11001031500020230640801 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., primero (01) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06408-01 Accionante: Christian Eduardo Muñoz Córdoba Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Girardot y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Instancia adicional – la parte actora pretende reabrir el debate probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2023 por la Sección Cuarta1 del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo por no acreditar el requisito de relevancia constitucional. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 18 de octubre de 2023 el señor Christian Eduardo Muñoz Córdoba instauró demanda de tutela en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, derecho a la defensa, acceso a la administración de justicia, derecho al goce de un ambiente sano y derecho de petición, en el marco de la acción popular2 que promovió contra el departamento de Cundinamarca y el municipio de Jerusalén, con el propósito de que se protegieran los derechos colectivos afectados por la “proliferación de perros que actualmente deambulan heridos, abandonados, desnutridos, perdidos y sueltos en las vías públicas de la Provincia del Alto Magdalena, Cundinamarca, especialmente en el Municipio de Jerusalén (Cund.)”. 2.- Precisó que tal vulneración deriva de las providencias de 8, 14 y 23 de febrero de 2023, por medio de los cuales el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot resolvió, respectivamente, inadmitir la demanda, rechazarla y denegar el 1 Conformada por los Consejeros Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Stella Jeannette Carvajal Basto, Milton Chávez García y Wilson Ramos Girón. 2 Dentro del proceso con número de radicado 25307-33-33-001-2023-00040-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06408-01 Accionante: Christian Eduardo Muñoz Córdoba Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Girardot y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 recurso de apelación interpuesto contra el auto de rechazo; y de la providencia del 18 de septiembre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección C estimó bien denegado el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda. 3.- Para tal efecto, precisó que con los autos proferidos el 8 y 14 de febrero de 2023 (de inadmisión y rechazo) el juzgado incurrió en un defecto fáctico por negar y valorar de forma arbitraria las pruebas, en la medida en que le impuso la carga de aportar requerimientos distintos a los que ya se habían presentado, por tanto, se configuró un exceso ritual manifiesto, al desconocer la idoneidad de los documentos allegados con la demanda.

Aseveró que, además incurrió en irregularidades procesales, en la medida en que el a quo pudo haber requerido al accionante para que dentro de los 10 días siguientes a la fecha de radicación de la demanda la complementara, según lo establecido en la Ley 1755 de 2015. 4.- Manifestó que, con la expedición del auto del 23 de febrero de 2023 (que negó el recurso de apelación contra el auto de rechazo), el Juzgado accionado incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto aplicó una norma inadecuada (Código de Procedimiento Civil), lo que constituye un yerro de interpretación. 5.- Afirmó que, a través del auto del 18 de septiembre de 2023, por medio del cual se estimó bien denegado el recurso de apelación contra el auto de rechazo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto procedimental absoluto, toda vez que concluyó que el recurso de apelación de las acciones populares se rige por el Código de Procedimiento Civil, a pesar de ser una norma derogada y, en un defecto sustantivo, por cuanto consideró que el recurso de apelación contra autos que rechazan la demanda no fue previsto en ninguna otra norma especial que lo disponga expresamente, lo que desconoce el artículo 321 del Código General del Proceso. 6.- Sumado a lo anterior, precisó que presentó dos veces solicitud de medida cautelar: (i) con la presentación de la demanda y (ii) durante el trámite del recurso de queja ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; sin embargo, las autoridades judiciales no se han pronunciado sobre la misma. 7.- Con fundamento en lo anterior, el accionante solicitó que: (i) se decrete la nulidad de las providencias judiciales referidas, (ii) se dé respuesta a la solicitud de medida cautelar radicada el 5 de julio de 2023 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, reiterada el 25 de septiembre de la misma anualidad y (iii) la providencia del 18 de septiembre de 2023, por medio del cual se resolvió el recurso de queja, “sea beneficiado del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo” de conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

B. Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06408-01 Accionante: Christian Eduardo Muñoz Córdoba Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Girardot y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 8.- Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo deprecado, bajo las siguientes consideraciones: 9.- Sobre las providencias proferidas el 8, 14 y 23 de febrero de 2023 señaló que no se acreditó el requisito de inmediatez, en atención a que el último de los autos se notificó mediante estado electrónico del 24 del mismo mes y año; por tanto, a la fecha de presentación de la acción constitucional -18 de octubre de 2023-, habían transcurrido 7 meses y 24 días, lo cual, superaba el término razonable de 6 meses, fijado por la jurisprudencia constitucional. 10.- En lo que respecta al proveído del 18 de septiembre de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de queja que interpuso el accionante en contra del auto del 23 de febrero del mismo año, precisó que el reproche no refleja un real cuestionamiento constitucional en relación con la decisión judicial, sino simplemente una reiteración de los argumentos expuestos en sede ordinaria, a la manera de instancia adicional y una inconformidad con el sentido de la decisión. Por tanto, estimó improcedente la acción de tutela por carecer de relevancia constitucional.

C. La impugnación 11.- Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora interpuso impugnación. Sostuvo que al haberse interpuesto el recurso de queja, el auto objeto de reproche no podría estar ejecutoriado hasta tanto se resolviera el recurso interpuesto, por lo cual las providencias objeto de reproche “solo [quedaron] ejecutoriadas el 18 de septiembre de 2023, cuando se dictó la providencia que resolvió el último de los recursos interpuestos, el de queja sobre la apelación”, a partir lo cual concluyó que se habilita la superación del requisito de procedibilidad de inmediatez para resolver el amparo solicitado. 12.- Añadió que el a quo “[enuncia] un estudio de la Corte Constitucional relacionado al artículo 36 de la Ley 472 de 1998, en donde se habla del recurso de reposición, mas no el de apelación”.

II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 13.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. E. Análisis del caso concreto Radicación: 11001-03-15-000-2023-06408-01 Accionante: Christian Eduardo Muñoz Córdoba Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Girardot y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 14.- De conformidad con los argumentos contenidos en el escrito de impugnación, la Sala adelantará el análisis del requisito de procedibilidad de inmediatez, en lo que respecta a las providencias proferidas el 8, 14 y 23 de febrero de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo de Girardot. 15.- A través de tales providencias se resolvió (i) inadmitr la acción popular, (ii) rechazar la demanda referida, por cuanto no fue subsanada en debida forma, y (iii) declarar improcedente el recurso de apelación en contra del auto de rechazo. 16.- La tesis del a quo es que con respecto a esos 3 autos la acción de tutela no supera el requisito de inmediatez, conclusión a la que llega luego de tomar como referencia la fecha de notificación del último de ellos.

El señor Muñoz Córdoba objeta ese razonamiento con fundamento en que contra el auto del 23 de febrero de 2023 presentó recurso de reposición y en subsidio queja, y este último sólo se resolvió en providencia del 18 de septiembre de 2023 por el Tribunal, de ahí que considere incorrecto contar el término de inmediatez desde la notificación del proveído de 23 de febrero, sin considerar que el mismo no estaba ejecutoriado. 17.- Respecto al auto de 8 de febrero de 2023, por medio del cual el Juzgado accionado inadmitió la demanda, se encuentra que fue notificado personalmente vía correo electrónico de la misma fecha, y no se recurrió3.

Así, es claro que no se cumplen los requisitos de inmediatez (porque la demanda se presentó por fuera de los 6 meses siguientes a la notificación) y subsidiariedad. 18.- En cuanto a las providencias de 14 y 23 de febrero de 2023, la Sala comparte la postura expuesta en la sentencia de primera instancia, bajo la consideración de que sólo los recursos procedentes pueden ampliar el término para el ejercicio de la acción de tutela y, según dispone la Ley 472 de 1998, en el marco de las acciones populares la queja es improcedente, porque dicha norma sólo consagra los recursos de reposición y apelación. Así, basta sólo con precisar que el término no se contaría desde el 24 de febrero de 2023 (notificación del auto de 23 de febrero anterior), sino desde el 10 de marzo de 2023 que fue la fecha en que se notificó el auto que resolvió no reponer el proveído del 23 de febrero y remitir la actuación al Tribunal para lo de su competencia, en atención al recurso de queja.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el recurso de reposición es procedente. En todo caso, eso no cambiaría la decisión, porque del 10 de marzo al 18 de octubre de 2023 también estarían superados los 6 meses que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, deben considerarse para evaluar el requisito de la inmediatez. 19.- Adicionalmente se estima que con respecto a esos dos autos la solicitud de amparo tampoco supera el presupuesto de la relevancia constitucional, como pasa a explicarse. 3 De conformidad con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, el recurso de reposición procede contra todos los autos dictados durante el trámite de la acción popular.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06408-01 Accionante: Christian Eduardo Muñoz Córdoba Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Girardot y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 a. Auto del 14 de febrero de 2023 (Rechazo de la demanda). 20.- Manifiesta el actor que la providencia referida incurre en un defecto fáctico, por negar y valorar de forma arbitraria las pruebas allegadas con la demanda, en cuanto el Juzgado le impuso una carga de aportar requerimientos distintos a los que ya obraban en el expediente y añadió que pudo habérsele concedido un término de 10 días -siguientes a la presentación de la demanda- para que se complementara, tal y como lo establece la Ley 1755 de 2015, pero, en su lugar, la rechazó. 21.- Se precisa que los argumentos esgrimidos por la parte demandante para sustentar este yerro judicial carecen de carga argumentativa porque no se refieren concretamente a la decisión de rechazo, sino a las exigencias realizadas en el auto de inadmisión, frente al cual no se presentó recurso. 22.- El rechazo de la demanda responde a una lógica simple, según la cual hay lugar a adoptar esa decisión si no se subsana la demanda.

Así cualquier objeción con respecto a esa providencia debe partir por cuestionar las razones que llevaron a la autoridad a considerar que no se cumplió con lo ordenado en el auto de inadmisión. Cuando lo que se reprocha no es la valoración sobre el cumplimiento de esas exigencias, sino las exigencias mismas es claro que la inconformidad no recae sobre el auto de rechazo, sino sobre el de inadmisión. De ahí que la solicitud de amparo resulte improcedente, por falta de relevancia constitucional ante la ausencia de una carga argumentativa suficiente. b. Auto del 23 de febrero de 2023 (Niega el recurso contra el auto de rechazo). 23.- El actor manifestó que en la providencia del 23 de febrero de 2023, el Juzgado Primero del Circuito de Girardot incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto aplicó el Código de Procedimiento Civil que se encuentra derogado y, por tanto, se configuró un yerro de interpretación. 24.- Revisados los documentos que reposan en el expediente y que fueron allegados con la demanda, se evidencia que el Juzgado accionado, en el auto objeto de análisis, rechazó por improcedente el recurso de apelación en atención a lo establecido en los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 1998.

Señaló que el recurso de reposición procede contra todos los autos proferidos durante el trámite de la acción popular, pero, por disposición expresa del legislador, el de apelación únicamente procede contra la sentencia que se dicte en primera instancia y contra el auto que decrete las medidas cautelares. 25.- El defecto alegado carece de carga argumentativa en la medida en que el operador judicial no aplicó ninguna disposición contenida en el Código de Procedimiento Civil para determinar la improcedencia del recurso de apelación elevado.

La lectura de la providencia permite evidenciar que el Juez resolvió de acuerdo con las disposiciones de la Ley 472 de 1998, normativa de carácter especial Radicación: 11001-03-15-000-2023-06408-01 Accionante: Christian Eduardo Muñoz Córdoba Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Girardot y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 que debe ser aplicada con carácter preferente en los asuntos que regula, dentro de los cuales se encuentra la acción popular. 26.- Se observa que el Juzgado transcribió las disposiciones normativas contenidas en los artículos 36 y 37 del estatuto referido, las cuales disponen que el recurso de reposición “será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil” y que el recurso de apelación procederá “en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil”, transcripción que no implica la aplicación del estatuto normativo derogado, sino que hace referencia a que dichos recursos se tramitarán de conformidad con el estatuto procesal civil que se encuentre vigente, en este caso el Código General del Proceso, el que, sin embargo, no fue aplicado al caso concreto, en virtud de las reglas especiales que regulan la procedencia de los recursos ordinarios en el trámite de la acción popular, contenidas en la Ley 472 de 1998. 27.- En consecuencia, es claro que el reproche parte de un error inexistente y, en ese orden de ideas, carece de relevancia constitucional. c. Auto del 18 de septiembre de 2023 (Resuelve recurso de queja). 28.- El juez de primera instancia resolvió declarar improcedente la acción de tutela en lo que se refiere al auto proferido el 18 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al estimar que carecía del requisito general de relevancia constitucional. 29.- En su impugnación, el actor atacó dicha conclusión únicamente con el siguiente argumento: “Por último, enuncian un estudio de la Corte Constitucional relacionado al artículo 36 de la Ley 472 de 1998, en donde se habla del recurso de reposición, mas no el de apelación, como es el caso que se presenta”. 30.- La Sala precisa que el a quo no referenció ningún estudio de la Corte Constitucional en lo que respecta a la procedibilidad del recurso de reposición en acciones populares.

Simplemente, a efectos de analizar la decisión contenida en el auto proferido el 18 de septiembre de 2023, lo que hizo fue transcribir una parte de los argumentos que llevaron al Tribunal Administrativo de Cundinamarca a estimar, en sede de queja, bien denegado el recurso de apelación elevado en contra del auto que rechazó la demanda.

De manera que lo indicado en la impugnación no se corresponde con lo resuelto. 31.- Así, aun cuando no se ofrecen razones claras que cuestionen lo conceptuado en la sentencia de primera instancia, esta Subsección encuentra relevante precisar que comparte la tesis de la Sección Cuarta, en el sentido de indicar que la petición de amparo carece de relevancia constitucional, por cuanto el actor pretende defender la idea de que el alcance del derecho fundamental que estima vulnerado comporta para el juez de tutela la obligación de imponer al juez natural una lectura Radicación: 11001-03-15-000-2023-06408-01 Accionante: Christian Eduardo Muñoz Córdoba Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Girardot y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 alternativa tanto del problema jurídico como de la normatividad pertinente, que derive en tener por mal denegado el recurso de apelación. 32.- Para la Sala es claro que el caso involucra un debate jurídico eminentemente legal, pues, aunque el actor hace referencia a un supuesto defecto sustantivo y un defecto procedimental absoluto, lo cierto es que la providencia impugnada fundó su decisión en la ley especial aplicable -Ley 472 de 1998-, en el sentido de precisar que, dentro del trámite de las acciones populares, el recurso de apelación solo procede contra el auto que concede las medidas cautelares y contra la sentencia de primera instancia. Por tanto, la solicitud está constituida sobre lo que el demandante considera una mejor interpretación de las normas, sin plantear un cargo que, desde una perspectiva constitucional, indique razones que vayan más allá de la legalidad que acompaña los autos demandados.

Se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda de la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”4. 33.- De otra parte, solicita el accionante ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca pronunciarse respecto de la solicitud de medida cautelar que fue presentada y reiterada en el curso del proceso.

Al respecto, se advierte que la labor del juez constitucional se circunscribe a verificar la existencia de presuntas irregularidades que vulneren derechos fundamentales, lo cual no se evidencia con el reproche alegado. No obstante, se recuerda que la finalidad de una medida cautelar es asegurar o garantizar la eficacia de los derechos objeto de controversia judicial; de manera que como la demanda fue rechazada por falta de cumplimiento de los requisitos referidos en el auto inadmisorio, cualquier pronunciamiento respecto de la solicitud de medida cautelar resulta inocuo, ya que no existe un proceso en curso, respecto del cual se busque garantizar un eventual resultado. 34.- Por último, se pone de presente al accionante que, para la procedencia del mecanismo de revisión eventual, será necesario que con la solicitud pueda establecerse que existen providencias de los Tribunales Administrativos o de esta Corporación con posiciones encontradas o con interpretaciones diferentes o que no exista una posición unificada y uniforme del órgano de cierre, o que el tema no haya sido desarrollado por la jurisprudencia. En todo caso, en el evento en que el accionante considere que su situación denota la posibilidad de acceder al mecanismo, dicha solicitud debe ser presentada por su cuenta, según lo que establece el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 26.

De conformidad con lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia. 27. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 4 Corte Constitucional, Sentencia SU -128 de 2021.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2023, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF