…] es una tutela que cursa contra del Tribunal Administrativo Del Cesar […]”. 16.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar manifestó lo siguiente: “[…] El proceso fue recibido en este Despacho procedente del Tribunal Administrativo del Cesar el día 28 de noviembre de 2022. El día 2 de diciembre de 2022 este Despacho dictó el auto dando obedecimiento y cumplimiento a lo decidido por el mentado Tribunal.
En la actualidad el proceso ejecutivo adelantado por el señor LUÍS ALBERTO VILORIA GUZMÁN, contra de la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL se encuentra terminado en virtud de la decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, la cual se encuentra ejecutoriada […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 17.
Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
Generalidades de la acción de tutela 18. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión Previa 19. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 20.
Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 21. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20061, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. 1 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[2]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 22. La Sala advierte que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – Casur solicitó su desvinculación, por cuanto, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. 23.
Al respecto, es preciso indicar que dicha entidad es parte demandada en el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 200013333004201400152-04. 24. En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – Casur, le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 25.
En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – Casur. 2 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán Problema jurídico 26.
Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 27. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 28. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena3, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 29. Esta Sección adoptó4 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20055, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 5 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 30.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 31.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”6 que encaje en dichos parámetros. 32.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 33.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147. 6 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 34.
La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de la relevancia constitucional 35. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 20148, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.
La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa dla actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 8 Ut supra página 6. [9] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[12].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión dla actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [13] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 36.
De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado16: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”17 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales dla actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”18 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada 16 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 18 Ibidem. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 37.
En ese orden de ideas, el requisito general de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico, ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional. 38.
Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202219 precisó, en relación con el alcance del requisito general de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán (…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.
Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».
(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 39. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán 40.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional20 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Análisis del caso concreto 41. El actor, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 24 de noviembre de 2022, en el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 200013333004201400152-04, vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 42.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 43. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el 20 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán actor en su respectivo escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 44. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 44.1. Copia del expediente del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 200013333004201400152-04. Solución del caso concreto Análisis del posible incumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional 45.
Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. El actor, en su escrito de tutela indicó lo siguiente: “[…] 7. Como se observa el Tribunal Administrativo del Cesar, al proferir la sentencia del 24 de noviembre de 2022, incurrió en vía de hecho, por indebida valoración del acervo probatorio, pues basó su decisión en el dictamen contable practicado por el profesional universitario de dicha Corporación, el cual dista del realizado por otro profesional de la misma entidad, en el cual se fundamentó el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar, para dictar sentencia donde se declaró no probada la excepción presentada por CASUR; debiéndose señalar que el tribunal permitió que fuera el contador el que decidiera de fondo el asunto puesto bajo su conocimiento, con lo cual desconoció su propia decisión de fecha 22 de febrero de 2018, en la que accedió a las súplicas de la demanda, y reconoció que existía una obligación en cabeza de la entidad accionada para con mi cliente. 8.
Por otro lado, de antaño el Consejo de Estado, ha señalado en su jurisprudencia que cuando el título base de la ejecución corresponde a una sentencia judicial, sólo se admiten como excepciones hechos posteriores, que lo enerven parcial o totalmente; y en el caso estudiado, la demandada CASUR, planteó como excepción de mérito el PAGO TOTAL DE LA OBLIGACIÓN, allegando una resolución, que no reconoce pago alguno a mi mandante, sin que alegue un hecho posterior, que debilite la sentencia base de la ejecución; por lo que al acceder a la excepción planteada por la ejecutada, el Tribunal Administrativo del Cesar, desconoció la jurisprudencia de la alta Corporación […]”. […] “[…] Por eso es que cuando el título ejecutivo es de origen judicial sólo admite como excepciones hechos posteriores, que lo enerven parcial o totalmente, o "la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7 y 9 del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida" (art. 509).
En tal sentido se ha pronunciado la doctrina colombiana, basándose en la razón histórica de ser del título ejecutivo judicial […]”. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán 46. Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por el actor ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales. 47.
Además de lo anterior, para la Sala, el actor plantean una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 48.
Al respecto, la Corte Constitucional21 ha señalado: “[…] en el caso planteado se tiene que el asunto que se discute tiene un marcado carácter patrimonial, pues lo que está discusión es el pago de un derecho de crédito que se deriva a la imposición de una sanción pecuniaria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a la sociedad comercial Ponce León S. A. Ingenieros Consultores-en liquidación, lo que excluiría de plano la relevancia constitucional del asunto y, por lo tanto, la posibilidad de acudir a la tutela para proteger los derechos que la entidad tutelante considera afectados. […]”.
(Resaltado por la Sala). 49. Asimismo, es preciso indicar que, en ese mismo sentido, la Sección Primera de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos22, y en especial, en la sentencia proferida el 3 de mayo de 2019 señaló lo siguiente: “[…] La Sala comparte dicho enfoque, en atención a que en el caso sub judice no se cumplió con el requisito atinente a la relevancia constitucional de la controversia; motivo por el cual, no es posible ni mucho menos procedente estudiarla de fondo. 21 Corte Constitucional, sentencia T-136 de 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de diciembre de 2018, exp.
No. 11001-03-15-000-2018-03770-00 (AC). Actor: Ariel Ramiro Novoa Vargas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-03772-00 (AC). Actor: María Eugenia García Chaparro y otro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, exp.
No. 11001-03-15-000-2018-00808-00 (AC). Actor: Jaime Alfonso Castro Martínez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de junio de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-01143-00 (AC). Actor: E.S.E. Hospital María Inmaculada. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán Ello toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales y, de índole económica, que por cierto ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso ejecutivo con radicado 47001-33-33-006-2015-00370-0123, por parte de los jueces naturales de conocimiento de la acción ejecutiva correspondiente.
Sin embargo, no se puede olvidar que el instituto de la tutela contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial. De aquí que su procedencia sea excepcional24, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada, sin más25.
En ese orden de ideas, con base en las consideraciones expuestas, y ante la inobservancia del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional de la controversia, ésta Sala de Decisión confirmará en su totalidad la sentencia de tutela impugnada del 18 de marzo de 201926, mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la acción de amparo interpuesta por el señor Francisco Rafael Palacio Valle […]”. 50.
Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 51.
La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se 23 Accionante: Francisco Rafael Palacio Valle. Accionado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (Magdalena). 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00.
Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 26 Visible a folios 160 a 164 de la causa constitucional. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 52.Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente económico, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica del actor y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 53.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien el actor enuncia la trasgresión del derecho fundamental al debido proceso, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico.
Conclusiones de la Sala 54. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – Casur, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por el actor contra la autoridad judicial accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02781-00 Actor: Luis Alberto Viloria Guzmán TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (E) Consejero de Estado Consejero de Estado (Ausente con permiso) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.