CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Asunto: Deniega medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos cuestionados a través del medio de control de la referencia. I.- ANTECEDENTES El señor JUAN CARLOS SANDOVAL IZQUIERDO, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA1, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de los siguientes actos administrativos: 1 En adelante CPACA. 2 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ➢ Resolución núm. 253 de 16 de marzo de 2020, “Por la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de salubridad pública y se suspenden términos procesales”, expedida por la Secretaría General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. ➢ Resolución núm. 303 de 24 de marzo de 2020, “Por la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de salubridad pública y se prorroga la suspensión de términos procesales ordenada mediante la resolución no. 00253 de 2020”, expedida por la Secretaría General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. ➢ Resolución núm. 336 de 13 de abril 2020, “Por medio de la cual se suspenden los términos procesales de las actuaciones disciplinarias”, expedida por el director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. ➢ Resolución núm. 456 de 1o. de julio de 2020, “Por medio de la cual se reanudan los términos procesales en las actuaciones disciplinarias y se dictan otras disposiciones”, expedida por el director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El actor solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados por violación de los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política; la Ley 734 de 5 de febrero de 20022; y los 2 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. 3 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decretos 417 de 17 de marzo de 20203 y 491 de 28 de marzo4 de la misma anualidad.
Explicó que en virtud de los actos administrativos cuestionados las actuaciones administrativas disciplinarias adelantadas por la entidad demandada estuvieron suspendidas entre el 16 de marzo y el 1o. de julio de 2020. Indicó que la demandada no tenía competencia para suspender los términos de los procedimientos disciplinarios regulados en la Ley 734, dado que dicha facultad solo correspondía al Gobierno Nacional.
Precisó que en todo caso solo con la expedición del Decreto 491 de 2020 se facultó a los jefes de las dependencias que conocían de procesos administrativos para suspender los términos de estos, por lo que las actuaciones anteriores en ese sentido son ilegales. Agregó que la suspensión de los procedimientos disciplinarios genera un desconocimiento del ejercicio de la defensa técnica y los 3 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. 4 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica”. 4 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fenómenos de prescripción y caducidad.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La entidad demandada señaló que la suspensión provisional solicitada es improcedente por carencia de objeto, en la medida en que los actos administrativos cuestionados no están produciendo efectos. Agregó que el actor no argumentó de forma suficiente la solicitud, en razón a que basa sus pretensiones en meros supuestos y consideraciones personales carentes de prueba.
IV.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA5 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los 5 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una 5 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».6 Esta Corporación7 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.
Asimismo, ha indicado que este examen obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015- 00022-00. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.
Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014- 00101-00. 6 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos8: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».
(Resaltado fuera del texto original).9 2. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp.
Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 9 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 7 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar: i) que se 8 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.
Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico 9 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.
(Negrillas fuera del texto original). También, en providencia de 26 de junio de 202010, la Sala se refirió a este asunto de la siguiente manera: “[…] La Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]” Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora. 3.
Los actos acusados El actor pretende la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 253, 303, 336 y 456 de 2020, a través de las cuales, en síntesis, el Director y el Secretario General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas suspendieron los términos procesales de las actuaciones administrativas disciplinarias adelantadas por la entidad, entre el 16 de marzo y 1o. de julio de esa anualidad, así: ➢ Resolución núm. 253 de 2020: “[…]Artículo 1: Suspender los términos procesales y diligencias 10 Número único de radicación 11001032400020160029500, Cp: Hernando Sánchez Sánchez. 10 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co programadas en los Procesos Disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – Oficina de Control Interno Disciplinario.
Artículo 2: Que la Suspensión de los términos en los procesos regulada en el artículo anterior, comenzará a regir desde el día 16 de marzo y hasta el 20 de marzo de 2020 […]”. ➢ Resolución núm. 303 de 2020: “[…]Artículo 1: Prorrogar la Suspensión de términos procesales y diligencias programadas en los Procesos Disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas - Oficina de Control Interno Disciplinario, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.
Artículo 2: La prórroga en la suspensión de los términos dentro de los procesos disciplinarios regulada en la Resolución No. 00253 de 2020, comenzará a regir desde el día 24 de marzo y hasta el 13 de abril de 2020. Parágrafo: Los términos de suspensión adoptados en la presente resolución también son de estricta aplicación para los recursos y derechos de petición que se presente dentro los procesos disciplinarios.
Artículo 3: Que las quejas o informes disciplinarios que ameriten ser remitidas a esta dependencia, se recibirán a través del Grupo de Atención y Servicio al Ciudadana […]”. ➢ Resolución núm. 336 de 2020: “[…]Artículo 1: Decretar la suspensión de términos procesales y diligencias programadas en los Procesos Disciplinarios que se adelantan en la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, a partir del 13 de abril de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.
Artículo 2: El término de suspensión de los términos dentro de los procesos disciplinarios, se extenderá hasta la fecha en que concluyan las medidas de aislamiento previstas en el Decreto 531 de 2020 o la norma que lo derogue, sustituya o modifique. Artículo 3: El presente acto administrativo rige a partir de su expedición y se divulgar por los canales virtuales de 11 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunicación de la entidad […]”. ➢ Resolución núm. 456 de 2020: “[…]
ARTÍCULO 1. Reanudar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias que se adelantan en la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, de conformidad con la parte motiva de esta resolución.
ARTÍCULO 2. Como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 1, adaptar los protocolos de bioseguridad adoptados por la Unidad y el uso de herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias […]”. 4. Problema jurídico A juicio del demandante, las autoridades que expidieron los actos administrativos aludidos no tenían competencia para suspender los términos de los procedimientos disciplinarios, además, que tal actuación impidió el ejercicio de la defensa técnica y modificó las figuras de la caducidad y prescripción. Previo a abordar de fondo los argumentos invocados por el actor para sustentar la medida cautelar solicitada, es pertinente establecer si los actos administrativos enjuiciados aún están produciendo efectos jurídicos, con el fin de determinar si es procedente o no la medida de suspensión provisional. 5.
Pérdida de ejecutoriedad de los actos acusados 12 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A voces del artículo 91 del CPACA, los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes.
La norma en comento es del siguiente tenor: “Artículo
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia” (Resaltado fuera del texto original).
Es importante destacar que la característica primordial de la medida cautelar, consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso; de ahí que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente, por configurarse lo 13 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto por sustracción de materia.
Al respecto, esta Sección11 ha sostenido: “[…] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [12]. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]” (Resaltado fuera de texto original).13 En el presente caso, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, mediante las resoluciones núms. 253, 303 y 336 de 2020, acusadas, dispuso la suspensión de los términos procesales y diligencias programadas en los procesos disciplinarios adelantados por esa entidad, así: ➢ Resolución núm. 253 de 2020: del 16 al 20 de marzo de 2020. ➢ Resolución núm. 303 de 2020: del 24 de marzo al 13 de abril de 2020. ➢ Resolución núm. 336 de 2020: del 13 de abril de 2020 hasta la fecha en que concluyan las medidas de aislamiento previstas en el Decreto 531 de 2020 o la norma que lo derogue, sustituya o modifique. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 2012-00496-01, auto de 17 de julio de 2014, C.p María Elizabeth García González. [12] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, número único de radicación 2004-00034, Consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez. 13 Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (número único de radicación 2014- 00497-00) y 20 de abril de 2017 (número único de radicación 2015-00524-00). 14 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la Resolución núm. 456 de 1o. de julio de 2020 ordenó reanudar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias de la entidad demandada.
Lo anterior pone de presente que las resoluciones acusadas perdieron su vigencia, por lo que no es posible realizar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional de sus efectos, comoquiera que han perdido obligatoriedad. En este orden, la Sala Unitaria denegará la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 253, 303 y 336, por cuanto perdieron ejecutoriedad al no encontrarse vigentes en la actualidad.
En relación con la Resolución núm. 456 de 2020, el Despacho no encuentra fundamento para estudiar la medida cautelar solicitada, teniendo en cuenta que el reproche del actor radica en la suspensión de los términos procedimentales que había sido dispuesta en los actos administrativos que le precedieron, siendo la citada resolución la que dio por terminada tal situación. En consecuencia, se denegará la solicitud de suspensión provisional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la 15 Número único de radicación: 110010324000 2021 00046 00 Actor: Juan Carlos Sandoval Izquierdo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: DENEGAR la medida cautelar solicitada por el actor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera