Radicado: 05001-33-33-017-2017-00289-01 (4282-2023) Demandante: Diego Alejandro Velásquez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 05001-33-33-017-2017-00289-01 (4282-2023) Demandante: Diego Alejandro Velásquez Pineda Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones Temas: Recurso de Súplica AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 3 de octubre de 2023, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previos los siguientes:
ANTECEDENTES 2. El demandante por intermedio de apoderado judicial interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 2 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 3. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó de forma indebida el régimen general de pensiones (Ley 100 de 1993 y artículo 36 sobre régimen de transición) al caso de un funcionario del INPEC, desconociendo que dicho cuerpo goza de un régimen pensional especial contemplado en la Ley 32 de 1986, el Decreto 407 de 1994, la Ley 4 de 1966 y el parágrafo 5° del Acto Legislativo 01 de 2005. 4.
Alegó, que la sentencia impugnada contradice el precedente jurisprudencial unificado por el Consejo de Estado, el cual ha reconocido el carácter especial y excluyente del régimen pensional aplicable a los funcionarios del INPEC que ingresaron antes del 28 de julio de 2003. Según el recurrente, la liquidación pensional debe realizarse con base en el 75% del promedio de todos los factores salariales del último año de servicios, conforme al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, y no con base en el régimen general que considera los últimos 10 años de cotización. Radicado: 05001-33-33-017-2017-00289-01 (4282-2023) Demandante: Diego Alejandro Velásquez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Asimismo, argumentó que el fallo de segunda instancia confundió el régimen especial con el régimen de alto riesgo del Decreto 2090 de 2003, y omitió jurisprudencia reciente del Consejo de Estado que ha ratificado la aplicabilidad del régimen especial del INPEC. También alegó que la sentencia del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, invocada por el Tribunal como criterio unificador, no es aplicable, ya que trata de servidores públicos sujetos al régimen general y de transición, no a un régimen especial como el del demandante. 6.
Finalmente, insistió en que no se pueden excluir de la base de liquidación factores salariales que fueron devengados de manera constante (como horas extras, sobresueldos y primas), incluso si no fueron objeto de cotización, dado que la jurisprudencia ha permitido su inclusión con el respectivo descuento retroactivo por parte de la entidad. 7.
El conocimiento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia correspondió al consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez quien, mediante auto de 3 de octubre de 2023, rechazó el recurso. Auto objeto del recurso de súplica1 8. En la providencia antes citada se adujo como fundamento del rechazo que el demandante invocó como supuesta sentencia de unificación contrariada la decisión del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, la cual se refiere exclusivamente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, al régimen de transición pensional aplicable a servidores públicos bajo el régimen general.
Dicha sentencia estableció que el ingreso base de liquidación (IBL) debe calcularse con base en los factores salariales sobre los cuales se hayan efectuado aportes al sistema y define los periodos de cálculo según el tiempo que faltare para pensionarse al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. 9. Sin embargo, el caso objeto del recurso no se refiere a servidores del régimen general, sino a un miembro del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC, el cual se rige por un régimen pensional especial, por lo que no existe unidad temática entre ambas decisiones.
Así, lo que el recurrente plantea no es una contradicción entre fallos, sino la impertinencia de haber aplicado una sentencia de unificación ajena al caso, lo cual no constituye causal de procedencia del recurso, conforme al artículo 258 del CPACA. Recurso de súplica 2 10. La parte actora indicó en el recurso de súplica que el Tribunal invocó la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 (rad. 1 SAMAI (índice 00004). 2 SAMAI (índice 00009).
Radicado: 05001-33-33-017-2017-00289-01 (4282-2023) Demandante: Diego Alejandro Velásquez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52001-23-33-000-2012-00143-01), la cual se refiere exclusivamente al régimen de transición pensional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que el demandante pertenece a un régimen especial. 11.
Señaló que la sentencia impugnada aplica reglas del régimen general de transición (promedio de cotizaciones de los últimos 10 años y factores salariales cotizados), mientras que el régimen del INPEC establece el 75% del salario promedio del último año, incluyendo factores como primas, sobresueldo, transporte, etc., aun cuando no hubiesen sido cotizados. 12.
Finalmente, advirtió que, de no unificarse el criterio jurisprudencial, se continuará aplicando erradamente la sentencia de unificación de 2018 a los funcionarios del INPEC, generando inseguridad jurídica, desigualdad y denegación del derecho. CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 13. El artículo 246 del CPACA, dispone que el recurso de súplica procede contra las providencias «que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios los rechace o declare desiertos». 14.
La Sala es competente para pronunciarse sobre el recurso de súplica, conforme lo establecido en el literal d del artículo antes mencionado. 15. De conformidad con la norma antes citada, cuando un auto se notifica por estado, el recurso de súplica debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que resuelve la reposición. En este caso, el auto impugnado fue notificado el 18 de octubre de 2023, y el recurso fue interpuesto el 19 de octubre del mismo año, por lo tanto, se presentó dentro del término legal.
Problema jurídico 16. De acuerdo con el contenido de la providencia recurrida y los reparos esgrimidos en el recurso de súplica, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a revocar el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Aspectos generales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 17.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, regulado en el Radicado: 05001-33-33-017-2017-00289-01 (4282-2023) Demandante: Diego Alejandro Velásquez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 256 del CPACA, tiene como finalidad asegurar la unidad y coherencia en la interpretación del derecho, garantizar su aplicación uniforme y proteger los derechos de las partes y terceros afectados por decisiones judiciales que se aparten del precedente fijado por el Consejo de Estado.
No se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo excepcional orientado exclusivamente a preservar la integridad del precedente jurisprudencial en el ámbito de lo contencioso- administrativo. 18. La Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido enfática en que este recurso solo es procedente cuando la sentencia impugnada contradice de manera directa una sentencia de unificación, lo cual debe ser demostrado a través de un análisis comparativo riguroso, claro y técnico.
Procede únicamente contra sentencias dictadas en única o segunda instancia por tribunales administrativos, tanto bajo el Decreto 01 de 1984 como la Ley 1437 de 2011. En asuntos patrimoniales, debe acreditarse una cuantía mínima, salvo en los casos laborales y pensionales, en los que procede sin atender a la cuantía. 19. El artículo 258 establece como única causal la oposición entre la sentencia recurrida y una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
A su vez, el artículo 262 señala que el recurso debe contener una identificación clara de las partes, de la providencia impugnada, un resumen concreto de los hechos relevantes y la exposición detallada de la contradicción con la sentencia de unificación. 20. Una vez concedido, el recurso es remitido al Consejo de Estado para su reparto en la sección competente.
Si cumple con los requisitos legales, será admitido y tramitado bajo procedimiento sumario, el cual puede contemplar audiencia y finaliza con una sentencia que puede confirmar o anular la providencia cuestionada. Si prospera, el Consejo de Estado sustituirá la decisión impugnada; si no, confirmará el fallo y podrá imponer costas cuando el recurso se considere evidentemente improcedente. 21.
Este recurso no aplica a acciones constitucionales como la tutela, el cumplimiento o las populares, ni puede basarse en sentencias de la Corte Constitucional o de la Corte Suprema de Justicia. Solo son objeto del recurso las decisiones de unificación del Consejo de Estado, como lo ha señalado la Corte Constitucional en la Sentencia SU-611 de 2017. 22.
En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un instrumento procesal de carácter excepcional, que exige una sólida argumentación jurídica orientada a evidenciar de manera objetiva y detallada la contradicción entre la sentencia impugnada y una sentencia de unificación del Consejo de Estado. No está diseñado para reabrir la discusión probatoria, sino para asegurar la uniformidad en la aplicación del derecho por parte de los jueces contencioso- administrativos.
Radicado: 05001-33-33-017-2017-00289-01 (4282-2023) Demandante: Diego Alejandro Velásquez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto. 23. De conformidad con lo previsto en el artículo 258 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia solo procede cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
En otras palabras, dicho recurso no puede fundarse en circunstancias distintas a las expresamente previstas en esta norma. 24. Desde una interpretación literal de los términos “contrariar” y “oponer”, según el Diccionario de la Real Academia Española, el primero significa “contradecir a alguien, resistir sus intenciones y propósitos, procurar que no se cumplan”, mientras que el segundo se entiende como “poner algo contra otra cosa para entorpecer o impedir su efecto” o “proponer una razón contra lo que alguien dice o siente”.
Estos significados refuerzan la exigencia normativa de que exista una incompatibilidad real y sustancial entre la sentencia recurrida y la sentencia de unificación invocada. 25. Así, una lectura gramatical, sistemática y finalista del artículo 258 CPACA permite concluir que el recurso extraordinario de unificación requiere que el fallo impugnado haya desconocido, contradicho o excluido la aplicación de una regla jurisprudencial previamente fijada en una sentencia de unificación del Consejo de Estado, y que exista unidad temática y fáctica entre ambos pronunciamientos. 26.
En el presente caso, el recurso interpuesto tiene como finalidad que se revoque la sentencia de segunda instancia proferida el 2 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, bajo el argumento de que no era aplicable la tesis jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
No obstante, lo que se alega no es que el fallo impugnado haya contrariado dicha sentencia de unificación, sino que la haya aplicado de manera indebida por considerar que no guarda relación con la situación del actor, lo cual no se ajusta al supuesto normativo de procedencia del recurso extraordinario. 27. En este contexto, la Sala considera que los argumentos del recurrente no se dirigen a evidenciar una contradicción con la jurisprudencia unificada, sino más bien a cuestionar su aplicación, lo que desnaturaliza el objeto del recurso extraordinario y contradice su finalidad, que no es reabrir el debate jurídico ni discutir el alcance de una sentencia de unificación, sino garantizar su aplicación uniforme y evitar fallos contradictorios. 28.
En conclusión, como en el presente caso no se evidencia que la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia haya contrariado u omitido la aplicación de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, no se configura la causal objetiva de procedencia del recurso, por lo que se confirma la decisión de rechazo adoptada mediante auto del 3 de octubre de 2023, conforme a lo establecido en el parágrafo Radicado: 05001-33-33-017-2017-00289-01 (4282-2023) Demandante: Diego Alejandro Velásquez Pineda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 265 del CPACA. 29.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 3 de octubre de 2023, que rechazó el recurso de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, en firme la presente providencia, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, conforme lo dispuso el auto suplicado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.