CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de 2026 Número único: 11001-03-06-000-2025-00487-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Simón de Victoria (Caldas), Dirección Territorial de Salud de Caldas, departamento de Caldas y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados, respectivamente, por los artículos 2° y 19de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto de competencias: 1. 1.
La AFP Colfondos S.A. (en adelante, Colfondos), en representación del señor Mario Marulanda Osorno (q. e. p. d.), fallecido el 24 de junio de 2005, adelanta las gestiones tendientes al reconocimiento de su bono pensional por el tiempo laborado en el antiguo Hospital San Simón de Victoria (Caldas), comprendido entre el 16 de septiembre de 1987 y el 15 de marzo de 1988. 2.
La ESE Hospital San Simón de Victoria (Caldas) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL núm. 20250889080262800066000 del 21 de agosto de 20254, correspondiente al señor Mario Marulanda Osorno 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2025-00559-00 que reposa en SAMAI. 4 Samai, expediente digital, 50_MemorialWeb_Alegatos-alegacionesyconclusi(.pdf) NroActua 10 Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 (q.e.p.d.), en la que indicó que estuvo vinculado a esa institución, como «[m]édico [s]ervicio [s]ocial [o]bligatorio», durante los períodos comprendidos entre el 16 de septiembre de 1987 y el 15 de marzo de 1988, y que la entidad responsable por dicho período es el departamento de Caldas. 3.
El 10 de enero de 20255, Colfondos SA solicitó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas el reconocimiento y pago del bono pensional teniendo en cuenta la certificación expedida por la entidad hospitalaria. 4. Posteriormente, Colfondos SA señaló que, al consultar la plataforma «OBP» del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Dirección Territorial de Salud de Caldas indicó lo siguiente: Una vez revisada la solicitud, nos permitimos indicar que el señor Marulanda Osorno NO ES BENEFICIARIO, del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud, así las cosas, puede inferirse que no fue financiado por el contrato de concurrencia, ya que dicho acuerdo contractual se suscribió únicamente para financiar el personal que se encontraba ACTIVO y JUBILADO al 31/12/1993, por tanto, no le corresponde al Patrimonio Autónomo de Caldas proceder con el reconocimiento y pago.
Dado lo anterior, se objeta la solicitud y se dan por interrumpidos los términos para el reconocimiento y pago del bono pensional tipo A y se solicita se subsane dicha inconsistencia para continuar con el proceso correspondiente. [Negrilla del texto original]. 5. El 8 de octubre de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que, luego de verificar la información relacionada con el señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.), se constató que no se encontraba registrado como beneficiario de los recursos del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, de acuerdo con la certificación expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud. 6.
Por lo anterior, Colfondos SA, mediante oficio con fecha de radicación del 15 octubre de 20256, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital San Simón de Victoria (Caldas), la Dirección Territorial de Salud de Caldas, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica). 5 Samai expediente digital, 20_MemorialWeb_Alegatos-10COPIADELCOBRO(.pdf)NroActua6. 6 Samai, expediente digital,1_DemandaWeb__conflictodecompetenc(.pdf) NroActua 2 Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 450 del 20 de octubre de 2025, por el término de 5 días hábiles (del 24 al 30 de octubre de 2025), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Consta que el 22 de octubre de 2025, la Secretaría de la Sala comunicó el conflicto a la ESE Hospital San Simón de Victoria (Caldas), al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Administradora de Fondos de Pensiones– Colfondos SA, al señor Juan Fernando Granados Toro (en calidad apoderado de Colfondos SA) y al señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.).
Lo anterior, con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones. De acuerdo con el informe secretarial del 31 de octubre de 2025, dentro del término de fijación del edicto se presentaron alegatos por parte de la Dirección Territorial de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Caldas y la ESE Hospital San Simón de Victoria (Caldas).
Las demás autoridades involucradas y particulares guardaron silencio. Mediante auto de mejor proveer del 28 de noviembre de 2025, el consejero ponente ordenó oficiar a la ESE Hospital San Simón de Victoria (Caldas) para que informara cuál era la naturaleza jurídica de la institución hospitalaria en el periodo en el cual el señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.) prestó sus servicios a la institución hospitalaria, y remitieran los actos de transformación del mencionado hospital.
En el mismo auto se ordenó oficiar a Colfondos S.A., con el propósito de identificar a la persona beneficiaria que adelanta el trámite del bono pensional correspondiente al señor Mario Marulanda Osorno (q. e. p. d.). Según informe secretarial del 9 de diciembre de 2025, dentro del término concedido, la ESE Hospital San Simón de Victoria (Caldas) y Colfondos S.A, guardaron silencio.
En consecuencia, mediante auto de mejor proveer del 15 de diciembre de 2025, el Consejero Ponente reiteró la solicitud elevada a las autoridades mencionadas. Posteriormente, a través de informe secretarial del 16 de enero de 2026, se dejó constancia de que Colfondos S.A. allegó la información requerida, indicando que, mediante declaración extrajuicio, la señora Luz Stella López Ramírez manifestó haber sido compañera permanente del señor Mario Marulanda Osorno (q. e. p. d.); adicionalmente se informa que el señor Jaime Hernando Gallo Ramírez, apoderado Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 de la ESE Hospital de San Simón de Victoria (Caldas), presenta renuncia al poder otorgado por la institución hospitalaria7.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Dirección Territorial de Caldas8 La dirección mediante oficio SJ-150-CU12746-2025 del 10 de octubre de 2025, sostuvo que un juez, en el marco de un proceso judicial, es el que debe determinar la autoridad responsable del reconocimiento del bono pensional del señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.), y no la Sala de Consulta y Servicio Civil, a través de un conflicto de competencias.
Lo anterior, en tanto se trata de definir, en ultimas, mediante un debate probatorio, quién debe pagar una prestación económica. No obstante, pidió a la Sala de Consulta y Servicio Civil declarar competente para dar respuesta a la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al departamento de Caldas.
Lo anterior, en virtud de que, según la dirección, se ha señalado por parte de las autoridades judiciales, «que es claro que el pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia o adicionar los existentes». 2.
Departamento de Caldas9 La Gobernación de Caldas mediante oficio de octubre de 2025, presentó escrito de alegatos, señalando que «los tiempos laborados por el señor Marulanda Osorno [16 de septiembre de 1987 y el 15 de marzo de 1988 en el Hospital de San Simón de Victoria, Caldas], esta entidad se los atribuyó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y no al Departamento.» Precisó el departamento que pretender endilgar al ente territorial el reconocimiento y pago de obligaciones prestacionales en ausencia de vínculo laboral directo y sin el cumplimiento del requisito legal de certificación ante el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, desborda el marco normativo aplicable y desconoce los principios de legalidad y responsabilidad administrativa, razón por la cual las pretensiones de la solicitud están llamadas a ser desestimadas. 7 Samai expediente digital, 66INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 24.pdf 8 Samai, expediente digital, 23_MemorialWeb_Alegatos-Alegatosconfictode(.pdf) NroActua 6 9 Samai, expediente digital, 48_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-RAD202500487CONT(.pdf) NroActua 8 Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 Señala la autoridad que la Ley 715 de 2001 no solo ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, sino que también estructuró un esquema de concurrencia financiera en virtud del cual la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales únicamente asumen obligaciones prestacionales en los términos y condiciones expresamente pactados en los contratos de concurrencia. En consecuencia, precisó que la controversia planteada, en cuanto se refiere a la definición de responsabilidades financieras derivadas del presunto incumplimiento de obligaciones a cargo del empleador, excede el ámbito funcional de la Sala de Consulta y Servicio Civil, razón por la cual su conocimiento y decisión están reservados a la jurisdicción competente, en sede judicial. 3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público10 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito con fecha de radicación 28 de octubre de 2025, señaló: Teniendo en cuenta lo anterior, es prudente aclarar la situación en el Pasivo Prestacional del Sector Salud de MARIO MARULANDA OSORNO frente a los contratos de concurrencia. Según lo reportado en su momento por el HOSPITAL SAN SIMÓN, LA VICTORIA, CALDAS y revisada la documentación que contiene la información del pasivo prestacional de las entidades del sector salud del Departamento de Caldas, se encuentra que la institución hospitalaria NO reportó a Mario Marulanda Osorno como beneficiario del Pasivo Prestacional del Sector Salud, por lo tanto, no quedó inscrito en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud.
En consecuencia, el Ministerio sostuvo que la utilización de los recursos asignados a los contratos de concurrencia tiene por objeto atender obligaciones correspondientes a personas debidamente certificadas como beneficiarias, en condición de activas o jubiladas, las cuales gozan de pleno derecho frente a la respectiva entidad empleadora.
Concluyó que, para el caso en particular, la institución hospitalaria no reportó la existencia algún pasivo pensional a nombre del señor Marulanda Osorno (q.e.p.d.) y por tal razón este error no puede recaer en la «Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Fondo del Pasivo Prestacional». 10 Samai, expediente digital, actuación 00007, documento 23_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Radicado_220250782(.pdf) NroActua 7.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 4. ESE Hospital Departamental San Simón de Victoria (Caldas)11 Mediante escrito del 26 de octubre de 2025, la entidad hospitalaria indicó que el señor Mario Marulanda Osorno (q. e. p. d.) prestó sus servicios en el antiguo Hospital San Simón de Victoria durante el período comprendido entre el 16 de septiembre de 1987 y el 15 de marzo de 1988, y que la entidad responsable del pasivo pensional correspondiente a dicho lapso es el departamento de Caldas.
Afirma que el antiguo Hospital San Simón de Victoria estaba adscrito administrativa y financieramente al Servicio de Salud de Caldas. En consecuencia, con anterioridad a su transformación y bajo el régimen del sistema de salud entonces vigente, dicha institución se encontraba a cargo de la Nación y del departamento de Caldas. A partir de lo expuesto, concluye la autoridad que, respecto de los pasivos prestacionales, el ordenamiento jurídico asignó dichas obligaciones a la Nación y a los departamentos, a través del fondo a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, disposición que fue objeto de modificación con ocasión de la reforma al régimen de recursos y competencias introducida por la Ley 715 de 2001.
Finalmente, sustentó su postura en el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, disposición que excluye a las Empresas Sociales del Estado del pago de pasivos prestacionales anteriores a 1993, en la medida en que para ese momento no existían como entidades autónomas y se encontraban administradas por los entes territoriales. IV. CONSIDERACIONES 1.
Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es el Ministerio de 11 Samai, expediente digital, actuación 00009, documento 32_MemorialWeb_Alegatos- 202500595900PRONU(.pdf) NroActua 9. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 Hacienda y Crédito Público, las otras entidades son del orden territorial, esto es la ESE Hospital Departamental San Simón de Victoria (Caldas), el departamento de Caldas y la Dirección Territorial de Caldas; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional del señor Mario Marulanda Osorno (q. e. p. d.) por el tiempo que laboró para el antiguo Hospital Departamental San Simón de Victoria (Caldas), hoy ESE, por el período comprendido entre el 16 de septiembre de 1987 y el 15 de marzo de 1988; y iii) todas las autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva12. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Mario Marulanda Osorno (q. e. p. d.), por el período laborado en el antiguo Hospital Departamental San Simón de Victoria (Caldas), esto es, entre entre el 16 de septiembre de 1987 y el 15 de marzo de 1988. 12 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 El presente conflicto surge porque la Dirección Territorial de Caldas objetó el reconocimiento y pago del bono pensional con fundamento en que la cuota parte no fue financiado por el contrato de concurrencia. Por su parte, la ESE Hospital Departamental San Simón de Victoria (Caldas) indicó en la certificación CETIL núm. 20250889080262800066000 que el competente es el departamento de Caldas.
El departamento de Caldas sostiene que la controversia relacionada con la determinación de responsabilidades financieras derivadas del presunto incumplimiento de obligaciones a cargo del empleador excede el ámbito funcional de la Sala de Consulta y Servicio Civil; en consecuencia, afirma que su conocimiento y decisión corresponden de manera exclusiva a la jurisdicción competente, en sede judicial.
Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que le corresponde el reconocimiento y pago del bono pensional a la ESE Hospital Departamental San Simón de Victoria (Caldas), en calidad de empleador. En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas13: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. ii) El proceso de descentralización del sector salud. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. iv) Conclusiones del recuento normativo. v) Análisis del caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud 13 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257- 00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196814, y mediante la Ley 9ª de 197315, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197516 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). 14 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 15 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 16 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10). Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19).
A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197517 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 17 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 10). Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud Ahora bien, como lo señaló la Sala18, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199019 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199320 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 19 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 20 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud21 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199322 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. 21 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 22 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199423. Ley 715 de 200124 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo. 23 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 24 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido.
Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo. Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200425 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201326. 25 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 26 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 Ley 1438 de 201127 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto].
Decreto 586 de 201728 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199329, que haya 27 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». 28Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 29 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)30. c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). 30 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo, puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia31, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único 31 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Procede la Sala a definir cuál es la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo en que trabajó el señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.) en el antiguo Hospital San Simón de Victoria (Caldas), hoy empresa social del Estado, durante el periodo comprendido entre el 16 de septiembre de 1987 y el 15 de marzo de 1988.
Según se desprende de la información contenida en la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Caldas, del 11 de junio de 199932, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud, la Sala evidencia que el Hospital San Simón de Victoria (Caldas) es una institución de carácter público, creada mediante el Acuerdo núm. 0026 de agosto de 1949, que posteriormente fue transformada en Empresa Social del Estado por el Acuerdo Municipal núm. 006 del 17 de mayo de 1997.
Posteriormente, el Hospital San Simón de Victoria estuvo adscrito administrativa y financieramente al Servicio de Salud de Caldas; mediante la Ordenanza núm. 596 de 2008, la Asamblea Departamental de Caldas dispuso su transformación en la Empresa Social del Estado Hospital Departamental San Simón de Victoria (Caldas), dotándola de autonomía administrativa y financiera para la prestación de servicios de salud de primer nivel de complejidad.
En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades prestadoras de servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya 32 Samai expediente digital 45_MemorialWeb_Anexos-CaldasLaVictoria(.pdf) NroActua 7 Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema33.
En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud era el servicio de salud de Caldas, creado mediante la suscripción del contrato de fecha 25 de febrero de 197534, entre el departamento de Caldas y el Ministerio de Salud Pública, como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (cláusulas primera y segunda)35.
En dicho contrato se indicó, igualmente, que el Servicio de Salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción» (cláusula tercera).
Es por ello que, el Hospital San Simón de Victoria, con la reorganización del Sistema Nacional de Salud, pasó a depender administrativamente del servicio de salud de Caldas, el que, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas, y el personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos. Por lo tanto, la Sala entiende que es dicho ente territorial el que fungía, para la época en que se reclama el bono pensional (del 16 de septiembre de 1987 y el 15 de marzo de 1988), como empleador del señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.), y, por ende, tenía el deber de hacer los aportes correspondientes por concepto de pensión de sus empleados al fondo territorial y hasta tanto los mismos fueran afiliados al Sistema General de Pensiones. 33 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2: «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala]. 34 Dicho contrato reposa en el expediente digital del conflicto de competencias núm. 11001-03-06- 000-2024-00710-00 (28_110010306000202400710009MemorialWeb2024121619822). 35 Debe señalarse que el Servicio de Salud de Caldas posteriormente se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas (Ordenanza núm. 02 del 19 de octubre de 1990)1, cuya naturaleza jurídica era la de unidad administrativa especial adscrita al Despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, era un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Luego, se transformó, mediante Ordenanza núm. 446 de 20022, en establecimiento público denominado Dirección Territorial de Salud de Caldas. Es decir, solo desde 1990 (octubre 19) adquirió personería jurídica. Los soportes documentales se evidencian, así: 1 26_110010306000202400710007MemorialWeb2024121619821, del expediente digital. // 2 27_110010306000202400710008MemorialWeb2024121619822, del expediente digital.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 En consecuencia, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que es el departamento de Caldas el que estaba prestando los servicios de salud directamente y, por lo tanto, es el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
Además, luego de verificada la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Caldas, de fecha 11 de junio de 1999, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud, se pudo observar que el señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.) no se encontró reconocido como beneficiario de dicho fondo.
Por lo anterior, la Sala declarará competente al departamento de Caldas para resolver de fondo la solicitud elevada por Colfondos SA de reconocimiento y pago del bono pensional al que se hace alusión. 6. Exhortos i) Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ahora ESE Hospital San Simón de Victoria (Caldas) la entidad en donde repose la información del trabajador cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento Caldas, en el menor tiempo posible.
Lo anterior, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud36 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia37. ii) Finalmente, teniendo en cuenta que la señora Luz Stella López Ramírez es quien adelanta el trámite del bono pensional del señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.), con miras al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y que se trata de una persona adulta mayor38, sujeto 36 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 37 El 22 de mayo de 2024, después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio frente al tema bajo estudio.
Desde la decisión adoptada en esa fecha sobre el conflicto de competencias 11001- 03-06-000-2024-00112-00 y en asuntos con identidad fáctica y jurídica, la consejera Ana María Charry Gaitán no presenta aclaración ni salvamento de voto relacionados con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017. De conformidad con esta regulación la Sala resolvió, en adelante, exhortar, en los casos pertinentes, a las empresas sociales del Estado para que cumplan con la obligación allí exigida. 38 Edad 62 años.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 de especial protección constitucional, la Sala exhortará al departamento de Caldas para que, de manera prioritaria, adelante las gestiones a su cargo tendientes a brindar una pronta respuesta a Colfondos SA, en su calidad de representante del afiliado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Caldas, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.), por el periodo durante el cual laboró en el Hospital San Simón de Victoria (Caldas), comprendido entre el 16 de septiembre de 1987 y el 15 de marzo de 1988.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría, el expediente de la referencia al departamento de Caldas para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Simón de Victoria (Caldas) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Caldas proceda a realizar el corte de cuentas con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor del señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.), la entregue a este, a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Caldas para que, de manera prioritaria, adelante las gestiones a su cargo tendientes a brindar una pronta respuesta a Colfondos S.A., en su calidad de representante de su afiliado, teniendo en cuenta que la señora Luz Stella López Ramírez es quien adelanta el trámite del bono pensional del señor Mario Marulanda Osorno (q.e.p.d.), para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, es una persona adulta mayor, sujeto de especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR, por Secretaría, la presente decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la ESE Hospital San Simón de Victoria (Caldas), a Colfondos S.A., a su apoderado y a la señora Luz Stella López Ramírez, en su condición de beneficiaria de la pensión de sobrevivientes en trámite.
SEXTO. RECONOCER personería a i) Javier Sanclemente Arciniegas identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.486.565 de Bogotá y T.P. núm. 81.166 del C. S. de la J. en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; a ii) Juan Fernando Granados Toro, como apoderado de la AFP Colfondos SA, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.870.592 y T.P. 114233; a iii) Sandra Conflicto 11001-03-06-000-2025-00487-00 Carolina Hoyos Guzmán, como apoderada del departamento de Caldas, identificada con cédula de ciudadanía núm. 52.441.445 de Bogotá y T.P. núm. 168650 del C.J. de la J. y a iv) Doralba Torres Galeano, identificada con cédula de ciudadanía núm. 24.623.489 de Chinchiná Caldas y T.P. núm. 334211 C.J. de la J. en calidad de apoderada de la señora Luz Stella López Ramírez; a todos ellos en los términos de los respectivos poderes.
SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
OCTAVO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejero de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala (E)