Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de nulidad Número único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Demandado: Departamento de Boyacá1 Asunto: Acto administrativo que reconoce personería jurídica de una corporación mixta sin ánimo de lucro creada antes de la vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995.
Nulidad del acto administrativo que reconoce personería jurídica de una corporación mixta sin ánimo de lucro cuyos estatutos no se ajustan a las disposiciones del Decreto 393 de 1991. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida en primera instancia, el 12 de junio de 2018 por la Sala de Decisión núm. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda2
1. GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ3, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Departamento de Boyacá, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 136 del Decreto 01 de 2 de enero de 19844, en adelante, Código Contencioso Administrativo. 1 Cfr. Expediente físico. Carátula del Cuaderno núm. 3 de apelación de la sentencia. 2 Cfr. Expediente físico.
Folios 1 a 19 del Cuaderno principal del expediente. 3 En nombre propio. 4 “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 2 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.
La parte demandante formuló la siguiente pretensión5: “[…] LO QUE SE DEMANDA La nulidad de la Resolución N°000437 del 31 de julio de 1995, expedida por el Gobernador de Boyacá […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. El Departamento de Boyacá en conjunto con varios de los municipios que lo integran y con particulares, el 16 de junio de 1995 constituyeron la Promotora de Microempresas de Boyacá, PRODUCTIVIDAD, en adelante Corporación PRODUCTIVIDAD. 3.2.
Los estatutos de creación establecieron que “[…] Es una Corporación de naturaleza civil de participación mixta, y como tal de carácter privado, sin ánimo de lucro, creada para el bien común, organizada bajo las leyes colombianas dentro del marco del Código Civil y demás disposiciones permanentes, por las normas sobre ciencia y tecnología y en especial en desarrollo de los Decreto 393 y 591 de 1991, correspondiendo la naturaleza del objeto de esa Promotora a las actividades calificadas por tales Decretos como científicas y tecnológicas […]”.6 3.3.
La Resolución núm. 000437 de 31 de julio de 1995, expedida por el Gobernador del departamento de Boyacá, el Secretario de Gobierno y el Jefe de la Unidad de Personerías Jurídicas, reconoció la personería jurídica a dicha entidad, considerando, entre otros, que su organización y fines se ajustaban al orden legal. 3.4. La Resolución núm. 000437 “[…] Por la cual se reconoce una personería jurídica […]”, se publicó en la Gaceta Departamental núm. 4643 de 15 de agosto de 1995. 5 Cfr. Expediente físico.
Folio 1 del cuaderno principal del expediente. 6 Cfr. Expediente físico. Folio 2 del cuaderno principal del expediente. 3 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.
Los Decretos Ley 393 de 8 de febrero de 19917 y 591 de 16 de febrero de 1991 estaban derogados para el momento en que se creó la Corporación PRODUCTIVIDAD. El artículo 23 del Decreto 777 de 16 de mayo de 19928 derogó el Decreto 393, y el artículo 81 de la Ley 80 de 28 de octubre de 19939 derogó el Decreto 591, con excepción hecha de los artículos 2°, 8°, 9°, 17° y 19°.
Normas violadas y concepto de violación10 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 6, 29, 38, 127, 243, 300 numeral 7, 313 numeral 6 y 355 de la Constitución Política. • Artículos 2 y 3 del Decreto 1529 de 12 de julio de 199011. • Artículo 30 del Decreto 01 de 2 de enero de 198412. • Artículo 150 del Decreto 1400 de 6 de agosto de 197013.
Concepto de violación 5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación, así: Primer cargo: infracción de las normas en que debería fundarse y falsa motivación 6. La Resolución demandada reconoció la personería jurídica de la Promotora de Microempresas de Boyacá, PRODUCTIVIDAD, considerando “[…] Que estudiada la documentación aportada se concluye que la entidad se ajusta a los preceptos de orden moral y legal, tanto en su organización como en los fines que persigue, consistentes en propender por el progreso y desarrollo de la comunidad […]”14. 7 “[…] por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnología […]”. 8 “[…] por el cual se reglamenta la celebración de los contratos a que se refiere el inciso segundo del Artículo 355 de la Constitución Política […]”. 9 “[…] por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […]”. 10 Cfr. Expediente físico.
Folios 14 a 16 del cuaderno principal del expediente. 11 “[…] por el cual se reglamenta el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, en los departamentos […]”. 12 “[…] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 13 “[…] Por el cual se expide el Código de Procedimiento Civil […]”. 14 Cfr. Expediente físico.
Folios 14 a 16 del cuaderno principal del expediente. 4 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. La consideración señalada no es cierta, en razón a la derogatoria de los Decretos 393 y 591 a la fecha en que se suscribieron los estatutos de la Corporación PRODUCTIVIDAD, y a que las materias de las que se ocupan esos decretos no se enmarcan en el objeto, misión y fines, vertidos en los artículos 4° y 5° de los estatutos de su creación; respecto de este último argumento, dijo lo siguiente: “[…] d) La sociedad formada no podía tener fundamento en el decreto 0591 de 1991, porque el mismo en nada se refiere a la conformación de sociedades con participación mixta, sino a las “MODALIDADES ESPECÍFICAS DE CONTRATOS DE FOMENTO DE ACTIVIDADES CIENTÍFICAS Y TECNOLÓGICAS. e) El Decreto 0393 de 1991 dicta “normas sobre asociación para actividades CIENTÍFICAS Y TECNOLÓGICAS, PROYECTOS DE INVESTIGACIÓN Y CREACIÓN DE TECNOLOGÍAS”, que nada tienen que ver con el objeto social de la Corporación creada, según los artículos 4° y 5° de sus estatutos […]”.15 8.
La norma en la que debió fundarse la constitución de la Corporación PRODUCTIVIDAD, atendiendo a sus objeto, fines y misión debió ser el artículo 6° del Decreto 130 de 26 de enero de 197616; no obstante, esa disposición era inaplicable en virtud de su inexequibilidad, declarada por la Corte Constitucional en la sentencia C- 372 de 25 de agosto de 199417. 9.
La parte demandante, al respecto, enfatizó en que lo considerado y resuelto por la Corte Constitucional se circunscribe a que las fundaciones o corporaciones de capital mixto del artículo 6° ibidem, se enmarcan en los criterios de donación o auxilio sancionados por el artículo 355 de la Constitución. 10. La sentencia C-506 de 10 de noviembre de 1994, de la Corte Constitucional, declaró la exequibilidad de los artículos 1, 3 y 5 del Decreto 393, bajo el entendido de que, las fundaciones y corporaciones sin ánimo de lucro y de carácter mixto que tienen fundamento constitucional, son aquellas que se relacionan con las actividades de fomento a la ciencia y a la tecnología, pues hallan su respaldo en los artículos 69 y 71 Superiores, normas que prevén los fines específicos a los que tales asociaciones puede dedicarse. 11.
La Corporación PRODUCTIVIDAD no se subsume en la excepción señalada anteriormente, porque al comparar sus objetivos generales y sus fines específicos 15 Cfr. Expediente físico. Folio 4 del cuaderno principal del expediente. 16 “[…] Por el cual se dictan normas sobre sociedades de economía mixta […]”. 17 Corte Constitucional. Sala Plena.
MP. Vladimiro Naranjo Mesa, expediente D- 5 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con las disposiciones del Decreto 393 y con los artículos 69 y 71 de la Constitución, se concluye que tal asociación no guarda relación alguna con actividades de fomento científico y tecnológico. 12.
La Resolución demandada reconoció la personería jurídica de la Promotora de Microempresas de Boyacá, PRODUCTIVIDAD, considerando “[…] Que se han cumplido las formalidades prescritas en los artículos 4 y 38 de la Constitución Nacional, Título XXXVI del Libro primero del C.C. y Decreto 1529 de 1990 […]”18. 13. La consideración transcrita no es totalmente cierta, ya que, por un lado, el artículo 38 de la Constitución Política no comprende a las corporaciones de carácter mixto, y, por el otro, la solicitud de personería jurídica no cumplió con el requisito exigido en el parágrafo del artículo 2° del Decreto 1529, referido a que para “[…] las fundaciones o instituciones de utilidad común deberá, además, acreditarse la efectividad del patrimonio inicial mediante acta de recibo, suscrita por quien haya sido designado para ejercer la representación legal y el revisor fiscal de la entidad[…]"19. 14.
El demandante, en el mismo sentido, sostuvo que se incumplió el literal h) del artículo 3° ibidem, toda vez que los estatutos no cumplieron con el de señalar el patrimonio de la Corporación PRODUCTIVIDAD, allí previsto; advirtió que de los documentos de solicitud de reconocimiento de la personería jurídica y de los que informan sobre los actos preparatorios y de creación, se infiere que la Corporación PRODUCTIVIDAD no contó con patrimonio efectivo. 15.
La Gobernación de Boyacá y los municipios requerían de la autorización de la Asamblea Departamental y de los Concejos Municipales, respectivamente, para conformar la Corporación PRODUCTIVIDAD, según lo establece el numeral 7 del artículo 300 y el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política. 16. La parte demandante indicó que tampoco se cumplió con el parágrafo del artículo 3° ejusdem, pues conforme a esa disposición “[…] el contenido de los estatutos en ningún caso podrá ser contrario al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres […]”20; sin embargo, en este caso, “[…] la conformación de la 18 Cfr. Expediente físico.
Folios 12 del cuaderno principal del expediente. 19 Ibidem. 20 Cfr. Expediente físico. Folios 13 del cuaderno principal del expediente. 6 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporación PRODUCTIVIDAD se funda sobre normativa derogada, que de contera fue declarada inexequible, y que, de otra parte sus objetivos generales y específicos contravienen las disposiciones legales. […]”.21 Segundo cargo: el acto administrativo fue expedido por funcionario incompetente, en forma irregular 17.
La Gobernación de Boyacá tiene la calidad de socio fundador de la Corporación PRODUCTIVIDAD, razón por la cual, y para efecto de expedir la resolución que le reconoció personería jurídica, debió designarse a un funcionario ad hoc, toda vez que el Gobernador de Boyacá estaba incurso en las causales de impedimento de los numerales 1, 3, 5, 9, 11 y 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 30 del Código Contencioso Administrativo. 18.
El Gobernador de Boyacá, por esta misma razón, debió agotar el procedimiento de que trata el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, y remitir el expediente al Procurador Regional para lo de su cargo. Contestación de la demanda 19. La parte demandada22 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así23: 19.1.
El Decreto 393 de 1991 no se encontraba derogado como lo afirma el demandante, toda vez que la derogatoria que realizó el artículo 23 del Decreto 777 fue la del Decreto 393 de 1992, no la del Decreto 393 de 1991; en consecuencia, “[…] no es viable atender las demás situaciones que el actor expone como derivadas de la presunta derogatoria del Decreto 393 de 1991; pues ya se dejó claro que no existió sustento en una norma derogada, y menos existió falsa motivación del acto demandado […]”.24 21 Ibidem. 22 Por intermedio de apoderado. 23 Cfr. Expediente físico.
Folios 77 a 85 del cuaderno principal del expediente. 24 Cfr. Expediente físico. Folio 82 del cuaderno principal del expediente. 7 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.2.
Los estatutos de creación indican, en cuanto a la naturaleza de la asociación, “[…] que se trata una corporación civil con participación mixta, organizada bajo las leyes, dentro del marco civil y demás normas sobre ciencia y tecnología; esto en razón a que su objeto y misión es fomentar la transferencia de tecnología; es decir que debe existir una coherente armonización entre la naturaleza de la empresa PRODUCTIVIDAD y el objeto a desarrollar, sin que por ello se pueda hablar de falsa motivación […]”.25 19.3.
La demandada sostuvo, en relación con la incompetencia del Gobernador de Boyacá para suscribir el acto administrativo demandado, “[…] que la decisión de reconocimiento de personería no se efectúa atendiendo a situaciones particulares, sino que corresponde al cumplimiento de previos requisitos legales, es decir, que no existió impedimento alguno que permitiera al Gobernador dejar de pronunciarse sobre el reconocimiento de la personería jurídica de PRODUCTIVIDAD […].”26 19.4 La parte demandada observó que la causal de nulidad por falta de competencia se configura “[…] cuando hay carencia de atribución constitucional, legal o reglamentaria para expedir el acto; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional, jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver […]”27; así como que ninguna de ellas se presenta en este caso. 20.
Concluyó que el acto de reconocimiento de personería jurídica cuya nulidad se pretende, no incurrió en causal de nulidad alguna. Vinculación de la Corporación Promotora de Microempresas de Boyacá 21. Por auto de 27 de febrero de 201328 la Corporación PRODUCTIVIDAD fue vinculada al proceso como litis consorte necesario, cuya notificación se realizó el 5 de julio de 2016 al correo electrónico registrado en el correspondiente certificado de existencia y representación legal; no obstante, la Corporación no intervino en el proceso y guardó silencio. 25 Ibidem. 26 Ibidem 27 Cfr. Expediente físico.
Folio 82 y 83 del cuaderno principal del expediente. 28 Cfr. Expediente físico. Folios 255 y 256 del cuaderno principal del expediente. 8 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegatos de conclusión 22.
El Magistrado sustanciador, vencido el término probatorio y mediante el auto proferido el 21 de septiembre de 201629, resolvió correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegaran de conclusión. 23. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad procesal. 24. La parte demandada presentó los alegatos de conclusión, y expuso los siguientes argumentos30: 23.1.
La organización de asociaciones y fundaciones de participación mixta está autorizada con fundamento en las normas del Decreto 393 de 1991, “[…] por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyecto de investigación y creación de tecnologías […]". 23.2. El Decreto 2703 de 3 de octubre de 195931 no prevé que el Gobernador deba enjuiciar el contenido de los requisitos previstos para el reconocimiento de personería jurídica; dicha competencia se limita a tramitar y reconocer personería jurídica, pues el juicio de validez es siempre jurisdiccional. 23.3.
En consecuencia, la conclusión a la que llega la Resolución núm. 000347, referida a que los estatutos de la Corporación PRODUCTIVIDAD se ajustan al orden moral y legal, se basa únicamente en que el objeto de la entidad cumpla con los fines sociales por los cuales fue creada, y con los requisitos que exige la norma para reconocerle personería jurídica. 23.4.
La demandada señaló que, como en este caso la finalidad del actor es enjuiciar el acto constitutivo de la corporación por reproducir normas derogadas, la jurisdicción contencioso administrativa no sería la competente para conocer de la controversia, atendiendo a que el régimen jurídico aplicable a las corporaciones o fundaciones mixtas, es el del derecho civil. 29 Cfr. Expediente físico.
Folio 382 y 382 anverso, del cuaderno principal del expediente. 30 Cfr. Expediente físico. Folios 335 a 339 del cuaderno principal del expediente. 31 “[…] Por el cual se delegan unas funciones en los Gobernadores de los Departamentos, y se dictan otras disposiciones […]”. 9 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.5.
Concluyó que debía declararse la improcedencia de la acción de nulidad, porque los fundamentos fácticos, normativos y jurisprudenciales que fundamentan la demanda, pretenden poner en discusión el acto de constitución de la Corporación PRODUCTIVIDAD; asunto éste que es de naturaleza civil y que difiere, sustancialmente, del objeto y finalidad de la jurisdicción contenciosa administrativa.
Concepto del Ministerio Público 25. El Agente del Ministerio Público rindió concepto el 21 de octubre de 201632 con los siguientes argumentos: 24.1. La Resolución núm. 000437 es un acto de contenido particular y concreto, como quiera que se limita a reconocer la personería jurídica de la Corporación PRODUCTIVIDAD, sin manifestar la razón por la que procedería la acción de simple nulidad para impugnar dicho acto. 24.2.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que ello sólo resulta procedente de manera excepcional, y que no le es posible al juzgador adelantar un examen oficioso para establecer las condiciones de procedencia de la acción de simple nulidad porque ello implicaría desatender el principio de justicia rogada. 24.3. El representante del Ministerio Público advirtió que la demanda no indica la afectación de algún interés público, en los términos definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, y que, en todo caso, una eventual declaración de nulidad conllevaría el restablecimiento del derecho subjetivo, en forma automática, en tanto la Corporación PRODUCTIVIDAD perdería su personería jurídica. 26.
Concluyó que debe declararse la improcedencia de la acción de simple nulidad, y, por ende, el Tribunal Administrativo de Boyacá declararse inhibido para resolver de fondo el asunto. Sentencia proferida, en primera instancia33 32 Cfr. Expediente físico. Folios 340 a 343 del cuaderno principal del expediente. 33 Cfr. Expediente físico.
Folios 345 a 358 del cuaderno principal del expediente.. 10 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. La Sala de Decisión núm. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 8 de mayo de 2018, resolvió: “[…] PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 000437 del 31 de julio de 1995, por medio de la cual el Gobernador de Boyacá le reconoció personería jurídica a la entidad denominada PROMOTORA DE MICROEMPRESAS DE BOYACÁ -PRODUCTIVIDAD-.
SEGUNDO. - Sin condena en costas. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente dejando las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha […]”. Consideraciones del Tribunal 28. La Sala de decisión núm. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá consideró, sobre la procedencia de la acción de nulidad, la excepción de falta de jurisdicción, y los cargos, lo siguiente: Procedencia de la acción de nulidad 29.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la procedente para demandar la legalidad de los actos de carácter particular y concreto, por regla general; sin embargo, excepcionalmente y con fundamento en la aplicación de la teoría de los motivos y las finalidades, la acción de nulidad resulta procedente para demandar los actos de contenido particular y concreto, “[…] cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad […]34, de cuya restauración no se derive, para el demandante, restablecimiento automático de derecho subjetivo alguno; así lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado. 30.
La Sala de Decisión núm. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá consideró que la Resolución núm. 000437 encaja en la excepción señalada y contra ella 34 Cfr. Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 30 de agosto de 2016. Radicación 76001-23-31-000-2006-03720- 01 (21520). C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente físico.
Folios 350 del cuaderno principal del expediente. 11 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procede la acción de nulidad, porque se trata de un acto administrativo que le otorga personería jurídica a una entidad cuyo patrimonio está conformado por los aportes dado por el Departamento de Boyacá y por varios de sus municipios de Boyacá. 31.
Como parte de los dineros con los que funciona la Corporación PRODUCTIVIDAD tienen la connotación de públicos, el acto administrativo comporta un especial interés y trascendencia para la comunidad, pues la disposición de esos recursos incide en la economía del departamento y se proyecta en el desarrollo y el bienestar socio-económico de un número importante de colombianos, representados por los habitantes de las entidades territoriales que la conforman.
Excepción de falta de jurisdicción 32. La sentencia consideró que esta excepción no prosperaba, en la medida en que i) se demandó la Resolución núm. 000437 y no el acto de constitución de la Corporación PRODUCTIVIDAD, y ii) el reconocimiento de la personería jurídica requería que la Administración verificará los estatutos de la mencionada asociación, para determinar sí cumplían los requisitos exigidos en el Decreto 1529.
Primer cargo: infracción de las normas en que se funda el acto administrativo y falsa motivación Frente al primer argumento: los Decretos 393 y 591 de 1991 que sirvieron de sustento a la creación de la Corporación PRODUCTIVIDAD, estaban derogados cuando ésta se constituyó. 33. El texto del artículo 23 del Decreto 777 no derogó el Decreto 393 de 1991, sino el Decreto 393 de 1992 “[…] por el cual se regula la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro […]; sin embargo, el Decreto 591 sí fue derogado por el artículo 81 de la Ley 80 de 1993, con excepción de los artículos 2°, 8°, 9°, 17° y 19°. 34.
Las disposiciones 2°, 8°, 9°, 17° y 19° del Decreto 591 “[…] se refieren a lo que debe entenderse por actividades científicas y tecnológicas, los contratos de financiación, contratos de administración de proyectos, convenios especializados 12 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de cooperación entre entidades públicas y privadas para adelantar actividades científicas o tecnológicas […]”.35 35.
Los estatutos de la Corporación PRODUCTIVIDAD, suscritos el 16 de junio de 1995, no podían tener como fundamento el Decreto 591, porque esta norma se refiere a las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas, “[…] y no a la conformación de sociedades o fundaciones con participación mixta […]”.36 36.
Los estatutos de la Corporación PRODUCTIVIDAD demuestran que fue “[…] creada para el bien común, organizada bajo las leyes colombianas dentro del marco del código civil y demás disposiciones permanentes, por las normas sobre ciencia y tecnología y en especial en desarrollo de los Decretos 393 y 591 de febrero de 1991 […]”37, razón por la cual, el fundamento normativo de su creación debió haber sido el artículo 6° del Decreto Ley 130 de 1976, “[…] si no hubiere sido porque dicha norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-372 de 1994 […]”38. 37.
La razón de la inexequibilidad obedeció a que la asignación de recursos públicos a una fundación o corporación que cuenta también con aportes privados, se enmarca dentro de los criterios de donación o auxilio, prohibidos por el artículo 355 de la Constitución Política, al tratarse de una facultad sin ningún control fiscal; sobre esta base la Corte Constitucional advirtió que esa clase de asociaciones sólo puede recibir recursos estatales, mediante la celebración de contratos con el Gobierno Nacional. 38.
El Tribunal Administrativo de Boyacá consideró que, como la Corporación PRODUCTIVIDAD se constituyó el 16 de junio de 1995, pero en esa fecha el artículo 6° del Decreto 130 de 1976 había sido expulsado del ordenamiento con la sentencia C-372 de 1994, no existía habilitación legal que permitiera su creación y funcionamiento. 39. La decisión resaltó que si bien esa clase de corporaciones y fundaciones podrían recibir recursos públicos si celebraban contratos con el Gobierno Nacional, 35 Expediente físico.
Folios 354 del cuaderno principal del expediente. 36 Ibidem. 37 Expediente físico. Folios 355 del cuaderno principal del expediente. 38 Ibidem 13 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los artículos 14 y 15 de los estatutos de la Corporación PRODUCTIVIDAD establecieron que su patrimonio estaría conformado por los aportes y cuotas ordinarias y extraordinarias que realizaran sus socios, dentro de los cuales figuran el Departamento de Boyacá y varios de sus municipios; en consecuencia, consideró que tales disposiciones estatutarias son contrarias a la jurisprudencia constitucional.
Frente al segundo argumento: la corporación no cumplió con la autorización exigida para su creación, prevista en el artículo 21 del Decreto 130 de 1976. 40. La Sala de decisión núm. 1 del Tribunal de Boyacá señaló incumplido el requisito referido a las autorizaciones que requerían el Departamento de Boyacá y los municipios que concurrieron a la constitución de la Corporación PRODUCTIVIDAD, de las que trata el artículo 21 del decreto 130 de 1976, atendiendo a la ausencia de prueba que corrobore la existencia de dicha autorización. Frente al tercer argumento: conforme a los estatutos de creación, la corporación no es de aquellas permitidas por la ley 41.
La legislación especial para ciencia y tecnología sí autoriza la creación de corporaciones y fundaciones mixtas siempre que tengan por propósito y objeto dichas actividades; no obstante, atendiendo el contenido de los estatutos de la corporación, el tribunal consideró que el objeto para el cual fue creada la Corporación PRODUCTIVIDAD se enmarca en el desarrollo y apoyo a la microempresa del Departamento de Boyacá, siendo este general y ajeno al de las actividades de ciencia y tecnología, definidas en los Decretos 393 y 591 de 1991.
Frente al cuarto argumento: la Corporación PRODUCTIVIDAD no acreditó el patrimonio efectivo 42. La Resolución 000437 se apartó de la realidad al señalar que la Corporación PRODUCTIVIDAD se constituyó conforme a las disposiciones del Decreto 152939, porque no se acreditó la efectividad del patrimonio en los términos del parágrafo del artículo 2 ejusdem. 39 “[…] por el cual se reglamenta el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común […]”. 14 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
La sentencia concluyó que todo lo anterior impedía que el Gobernador de Boyacá expidiera la Resolución No. 000437 y le reconociera personería jurídica a la Corporación PRODUCTIVIDAD, toda vez que no cumplió con los requisitos legales para ello, previstos en el Decreto 1529, siendo ésta la norma que reglaba dicho procedimiento administrativo. 44.
En consecuencia, la Sala de Decisión núm. 1 del Tribunal consideró que la Resolución 000437 se encuentra viciada de: i) nulidad por falsa motivación, atendiendo a que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión, no corresponden a los probados en la solicitud de reconocimiento de personería jurídica ii) nulidad por infracción de las normas en que debía fundarse, porque el reconocimiento de la personería jurídica se sustentó en normas derogadas.
Por estas razones, declaró la nulidad de la resolución demandada. Segundo cargo: falta de competencia del Gobernador de Boyacá para expedir la Resolución 000437 45. La Sala de Decisión núm. 1 del Tribunal de Boyacá se relevó de estudiar este cargo, atendiendo la prosperidad del anterior. Recurso de Apelación40 46. La parte demandada interpuso y sustentó oportunamente, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base en los siguientes argumentos: 46.1 No existe motivo fáctico ni jurídico que imponga la declaratoria de nulidad del acto administrativo por infracción de las normas en que debía fundarse ni por falsa motivación, puesto que el Decreto 393 y los artículos 2°, 8°, 9°, 17° y 19° del Decreto 591 se encontraban vigentes y son las normas que fundaron la creación de la Corporación PRODUCTIVIDAD. 40 Cfr. Expediente físico.
Folios 360 a 366 del cuaderno principal del expediente. 15 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.2. Los estatutos señalaron que la creación de la corporación se realizó en desarrollo de los Decretos 393 y 591; indicó que el Decreto 393 autoriza que la Nación y sus entidades descentralizadas se asocien con particulares, mediante la creación de personas jurídicas sin ánimo de lucro, como corporaciones y fundaciones, para adelantar actividades de ciencia y tecnología; y el Decreto 591 regula las modalidades de contratos de fomento a las actividades científicas y tecnológicas. 46.3.
El reconocimiento de la personería jurídica de la Corporación PRODUCTIVIDAD se ajusta a los parámetros señalados por esas normas, porque: i) En los estatutos se prevé, como objeto “[…] fomentar la transferencia de tecnología ambientalmente adecuada que contribuya a la modernización de microempresas […]”41. ii) Uno de sus fines es “[…] promover y orientar el desarrollo científico y tecnológico en los programas de desarrollo de la microempresa […]”42. iii) El artículo 2 del Decreto 393 enuncia que las asociaciones “[…] podrán tener, entre otros, los siguientes propósitos […], lo cual implica que la norma permite otros propósitos, pero relacionados con actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías. iv) Las normas vigentes del Decreto 591 habilitan la celebración de contratos entre entidades descentralizadas y personas privadas; sin embargo, el tribunal no razonó porqué esa norma no servía de sustento para la conformación de la Corporación PRODUCTIVIDAD. 46.4.
La apelante concluyó que el acto acusado no infringió las normas en que debía fundarse ni adolece de falsa motivación, toda vez que no reprodujo normas derogadas y verificó que la documentación aportada estuviera conforme a los preceptos de orden moral y legal, como lo exige el Decreto 1529. 46.5. La Corporación PRODUCTIVIDAD no requería acreditar el patrimonio efectivo, pues el parágrafo del artículo 2 del Decreto 1529 expresa que tal requisito debe exigirse para el reconocimiento de personerías jurídicas de las fundaciones o 41 Cfr. Expediente físico.
Folios 363 del cuaderno principal del expediente. 42 Ibidem. 16 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instituciones de utilidad común; advirtió que el Tribunal Administrativo de Boyacá hizo una interpretación errada de la norma y amplió el espectro de su aplicación, por lo que, en consecuencia, dicho aspecto tampoco daba lugar a declarar la nulidad de la Resolución 000437.
Actuación en segunda instancia 47. Este Despacho, mediante auto de 23 de noviembre de 201843, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida en primera instancia el 12 de junio de 2018 por la Sala de Decisión núm. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá. Alegatos de conclusión en segunda instancia 48.
Este Despacho, atendiendo a que no se solicitaron pruebas en segunda instancia, mediante auto de 21 de enero de 2019, corrió traslado por el término de diez (10) días para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. Parte demandante 49. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad procesal.
Concepto del Ministerio Público 50. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 51. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) competencia i) el acto administrativo acusado; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo sobre la creación de asociaciones mixtas sin ánimo de lucro, con fines de ciencia y tecnología; iv) el marco normativo del reconocimiento de personería jurídica de las asociaciones mixtas sin ánimo de lucro, y, v) el análisis del caso concreto. 43 Cfr. Expediente físico.
Folio 4 del cuaderno núm. 3 del expediente, de apelación de la sentencia. 17 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia 52. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo44, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30845 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201146, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 53.
Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 54. La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 8 de mayo de 2018 por la Sala de Decisión núm. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, norma aplicable al presente caso en virtud de lo previsto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso.
Acto administrativo acusado 55. El acto administrativo acusado es el siguiente: “[…] EL GOBERNADOR DE BOYACÁ En uso de sus atribuciones legales y en especial las que le confieren los Decretos 2703 de 1959 y 1529 de 1990, y CONSIDERANDO: 44 Cfr. “[…] Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. 45 Cfr. “[…]
ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” 46 Cfr. “[…] Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 18 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el Representante legal de la PROMOTORA DE MICROEMPRESAS DE BOYACÁ “PRODUCTIVIDAD”, con domicilio en Tunja, elevó solicitud de reconocimiento de Personería Jurídica para la entidad que representa.
Que el peticionario adjuntó al memorial copias autenticadas de las actas de constitución, elección de dignatarios y aprobación de los estatutos que van a regir. Que estudiada la documentación aportada se concluye que la entidad se ajusta a los preceptos de orden moral y legal, tanto en su organización como en los fines que persigue, consistentes en propender por el progreso y desarrollo de la comunidad;
Que se han cumplido las formalidades prescritas en los artículos 14 y 38 de la Constitución Nacional, Título XXXVI del libro Primero del C.C. y Decreto 1529 de 1990; Que por las razones anotadas es del caso habilitar a la institución solicitante para ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, reconociéndole Personería Jurídica.
RESUELVE
PRIMERO. - Reconocer Personería Jurídica a la entidad denominada PROMOTORA DE MICROEMPRESAS DE BOYACÁ: “PRODUCTIVIDAD”, con domicilio en TUNJA (Boyacá). SEGUNDO.- Tener al Presidente como representante Legal provisional, hasta tanto se elija Director Ejecutivo. TERCERO.- Reconocer e inscribir los integrantes de la Junta Directiva, así: PRINCIPALES SUPLENTES […] […] CUARTO.- La presente Resolución se publicará en la Gaceta Departamental o en un diario de amplia circulación del Departamento, a cosa de la entidad reconocida y regirá una vez aporte a esta dependencia, el ejemplar donde conste este requisito (Artículo 14 Decreto 1529 de 1990 […]” El problema jurídico 56.
Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, determinar si la Resolución núm. 000347 se expidió con infracción de las normas en que debía fundarse y con falsa motivación; para dilucidar lo anterior deberán responderse los siguientes problemas jurídicos, subyacentes: 57. Si la Resolución núm. 000347 podía tener como fundamento jurídico el cumplimiento de los Decretos Ley 393 y 591, atendiendo que, según los estatutos de la Corporación PRODUCTIVIDAD ésta se constituyó con el objeto y finalidad de 19 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollar actividades de ciencia y tecnología, siendo éstas las autorizadas por la Constitución y la ley, a efectos de crear asociaciones mixtas sin ánimo de lucro. 58.
Si el reconocimiento de la personería jurídica de la Corporación PRODUCTIVIDAD, exigía, o no, el requisito establecido en el parágrafo del artículo 2 del Decreto 1529, relativo a la acreditación de patrimonio efectivo. 59. En consecuencia, resuelto lo anterior la Sala determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida en primera instancia. Marco normativo sobre las corporaciones mixtas sin ánimo de lucro, con fines de ciencia y tecnología 60.
Visto el Decreto-Ley 393 de 1991, “[…] por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnología […]”. 61. Visto el artículo 1 del Decreto-Ley 393, “[…] Para adelantar actividades científicas y tecnológicas proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán asociarse con los particulares bajo dos modalidades. 1.
Mediante la creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones. 2. Mediante la celebración de convenios especiales de cooperación […]”. 62. Visto el artículo 2 ibidem, “[…] Bajo cualquiera de las modalidades previstas en el artículo anterior, la asociación podrá tener entre otros, los siguientes propósitos: a) Adelantar proyectos de investigación científica. b) Apoyar la creación, el fomento, el desarrollo y el financiamiento de empresas que incorporen innovaciones científicas o tecnológicas aplicables a la producción nacional, al manejo del medio ambiente o al aprovechamiento de los recursos naturales. c) Organizar centros científicos y tecnológicos, parques tecnológicos, e incubadoras de empresas. 20 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) Formar y capacitar recursos humanos para el avance y la gestión de la ciencia y la tecnología. e) Establecer redes de información científica y tecnológica. f) Crear, fomentar, difundir e implementar sistemas de gestión de calidad. g) Negociar, aplicar y adaptar tecnologías nacionales o extranjeras. h) Asesorar la negociación, aplicación y adaptación de tecnologías nacionales y extranjeras. i) Realizar actividades de normalización y metrología. j) Crear fondos de desarrollo científico y tecnológico a nivel nacional y regional, fondos especiales de garantías, y fondos para la renovación y el mantenimiento de equipos científicos. k) Realizar seminarios, cursos y eventos nacionales o internacionales de ciencia y tecnología. l) Financiar publicaciones y el otorgamiento de premios y distinciones a investigadores, grupos de investigación e investigaciones […]”. 63.
Visto el artículo 3 ejusdem, “[…] Autorízase a la Nación y a sus entidades descentralizadas para crear y organizar con los particulares sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones, con el objeto de adelantar las actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías para los propósitos señalados en el artículo anterior.
Los aportes podrán ser en dinero, en especie o de industria, entendiéndose por aportes en especie o de industria, entre otros, conocimiento, patentes, material bibliográfico, instalaciones, equipos, y trabajo de científicos, investigadores, técnicos y demás personas que el objeto requiera […]”. 64. Visto el artículo 5 ibidem, “[…] Las sociedades civiles y comerciales y las personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones, que se creen u organicen o en las cuales se participe con base en la autorización de que tratan los artículos precedentes, se regirán por las normas pertinentes del Derecho Privado […]”. 65.
Los artículos 1, 3 y 5 citados supra, fueron acusados de inconstitucionales y declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-506 del 10 de noviembre de 199447; la Corte reiteró su posición en torno al artículo 355 de la Constitución Política expuesta en la sentencia C-372 de 12 de agosto de 199448, en 47 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-506 de 10.11.1994. MP. Fabio Morón Díaz, expediente D-608. 48 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-372 de 12.08.1994. MP. Vladimiro Naranjo Mesa, expediente D-520. 21 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co virtud de la cual las modalidades de asociación de entidades estatales con particulares y los traslados de recursos a favor de estos últimos deben contar con un régimen constitucional específico que defina sus cometidos y objetivos, puesto que de no ser así resultan antijurídicos. 66.
La Sentencia C-506, en el caso específico del Decreto 393 concluyó que no se configuraba la prohibición contenida en el artículo 355 superior, porque “[…] se trata de una concreta modalidad de destinación de los recursos públicos para la atención de una actividad específica de carácter público identificada en la Constitución y en la ley, con la participación de los particulares, en los términos de los artículos 69 y 71 de la Carta que prevén los fines específicos a los que pueden dedicarse […]”. 67.
La Sentencia C–316 de 19 de julio de 199549, proferida por la Corte Constitucional, reiteró las anteriores conclusiones frente a una nueva demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de los artículos 1 a 9 del Decreto-Ley 393; en consecuencia, se mantuvo la declaratoria de exequibilidad de la norma. 68. Visto el Decreto-Ley 591 de 1991, “[…] por el cual se regulan las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas […]”. 69.
Visto el artículo 81 de la Ley 80, el Decreto-Ley 591 quedó derogado a partir del 28 de octubre de 1993, fecha de promulgación de la Ley 80, con excepción de los artículos 2, 8, 9, 17 y 19 citados supra, que mantuvieron su vigencia. 70. Visto el artículo 2 ibidem, “[…] Para los efectos del presente Decreto, entiéndese por actividades científicas y tecnológicas las siguientes: 1.
Investigación científica y desarrollo tecnológico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creación y apoyo a centros científicos y tecnológicos y conformación de redes de investigación e información. 2. Difusión científica y tecnológica, esto es, información, publicación, divulgación y asesoría en ciencia y tecnología. 49 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-316 de 19.07.1995. MP. Antonio Barrera Carbonell, expediente D-809. 22 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Servicios científicos y tecnológicos que se refieren a la realización de planes, estudios, estadísticas y censos de ciencia y tecnología; a la homologación, normalización, metrología, certificación y control de calidad; a la prospección de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento territorial; a la promoción científica y tecnológica; a la realización de seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnología, así como a la promoción y gestión de sistemas de calidad total y de evaluación tecnológica. 4.
Proyectos de innovación que incorporen tecnología, creación, generación, apropiación y adaptación de la misma, así como la creación y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnológicos y a empresas de base tecnológica. 5. Transferencia tecnológica que comprende la negociación, apropiación, desagregación, asimilación, adaptación y aplicación de nuevas tecnologías nacionales o extranjeras. 6.
Cooperación científica y tecnológica nacional e internacional […]”. 71. Vistos los artículos 8, 9 y 17 ejusdem, se permite a la Nación y a sus entidades descentralizadas celebrar con particulares, i) contratos de financiamiento destinados a actividades científicas y tecnológicas; ii) contratos de administración de proyectos para desarrollar tales actividades; iii) convenios especiales de cooperación para facilitar, fomentar o desarrollar alguna de las actividades científicas o tecnológicas de la previstas en el artículo 2 del mismo Decreto. 72.
Visto el artículo 6 del Decreto Ley 130 de 26 de enero de 197650, sobre corporaciones y fundaciones de participación mixta dispone, “[…] Sin perjuicio de lo que normas especiales tengan establecido para algunas de ellas, las personas jurídicas que se crean para fines de interés público o social, sin ánimo de lucro, con recursos o participación de entidades públicas y de particulares, se someterán a las normas previstas para las corporaciones o fundaciones, según el caso, en el Código Civil y demás disposiciones pertinentes […]”. 73.
En el caso específico del artículo 6 del Decreto Ley 130, mediante Sentencia C-372 de 199451 la Corte Constitucional concluyó la inexequibilidad de esa disposición; consideró que la creación de asociaciones mixtas sin ánimo de lucro con finalidades de interés social o general configuran la prohibición de donaciones 50 Cfr. “[…] Por el cual se dictan normas sobre sociedades de economía mixta […]”. 51 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-372 de 12.08.1994. MP. Vladimiro Naranjo Mesa, expediente D-520. 23 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o auxilios contenida en el artículo 35552 superior; en consecuencia, sólo podrán “[…] recibir capital estatal si celebran un contrato con el Gobierno Nacional, en los términos del artículo 355 de la Carta y de la reglamentación que se expida por parte de la rama ejecutiva del poder público […]”. 74.
Visto el Decreto 777 de 16 de mayo de 1992, “[…] por el cual se reglamenta la celebración de los contratos a que se refiere el inciso segundo del Artículo 355 de la Constitución Política […]”, su artículo 23 derogó expresamente el Decreto 393 de 1992. 75. Atendiendo a las normas y a la jurisprudencia constitucional señaladas anteriormente, se arriba a las siguientes conclusiones: 76.
El ordenamiento autoriza a la Nación y a sus entidades descentralizadas: i) la creación de personas jurídicas sin ánimo de lucro en concurrencia con los particulares, bajo la condición de que tales asociaciones, trátese de corporaciones o fundaciones, tengan por objeto adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, en los términos del Decreto 393; ii) la celebración de contratos de financiación, contratos de administración de proyectos y convenios especiales de cooperación, siempre que dichos contratos o convenios tengan por objeto el cumplimiento de cualquiera de las actividades científicas y tecnológicas establecidas en el artículo 2 del Decreto 591. 77.
La creación de asociaciones mixtas sin ánimo de lucro con finalidades de interés social y general, trátese de corporaciones o fundaciones, está proscrita para el Estado en virtud de la prohibición de decretar donaciones y auxilios a favor de personas naturales o jurídicas de derecho, establecida en el artículo 355 de la Constitución. 78.
La creación de corporaciones o fundaciones mixtas sin ánimo de lucro cuyo propósito sea adelantar actividades de ciencia y tecnología, constituye una excepción a la prohibición que tiene el Estado de decretar donaciones o auxilios del 52 Cfr. “[…] Artículo 355. Ninguna de las ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrará contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y con los planes seccionales de Desarrollo.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia […]”. 24 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 355 superior; la norma que regula la organización de dichas asociaciones mixtas sin ánimo de lucro es el Decreto Ley 393 de 1991. 79.
Marco normativo del reconocimiento de la personería jurídica a las corporaciones mixtas sin ánimo de lucro 80. Visto el Decreto 1529 de 1990, “[…] por el cual se reglamenta el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, en los departamentos […]”. 81.
Visto el artículo 1° ibidem, “[…] El reconocimiento y la cancelación de personerías jurídicas de las asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, que tengan su domicilio principal en el departamento, y que por competencia legal le correspondan a los Gobernadores, se regirán por las disposiciones del presente Decreto […]”. 82.
Visto el artículo 2° ejusdem, sobre requisitos que debe reunir la solicitud de reconocimiento de personería jurídica, “[…] Los interesados en obtener el reconocimiento de personería jurídica de las asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, domiciliadas en el departamento, deberán presentar ante la dependencia respectiva de la Gobernación, los siguientes documentos: a) Solicitud debidamente firmada por el representante legal y dirigida al Gobernador del departamento, que contenga la siguiente información: Fecha de la solicitud.
Nombre, domicilio, dirección, teléfono y telefax, si lo tiene, de la entidad; Nombres, apellidos y número del documento de identidad de quien asumirá la representación legal de la entidad, así como la dirección y el teléfono de éste. Si la solicitud se formula mediante apoderado, éste deberá acompañar el respectivo poder presentado personalmente, por el representante legal de la entidad, ante Juez, Notario o funcionario competente de la Gobernación; 25 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Dos copias de los estatutos de la entidad, firmados por el representante legal y el secretario, o quien haga sus veces, cuyas firmas estén autenticadas por Juez o Notario Público.
El Secretario deberá indicar que los correspondientes ejemplares son fiel copia del original; c) Dos copias de las actas de las sesiones en las cuales conste la constitución de la entidad, la elección o designación del representante legal y de los demás dignatarios, y la aprobación de los estatutos, suscritas por el presidente y el secretario de las sesiones, y cuyas firmas estén reconocidas ante Juez o Notario Público.
El secretario deberá indicar que los correspondientes ejemplares son fiel copia del original; “[…] Parágrafo. En el caso de las fundaciones o instituciones de utilidad común deberá, además, acreditarse la efectividad del patrimonio inicial mediante acta de recibo, suscrita por quien haya sido designado para ejercer la representación legal y el revisor fiscal de la entidad […]”. 83.
Visto el artículo 3° ibidem “[…] Los estatutos de la entidad deberán contener, por lo menos: a) Su nombre, precedido de la denominación jurídica correspondiente a su naturaleza, según se trate de asociación o corporación, fundación o institución de utilidad común; b) Domicilio; c) Duración; d) Objeto o finalidad de la entidad, indicando expresamente que es una entidad sin ánimo de lucro; e) Órganos de administración, determinando su composición, modo de elección o designación funciones y quórum deliberatorio y decisorio; f) Determinación de la persona que ostentará la representación legal de la entidad; g) Revisor Fiscal.
En el caso de las fundaciones o instituciones de utilidad común deberá ser contador titulado con su respectivo número de matrícula; h) Patrimonio y disposiciones para su conformación, administración y manejo; 26 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Disposiciones sobre disolución, liquidación y destinación del remanente de los bienes a una institución de utilidad común o carente del ánimo de lucro que persiga fines similares.
Parágrafo. El contenido de los estatutos en ningún caso podrá ser contrario al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres […]”. (Negrillas fuera de texto) 84. Visto el artículo 12 ejusdem, relativo a sustanciación, providencia y recurso. “[…] La dependencia respectiva de la Gobernación estudiará y sustanciará las solicitudes de reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas, las de reformas de los estatutos, así como las de cancelación de inscripción de dignatarios, de las entidades de que trata este Decreto.
Las decisiones que recaigan sobre estos asuntos, se adoptarán mediante resolución motivada del Gobernador, contra la cual procede el recurso de reposición […]”. (Negrillas fuera de texto) 85. Visto el artículo 40 del Capítulo II Reconocimiento de Personerías Jurídicas del Título I del Decreto Ley 2150 de 5 de diciembre de 199553, se suprimió del ordenamiento el acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro; y se dispuso “[…] Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente: […]”. 86.
Visto el artículo 45 ibidem, “[…] Lo dispuesto en este capítulo no se aplicará para las instituciones de educación superior; las instituciones de educación formal y no formal a que se refiere la Ley 115 de 1994; las personas jurídicas que prestan servicios de vigilancia privada; las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, y asociaciones de ministros; las reguladas por la Ley 100 de Seguridad Social, los sindicatos y las asociaciones de trabajadores y empleadores; partidos y movimientos políticos;
Cámaras de Comercio; y las demás personas jurídicas respecto de las cuales la Ley expresamente regule en forma 53 “[…] Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública […]”. 27 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co específica su creación y funcionamiento, todas las cuales se regirán por sus normas especiales […]”. 87.
Visto el artículo 152 ejusdem “[…] Las normas contenidas en el presente Decreto entrarán a regir a partir de su publicación, con excepción de las contenidas en el Capítulo II del Título 1 y en el Capítulo XV del Título II, las cuales entrarán a regir tres (3) meses después de la fecha de su publicación en el Diario Oficial […]”. 88.
El Decreto Ley 2150 se publicó el 6 de diciembre de 1995 en el Diario Oficial núm. 42.13754; por tanto, la eliminación del requisito de reconocimiento de personería jurídica, así como sus excepciones, entraron a regir en el ordenamiento jurídico el 6 de marzo de 1996. 89. Atendiendo a las normas que se señalaron supra, el reconocimiento de las personerías jurídicas de las asociaciones de carácter mixto creadas antes del 6 de marzo de 1995 le compete al Gobernador del respectivo departamento en el que éstas tengan su domicilio; el procedimiento para dicho reconocimiento conlleva, conforme con el artículo 12 del Decreto 1529, tanto la sustanciación del trámite como el estudio de la solicitud, a efecto de determinar si su creación se ajusta, o no, a derecho, y en esa medida reconocerlas como sujetos de derechos y obligaciones.
Acervo probatorio 90. La Sala encuentra las siguientes pruebas relevantes para resolver el caso sub examine: 91. Copia de la solicitud de reconocimiento de personería jurídica de 24 de junio de 199555, suscrita por el Presidente de la Promotora de Microempresas de Boyacá -PRODUCTIVIDAD- y dirigida al Gobernador de Boyacá de la época, junto con los siguientes anexos: i) dos copias de los estatutos; ii) dos copias del acta de constitución; iii) dos copias del acta de aprobación de estatutos; iv) dos copias del acta de elección de junta directiva. 54 Cfr. DIARIO OFICIAL.
AÑO CXXXI. N. 42137. 6, DICIEMBRE, 1995. PAG. 1 55 Cfr. Expediente físico. Folio 47 del cuaderno principal del expediente. 28 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 92.
Copia del Acta de Constitución de 16 de junio de 1996, mediante el cual se constituyó la Corporación Promotora de Microempresas de Boyacá - PRODUCTIVIDAD-56. 93. Copia del Acta de Aprobación de los Estatutos de la Corporación Promotora de Microempresas de Boyacá -PRODUCTIVIDAD- de 16 de junio de 199557, y copia del Acta de Elección de Junta Directiva y Revisor Fiscal58. 94.
Copia de los Estatutos de la Corporación Promotora de Microempresas de Boyacá -PRODUCTIVIDAD-, suscritos por su Presidente y secretario, elegidos59 conforme consta en el Acta de Constitución. 95. Copia de la Resolución núm. 000437 de 31 de julio de 1995, por medio de la cual se reconoció personería jurídica a la Corporación Promotora de Microempresas de Boyacá -PRODUCTIVIDAD-60, y copia del extracto de su publicación en la Gaceta Departamental, sin referencia de número de gaceta ni fecha de publicación. 96.
Copia de un Listado de socios de la Corporación PRODUCTIVIDAD, entre los que se encuentran indicados la Gobernación de Boyacá, 13 municipios del Departamento de Boyacá, y particulares61. 97. Copia de un Convenio de Cooperación Interinstitucional, cuya fecha exacta no es legible, suscrito en el mes de octubre de 1995 entre la Gobernación de Boyacá y la Corporación PRODUCTIVIDAD, con el siguiente objeto: “[…] Es el desarrollo conjunto de programas integrales de atención a los microempresarios del Departamento de Boyacá, en el marco de Plan Nacional para las Microempresas, consagrado en el CONPES 2732 de septiembre 21 de 1994, especialmente en lo relacionado con crédito y servicios tecnológicos […]”62. 98.
La Sala procederá a apreciar y a valorar la totalidad de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre 56 Cfr. Expediente físico. Folios 29 a 31 y 111 a 114 del cuaderno principal del expediente. 57 Cfr. Expediente físico.
Folio 115 del cuaderno principal del expediente. 58 Cfr. Expediente físico. Folios 115 y 116 del cuaderno principal del expediente. 59 Cfr. Expediente físico. Folios 32 a 46 y 121 a 134 del cuaderno principal del expediente. 60 Cfr. Expediente físico. Folios 50 y 51 del cuaderno principal del expediente. 61 Cfr. Expediente físico. Folios 118 a 120 del cuaderno principal del expediente. 62 Cfr. Expediente físico.
Folios 52 a 54 del cuaderno principal del expediente. 29 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.
Sobre la infracción de las normas en que debería fundarse y la falsa motivación del acto administrativo como vicios de nulidad. 99. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que la infracción de las normas en que debía fundarse el acto administrativo consiste en la violación directa de normas superiores i) por su falta de aplicación; ii) por aplicación indebida o iii) por interpretación errónea63. 100.
La falta de aplicación ocurre cuando se ignora la existencia de la norma, o porque a pesar de conocerla, no se aplica a la solución del caso; la aplicación indebida se presenta cuando el precepto que se hace valer se usa, o se aplica, a pesar de no ser el pertinente para resolver el asunto; y la interpretación errónea acaece cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde64. 101.
La jurisprudencia de esta Corporación también ha considerado que “[…] La anterior causal está íntimamente relacionada con la falsa motivación de los fundamentos de derecho del acto acusado. Es por esto que el Consejo de Estado señaló que la causal de nulidad de falsa motivación por error de derecho se configura cuando la administración desconoce los supuestos jurídicos que deben fundamentar la decisión administrativa por alguno de los siguientes motivos: i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad, ii) por ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión y iii) por errónea interpretación […]”65 Análisis del caso en concreto 63 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, sentencia del 18 de marzo de 2021; MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, expediente 17001-23-33-000-2016-00265-01; sentencia de 15 de marzo de 2012; MP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 25000-23-27-000-2004-92271-02. Sala Especial Transitoria de Decisión, providencia de 2 de mayo de 2011;
MP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 2003-00572. 64 Ibidem. 65 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta en descongestión de la Sección Primera. Sentencia del 12 de abril de 2018. CP: Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente Proceso: 0500123- 31-000-2007-03305-01. Reiterada en Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, sentencia del 18 de marzo de 2021; MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, expediente 17001-23-33- 000-2016-00265-01. 30 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 102.
De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine. La Corporación PRODUCTIVIDAD sí se constituyó en desarrollo los vigentes Decretos 393 y 591, y su objeto y fines se ajustan a los propósitos de ciencia y tecnología autorizados por dichas normas 103.
La Sala considera que el ejercicio de la función de reconocimiento de personerías jurídicas de asociaciones sin ánimo de lucro de carácter particular o mixto prevista en el Decreto 1529 de 1990, conlleva el estudio formal y material de los requisitos exigidos en dicha norma, pues se trata de una habilitación estatal a propósito de garantizar que dichas organizaciones, como nuevos sujetos de derechos y obligaciones, se ajusten en todo a la legalidad como lo ordena el parágrafo del artículo 3 del Decreto 1529. 104.
La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 30 de septiembre de 1982, sobre el alcance de la competencia delegada a los gobernadores en materia de reconocimiento de personería jurídica, de aprobación de estatutos y de reformas estatutarias de las corporaciones o fundaciones sin ánimo de lucro, así lo señaló: “[ ] Ahora bien, debe entenderse que la competencia delegada se extiende a la aprobación de los estatutos y de las reformas de ellos, pues quien puede lo más puede lo menos. Así lo entendió la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia de 24 de junio de 1954, cuando dijo: "La exigencia del artículo 636 del C. C. comprende, además, la aprobación de toda reforma estatutaria llamada a hacer parte de la unidad constitucional de la persona jurídica.
No es así únicamente por la generalidad de la regla, sino también por la razón que la inspira, puesto que los estatutos originarios requieren la aprobación de la administración, forzoso es concluir que igual formalidad demandan las reformas, ya que por medio de ellas se puede cambiar radicalmente el objetivo, la organización y el funcionamiento de la asociación e incluir disposiciones infractoras del orden público, de las buenas costumbres o de las leyes”.
De lo que antecede se desprende que los Gobernadores tienen competencia para reconocer y cancelar personerías jurídicas de las corporaciones que no persiguen lucro, aprobar o improbar sus reglamentos y para aprobar o no las reformas de los mismos, así como también para inscribir o no a sus representantes legales. De otra parte, la concesión de personería jurídica es el reconocimiento que hace el Estado de la existencia de los entes en comento y una manera de intervenir el mismo para asegurar que ellos no sean contrarios a la moral o al orden legal, como lo previene el artículo 44 de la Carta Política.
Dicho reconocimiento es el que viene a 31 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perfeccionar el acto de constitución de las corporaciones por parte de los particulares y el que los habilita para actuar como una persona jurídica capaz de "ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente", según el tenor del artículo 633 del C. C. [ ]".66 105.
La Sala considera que según los artículos 355, 69 y 71 de la Constitución y conforme con las Sentencias C-372 y C-506 de 1994 y C-316 de 1995, en nuestro ordenamiento están proscritas las asociaciones mixtas sin ánimo de lucro como regla general, y permitidas dichas asociaciones por regla de excepción, cuando se organizan con el objeto y finalidad de adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, en desarrollo de lo previsto en el Decreto 393. 106.
La Sala considera que en tanto y en cuanto las asociaciones mixtas sin ánimo de lucro con propósitos de ciencia y tecnología constituyen una excepción a la regla general de prohibición, el reconocimiento de su personería jurídica debe realizarse en aplicación del principio de taxatividad e interpretación restrictiva; es decir, el estudio de las disposiciones estatutarias debe realizarse en estricta confrontación con las normas del Decreto Ley 393. 107.
La Sala reitera que la apelante alega para sustentar este cargo de la apelación, que la Resolución 000347 se ajusta a los parámetros señalados en el ordenamiento vigente, porque se fundó en normas vigentes y verificó que la documentación aportada estuviera conforme a los preceptos de orden moral y legal, como lo exige el parágrafo del artículo 3 del Decreto 1529, que regula los requisitos a cumplir para el reconocimiento de personería jurídica. 108.
La afirmación de la apelante se sustenta en los argumentos que se enuncian a continuación y que la Sala resuelve infra: “[…] En los estatutos se prevé, como objeto “[…] fomentar la transferencia de tecnología ambientalmente adecuada que contribuya a la modernización de microempresas […]”. 66 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia de 30.09.1982. MP. Mario Enrique Pérez, expediente 32 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Uno de los fines de la Corporación PRODUCTIVIDAD es “[…] promover y orientar el desarrollo científico y tecnológico en los programas de desarrollo de la microempresa […]”.
El artículo 2 del Decreto 393 enuncia que las asociaciones “[…] podrán tener, entre otros, los siguientes propósitos […], lo cual implica que la norma permite otros propósitos, pero relacionados con actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías […]”. 109. La Sala resalta los artículos 1, 4, 5 y 14 de los estatutos de creación de la Corporación PRODUCTIVIDAD, en los que se dispuso respectivamente lo siguiente: […] ARTÍCULO 1°- NOMBRE Y NATURALEZA.
La entidad se denomina "PROMOTORA DE MICROEMPRESAS DE BOYACA; y su nombre es "PRODUCTIVIDAD". Es una Corporación de naturaleza civil de participación mixta, y como tal de carácter privado, sin ánimo lucro, creada para el bien común, organizada bajo las leyes colombianas dentro del marco del código civil y demás disposiciones permanentes, por las normas sobre ciencia y tecnología y en especial en desarrollo de los Decretos 393 y 591 de febrero de 1991, correspondiendo la naturaleza del objeto de esta Promotora a las actividades calificadas por tales Decretos como científicas y tecnológicas. […] ARTÍCULO 4°- OBJETO Y MISION.
El objeto de la Promotora es el desarrollo integral del ser humano. Propende por solucionar a las personas de bajos o ningún recurso económico, su limitación de ingresos mediante la obtención de recursos derivados del autoempleo, fomentando la transparencia de tecnología ambientalmente adecuada que contribuya a la modernización de las microempresas, para lo cual estimulará y apoyará la creación de nuevas unidades productivas.
ARTÍCULO 5 °- FINES. La Promotora tendrá como fines específicos los siguientes: a) contribuir a mejorar la productividad y competitividad de las microempresas, b) ofrecer a la microempresa servicios especializados en el área de capacitación, asesoría jurídica y administrativa, apoyo crediticio y asistencia técnica, c) adelantar programas de investigación y desarrollo, que permitan elevar el nivel de competitividad de las microempresas, d) crear y mantener sistemas de información empresarial como mecanismos de apoyo a los microempresarios, e) estructurar y operar un banco de proyectos para la microempresa, f) apoyar y dar impulso a los programas de adaptación laboral tanto del sector público como privado, g) promoción y fomento de las organizaciones de microempresarios en el departamento, h) promover y orientar el adelanto científico y tecnológico en los programas de desarrollo de la microempresa, i) coordinar la iniciativa pública y privada para apoyar de una manera eficiente y con una adecuada cobertura a la microempresa en Boyacá, entre otros.
(subrayas fuera de texto) 33 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] ARTÍCULO 14°- PATRIMONIO. El patrimonio de la Promotora estará formado por los siguientes bienes y rentas: a) Los aportes y cuotas ordinarios y extraordinarios que hagan sus socios. b) Los bienes y rentas que reciba, a cualquier título, de entidades públicas o privadas o de personas naturales; c) Los bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título; d) El producto de rendimiento de sus bienes o de sus rentas; e) Los recursos provenientes de convenios de cooperación técnica o financiera nacional o internacional o de tratados de convenios; f) Cualquier otro ingreso bien que obtenga o adquiera a cualquier título y que aumente el patrimonio. […]". 110.
La Sala, al examinar el contenido de dichas disposiciones estatutarias y confrontarlas con lo previsto en los artículos 1 y 2 del Decreto 393, en aplicación del principio de taxatividad e interpretación restrictiva, arriba a varias conclusiones, así: 111. La primera, que el objeto y la misión para los cuales se constituyó la mencionada corporación no se enmarcan de forma específica y concreta en las actividades para las que se autoriza excepcionalmente la creación de asociaciones mixtas sin ánimo de lucro. 112.
Para la Sala, el artículo 4 de los estatutos, en sus dos primeras partes, lo único que permite entender es que el objeto de la Corporación es el desarrollo integral del ser humano, y ayudar a las personas con menores o escasos recursos a mejorar sus ingresos mediante soluciones de autoempleo; este objeto, tanto en su literalidad como en su sentido, no se corresponde ni se relaciona directa y estrictamente con lo permitido en el artículo 1 del Decreto 393 a efecto de crear asociaciones mixtas sin ánimo de lucro. 113.
La Sala reitera, respecto de lo anterior, que el artículo 1 del Decreto Ley 393, en lo referente al objeto para el cual se autoriza la constitución de esa clase de asociaciones, establece “[…] Para adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán asociarse con los particulares bajo dos modalidades […]”. 114.
La segunda, que contrario a lo señalado por la apelante, la tercera parte del artículo 4 de los estatutos no dispone que el objeto de la Corporación PRODUCTIVIDAD sea “[…] fomentar la transferencia de tecnología ambientalmente 34 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adecuada que contribuya a la modernización de microempresas […]; lo que se deriva de la lectura literal, gramatical y completa de dicha disposición estatutaria, es que el objeto se cumplirá “[…] fomentando la transparencia de tecnología ambientalmente adecuada que contribuya a la modernización de las microempresas, para lo cual estimulará y apoyará la creación de nuevas unidades productivas […]”. 115.
La Sala considera, en este aspecto, que el uso de las palabras “tecnología” y “modernización” en el texto del artículo 4 de los estatutos, no reconduce el objeto y la misión de la Corporación PRODUCTIVIDAD a lo autorizado en el artículo 1 del Decreto Ley 393; fundamentalmente, porque esta última norma se refiere, en forma precisa, al adelantamiento de actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, y no a la actividades de fomento de la transparencia tecnológica, ni a las de modernización de las microempresas, o a las de estímulo y apoyo a la creación de nuevas unidades productivas, que son las establecidas en la norma estatutaria de creación de la corporación. 116.
La tercera, que el fin establecido en el literal h) del artículo 5 de los estatutos esta circunscrito a “[…] promover y orientar el adelanto científico y tecnológico en los programas de desarrollo de la microempresa […]”, más no a desarrollar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías. 117.
La Sala considera sobre este aspecto, que aun cuando ese fin de promoción y orientación podría estar relacionado con actividades de ciencia y tecnología desde una óptica general, lo cierto es que, para el caso concreto, como la Corporación PRODUCTIVIDAD tiene por objeto el desarrollo integral del ser humano y propender por mejorar los ingresos de las personas más pobres a través del autoempleo, y no adelantar las actividades señaladas en el artículo 1 del decreto 393, dicho propósito no constituye una actividad científica o tecnológica. 118.
La cuarta, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de los estatutos sobre el patrimonio de la Corporación PRODUCTIVIDAD, la Gobernación y los municipios del listado de socios que la constituyeron y que obra como prueba en el expediente, aportarían dineros o especies a título de aportes o de cuotas ordinarias y extraordinarias y de rentas para la conformación del patrimonio; es decir, las 35 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionadas entidades territoriales se comprometieron a entregar recursos del erario en concurrencia con los particulares, para cumplir un objeto social relacionado con el desarrollo de la microempresa; supuesto que configura la prohibición de decretar auxilios o donaciones del artículo 355 superior. 119.
La quinta, que aun cuando el artículo 2 del Decreto Ley 393 permita que las asociaciones mixtas sin ánimo de lucro que se crean puedan adelantar otros propósitos distintos a los mencionados en dicha norma, siempre que estén relacionados con el desarrollo de las actividades de ciencia y tecnología, como el objeto de la Corporación PRODUCTIVIDAD no se dirige a adelantar dichas actividades, cualquiera de los propósitos establecidos en el artículo 5 de los estatutos de la Corporación PRODUCTIVIDAD escapa dicha órbita normativa. 120.
Por las razones expuestas, los anteriores argumentos del cargo no están llamados a prosperar. “[…] Las normas vigentes del Decreto 591 habilitan la celebración de contratos entre entidades descentralizadas y personas privadas; sin embargo, el tribunal no razonó porqué esa norma no servía de sustento para la conformación de la Corporación PRODUCTIVIDAD […]”. 121.
La Sala advierte que la sentencia apelada da cuenta de la razón que esgrimió el a quo para advertir que dicha norma no podía servir de fundamento para la creación y reconocimiento de la personería jurídica de la Corporación. 122. La Sala de decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá consideró que “[…] los estatutos de PRODUCTIVIDAD no podían tener como fundamento el Decreto 591 de 1991, toda vez que como lo sostuvo el demandante, el mismo se refiere a las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas, y no a la conformación de sociedades o fundaciones con participación mixta […]”. 123.
Por la razón señalada, este argumento del cargo no está llamado a prosperar. 124. La Sala considera, atendiendo a las normas que regulan la creación de corporaciones mixtas sin ánimo de lucro y al contenido de los estatutos, que el objeto y los fines para los cuales fue creada la Corporación PRODUCTIVIDAD no 36 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se corresponden con los previstos en el Decreto Ley 393, y, por ende, la Resolución 000347 que le reconoció personería jurídica se expidió en contravención de los artículos 355 de la Constitución, 1° del Decreto Ley 393 y del parágrafo del artículo 3 del Decreto 1529; en consecuencia, esta viciada de nulidad por infracción de las normas en que debería fundarse, y por falsa motivación al señalar en sus considerandos, “[…] Que estudiada la documentación aportada se concluye que la entidad se ajusta a los preceptos de orden moral y legal, tanto en su organización como con los fines que persigue, consistentes en propender por el progreso y desarrollo de la comunidad […]”.
La Corporación PRODUCTIVIDAD no debía cumplir con el requisito de acreditación del patrimonio efectivo en los términos previstos en el parágrafo del artículo 2 del decreto 1529, y, por ende, la Resolución no adolece de falsa motivación 125. El parágrafo del artículo 2 del Decreto 1529 dispone, “[…] En el caso de las fundaciones o instituciones de utilidad común deberá, además, acreditarse la efectividad del patrimonio inicial mediante acta de recibo, suscrita por quien haya sido designado para ejercer la representación legal y el revisor fiscal de la entidad […]”. 126.
La Sala considera que, en efecto, la literalidad del parágrafo del artículo 2 del Decreto 1529 no exige dicho requisito para el caso de las corporaciones, y que, igualmente, el principio de taxatividad e interpretación restrictiva es el que corresponde aplicar respecto de las exigencias que hace el ordenamiento a efectos de que las personas adquieran derechos y contraigan obligaciones, como es el caso de las solicitudes de reconocimiento de personería jurídica. 127.
La Sala considera que la literalidad de la norma impide extender la exigencia de la acreditación del patrimonio efectivo a las corporaciones sin ánimo de lucro, toda vez que el Decreto 1529 sólo exige el cumplimiento de dicho requisito a las fundaciones e instituciones de utilidad común; en consecuencia, la Resolución 000347 no infringió las normas en que debía fundarse ni estuvo falsamente motivada en lo que se refiere a este aspecto. 128.
Por esta razón prospera el segundo cargo de la apelación; sin embargo, como la Resolución 000347 sí está viciada de nulidad según lo considerado por la 37 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala al resolver el primero de los cargos, la declaración de nulidad del acto administrativo debe mantenerse.
Conclusión de la Sala 129. La Sala considera que la parte demandante logró desvirtuar la legalidad del acto acusado; en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. Condena en costas 130. Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por lo que se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala de Decisión núm. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá el 12 de junio de 2018, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 38 Núm. único de radicación: 150012331000 2006 02912 02 Demandante: GUSTAVO ANTONIO ROMERO ÁLVAREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.