27001333100120090024501 — Consejo de Estado

Consejero ponente: César Palomino Cortés (E) Bogotá, D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) ASUNTO PARA DECIDIR Decide la Sala las solicitudes de eventual revisión formuladas por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional, a través de apoderados; la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Ministerio Público (por medio del procurador 41 judicial para asuntos de conciliación administrativa de Quibdó) y los accionantes (por conducto de su apoderado y coordinador del grupo), respecto de la sentencia de 2 de mayo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Chocó falló en segunda instancia la acción de grupo del epígrafe, incoada por el señor Yenmin Cuesta Valencia y otros contra los mencionados entes, incluidos el Ejército y la Armada Nacionales.

II.

ANTECEDENTES 2.1 La demanda. El señor Yenmin Cuesta Valencia y otros, a través de apoderado, promovieron acción de grupo contra los citados entes estatales, con la finalidad de que fueran condenados a indemnizar los perjuicios materiales y morales que les causó el enfrentamiento entre grupos armados ilegales, perpetrado en Bojayá (Chocó) el 2 de mayo de 2002, que desencadenó la muerte de familiares y el desplazamiento forzado de la población, entre otras infaustas consecuencias.

Por medio de auto de 17 de febrero de 2005, el Tribunal Administrativo del Chocó decidió «acumular de oficio las acciones de grupo Nos. 2002-1001, 2003-0148, 2003-0179 y 2004-0401, por considerar que el objeto, los hechos, el petitium [sic] y el demandado son comunes, en la medida en que en todas ellas se pretende obtener una indemnización por la presunta responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos ocurridos el 2 de mayo de 2002 en el municipio de Bojayá-Chocó» (ff. 4.613 y 4.614). 2.2 Hechos.

Los acontecimientos narrados son comunes en los escritos de demanda de las acciones de grupo acumuladas, en el sentido de que, como se expresó en la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, «se cumplió la predicción hecha por la ONU y la DEFENSORÍA DEL PUEBLO al Gobierno Nacional, presentándose un enfrentamiento entre la Guerrilla de las FARC y los paramilitares, lo cual dejó un saldo de 119 personas muertas (…); y 120 heridas, así como la destrucción física de muchas casas, lo mismo que el saqueo de algunos establecimientos de comercio, y un desplazamiento forzado de aproximadamente 3.800 personas […] Solo el día 6 de mayo, cuando se había consumado la debacle, el Gobierno Nacional-Ministerio de Defensa hizo presencia a través del Ejército Nacional (hecho este que es de público conocimiento de la opinión nacional e internacional y que por tanto es otro hecho notorio) ordenando la operación conjunta del Ejército y la Armada y con la cual tomaron posesión de Bojayá y Vigía del Fuerte» (f. 4.614).

Aseguran los accionantes que los daños que sufrieron son imputables al Estado, a título de falla del servicio, por omisión, debido a que las autoridades militares y de policía no desplegaron ninguna acción para prevenir o impedir el ataque armado, pese a las alertas tempranas y solicitudes de ayuda y protección a la comunidad, que formularon distintos sectores. 2.3 Sentencia de primera instancia. El Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, en fallo de 28 de mayo de 2012, accedió a las súplicas de las demandas.

Concluyó que, en efecto, existió falla del servicio estatal, por omisión de la fuerza pública de brindar protección oportuna y eficaz a los habitantes de Bojayá y poblaciones aledañas ante el inminente enfrentamiento de grupos armados ilegales, desatención que se evidenció en respuesta tardía y exigua de apoyo a la comunidad que la imploraba desde antes, pese a las solicitudes que también con suficiente antelación formularon autoridades políticas locales y regionales, organismos y organizaciones defensoras de derechos humanos y religiosos, dada la evidente presencia de tales grupos criminales, que se disputaban el territorio.

Aduce que existieron alertas tempranas, a través de solicitudes de protección y apoyo a la ciudadanía, formuladas al presidente de la República, al ministro del interior y a las fuerzas militares y de policía, hecho que demuestra que tenían pleno conocimiento acerca de la presencia y ubicación de tales grupos criminales (guerrilla y paramilitares) en la región del Medio Atrato.

Determinó que las mencionadas autoridades dejaron desprotegida e indefensa la población, que quedó a merced de los delincuentes, a pesar de la magnitud y gravedad de las amenazas puestas en conocimiento en forma oportuna por el gobernador del Chocó, el alcalde de Bojayá, el obispo de la diócesis de Quibdó, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el personero municipal y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), por conducto de la oficina en Colombia del alto comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos. Lo anterior, concluye, demuestra el nexo causal de la responsabilidad estatal.

Acota que las autoridades accionadas no garantizaron los derechos fundamentales constitucionales de las personas afectadas, de quienes no protegieron la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, ni aseguraron la convivencia pacífica y el orden justo de los demandantes. Que, con la evidente omisión de los entes demandados, se vulneraron la dignidad humana, la vida, integridad y seguridad personal, la libre circulación, el derecho a tener una familia y su protección, los derechos de los niños, la propiedad privada de las víctimas y a no ser desplazados forzadamente o a evitarlo.

Por tales motivos, declaró administrativa, patrimonial y solidariamente responsables a las accionadas; en consecuencia, las condenó a pagar (en forma global) a los integrantes del grupo actor la siguiente cantidad de salarios mínimos legales mensuales vigentes: (i) 89.990 por concepto de indemnización por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante;

(ii) 449.950 correspondientes a la indemnización por perjuicios morales subjetivos; y (iii) 269.970 como indemnización por perjuicios inmateriales en la modalidad de afectación a la vida de relación o alteración de las condiciones de existencia. De igual modo, ordenó medidas restaurativas, en el sentido de que se publicara la parte decisoria de la sentencia en medio de amplia circulación nacional; que las condenadas realizaran ceremonia pública de reconocimiento de responsabilidad y ofrecimiento de disculpas y atención integral en salud física y mental a las víctimas accionantes.

Por último, condenó en costas a la parte vencida en el proceso. 2.4 Recursos de apelación. A través de los correspondientes apoderados, la Policía Nacional, el Ejército Nacional-Armada Nacional, los accionantes y el Ministerio Público interpusieron recursos de apelación contra la anterior decisión. 2.4.1 Ministerio Público. Adujo que no se demostraron ni cuantificaron los perjuicios materiales causados a los demandantes.

Que el Juzgado Administrativo de Quibdó carecía de competencia territorial para conocer del asunto respecto de los accionantes domiciliados en Vigía del Fuerte, por pertenecer este al departamento de Antioquia, y no se determinó con precisión el número de integrantes del grupo actor. 2.4.2 Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

Plantea en la impugnación que no se demostró la condición de desplazados los 8.999 demandantes. Que, en lo concerniente a los perjuicios materiales reconocidos a los actores, no existió soporte acerca de la pérdida y destrucción de sus bienes muebles, cultivos y animales que se afirma, y algunas personas son menores de edad. Que las condenas restaurativas resultan innecesarias y otras, como la atención en salud física y mental de los actores, no fueron incluidas en las pretensiones de las demandas. 2.4.3 Nación, Ministerio de Defensa, Ejército y Armada Nacionales.

Aseguran no haber incurrido en omisión administrativa alguna que motive la condena pecuniaria en su contra, puesto que en la fecha de los sucesos hacían presencia en la zona miembros de la institución para asegurar el orden público. Que no se depuró la lista de los verdaderos legitimados, ni su cantidad y cuántos eran menores de edad; tampoco se demostró que todos los demandantes habitaran en Bojayá, y la indemnización impuesta resulta excesiva. 2.4.4 Parte demandante.

Los accionantes, a través de su apoderado, solicitaron en la impugnación que debía ser mayor el monto de la condena impuesta, de conformidad con las pretensiones de las demandas. 2.4.5 Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Estimó que existen dudas acerca de quiénes en realidad tienen la condición de desplazados dentro del grupo actor, puesto que la base de datos que reposa en el expediente no es exacta ni confiable y no se incluyeron otros damnificados.

Discrepó de la condena al pago de indemnizaciones por falta de prueba del daño material causado a los actores. Que en la sentencia se realizó la liquidación de la indemnización propia del medio de control de reparación directa, pero sin los parámetros mínimos de liquidación individual y certeza de cada reclamante. 2.5 Sentencia de segunda instancia (ff. 4.611 a 4.851).

El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante fallo de 2 de mayo de 2019, confirmó parcialmente la sentencia apelada; la modificó en el sentido de que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de algunos integrantes del grupo actor (unos por el hecho de fallecimientos de personas y otros por desplazamiento forzado); por consiguiente, disminuyó a 378.354 salarios mínimos legales mensuales vigentes el monto de la condena impuesta a las accionadas por perjuicios, como suma global ponderada para 1.195 integrantes del grupo; precisó la indemnización por conceptos de perjuicios morales, lucro cesante y daño emergente de algunos de ellos; añadió a la condena otras medidas restaurativas consistentes en que los entes accionados deben crear un mecanismo para que se pueda consultar el texto de la sentencia en sus respectivas páginas web durante seis meses, enviar una copia de la sentencia en firme al Centro de Nacional de Memoria Histórica y al Archivo General de la Nación. También condenó en costas a la parte vencida.

En la sentencia decidió, de igual modo, acerca de la nulidad procesal opuesta por la apoderada de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército y Armada Nacionales, porque en el trámite de la acción de grupo se omitió correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión en la segunda instancia (f. 4.645). Para resolver, el Tribunal advirtió a la apoderada de las entidades que debía estarse a lo decidido por esa Corporación en auto de 6 de septiembre de 2017, en el que negó la petición de la parte actora de que se corriera dicho traslado, puesto que la normativa especial que regula la acción de grupo (Ley 472 de 1998) no consagra ese trámite y no existe remisión a la codificación general en tal sentido.

Añadió que el citado proveído se notificó por estado el 7 de septiembre de 2017, sin que ninguno de los sujetos procesales, incluido el que ella representa, expresara inconformidad sobre tal determinación (f. 4.646). Por lo demás, después de examinar las pruebas recaudadas, enfatizó el Tribunal que se demostró la responsabilidad patrimonial, administrativa y extracontractual del Estado, representado por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército, Armada y Policía Nacionales, por los hechos ocurridos el 2 de mayo de 2002 en el Medio Atrato, al no dispensar protección y seguridad a los habitantes ante el inminente y anunciado ataque de grupos armados ilegales (f. 4.685).

Entre las abundantes pruebas, esa Corporación destacó en el fallo la alerta temprana 40 de 24 de abril de 2002 de la Defensoría del Pueblo, que advertía: «Incursión reciente de aproximadamente 300 efectivos de las AUC a los cascos urbanos de Vigía del Fuerte (Antioquia) y Carmen del Darién (Chocó), quienes han anunciado su avance hacia los municipios de Murindó y Bojayá con el propósito de disputar el control sobre el territorio de las FARC.

Riesgo sobre la población de ocurrencia de masacres, homicidios selectivos, desplazamiento forzado y desabastecimiento de bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, como consecuencia del bloqueo al paso de alimentos y combustibles» (f. 4.696). Acerca de la falta de competencia territorial para conocer de la acción de grupo por el juzgado administrativo que actuó en primera instancia, que adujo el Ministerio Público en su apelación, concluyó el Tribunal que no se configuró, puesto que las reglas de competencia establecidas en la Ley 472 de 1998 permiten al demandante escoger el juez cuando concurran varios lugares donde acontecieron los hechos que motivan la demanda, y en este caso el grupo optó, adecuadamente, por la jurisdicción administrativa del Chocó, de conformidad con el artículo 51 de dicha Ley, según el cual «Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda» (f. 4.769).

Respecto de que no se demostró que todos los demandantes habitaran en Bojayá, destacó el Tribunal Administrativo del Chocó que resulta evidente que aun cuando no todos ellos residían en el citado municipio, sino en otros, en veredas y corregimientos aledaños o contiguos a dicho ente territorial, lo cierto es que todos ellos se vieron directamente afectados por los atroces hechos de violencia. Concluyó que el criterio de unidad e identidad del grupo no lo define el lugar de residencia, domicilio o habitación, sino los hechos de la masacre y desplazamiento forzado perpetrados ese nefasto 2 de mayo de 2002 en Bojayá. Por otra parte, declaró probada la excepción de cosa juzgada y pago, opuestas por el Ministerio de Defensa Nacional en relación con algunos integrantes del grupo actor que obtuvieron sentencia favorable a través de demandas de reparación directa por los mismos hechos en otros procesos, por consiguiente, los excluyó. En lo que atañe a que no existió prueba para la reparación de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, aseveró el Tribunal que, al tenor del artículo 1.614 del Código Civil, que define esos conceptos, resulta indiscutible que en el presente caso el daño emergente corresponde a la supresión de la actividad o bien económico y lucro cesante, la ganancia o provecho que dejaron de obtener, por la grave afectación de la vida normal de los demandantes y el desplazamiento forzado que padecieron, producto de la violencia en la época indicada; sin embargo, modificó la sentencia de primera instancia para ajustar el número real de víctimas (f. 4.865).

III. SOLICITUDES DE EVENTUAL REVISIÓN 3.1 Nación, Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional. Por conducto de sus respectivos mandatarios, en memorial conjunto (ff. 4.868 a 4.886), formularon, el 20 de mayo de 2019, solicitud de eventual revisión del fallo condenatorio del Tribunal Administrativo del Chocó de 2 de mayo de 2019.

En el mismo escrito, pidieron medida cautelar de urgencia, consistente en la suspensión de los efectos de la decisión. Sustentan la solicitud de eventual revisión en que durante la segunda instancia de la acción de grupo no se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, lo cual impidió el acceso a la administración de justicia y se quebrantó el derecho al debido proceso.

Que, si bien el Tribunal Administrativo del Chocó, en la sentencia de 2 de mayo de 2019, sostuvo que la normativa especial que regula la acción de grupo, esto es, la Ley 472 de 1998, no estableció la etapa de alegaciones en el artículo 37, resultaba necesario, en este aspecto, remitirse al Código General del Proceso, en cuyo artículo 327 consagra que «Ejecutoriado el auto que admite la apelación, el juez convocará a la audiencia de sustentación y fallo.

Si decreta pruebas, estas se practicarán en la misma audiencia, y a continuación se oirán las alegaciones de las partes y se dictará sentencia de conformidad con la regla general prevista en este código». Agregan que, como precedente, el Consejo de Estado (sección tercera) ha corrido traslado para alegar de conclusión en acciones de grupo; para tal efecto, citan los expedientes 05001123300020140097701 (demandante, Mercedes Tuberquia), 27001233300320140004601 (demandante, Jhon Alexánder Duave y otros), 05001233300020120029401 (demandante, Libardo Antonio Higuita) y 88001233300020150000301 (demandante, Cinthya Salinas Castro), pero sin referirse a alguna providencia en particular.

Para sustentar la importancia de los alegatos de conclusión, mencionan como referente la sentencia C-107 de 2004 de la Corte Constitucional. Acotan que, al pretermitirse esa etapa procesal, se impidió que las entidades presentaran el análisis de las pruebas incorporadas en segunda instancia y examinaran la legitimación de los demandantes que, en otros procesos judiciales, pero por los mismos hechos, culminaron con sentencia a su favor durante el trámite de la acción de grupo.

Que con ello también se impidió advertir al Tribunal las ayudas económicas y de retorno, con lo cual se hubiera modificado eventualmente la indemnización. Por consiguiente, piden que se proteja el debido proceso de los entes condenados y se unifique jurisprudencia acerca de la procedencia de la etapa de alegatos de conclusión durante segunda instancia de la acción de grupo (f. 4.882). 3.2 Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Intervino por medio del señor director de defensa jurídica nacional, a través de memorial radicado en la oficina judicial de Quibdó el 23 de mayo de 2019 (ff. 4.928 a 4.940), en el que depreca la eventual revisión de la sentencia de 2 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Chocó, por cuanto estima que incurrió en divergencia interpretativa con el fallo de unificación de 20 de junio de 2017 de la sección tercera del Consejo de Estado (expediente 25000232600019950059501), acerca del «Elemento de irresistibilidad y capacidad real en el fundamento de la falla del servicio en actos terroristas», en cuanto se tiene que demostrar, en la producción del daño, la complicidad por acción u omisión de agentes estatales y que las autoridades tenían capacidad real para prevenirlo, contrario a que lo que aseveró el Tribunal.

En tal sentido, considera que se debe unificar jurisprudencia «para que exista claridad entre si es lo mismo decir que está probada la omisión, a decir que está probada la causalidad por omisión» (f. 4934, vuelto). Para este propósito, plantea nuevamente, en sede de eventual de revisión, un debate de carácter probatorio, al sostener que «es claro que en todo el expediente y en lo desarrollado por el Tribunal Administrativo del Chocó, no existe una sola prueba que acredite sin lugar a dudas que exista certeza de las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos que se presentaron el 2 de mayo de 2002 en el municipio de Bojayá y demás, no se probó que algunos de los demandantes hubieran [sic] solicitado protección» (f. 4.935).

De igual modo, aduce que la sentencia del Tribunal desconoció la de unificación de la sección tercera del Consejo de Estado de 6 de abril de 2018 (expediente 05001233100020010306901), respecto de la liquidación del lucro cesante cuando existe dependencia económica, como en el caso de los hijos. Cita, en particular, el evento de la liquidación del lucro cesante por causa del fallecimiento de la señora Brígida Palacios Pandales, en el que se presumió que los hijos eran dependientes de ella.

Pide que se unifique jurisprudencia «en lo que tiene que ver con la determinación de las reglas para la liquidación del lucro cesante de los hijos por el fallecimiento de los padres y su aplicación en todos los casos de responsabilidad extracontractual» (f. 4.938). 3.3 Ministerio Público. El señor procurador 41 judicial para asuntos de conciliación administrativa de Quibdó, en escrito presentado el 23 de mayo de 2019 ante la oficina judicial de esa ciudad (ff.4.957 a 4.963), también formuló solicitud de eventual revisión de la sentencia de 2 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Chocó, con fundamento en que se pretende defraudar al Estado, puesto que no todos los reclamantes tienen la condición de víctimas y algunos también instauraron demandas de reparación directa; cuestiona si la presencia de militares y policías en la zona hubiera podido evitar la masacre, a sabiendas de que la guerrilla contaba con morteros rudimentarios fabricados con cilindros de gas para lanzar explosivos contra la población. Añade que se debe considerar la capacidad de respuesta que tenía el Estado en un conflicto armado que se extendía por varios departamentos, el límite de responsabilidad de él y el hecho de un tercero causante de la tragedia.

Agrega que «Es ineludible entrar a unificar jurisprudencia para deslindar y determinar la responsabilidad que les corresponde a todos y cada uno de los entes demandados, en cuanto han sido objeto de condena, como miembros de la fuerza pública, en igualdad de condiciones» (f.4.962, vuelto). 3.4 Parte demandante. El mandatario del grupo de actores que conforman los procesos acumulados del epígrafe, quien asegura actuar «como coordinador y apoderado legal- judicial de los accionantes de los procesos de la referencia», por medio de exuberante de escrito, que radicó el 13 de agosto de 2019 en la oficina judicial de Quibdó (ff. 5.911 a 6.020), de igual forma, solicita la eventual revisión de la sentencia de 2 de mayo del mismo año del Tribunal Administrativo del Chocó y del auto interlocutorio 751 de 29 de julio siguiente (que la aclaró), con la finalidad de que la sección tercera de esta Corporación unifique jurisprudencia, en el sentido de: 1.

Si es procedente que una sola persona del grupo afectado pueda presentar la demanda en representación de todo el grupo afectado. 2. Si en casos especiales y excepcionales en que se resuelven problemas de violación de derechos humanos e infracción al derecho internacional humanitario y frente a los instrumentos internacionales (tratados y convenciones) es pertinente anteponerles el artículo 55 de la ley 472 de 1998 al momento de la demanda, especialmente frente al derecho de los niños y niñas, que no pueden otorgar poderes. 3.

Que en la sentencia de unificación se determine sobre la divergencia de las sentencias sobre cosa juzgada. 4. Al unificar jurisprudencia y de conformidad con el artículo 7, 48 parágrafo 52 numeral 4 de la 472 de 1998, en armonía con los artículos 5, 9, 17 y 27 de la ley 1448 de 2011, el artículo 145 de la ley 1437 de 2011 y la regla de derecho establecida en las sentencias C-036/98 y C-569/04 (todos glosados y transcrito) se sirva dejar sin efecto el auto de 03 de Diciembre de 2008 radicado No. AG 2004-0401-02, actor MARIA NURIS LARGACHA y otros a efectos que se consolide el precedente judicial del Consejo de Estado en esta materia, porque no es conveniente que se siga la indefinición sobre la aplicación del parágrafo del artículo 48 y 52 numeral 4 de la ley 472 de 1998, al presentarse una demanda de acción de grupo, en el sentido de que una sola persona puede presentarla en nombre de todos los afectados por el hecho vulnerante, […] 5.

Que al unificar jurisprudencia en relación con la aplicación del parágrafo del artículo 48 y el artículo 52-4 de la ley 472 de 1998, se dejen sin efecto el numeral PRIMERO del auto 690 del 29 de noviembre de 2005, mediante el cual se denegó la solicitud de admisión de la demanda respecto de la petición de las personas que integran la pretensión “literal C” del libelo demandatorio, dentro del expediente 2004-00401 con el cual se violó por falta de aplicación el parágrafo del artículo 48 de la ley 472 de 1998, y se inaplicó el precedente de las sentencias C-036/98 y C-569/04, como ya lo hemos expuesto, porque la demanda fue admitida sin restricción desde el año 2004.

O en subsidio, que se le de aplicación al artículo 25 NUEVO, de la ley 270 de 1996, en concordancia con los artículos 132, 133 parágrafo, y 136 numeral 4 del Código General del Proceso respecto de los autos interlocutorios 1400, 1401, 1553 y demás con los cuales decretaron la vinculación de los afectados como demandantes a efecto de que se depreque condena a favor de todos ellos, haciendo el cruce de información entre las certificaciones expedidas por Acción Social y el listado de la sentencia de primera instancia, que conducirá a demostrar que las 8034 personas que aparecen en el cuaderno doce (12) de la segunda instancia todos son desplazados con certificaciones [sic para toda la cita] (ff. 5.995 y 5.996).

IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 17-2 del Acuerdo 80 de 12 de marzo 2019 (reglamento del Consejo de Estado) y 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esta Sección es competente para decidir sobre la solicitud de eventual revisión de la sentencia de segunda instancia de 2 de mayo de 2019, dictada en la acción de grupo del epígrafe por el Tribunal Administrativo del Chocó. 4.2 Problema jurídico.

Corresponde a la Sala decidir si la sentencia de 2 de mayo de 2019, dictada en la acción de grupo que nos ocupa por el Tribunal Administrativo del Chocó, debe ser seleccionada con fines de eventual revisión por esta Corporación, en atención a las solicitudes formuladas en tal sentido por los sujetos procesales y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para cuyo efecto se examinará si se satisfacen los presupuestos legales de procedencia de este mecanismo. 4.3 Normativa relacionada con la eventual revisión de las acciones de grupo.

El artículo 36A de la Ley 270 de 1996 (estatutaria de la administración de justicia) señala que «En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia» (se destaca).

Por su parte, el CPACA (artículo 272) preceptúa que la finalidad de la eventual revisión consagrada en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009), «es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica».

El artículo 273 del mismo Código establece: La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1.

Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. 4.4 Presupuestos para la procedencia de la eventual revisión de providencias dictadas en acción de grupo.

De conformidad con la normativa enunciada y lo precisado por la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación en auto de 14 de julio de 2009, los requisitos para la procedencia del mecanismo de eventual revisión de las acciones de grupo y populares son: 4.4.1 La revisión procede a petición de parte o del Ministerio Público dentro de los ocho (8) días siguientes a la ejecutoria de la decisión judicial.

Implica que, al tenor de los artículos 36A de la Ley 270 de 1996 y 273 del CPACA, no resulta dable la revisión oficiosa de decisiones proferidas en el marco de acciones populares y de grupo, y el sujeto procesal que la solicite, debe hacerlo dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria. 4.4.2 La providencia objeto de solicitud de revisión debe ser de aquellas que finalicen el proceso.

No constituye tercera instancia de decisión. La solicitud de revisión procede solo respecto de providencias definitivas, esto es, que pongan fin al juicio; que se hallen en firme o ejecutoriadas, debido a que el propósito de este eventual mecanismo es unificar la jurisprudencia; por consiguiente, no se trata de un instrumento adicional o tercera etapa procesal a través del cual se permita ejercer control de legalidad de aquellas decisiones.

Al respecto, ha reiterado la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado que la inconformidad alegada sobre «el derecho de la providencia» cuya revisión eventual se depreca, no constituye fundamento suficiente para que la solicitud tenga vocación de prosperidad y añade que «el mecanismo de revisión no tiene como propósito ejercer un control de legalidad sobre los fallos correspondientes, de tal manera que la configuración de un yerro o irregularidad en el trámite del proceso respectivo o incluso en la misma providencia no será suficiente para que opere como fundamento de la solicitud de revisión».

En la misma providencia sostuvo que en caso de que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del litigio, no lo realiza en condición de tribunal de instancia, sino en la de órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, que se apresta a proferir una decisión con miras a unificar jurisprudencia; de modo que la naturaleza jurídica del mecanismo de revisión eventual difiere, por completo, de la de un recurso ordinario como el de apelación. Y agregó: «De hecho, si se entendiese que el trámite de la revisión eventual ante el Consejo de Estado constituye una tercera instancia de decisión dentro del proceso respectivo, entonces sí se configurarían flagrantes transgresiones al principio/derecho a la igualdad, pues sólo unos pocos privilegiados gozarían de juicios de tres instancias, mientras que la gran mayoría de los usuarios del servicio de Administración de Justicia verían zanjadas sus controversias en procesos de doble instancia».

La distinción, en relación con la naturaleza jurídica, puede notarse de entrada en el título VII, capítulo segundo, del CPACA (artículos 272 a 274), que, para diferenciarlo, no lo denominó recurso o impugnación, sino que sencillamente lo tituló «Mecanismo eventual de revisión» (se destaca). De igual forma, la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación descarta que sea una instancia adicional, en razón a que «por tratarse de un mecanismo eventual la ley dispone que la formulación de la solicitud de revisión, aunque se sustente en debida forma de acuerdo con los lineamientos trazados por la Sala Plena de esta Corporación, no necesariamente debe dar lugar a la selección de la providencia correspondiente; es por ello que el mencionado artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 ─inciso segundo─ dejó perfectamente claro que el Consejo de Estado puede decidir sobre “[L]a selección o no de cada sentencia o providencia”, sin perjuicio del deber que se impone a dicho Alto Tribunal, en uno u otro caso, de motivar la correspondiente decisión». 4.4.3 La providencia cuya revisión se solicita debe haberse proferido por un tribunal administrativo.

En este contexto, no resulta dable impetrar la revisión de autos o fallos dictados por los jueces administrativos, aun cuando determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. 4.4.4 El propósito del mecanismo de la eventual revisión es unificar jurisprudencia. Como lo expresó esta Colegiatura en la citada providencia de 14 de julio de 2009, la tarea unificadora de la jurisprudencia está llamada a operar, entre otros eventos, cuando uno o varios temas contenidos en la decisión con incidencia directa e inmediata en el fondo del asunto «[…] hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora […]»; o «[…] por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación […]»; o cuando sobre dichos temas no exista posición consolidada.

De igual modo, la sala de lo contencioso-administrativo de esta Colegiatura ha insistido en que «para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo» (negrilla de la Sala). 4.4.5 La solicitud de revisión eventual debe sustentarse.

En atención al propósito específico de este mecanismo, resulta indispensable que el interesado, en cumplimiento de los deberes de lealtad procesal y buena fe, exprese las razones por las cuales considera que la providencia debe ser seleccionada. 4.5 Caso concreto. La Sala no seleccionará la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 2 de mayo de 2019 (notificada a los sujetos procesales por correo electrónico el 8 siguiente) para eventual revisión, por las siguientes razones: 4.5.1 No satisfacen el presupuesto legal de procedibilidad de que «La providencia objeto de solicitud de revisión debe ser de aquellas que finalicen el proceso» (artículos 36A de la Ley 270 de 1996 y 273 del CPACA).

Si bien las peticiones fueron formuladas por todos los sujetos procesales y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, es decir, que este mecanismo se activó a petición de parte, no colman la exigencia indicada. Como ya se precisó, la solicitud de eventual revisión procede solo respecto de providencias definitivas, esto es, las que pongan fin al juicio, por haber alcanzado ejecutoria o firmeza.

Para este efecto, se entiende que, al tenor del artículo 302 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión al presente asunto, las providencias adquieren ejecutoria cuando no sean impugnadas, no admitan recursos o quede en firme la que decida los interpuestos, y agrega «No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud» (se destaca).

En el presente asunto, el fallo de 2 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, notificado por correo electrónico a los sujetos procesales el 8 siguiente (f. 5.284, vuelto), no tenía la condición de ser definitivo, puesto que fue objeto de dos aclaraciones después de formuladas las solicitudes de eventual revisión que nos ocupa, excepto la de la parte accionante, a la que le siguió una, como se precisa a continuación. 4.5.1.1 Nación, Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional.

Los apoderados, en memorial conjunto, radicaron la solicitud de eventual revisión el 20 de mayo de 2019 ante la oficina judicial de Quibdó (f. 4.868). No obstante, el mandatario de los accionantes pidió, oportunamente, adición de la sentencia, en el sentido de que se apreciaran unas pruebas, se modificara el número de personas desplazadas y el de los accionantes que tenían derecho a indemnización por perjuicios morales y lucro cesante, que la Defensoría del Pueblo pagara la sentencia dentro los 24 meses siguientes y se incluyeran a todos los familiares de las personas fallecidas respecto de quienes se les había declarado falta de legitimación en la causa por activa (ff. 5.125 a 5.229; 5.245 a 5.282 y 5.284).

Por su parte, los ciudadanos Lucina Ríos Mena, Siriaco Córdoba Rengifo, Jakelines Quinto Mosquera y Premicio Conde Mecha, en forma directa, solicitaron corrección del mencionado fallo (f. 5284, vuelto). El Tribunal decidió esas solicitudes, a través de auto interlocutorio 751 de 29 de julio de 2019 (ff. 5.284 a 5.298), en el que dispuso negar la adición y rechazar la petición de corrección; sin embargo, aclaró la sentencia en el sentido de que la condena «debe sujetarse, en lo pertinente y en lo que no contraríe su naturaleza, a lo dispuesto en los artículos 192, 194 y 195 de la Ley 1437 de 2011, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia» (f. 5.298, vuelto).

Lo anterior evidencia que el 20 de mayo de 2019, cuando los apoderados de los entes condenados formularon la solicitud de eventual revisión de la sentencia de 2 de los mismos mes y año (f. 4.868), esta no había adquirido ejecutoria; lo que implica que con ella no se había finalizado aún el proceso de la acción de grupo que nos ocupa, debido a que para esta fecha se hallaba pendiente de decidir por parte del Tribunal Administrativo del Chocó las aludidas peticiones de corrección y adición, lo que aconteció solo hasta el de 29 de julio siguiente, a través de auto interlocutorio 751 de esta fecha (ff. 5.284 a 5.299).

Esta fue la primera aclaración de la sentencia. Insiste la Sala en que la providencia que se pretende revisar debe ser definitiva, es decir, que en la acción de grupo no existan asuntos pendientes de decidir, trátese de recursos o peticiones de aclaración o complementación del proveído que le ponga fin, toda vez que este mecanismo opera en forma eventual, lo que significa que, al no ser obligatorio, la decisión debe haber adquirido firmeza para su ejecución, en caso de que no resulte seleccionada por el Consejo de Estado, puesto que de otro modo no podría cumplirse, dado que tal revisión no comporta una tercera instancia. Lo anterior se colige de lo dispuesto en el artículo 274 (parágrafo) del CPACA, según el cual «La presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual, no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo» (se destaca).

De lo expuesto, se concluye que la solicitud de eventual revisión de la sentencia en cuestión no satisface el presupuesto de procedibilidad consagrado en el artículo 273 del CPACA, que preceptúa: «PROCEDENCIA. La revisión eventual procederá, …a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado» (se destaca), carencia que impide jurídicamente acceder al aludido mecanismo de revisión, motivo suficiente para negar la solicitud, dado que esta irregularidad no es subsanable.

Por otra parte, el auto interlocutorio 751 de 29 de julio de 2019, con el cual el Tribunal aclaró la sentencia cuya eventual revisión aquí se pretende, fue, a su vez, objeto de suspensión, ordenada en fallo de tutela de 31 de julio de 2020 del Consejo de Estado (sección tercera), dentro del expediente 11001-03-15-000-2020-00630-01 (C. P. María Adriana Marín), en el que fungió como accionante el mandatario de los integrantes del grupo, providencia que dispuso: «(i) se deja sin efectos el auto 751 del 29 de julio de 2019, únicamente en lo relativo a la solicitud de complementación presentada por el señor Emiliano Rovira Vélez, y (ii) se ordena al Tribunal Administrativo del Chocó que, en el término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia dicte una nueva decisión, en los términos señalados en la parte motiva de esta sentencia» (negrilla de la Sala) [f.4.962, vuelto].

El Tribunal Administrativo del Chocó, a través de auto interlocutorio 375 de 18 de septiembre de 2020, obedeció el referido fallo de tutela del Consejo de Estado, así: Primero: DENEGAR la petición de adición de la sentencia No. 045 de 02 de mayo de 2019 incoada por el apoderado judicial del señor EMILIANO ROVIRA VÉLEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 11.806.77, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: ACLARAR la sentencia No. 045 del 2 de mayo de 2019, proferida por este Tribunal, en el sentido de precisar que la excepción en ella declarada en su numeral segundo no es con ocasión a la cosa juzgada a la que hace alusión la parte considerativa de dicha providencia, sino a la falta de acreditación de la legitimación en la causa por activa, por el hecho del fallecimiento (sic).

Esta fue la segunda aclaración de la sentencia. De lo anterior, se tiene que, en suma, no resulta legalmente viable aceptar la solicitud de eventual revisión del fallo de 2 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Chocó, habida consideración de que fue aclarada en dos oportunidades después de que la parte demandada formuló la mencionada petición, de lo que se evidencia que, en estricto rigor, no estábamos en presencia de una providencia que hubiera finalizado el proceso.

Lo anterior, comportaría para esta Corporación realizar, además, una hermenéutica de integración para definir el tema de eventual revisión, comoquiera que una era la sentencia antes de las referidas aclaraciones y otra después de ellas, todo lo cual también impide jurídicamente seleccionarla para revisión. 4.5.1.1.1 Improcedencia de la suspensión provisional de los efectos la sentencia de acción de grupo.

Pese a que este tema queda subsumido en la decisión de negar la solicitud de eventual revisión por los motivos expuestos en los acápites anteriores de este proveído, la Sala precisa que la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército y Policía Nacional, por conducto de sus respectivos mandatarios, en el memorial conjunto de solicitud de eventual revisión, también piden que, con fundamento en los artículos 229 a 234 del CPACA, esta Corporación, como medida cautelar de urgencia, decrete la suspensión provisional de los efectos de la sentencia de 2 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Chocó, que las condenó al reconocimiento y pago de indemnización de perjuicios a 1.195 integrantes del grupo, por valor global de $312.564.293.064,00 (ff. 4.868 a 4.886).

Aseguran que de no adoptarse la medida cautelar solicitada, se configura un perjuicio irremediable al Estado y se tornan nugatorios los efectos de la solicitud de eventual revisión impetrada, dado que, de conformidad con el artículo 65 de la Ley 472 de 1998, el monto de la condena impuesta debe consignarse dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria del fallo condenatorio en el fondo para la defensa de los derechos o intereses colectivos, y una vez realizada, se consumaría el aludido detrimento contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, por la dificultad que conlleva recuperar después este dinero, en caso de que prospere la solicitud de eventual revisión y se haya entregado a los demandantes.

Agregan que no existe rubro presupuestal para pagar la sentencia en cuestión; que desde 2015 a la fecha, está pendiente de pago por concepto de sentencias y conciliaciones un valor aproximado de 4 billones de pesos, al punto que en la ley del plan nacional de desarrollo 2019-2022, se aprobó en el artículo 55 una medida para resolver la situación dentro de los 33 meses siguientes.

Reconocen que la inexistencia de recursos para pagar la condena impuesta no las exime de cumplir el fallo, pero que «Al otorgar la medida de suspensión del pago de la sentencia, se le otorga la oportunidad a las Entidades condenadas que el recurso [sic] eventual de revisión pueda volver a obtener sentencia, dentro de la cual puede haber cambios significativos frente a la cuantía» (f. 4.897).

Aseguran que el monto de la condena causa un impacto fiscal significativo en el presupuesto de la Nación, razón por la cual se debe considerar una forma efectiva de pago, dentro de las posibilidades del Estado. Al respecto, la Constitución Política, ley de leyes, que irradia todo el sistema jurídico infraconstitucional, consagra enfáticamente en el artículo 238 que «La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial».

Este mandato superior no admite interpretaciones que den cabida a la suspensión provisional de decisiones judiciales en firme. Tal postulado se concibe como garantía de los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, entre otros. La suspensión provisional invocada en el presente caso resulta abiertamente contraria a derecho, puesto que basta acudir a la teleología del mecanismo de eventual revisión de las acciones de grupo y populares para comprobar que no es la de conjurar un posible perjuicio irremediable, o volver sobre los motivos de inconformidad planteados por las partes, como ya se anotó. El legislador del CPACA, precisamente con finalidad de mantener incólume la intangibilidad y obligatoriedad de la decisión judicial cuya eventual revisión se pide, tuvo a bien consagrar, en forma expresa, que «La presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual, no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo» (se destaca) [parágrafo del artículo 274].

Por consiguiente, el Consejo de Estado debe actuar secundum legem, toda vez que, por mandato del artículo 230 de la Constitución Política y los valores y principios propios del Estado social de derecho, «Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley». Sobre la materia, esta Corporación ha dicho que la solicitud de eventual revisión de las acciones de grupo no suspende los efectos de la sentencia; es decir, que en ningún evento se debe impedir su ejecución por el hecho de la presentación de la petición; no obstante, resulta distinto cuando con posterioridad a la selección se decreta la suspensión de tales efectos.

La Corte Constitucional ha afirmado al respecto: En relación con la no suspensión de los efectos de la providencia objeto de revisión, debe señalarse que la Corte Constitucional, con ocasión del control previo y automático propio de las leyes estatutarias, declaró inexequible el inciso 2° del artículo 11 del proyecto, así como la expresión del inciso 3º que indicaban que “durante la presentación y trámite de la insistencia también continuarán suspendidos los efectos de la respectiva providencia”.

Lo anterior, por cuanto a juicio de la Corte esta regulación es inconstitucional por desconocimiento de los principios de efectividad de los derechos y acceso efectivo a la administración de justicia, en la medida en que el cumplimiento de una orden judicial se prolonga indefinidamente en el tiempo sin que existan motivos que lo justifiquen, más aún cuando la trascendencia de los derechos involucrados reclama una especial cautela de los operadores jurídicos.

Resulta claro que la institución de las medidas cautelares, como la de suspensión provisional, en los términos formulados por los peticionarios, está reservada al campo de la actividad administrativa (no al de la jurisdiccional) y se atribuyó al juez de lo contencioso-administrativo como herramienta de protección transitoria de los ciudadanos contra los abusos u omisiones de las autoridades (no jurisdiccionales).

El servicio de justicia se considera, de conformidad con el preámbulo de la Ley 270 de 1996, «un valor superior consagrado en la Constitución Política que debe guiar la acción del Estado», que, además de ser una función pública, se ejerce con independencia de las demás ramas del poder público y sometimiento al imperio de la Constitución y la ley.

Por otra parte, las medidas cautelares fueron instituidas por el legislador para aplicarlas en el marco de los procesos declarativos, que se desarrollen ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, al tenor del artículo 229 del CPACA, y resulta claro que el mecanismo de eventual revisión de las sentencias de acción grupo y populares no tienen ese carácter, dado que a través de aquél no se declara o reconoce un derecho subjetivo, sino que su finalidad está concebida por la ley para «unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica», según la teleología del artículo 272 del mismo Código, se itera.

Por lo anterior, no resulta dable confundir el trámite de la acción de grupo con el de eventual revisión de la decisión judicial que la resuelva, dado que no guardan unidad de propósito, aun cuando tienen estrecha relación de causa. En tales circunstancias, la medida cautelar solicitada resulta improcedente. 4.5.1.1.2 La solicitud de eventual revisión formulada no persigue en realidad el propósito de unificar jurisprudencia acerca de la acción de grupo, sino que se realice control de legalidad de la sentencia por supuestas irregularidades procesales.

Lo anterior se evidencia con la justificación de la solicitud de suspensión de los efectos del fallo cuya revisión eventual se reclama, en la que las entidades aseguran que «Al otorgar la medida de suspensión del pago de la sentencia, se le otorga la oportunidad a las Entidades condenadas que en recurso [sic] eventual de revisión pueda volver a obtener sentencia, dentro de la cual puede haber cambios significativos frente a la cuantía» (sic) [f. 4.879].

Con el mismo propósito, afirman que de no decretarse la medida cautelar impetrada, se configura un perjuicio irremediable al Estado, en razón a que, según ellos, el monto de la condena impuesta (pago de indemnización de perjuicios a 1.195 integrantes del grupo por valor de $312.564.293.064,00) debe consignarse dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria del fallo condenatorio ante el fondo para la defensa de los derechos o intereses colectivos, y que, una vez realizada, se consumaría el detrimento a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, por la dificultad que implicaría recuperar posteriormente este dinero, si se ha entregado a los demandantes y prospera la solicitud de eventual revisión. De lo anterior se tiene que las entidades condenadas no pretenden unificación de jurisprudencia, sino que, en esencia, se reabra el debate jurídico de la acción de grupo, por estar en desacuerdo con lo interpretado y decidido por el Tribunal Administrativo del Chocó, es decir, que la pretensión se traduce en que esta Colegiatura realice control de legalidad de la sentencia de 2 de mayo de 2019, lo que tampoco se aviene al propósito de la eventual revisión de las acciones de populares y de grupo ideado por el legislador.

De igual modo, sustentan la solicitud de eventual revisión en que, durante el trámite de la segunda instancia en la acción de grupo, se impidió el acceso a la administración de justicia y se quebrantó el derecho al debido proceso, en razón a que no se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, con lo cual estiman que se les impidió presentar el análisis de las pruebas incorporadas en esa instancia y examinaran la legitimación de los demandantes en cuyos procesos judiciales diferentes, pero por los mismos hechos, culminaron con sentencia favorable a ellos durante el trámite de esta acción; que también se les imposibilitó poner de presente al Tribunal las ayudas económicas y de retorno a los demandantes ofrecidas por la autoridades, con lo cual se hubiera modificado eventualmente la indemnización. La sinopsis del argumento indica que la solicitud de eventual revisión así sustentada no plantea, en realidad, la necesidad de unificar jurisprudencia conforme a la ley y la jurisprudencia mencionadas en esta providencia, sino la intensión de que el Consejo el Estado reabra el debate probatorio ya agotado por el Tribunal Administrativo del Chocó y emita nueva decisión, al pretender que «Es por ello que respetuosamente solicitamos que se proteja el debido proceso de la entidad» (f. 4.882) y se reconsidere el monto de la condena impuesta por concepto de indemnización de perjuicios.

Al respecto, ha sido reiterativa esta Corporación en el sentido de que «el mecanismo de revisión no tiene como propósito ejercer un control de legalidad sobre los fallos correspondientes, de tal manera que la configuración de un yerro o irregularidad en el trámite del proceso respectivo o incluso en la misma providencia no será suficiente para que opere como fundamento de la solicitud de revisión» (negrilla fuera del texto original) Por otra parte, los supuestos de derecho según los cuales el objeto de la eventual revisión de la acción de grupo es el de unificar jurisprudencia en asuntos relacionados con la reparación de daños causados a un grupo y que se trate de providencias que finalicen el proceso, dan cuenta, en forma clara, de que este mecanismo opera respecto de la decisión judicial en sí misma considerada, que culmine el respectivo trámite, no para enmendar irregularidades acontecidas durante su curso.

En otros términos, el problema jurídico que amerite la unificación de jurisprudencia debe emanar de la sentencia misma cuya eventual revisión se pide y, de manera específica, del fundamento normativo aplicado que decidió la controversia en forma definitiva, no respecto de las supuestas anomalías procesales que le antecedieron, en atención a que estas no forman parte de la ratio decidendi de la providencia. Se trata, pues, de zanjar las contradicciones que se adviertan entre la providencia escogida para eventual revisión y el ordenamiento jurídico, en los precisos términos del artículo 273 (numerales 1 y 2) del CPACA, esto es: 1.

Las palabras «la providencia» destacadas en negrilla en la precitada normativa confirman que lo que se somete a eventual revisión es la decisión judicial, no los supuestos yerros acontecidos en el decurso del proceso, como el hecho de no haber corrido traslado para alegar en la segunda instancia, que ahora invocan los solicitantes en la aludida solicitud de revisión. Así lo ha entendido de antaño la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación: «[P]ara la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión» (se destaca).

En la misma decisión, la Sala acotó: No está de más precisar, en todo caso, que el (los) problema(s) jurídico(s) a abordar y a resolver al pronunciarse de fondo el Consejo de Estado en sede de revisión eventual, debe(n) resultar relevante(s) y pertinente(s) de cara a la resolución del litigio concreto tras cuya finalización se produce la solicitud de selección para eventual revisión, pues no entenderlo de este modo permitiría al Juez de la revisión eventual, con desconocimiento precisamente de los principios en los cuales tal mecanismo encuentra anclaje constitucional ─igualdad, seguridad jurídica, buena fe, tutela de la confianza legítima, derecho a la tutela judicial efectiva─, elegir inopinadamente cualquier caso específico, independientemente de su contexto fáctico o de la problemática jurídica que plantea, para sentar o variar ─de modo incorrecto y antitécnico─ la jurisprudencia en relación con cualquier punto de Derecho aunque el mismo carezca de relación alguna con el debate planteado en el caso concreto seleccionado.

Con todo, resulta pertinente destacar que la aludida omisión de no haber corrido traslado para alegar de conclusión en segunda instancia durante el trámite de la acción de grupo que nos ocupa, no constituyó fundamento necesario del dispositivo o decisum de la sentencia de 2 de mayo de 2019, puesto que el Tribunal Administrativo del Chocó decidió este preciso asunto en el mismo fallo a modo de «consideración previa» y de incidente de nulidad procesal, tal como lo opuso la apoderada de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército y Armada Nacionales, cuando ya el expediente se hallaba para fallo en segunda instancia (f. 4.645).

El Tribunal negó la nulidad reclamada, para cuyo efecto advirtió a la apoderada que debía estarse a lo decidido por esa Corporación en auto de 6 de septiembre de 2017, en el que negó la petición de la parte actora de correr dicho traslado, dado que la normativa especial que regula la acción de grupo (Ley 472 de 1998) no consagra esa etapa y tampoco existe remisión a la general en tal sentido.

Recalcó que el citado auto se notificó por estado el 7 de septiembre de 2017, sin que ninguno de los sujetos procesales expresara inconformidad sobre lo decidido (f. 4.646). Ahora bien, para justificar la solicitud de eventual revisión, los apoderados de los entes condenados en la sentencia del Tribunal agregan que, como precedente, la sección tercera del Consejo de Estado ha corrido traslado para alegar de conclusión en acciones de grupo, para cuyo efecto citan los expedientes 05001123300020140097701 (demandante, Mercedes Tuberquia), 27001233300320140004601(demandante, Jhon Alexánder Duave y otros), 05001233300020120029401 (demandante, Libardo Antonio Higuita) y 88001233300020150000301 (demandante Cinthya Salinas Castro) [f. 4.881].

Al respecto, advierte la Sala que el mero acto procesal de correr traslado para alegar en segunda instancia en las acciones de grupo no constituye precedente judicial, como en forma errada lo presentan los apoderados de los entes condenados, amén de que no hacen alusión a ninguna providencia en particular, tampoco a una de unificación jurisprudencial sobre la materia, sino que se limitan a enunciar una lista de expedientes tramitados en la sección tercera del Consejo de Estado en los que, aseguran, se surtió la etapa de alegaciones (f. 4.881).

Para este propósito, la noción de precedente judicial reviste importancia, en la medida en que uno de los motivos para activar el mecanismo de eventual revisión de las acciones de grupo lo es cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación y resulta claro que el acto procesal de correr traslado para alegaciones, como el que aquí se alega, no constituye ninguna de ellas.

En el marco de la eventual revisión de acciones populares y de grupo, la sala de lo contencioso-administrativo también ha dicho que «en lo atinente a los elementos de una decisión judicial llamados a integrar un precedente y en similar dirección a cuanto se acaba de exponer, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que cabe definir el precedente judicial como “aquella sentencia anterior y pertinente cuya ratio conduce a una regla ─prohibición, orden o autorización─ determinante para resolver el caso, dados unos hechos y un problema jurídico, o una cuestión de constitucionalidad específica, semejantes”, por manera que se insiste en que el precedente judicial se halla integrado por la referida conjunción entre hechos relevantes del caso, ratio y decisum y no por otros componentes del respectivo pronunciamiento judicial» (se destaca).

De lo anterior se concluye que en el asunto sub examine no se evidencia que el fallo de 2 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, se oponga a alguna sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación, motivo de más para negar la solicitud de eventual revisión. 4.5.1.2 Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y Ministerio Público.

La solicitud de eventual revisión de la sentencia de 2 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Chocó, incoada por el señor director de defensa jurídica nacional de la mencionada Agencia, también será negada, toda vez que la presentó el 23 de mayo de 2019 en la oficina judicial de Quibdó (ff. 4.928 a 4.940), sin que para esta fecha la decisión hubiera adquirido ejecutoria, puesto que, como ya se precisó en apartados anteriores de esta providencia, fue aclarada por medio de autos interlocutorios 751 de 29 de julio de 2019 y 375 de 18 de septiembre de 2020 por el mismo Tribunal, de modo que no se había finalizado aún el proceso de la acción de grupo del epígrafe.

Por los mismos motivos, se negará la solicitud de eventual revisión de la referida sentencia, instaurada el 23 de mayo de 2019 por el señor procurador 41 judicial para asuntos de conciliación administrativa de Quibdó, que radicó ante la oficina judicial de esa ciudad (ff. 4.957 a 4.963). La ausencia de ejecutoria de la sentencia de 2 de mayo de 2019 se corrobora, además, con el hecho de que el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de auto interlocutorio 70 de 29 de enero de 2020, notificado el día siguiente (ff. 10.683 a 10.688), decidió no reponer el proveído de 24 de octubre de 2019, que negó la nulidad de la mencionada sentencia, reclamada por la parte actora. 4.5.1.3 Parte demandante.

El mandatario del grupo que conforma los procesos del epígrafe (acumulados), «como coordinador y apoderado legal- judicial de los accionantes de los procesos de la referencia», de igual forma, solicita la eventual revisión de la sentencia de 2 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Chocó (y del auto interlocutorio 751 de 29 de julio de 2019, que la aclaró), mediante escrito que presentó el 13 de agosto de 2019 ante la oficina judicial de Quibdó (ff.5.911 a 6.020), fecha esta en la cual las mencionadas providencias tampoco habían finalizado el proceso, por tal razón la petición también será negada.

Lo anterior se explica porque después de que el apoderado de los accionantes formuló la solicitud de eventual revisión (el 13 de agosto de 2019), el Tribunal emitió otras providencias con ocasión de actuaciones suscitadas a instancia del mismo mandatario contra la sentencia de 2 de mayo de ese año y su aclaración. Así, dictó el auto interlocutorio 1101 de 13 de diciembre de 2019 (ff. 10.653 a 10.656), con el que esa Corporación regional negó la solicitud a la parte actora de que se enviara el expediente acumulado al juzgado de origen; en su lugar, concedió ante el Consejo de Estado el mecanismo de eventual revisión instaurado por los sujetos procesales, proveído en el que recapituló que la mencionada sentencia se notificó a las partes el 8 de mayo de 2019, «no obstante contra dicha providencia la parte actora interpuso: i petición de corrección y adición de la sentencia ii petición de nulidad contra la sentencia proferida en esta instancia y iii recurso de apelación contra el auto que resolvió la petición de nulidad.

Las anteriores peticiones y recursos fueron resueltos, mediante providencia No. 751 de fecha 29 de julio de 2019, auto No. 895 del 26 de septiembre del año que corre y el auto No. 937 del 24 de octubre de 2019. Las referidas providencias fueron notificadas a las partes, respectivamente los días, 30 de julio, 27 de septiembre y 25 de octubre de 2019» (f. 10.655) [negrilla agregada].

Obsérvese que la última decisión del Tribunal, que negó la nulidad del fallo que se pretende eventualmente revisar, data de 24 de octubre de 2019, es decir, después de presentada la solicitud de eventual revisión de la parte demandante, que lo fue el 13 de agosto de tal año, se itera. Pero, ahí no paran las actuaciones del apoderado de los actores encaminadas a impedir que la sentencia de 2 de mayo de 2019 finalizara la acción de grupo que nos ocupa.

Destaca la Sala que interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de queja contra el auto 937 de 24 de octubre de 2019 (notificado el día siguiente), con el cual el Tribunal negó la nulidad de la mencionada sentencia, asunto que fue decidido en forma desfavorable por esa Colegiatura, a través de auto interlocutorio 70 de 29 de enero de 2020, que negó la reposición y se abstuvo de tramitar el recurso de queja (ff. 10.683 a 10.688), por considerar que: En conclusión, la providencia del 24 de octubre de 2019 mediante la cual se negó la nulidad procesal alegada por la parte demandante no es susceptible del recurso de apelación, habida cuenta que fue proferida en el trámite de segunda instancia del asunto de la referencia, no así en primera instancia. Por lo anterior el Despacho no accederá a la petición de la parte accionante de reponer el auto recurrido, Interlocutorio No. 937 del 24 de octubre de 2019.

Sería del caso ordenar la expedición de las copias solicitadas por el apoderado de la parte actora, para trámite del recurso de queja, si no fuera porque, dicho recurso se torna improcedente a la luz del artículo 352 del C. G. del P. [sic para toda la cita]. En este mismo auto, el Tribunal Administrativo del Chocó recordó lo siguiente: En el presente asunto observa el Despacho que la sentencia de segunda instancia proferida por esta Corporación data de 02 de mayo de 2019, y desde el día siguiente a su notificación, 08 de mayo de 2019, la parte accionante ha interpuesto múltiples peticiones, todas denegadas, tales son: i petición de corrección y adición de la sentencia ii petición de nulidad contra la sentencia proferida en esta instancia iii recurso de apelación contra el auto que resolvió la petición de nulidad, iv recurso de reposición y en subsidio queja contra el auto que rechazó en recurso de apelación contra el anterior auto v recurso de reposición contra el auto que resolvió sobre la concesión del mecanismo eventual de revisión y ordenó remitir el expediente al H. Consejo de Estado y que a su costa ordenó reproducir el expediente para adelantar el trámite posterior del fallo ante el a quo; actuaciones de dicha parte, que a la fecha ha impedido que el expediente pueda en los términos legales, remitirse al H. Consejo de Estado para el trámite del mecanismo de revisión de la sentencia de segunda instancia, en este proceso emitida por este Tribunal (sic) [f.10.687].

Por otra parte, el apoderado de los demandantes promovió ante el Consejo de Estado la acción de tutela 11001-03-15-000-2020-00630-01 (radicada el 20 de febrero de 2020), con el claro propósito de persistir, precisamente, en que el proceso de acción de grupo no finalizara con la sentencia cuya eventual revisión ahora pretende, puesto que solicitó: «decrétese dejar sin efecto la Sentencia nro. 45 del 2 de mayo de 2019 por haber incurrido en nulidad constitucional por violación del debido proceso y el derecho a la defensa técnica, al apreciar y tener como prueba el oficio nro.

RSS – DCH – 554, y con base en el cual dictó la sentencia sin que antes se hubiera decretado, notificado, controvertido y practicado» (sic para toda a cita). En respuesta, el Consejo de Estado (sección tercera, C. P. María Adriana Marín), a través de fallo de tutela de segunda instancia de 31 de julio de 2020, dispuso: «(i) se deja sin efectos el auto 751 del 29 de julio de 2019, únicamente en lo relativo a la solicitud de complementación presentada por el señor Emiliano Rovira Vélez, y (ii) se ordena al Tribunal Administrativo del Chocó que, en el término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia dicte una nueva decisión, en los términos señalados en la parte motiva de esta sentencia» [negrilla de la Sala] (f.4.962, vuelto).

En cumplimiento del mencionado fallo de tutela, el Tribunal Administrativo del Chocó emitió el auto interlocutorio 375 de 18 de septiembre de 2020, con el que aclaró (por segunda vez) la sentencia de 2 de mayo de 2019 (objeto de la solicitud de eventual revisión), en el que decidió: «Segundo: ACLARAR la sentencia No. 045 del 2 de mayo de 2019, proferida por este Tribunal, en el sentido de precisar que la excepción en ella declarada en su numeral segundo no es con ocasión a la cosa juzgada a la que hace alusión la parte considerativa de dicha providencia, sino a la falta de acreditación de la legitimación en la causa por activa, por el hecho del fallecimiento» (sic).

Este proveído fue notificado a los sujetos procesales por la secretaría del Tribunal el 21 de septiembre de 2020, mediante mensaje de datos (correo electrónico). Todo lo expuesto, para concluir que, el 13 de agosto de 2019, cuando el apoderado de los accionantes radicó la solicitud de eventual revisión de la sentencia de 2 de mayo de ese año, tenía pleno conocimiento de que esta no estaba en firme, puesto que era su propósito impedirlo y para el efecto también acudió a la referida acción de tutela, dentro de cuyo trámite solicitó (por correo electrónico) de la consejera de Estado ponente: «Obrando como apoderado judicial de los accionantes en el proceso de la referencia, acudo a su despacho con todo comedimiento con el fin de solicitarle reconsidere su decisión de confirmar la sentencia de primera instancia con modificación, por cuanto con ello se desconocen los artículos 29 superior y 214 de la ley 1437 de 2011, ya que no existe ninguna prueba que demuestre que el multi-citado oficio haya sido decretado como prueba, lo que implica que la sentencia sería o es CONTRA-LEGEM, por desconocer la constitución y la ley, así como toda la jurisprudencia o precedente constitucional, glosado y transcrito en el recurso de apelación. este reproche lo formulo con fundamento en el artículo 32 de la ley 1123 de 2007, pues sería muy lamentable que ante la patente violación del debido proceso, la sentencia del tribunal administrativo del Chocó reciba una bendición del Consejo de Estado» (sic para toda la cita) [se destaca].

Ahora bien, comoquiera que la última aclaración de la sentencia de 2 de mayo de 2019 (objeto de la solicitud de eventual revisión), se efectuó por medio de auto interlocutorio 375 de 18 de septiembre de 2020, notificado el 21 siguiente, como ya se anotó, con lo cual finalizó la acción de grupo, significa que la solicitud de evetunal revisión podía presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la ejecutoria de dicho fallo, de conformidad con el artículo 274 (numeral 1) del CPACA, sin embargo no aparece escrito en tal sentido y oportunidad de ningun de los sujetos procesales.

Lo que sí ocurrió es que, meses y años después (en 2021, 2022 y 2023), el apoderado del grupo actor se ocupó de formular ante el Consejo de Estado varias solicitudes de impulso procesal de la petición de eventual revisión que presentó el 13 de agosto de 2019, en las que añade pretensiones improcedentes en sede de revisión, pese a que esta no es una instancia adicional del proceso para incorporar ni valorar pruebas nuevas, se insiste, como se precisa a continuación. Respecto de las solicitudes de impulso procesal instauradas, como tales, resultan legítimas, dada la importancia del asunto que nos ocupa y del tiempo que ha transcurrido hasta la fecha desde cuando presentó la solicitud de revisión eventual (el 13 de agosto de 2019 ante la oficina judicial de Quibdó -ff.5.911 a 6.020) de la sentencia de 2 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Chocó (y del auto interlocutorio 751 de 29 de julio de 2019, que la aclaró), lo cual exige, sin más espera, que esta Corporación emita decisión en el sentido anotado en apartados anteriores de esta providencia. No obstante, advierte la Sala que las peticiones adicionales que incluye en los mismos escritos con los que solicita el impulso del proceso, plantean inconformidades con el trámite del proceso y la sentencia de 2 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Chocó acerca de: (i) el monto de la indemnización ordenada contra las accionadas, que, estima, debería ser mayor para cada persona afectada «porque debiendo recibir condenas por valor de 300 salarios mínimos legales mensuales por concepto de perjuicio moral y 400 salarios mínimos legales mensuales por concepto de daño a sus condiciones de existencia (daño a la salud) solo se les decretó condena por 100 salarios por todos los conceptos»;

(ii) el número de las víctimas del desplazamiento forzado, que dice, no fueron 5.771 personas sino que «en la realidad fueron más de 13.600 personas, pero «se habían certificado 22.915 personas»; (iii) presuntas irregularidades en poderes otorgados por algunas personas víctimas del desplazamiento; y (iv) desconocimiento de «los criterios jurisprudenciales expresados en la Sala Doce Especial de Decisión de 1° de octubre de 2019 y la Sala Quince Especial de Decisión del 10 de marzo de 2021 sobre reconocimiento de indemnización en las acciones de grupo».

Obsérvese que se trata de supuestos «yerros o irregularidades en el trámite del proceso respectivo» y reproches contra la sentencia cuestionada, no susceptibles de unificación de jurisprudencia en sede de eventual revisión por esta Corporación, de conformidad con el propósito que el legislador estableció para que proceda este mecanismo adventicio sobre las precisas decisiones judiciales señaladas en el artículo 273 del CPACA, que, se recuerda, no es otro que el de «unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica».

Las partes resaltadas indican que no resulta dable examinar un asunto jurídico de manera individual y aislada por el simple hecho de que a alguno de los sujetos procesales le pareció que en el caso concreto, con el respectivo fallo, no se logró «la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica», como, de manera errada, lo pretende en este caso el apoderado de los accionantes; este propósito legal debe ser el resultado inexorable de la necesaria unificación de jurisprudencia efectuada en el mismo proceso, de modo que sin esta no procede aquel examen.

Lo dicho se explica porque no estamos en presencia de una instancia de queja y, además, ha reiterado la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado que la inconformidad alegada sobre «el derecho de la providencia» cuya revisión eventual se depreca, no constituye fundamento suficiente para que la solicitud tenga vocación de prosperidad; amén de que, en gracia de discusión, la sentencia del Tribunal del Chocó que se pide revisar, al haber sido proferida el 2 de mayo de 2019, tampoco podía desconocer los aludidos fallos de las salas especiales doce y quince de esta Corporación, sobre reconocimiento de indemnización en las acciones de grupo, que menciona el apoderado del grupo como desconocidas, puesto que fueron expedidas después, esto es, el 1° de octubre de 2019 y el 10 de marzo de 2021, en su orden.

Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que no se satisfacen los requisitos legales para seleccionar, con fines de revisión, la sentencia de 2 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Chocó, por cuanto las solicitudes se presentaron antes de su ejecutoria, dado que la providencia fue aclarada dos (2) veces, es decir, cuando aún no se había finalizado el proceso de la acción de grupo que nos ocupa y porque las tales solicitudes tampoco se avienen a los presupuestos legales de procedencia de este mecanismo. 4.6 Reconocimiento de personería. En vista de que la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército y la Policía Nacionales constituyeron mandatarios, se reconocerá personería a los profesionales del derecho destinatarios de los poderes visibles en el cuaderno de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, DECIDE: 1.º No seleccionar para revisión la sentencia de 2 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Chocó, cuyas solicitudes fueron formuladas por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Ministerio Público y la parte demandante, conforme a la motivación. 2.° Reconocer personería como mandataria de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, a la profesional del derecho Yira Wendy Cardona Rentería, identificada con cédula de ciudadanía 31.574.492. y tarjeta profesional de abogada 113.524 del Consejo Superior de la Judicatura, y al profesional del derecho Luis Esteiler Murillo Bermúdez, identificado con cédula de ciudadanía 3.349.906 y tarjeta profesional de abogado 259.519 del mismo Consejo, de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, de conformidad con los poderes que obran en los folios 4.887 y del expediente de revisión, en su orden. 3.º Notifíquese esta providencia a los sujetos procesales y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el medio más expedito y previas las constancias y anotaciones que sean menester, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E)