Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Accionante: JORGE ALFREDO ORTIZ GUTIÉRREZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Y OTROS Temas: Tutela contra fallo de la misma naturaleza.

Cosa juzgada constitucional fraudulenta -Fraus omnia corrumpit-. Reglas precisadas en la jurisprudencia constitucional para su análisis SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez, quien actúa en nombre propio, en contra de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Salud y Protección Social.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 29 de agosto de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela en la que solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, supuestamente vulnerados por las autoridades accionadas.

En el escrito de tutela formuló las siguientes: “PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS las providencias del Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá del 20 de febrero de 2025 y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 7 de abril de 2025, por las cuales se declaró la improcedencia de la acción de tutela. En consecuencia, TUTELAR mis derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, seguridad social, acceso a la administración de justicia, igualdad y debido proceso.

SEGUNDO: ORDENAR al accionado MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL que, en un término no mayor a 1 mes, efectúe el pago de la reliquidación de la pensión en mi favor, y demás valores reconocidos en la Resolución No. 3024 del 6 de noviembre de 1998 expedida por el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (Foncolpuertos), garantizando la indexación correspondiente desde la fecha en que debió efectuarse el pago.

TERCERO: ORDENAR que se le otorgue prioridad al caso de marras, dentro del Orden Secuencial de Pagos, dado que mi estado de salud, avanzada edad y condición económica son críticos. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CUARTO: EXHORTAR al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Procuraduría General de la Nación, para que se abstengan de cometer conductas similares a las descritas en el acápite de hechos, en las que se incumplen los términos procesales y se vulneran derechos fundamentales”. 2.

Hechos La parte accionante expuso que laboró durante más de quince años en la empresa Puertos de Colombia, Terminal Marítimo de Buenaventura, y que al momento de culminar la relación laboral no se tuvieron en cuenta ciertos factores salariales, como las primas de antigüedad y de servicios. Indicó que promovió demanda ordinaria laboral contra el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (Foncolpuertos), con el propósito de que se le reconociera y cancelara la reliquidación de la pensión de jubilación, el reajuste de las primas de antigüedad y proporcional de servicios, las cesantías y la indemnización por mora.

Adujo que dicho proceso fue asignado por reparto al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buenaventura, que mediante sentencia de 23 de julio de 1997, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación. Señaló que esa decisión fue revocada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga, mediante sentencia de 1 de diciembre de 1997, en la que se ordenó únicamente el pago del reajuste por concepto de cesantías y se absolvió a Foncolpuertos de los demás emolumentos pretendidos en la demanda.

Manifestó que, no obstante lo anterior, a través de otro mecanismo de defensa el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (Foncolpuertos) mediante Resolución n.º 3024 de 6 de noviembre de 1998 le reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación y ordenó su pago a partir de julio del mismo año, así como el pago de las sumas adeudadas por dicho concepto.

Informó que presentó diversas solicitudes ante el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de obtener información sobre la fecha de pago de la suma reconocida en la Resolución n.º 3024 de 6 de noviembre de 1998, frente a lo cual obtuvo respuesta el 22 de octubre de 2024 en la que se le indicó que, conforme al orden secuencial de pagos, su trámite había sido asignado al turno 8.635 entre 11.850 trámites vigentes, de los cuales solo se había avanzado hasta el turno 191.

En virtud de lo anterior, mencionó que el 6 de febrero de 2025 interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se le ampararan sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a una vida digna.

En consecuencia, solicitó el pago de la reliquidación de la pensión de jubilación, así como de los “demás valores reconocidos en la Sentencia n.º 097 del 23 de julio de 1997, proferida por el Juzgado Primero Laboral de Buenaventura (Valle)”. Sostuvo que el asunto fue asignado por reparto al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá 1, que por sentencia de 20 de febrero de 2025 declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumplió con el requisito de inmediatez, dado que la presunta vulneración se derivaba del 1 Identificada con radicado n.º 11001-33-42-048-2025-00034-00 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 incumplimiento de órdenes judiciales proferidas en el proceso ordinario laboral, cuya ejecutoria se surtió el 14 de enero de 1998.

Adicionalmente, señaló que aunque se trataba de una persona de la tercera edad, estaba demostrado que devengaba una pensión de jubilación de $6.091.667,82 y que cuenta con el proceso ejecutivo como mecanismo para reclamar el pago solicitado. Por otra parte, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá negó el amparo del derecho fundamental de petición, por no encontrar elementos de juicio que permitieran establecer su vulneración. Aludió que contra dicha decisión presentó escrito de impugnación, el cual fue resuelto por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 7 de abril de 2025, en la que se confirmó la sentencia de primera instancia. Finalmente, señaló que el 6 de mayo de 2025 presentó solicitud de insistencia ante la Procuraduría General de la Nación con el fin de que se surtiera la revisión por la Corte Constitucional.

Sin embargo, sostuvo que fue declarada improcedente mediante auto del 6 de agosto de 2025, con fundamento en que la decisión de insistir o no en la selección de un asunto ante la Corte Constitucional constituye una atribución potestativa y discrecional, sin que en el caso concreto existiera lugar para ello. 3. Fundamentos de la acción La parte accionante manifestó que es sujeto de especial protección constitucional en razón de su edad -79 años-, por lo cual requiere atención inmediata y prioritaria, que considera no ha sido garantizada ante la falta de pago de la suma reconocida mediante Resolución n.º 3024 de 6 de noviembre de 1998, lo que configura una amenaza a su mínimo vital y a una vida en condiciones dignas.

Asimismo, indicó que en el caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En respaldo de su argumento, citó las sentencias T-501 de 1992, C-543 de 1992, T-086 de 2003, T-960 de 2000, T-217 de 2010, SU-695 de 2015, T-217 de 2010 y SU-128 de 2021 de la Corte Constitucional, en las que se reconoce la posibilidad excepcional de presentar acción de tutela contra providencias judiciales para la protección de derechos fundamentales, cuando se configura una “vía de hecho”.

En ese sentido, consideró que la vía constitucional constituye el mecanismo idóneo para controvertir las decisiones proferidas por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro del trámite de la acción de tutela con radicado n.º 11001-33-42-048-2025-00034-00 promovida contra el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de obtener el pago de los emolumentos reconocidos por Foncolpuertos y aquellos derivados del proceso ordinario laboral.

Expuso que en el caso se configuró un defecto fáctico, consistente en la falta de valoración de la Resolución n.º 3024 de 6 de noviembre de 1998, que le otorgó la reliquidación pensional y que goza de presunción de legalidad. Hizo mención a la sentencia SP3754 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la que se absolvió de cargos penales a la directora de Foncolpuertos que, suscribió dicha resolución, lo que según indicó desvirtúa cualquier insinuación sobre un posible origen fraudulento del acto administrativo.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, al no flexibilizar el requisito de la inmediatez para acudir a la acción de tutela tratándose de una persona de la tercera edad, ignorando la configuración de un perjuicio irremediable.

Añadió que, por tratarse de una pensión de tracto sucesivo, dicho requisito debe ser analizado bajo un criterio flexible. Sostuvo que la tardanza en el cumplimiento del pago del reajuste pensional y de las demás prestaciones sociales, “no solo afecta mi estabilidad financiera, sino que impacta directamente en mi acceso a una atención médica adecuada y a una vida en condiciones dignas.

La falta de pago de prestaciones económicas afecta de manera desproporcionada a los adultos mayores, lo que refuerza la necesidad de medidas urgentes para evitar que sigan en estado de vulnerabilidad”. Refirió que el Ministerio de Salud y Protección Social no le ha ofrecido una solución alternativa para garantizar su mínimo vital, como realizar un pago parcial o darle prelación en el orden secuencial que le permita acceder al derecho adquirido.

Manifestó que se encuentra diagnosticado con estenosis del canal neural por tejido conjuntivo, lo que le genera dolor, debilidad, entumecimiento y problemas de movilidad, por lo que requiere tratamientos y cuidados constantes, los cuales no han mejorado, entre otros aspectos, por la falta de pago de la obligación. Indicó que tiene una deuda con distintas entidades bancarias que asciende a $376.329.645, además del pago del 35 % de sus ingresos mensuales para atender gastos de alimentación y manutención de su núcleo familiar.

Expuso que la Procuraduría General de la Nación declaró improcedente la solicitud de insistencia en el trámite de eventual revisión ante la Corte Constitucional, mediante una motivación genérica que no atendió los argumentos presentados, los cuales demostraban la trascendencia del caso. Por último, adujo que en un caso con contornos fácticos similares, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) reconocer los derechos del pensionado y, en consecuencia, dicha entidad profirió la Resolución n.º SOP202301009746, creando un precedente que, a su juicio, debe ser considerado para dirimir este tipo de controversias. 4.

Trámite procesal Por auto de 12 de septiembre de 2025, el despacho del magistrado sustanciador admitió la solicitud de tutela. En la misma decisión se ordenó notificar a la parte accionante y a la autoridades accionadas -Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, Procuraduría General de la Nación y Ministerio de Salud y Protección Social-.

De igual modo, se dispuso vincular como tercero interesado en el resultado del proceso al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional Fopep, al ser la autoridad que asumió las obligaciones pensionales de Foncolpuertos. Finalmente, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas n.º 132677 a 132685 de 16 de septiembre de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 5.

Oposición 5.1. Respuesta de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca El magistrado ponente de la decisión objeto de reproche se pronunció sobre los hechos que dieron origen a la acción de tutela y mencionó que no se han vulnerado los derechos fundamentales alegados por el accionante, debido a que la sentencia se profirió de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente y la jurisprudencia aplicable al caso. 5.2.

Respuesta del Consorcio Fopep El director jurídico del Consorcio Fopep rindió informe en el que solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que no constituye el mecanismo adecuado para ordenar la reliquidación pensional, máxime cuando no existe prueba de la configuración de un perjuicio irremediable. Agregó, además, que el consorcio carece de legitimación en la causa por pasiva para atender las súplicas de la demanda.

Indicó que el actor se encuentra incluido en nómina con pensión de jubilación nacional de Foncolpuertos, percibiendo una mesada pensional de $6.091.667, sobre la cual se aplican descuentos por alimentos y por tres obligaciones contraídas mediante libranza. Adujo que el Ministerio de Salud y Protección Social no es la entidad competente para atender solicitudes de reconocimiento, reliquidación pensional y demás trámites relacionados con el extinto Foncolpuertos, toda vez que, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1833 de 2016, dicha competencia corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

En ese sentido, precisó que el consorcio no puede proceder a efectuar pagos que no han sido previamente reconocidos. 5.3. Respuesta de la Procuraduría General de la Nación La apoderada judicial de la entidad presentó informe en el que pidió declarar improcedente la acción de tutela y proceder con la desvinculación del trámite constitucional, por considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados por el actor, en tanto la actuación administrativa realizada se dio conforme al Acuerdo 02 de 2015 y la Resolución n.° 013 de 2022.

En esa medida, expuso que la coordinadora del Grupo de Insistencias de Tutela informó que el accionante presentó, el 6 de mayo de 2025, solicitud de insistencia en el trámite de eventual revisión de la acción de tutela n.º T-11.175.972, la cual fue excluida por la Corte Constitucional mediante auto de 26 de junio de 2025, proferido por la Sala de Selección Seis, comunicado el 14 de julio del mismo año. A lo que agregó que la facultad de insistencia es discrecional y precisó que, mediante auto de 6 de agosto de 2025, notificado el 11 del mismo mes y año, se declaró improcedente la solicitud, dando por terminado el trámite administrativo.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 5.4. El Ministerio de Salud y Protección Social no rindió informe, aun cuando fue debidamente notificado del auto admisorio de la acción de tutela, y el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá remitió el enlace del expediente digital.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno (Acuerdo No. 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Cuestión preliminar En el escrito de contestación, el Consorcio Fopep y la Procuraduría General de la Nación solicitaron la desvinculación del trámite constitucional, al considerar que carecen de legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de la demanda.

Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto 2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que al estudiar la falta de legitimación en la casa por pasiva ha explicado que este requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada” 2, la Sala negará las solicitudes de desvinculación de las referidas entidades, teniendo en consideración que el Consorcio Fopep es la autoridad administrativa que asumió las obligaciones pensionales del extinto Foncolpuertos y, dado que el accionante incluyó dentro de la parte accionada a la Procuraduría General de la Nación por ser la autoridad que profirió el auto del 6 de agosto de 2025, mediante el cual se declaró improcedente la solicitud de insistencia en el trámite de eventual revisión. 3.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela presentada por el señor Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez resulta procedente, conforme a los requisitos generales de procedencia cuando se cuestiona un fallo de la misma naturaleza y, en caso afirmativo, si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor al incurrir en los defectos fáctico y procedimental alegados. 4.

Improcedencia general de la acción de tutela contra providencias de la misma naturaleza La Sala, en un primer momento, había sostenido que la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza era improcedente, en virtud de las diferentes sentencias de la Corte Constitucional que tuvieron como sustento la SU-1219 de 2001. Sobre ese particular, esa corporación judicial en la sentencia T-272 de 2014 3, indicó “no es procedente la tutela contra tutela porque de lo contrario (i) implicaría instituir un recurso adicional para insistir en la revisión de tutelas que con anterioridad no fueron 2 Sentencia T-005 de 2022. 3 M.P. María Victoria Calle Correa.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 seleccionadas, (ii) supondría crear una cadena interminable de demandas, con lo cual resultaría afectado el principio de seguridad jurídica, (iii) se afectaría el mecanismo de cierre hermenéutico de la Constitución, confiado a la Corte Constitucional, y (iv) la tutela perdería su efectividad, pues ‘quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez.

En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer”. Con posterioridad, la Corte Constitucional en la sentencia SU-627 de 2015 4 rectificó su jurisprudencia e indicó que, excepcionalmente, la acción de tutela procede contra sentencias de tutela cuando se adviertan casos de fraude, supuesto que se agrega a los dos que habían sido contemplados por la jurisprudencia: irregularidad grave en el curso de una acción de tutela e incidente de desacato, con la precisión de que la improcedencia absoluta, sin ninguna excepción, recae en las sentencias de tutela que dicte la Sala Plena o las Salas de Revisión de esa Corporación. En esa ocasión, la Corte expresó: “4.6.1.

Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.

Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”.

Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia T-313 de 2018 5, consideró que la acción de tutela es procedente contra la providencia que rechaza la impugnación en un trámite de la misma naturaleza. Al respecto, sostuvo: 4 Sentencia de 1° de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. 5 M.P. Carlos Bernal Pulido.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 “En el asunto que se examina, la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela, sino contra ciertos autos proferidos en el curso del trámite de amparo.

La Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en la sentencia SU-627 de 2015, en la que consideró que la tutela sí era procedente frente a actuaciones arbitrarias de los jueces de tutela, que se hubieran realizado antes o después de proferir el fallo, por lo que este requisito de procedencia se encuentra superado”. El citado criterio jurisprudencial ha sido acogido por esta Sala, teniendo en cuenta que la unificación realizada por la Corte Constitucional trasciende del caso concreto y fija reglas de derecho que deben ser acatadas por todas las autoridades públicas.

De otra parte, en la sentencia T-322 de 2019 6, la Corte Constitucional resaltó que previó a la verificación de la existencia de un fraude, es pertinente constatar si el fallo de tutela reprochado ya fue objeto de la eventual revisión que le ha sido atribuida a esa corporación judicial, pues de lo contrario tornaría improcedente la solicitud de amparo.

Ahora bien, superada la revisión ante la Corte Constitucional, ya sea porque fue seleccionado o, en su defecto, porque no se seleccionó, le corresponde a la parte accionante demostrar el fraude en la sentencia de tutela. Sobre este particular, la Corte Constitucional en la referida sentencia T-322 de 2019 7, con el fin de identificar los criterios seguidos por las diferentes Salas de Revisión, precisó de manera indicativa en qué casos existe una situación de fraude, para lo cual elaboró el siguiente cuadro: Adicionalmente, la Corte Constitucional ha considerado que quien pretenda la revocatoria de una sentencia de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional debido a su no selección, debe cumplir con una exigente carga argumentativa dirigida a demostrar i) que el juez de tutela incumplió un deber básico de conducta que se opone a los requerimientos medulares que se anudan a la tarea de administrar justicia, manifiesta en una actuación dolosa o extremadamente negligente y ii) que el fallo de tutela objetado no pueda ser admitido debido a que 6 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 7 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

Jurisprudencia constitucional y cosa juzgada constitucional fraudulenta Improcedencia de la acción de tutela Procedencia de la acción de tutela - La acción de tutela no se soporta en hechos objetivos (T- 951/13). Condiciones necesarias Indicios de la existencia de una situación de fraude. Actuación prima facie dolosa o gravemente culposa.

Decisión judicial evidentemente incorrecta 4 El accionante discrepa sobre una interpretación sustantiva o probatoria (T- 373/14, T- 093/18 y T- 470/18) 5 Se incumple con la carga de demostrar la existencia de fraudulenta (T- 072/18). Esta calificación puede fundamentarse 63 En la decisión de autoridad competente donde se declare la conducta dolosa del juez (T- 218/12) 64 En la apertura de investigaciones disciplinarias o penales acerca de la configuración del delito (T- 399/13) 65 En la materialización del dolo en la sentencia judicial (T-218/12, T- 951/13, T- 373/14, T-427/17 y T- 470/18) Esta calificación puede fundamentarse 73.

En la existencia de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucional es y a la buena fe judicial (T- 073/19). 74. En la afectación del patrimonio público (T- 218/12, T- 399/13, T- 272/14 y T- 073/19). 81. Evidencia de que el fallo de tutela fue proferido sin que se verificaran las condiciones de procedibilidad de este mecanismo excepcional (T-218/12, T- 399/13, T- 272/14 y T-073/19) 82.

Ausencia de certeza del derecho reconocido (T-218/12, T- 399/13) 83. Protección de un elevado número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente examinada dentro del término de diez (10) días del que dispone el juez para decidir (T-272/14). - Se presenta acción de tutela contra una entidad que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucional, presenta una limitada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios (T-272/14). - El cumplimiento del fallo de tutela proferido en las circunstancias descritas amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros (T-272/14). - El reconocimiento de una prestación de forma manifiestamente ilegal.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 resulta evidentemente incorrecto, implicando, además, una afectación grave del patrimonio público. Así mismo, “la parte interesada debe demostrar, con base en fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la situación de fraude alegada, la incidencia en la decisión adoptada, la evidente violación de un derecho fundamental y que la afectación sea significativa y trascendental (trasgredir de manera grave el patrimonio público).

En este sentido, no serán de recibo razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante por la sentencia atacada. Ese presupuesto tiene fundamento en el principio de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional”. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha precisado las subreglas que determinan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias que se dicten dentro de un trámite tutelar, a saber: (i) cuando la providencia acusada haya sido proferida por otro juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional (ii) que la decisión superó el trámite de la revisión ante esa corporación judicial, es decir, que no hubiera sido seleccionada para revisión y (iii) que en ésta se configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, a partir de las particularidades mencionadas en precedencia, bajo el cumplimiento de una importante carga argumentativa que permita demostrar el fraude alegado. 5.

Estudio y solución del caso concreto El señor Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez, quien actúa en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Salud y Protección Social, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, con ocasión de las sentencias proferidas por las autoridades judiciales el 7 de abril y el 20 de febrero de 2025, en su orden, dentro del trámite de la acción de tutela identificada con radicado n.º 11001-33-42-048-2025-00034-00/01, mediante las cuales se declaró su improcedencia y se negó el amparo al derecho fundamental de petición. Teniendo en cuenta que en el caso se pretende dejar sin efecto las decisiones proferidas dentro del precitado trámite de tutela, la Sala observa que la Corte Constitucional excluyó el asunto de revisión, como se evidencia en la siguiente imagen 8: 8 Información verificada en la página web de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 La información anterior resulta relevante, dado que la Corte Constitucional en la sentencia T-023 de 2023, estableció que, en principio, las acciones de tutela contra decisiones de la misma naturaleza devienen improcedentes mientras no se haya surtido el trámite eventual revisión. Por lo tanto, dado que la acción de tutela interpuesta por el señor Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez no fue seleccionada por la Corte Constitucional para revisión eventual, se procederá a analizar los demás requisitos de procedencia de la tutela frente a actuaciones dentro de un proceso de tutela, conforme a lo establecido en la sentencia SU-627 de 2015, la cual tiene carácter unificador en esta materia.

Así las cosas, en la mencionada decisión la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias emitidas en el marco de otra acción de tutela. En dicha sentencia se explicó la necesidad de distinguir entre dos supuestos: cuando la tutela se interpone contra una sentencia de tutela y cuando se interpone contra una actuación anterior o posterior a dicha providencia. En los casos de acciones de tutela que impugnan fallos de tutela, como el presente, la Corte Constitucional ha establecido que, cuando la acción de tutela se interpone contra una sentencia dictada por un juez de tutela (distinto de la Corte Constitucional), el amparo puede ser procedente de manera excepcional, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: (i) El cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela conta providencias judiciales.

(ii) La acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada. (iii) Se demuestre de manera clara y suficiente que la decisión adoptada en la sentencia fue producto de una situación de fraude (cometida por una de las partes, por las dos o, incluso, con anuencia del juez). (iv) No exista otro mecanismo judicial eficaz para conjurar la situación. En términos de la Corte Constitucional, los anteriores presupuestos se sustentan que la institución de la cosa juzgada es un pilar esencial de la administración de justicia, que para el caso de los fallos de tutela se configura cuando se ha decidido no seleccionarlos para revisión, o en caso de selección, después de que se profiera la sentencia de revisión. En sentencia T-023 de 2023, la Corte Constitucional sostuvo que “el respeto por la cosa juzgada constitucional implica que, por regla general, la tutela contra fallos de tutela no es procedente.

Esta regla, sin embargo, no es absoluta. La Corte Constitucional ha sostenido que la tutela contra sentencias de tutela que no han sido seleccionadas para revisión y han cobrado ejecutoria es procedente cuando se configura el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta”. Y precisó que “el estándar de prueba requerido para dar por demostrada una situación de fraude es particularmente exigente.

El interesado en revertir fallos de tutela tiene el deber de aportar medios de prueba que demuestren con un alto grado de certeza, es decir, de manera “clara”, “cierta”, “suficiente” y “coherente” que las decisiones cuestionadas son fraudulentas”. (Negrilla por fuera del texto original). De conformidad con lo anterior, la Sala observa que resulta necesario analizar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Esto, se insiste, debido a que ya se surtió el trámite de revisión eventual y no se trata de una sentencia proferida por la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En esa medida, la Sala advierte que en el presente asunto no se cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, como se explicará a continuación. La jurisprudencia constitucional y de esta corporación ha señalado que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto tenga una evidente relevancia constitucional, con el fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, dado que los jueces de tutela no tienen competencia para sustituir al juez natural del proceso ni para resolver la controversia que debe ser dirimida mediante los procedimientos ordinarios o especiales, pues su función se limita a proteger derechos fundamentales vulnerados y a emitir órdenes orientadas a su restablecimiento.

Además, este requisito se torna más exigente cuando se cuestionan decisiones de tutela con el fin de evitar que se prolonguen de manera indefinida discusiones que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ese entendimiento se deriva de la procedencia excepcionalísima de la acción de tutela contra tutela, línea jurisprudencial que se ha ido decantando paulatinamente, de lo cual dan cuenta las sentencias SU-1219 de 2001 y SU-627 de 2015.

Para determinar cuáles casos revisten relevancia constitucional y cuáles no, esta Sala ha adoptado, como guía y de manera indicativa, los criterios establecidos por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, que exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que, aunque el accionante afirmó la existencia de los defectos fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto, no Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 explicó de manera suficiente las razones que sustentan estas afirmaciones para demostrar la configuración de la cosa juzgada fraudulenta.

El accionante promovió acción de tutela contra el Ministerio de Salud y Protección Social con el fin de que se ordenara el pago de la suma reconocida en la Resolución n.º 3024 de 6 de noviembre de 1998, así como de los “demás valores reconocidos en la Sentencia n.º 097 del 23 de julio de 1997, proferida por el Juzgado Primero Laboral de Buenaventura (Valle)”.

En ese contexto, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá resolvió declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad, al considerar que el accionante cuenta con el proceso ejecutivo para perseguir el pago de la obligación contenida en el acto administrativo. Además, por constatar que el hecho que originó la vulneración alegada data del 14 de enero de 1998, fecha en la que se surtió la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso ordinario laboral.

Finalmente, concluyó que no se demostró la vulneración al derecho fundamental de petición, toda vez que el ministerio accionado informó el estado del trámite administrativo para surtir el respectivo desembolso. Esta decisión fue confirmada por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 7 de abril de 2025, por lo que fue remitida a trámite de eventual revisión ante la Corte Constitucional donde fue excluida de revisión. El actor presentó solicitud de insistencia el 6 de mayo del presente año ante la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se revisara la acción de tutela y el 6 de agosto del presente año, la mencionada autoridad administrativa resolvió declarar improcedente la solicitud, al considerar que dicha revisión constituye una facultad discrecional.

Bajo el contexto expuesto, para la Sala la discusión propuesta por la parte actora concerniente a que se deje sin efectos las sentencias proferidas en la acción de tutela y se ordene al Ministerio de Salud y Protección Social el pago de la obligación contenida en la Resolución n.º 3024 del 6 de noviembre de 1998 o se disponga la prelación en el orden de turnos, carece del presupuesto de la relevancia constitucional, debido a que el actor no argumentó de manera mínima y razonable la relevancia superior de la acción de tutela frente a la supuesta vulneración de sus derechos para demostrar la configuración de una situación de fraude que haya afectado la cosa juzgada constitucional, por lo que se reitera que no basta aducir la afectación de garantías iusfundamentales para cumplir este requisito de procedencia de la tutela contra providencias de tutela, sino que es imperativo que el interesado exponga de manera clara las razones por las cuales las considera vulneradas, lo que no ocurre en esta oportunidad.

En el caso en concreto, se observa que los argumentos esbozados en el escrito de tutela están dirigidos principalmente a expresar su inconformidad con la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la de primera instancia mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela y se negó el amparo al derecho fundamental de petición, pues a juicio del accionante debió efectuarse un estudio de fondo sobre el asunto y ordenarse el pago de la reliquidación pensional contenido en la Resolución n.º 3024 de 6 de noviembre de 1998.

En esa medida, la Sala reitera que la exigencia de la carga argumentativa se justifica porque la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, más aún cuando se trata de decisiones de la misma naturaleza, es decir, procede únicamente bajo los supuestos especiales desarrollados por la jurisprudencia. En consecuencia, Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos se limita a los argumentos presentados por las partes intervinientes en el proceso.

Asimismo, ese carácter excepcional es aún más riguroso cuando se trata de una tutela contra una providencia dictada en el trámite de una acción de la misma naturaleza, como es el caso que ocupa la atención de esta Sala. Sobre la procedencia de la acción de tutela para cuestionar un fallo de la misma naturales, la Corte Constitucional en sentencia T-298 de 2023 explicó que “la tensión entre los derechos fundamentales y el principio de seguridad jurídica que justifica admitir excepcionalmente la acción de tutela en contra providencias judiciales, se disuelve al excluir este recurso contra fallos en materia de tutela, ya que en este escenario la protección de los derechos y la seguridad jurídica no entran en conflicto, sino que confluyen hacia un mismo fin consistente en el goce efectivo de los citados derechos constitucionales.

De este modo, el trámite para corregir los eventuales errores de los jueces de tutela es el recurso de impugnación y, dado el caso, la eventual revisión que se surte ante la Corte Constitucional como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional. Una vez finalizado este proceso, ya sea porque este tribunal adopta una sentencia de fondo o porque decide no seleccionar un asunto para su revisión, la controversia planteada llega a su fin y estaría amparada por la garantía de la cosa juzgada.

Tan solo en casos verdaderamente excepcionales y extraordinarios se podría reabrir un debate, lo cual ha sido categorizado por la Corte a través de la figura de la cosa juzgada constitucional fraudulenta”. (Negrilla por fuera del texto original) Por lo tanto, la Sala concluye que no es procedente interponer una nueva acción de tutela contra decisiones adoptadas en procesos de tutela, dado que el ordenamiento jurídico contempla mecanismos específicos para corregir posibles errores judiciales, como la impugnación y la eventual revisión por parte de la Corte Constitucional.

Así, una vez agotadas estas vías, la decisión queda amparada por la garantía de cosa juzgada constitucional y solo en circunstancias verdaderamente excepcionales, como cuando se configura una cosa juzgada constitucional fraudulenta podría reabrirse el debate, conforme a los estrictos criterios definidos por la jurisprudencia, los cuales no se configuran en el presente asunto, no solo por carecer de argumentación en la sustentación de la vulneración de los derechos fundamental, sino porque no se allegaron pruebas que demostraran de manera, clara, cierta, suficiente y coherente que las sentencias objeto de reproche son fraudulentas.

Se insiste, únicamente se indicaron los motivos de inconformidad con la declaratoria de improcedencia ante la existencia de otro mecanismo de defensa, por la valoración del plazo razonable para acudir a la vía constitucional y la falta de amparo del derecho fundamental de petición. Adicionalmente, para la Sala la inclusión de la Procuraduría General de la Nación en el asunto no modifica la improcedencia de la acción de tutela, pues, en últimas, lo que se pretende es dejar sin efectos las dos sentencias de tutela respecto de las cuales no se demostró una situación de fraude, conforme a los términos precisados por la jurisprudencia constitucional.

Sumado a que, según se vio al momento en que la entidad profirió el auto de 6 de agosto de 2025, la acción de tutela ya había sido objeto de exclusión en el trámite de revisión eventual. Finalmente, se observa que el accionante manifestó que es un sujeto de especial protección constitucional debido a su edad -79 años-, lo cual no es desconocido por la Sala.

Sin embargo, dicha circunstancia, por sí sola no permite demostrar una situación de cosa juzgada fraudulenta en la que hayan podido incurrir las autoridades judiciales accionadas. A lo que se agrega que, en la contestación allegada al trámite por parte del Consorcio FOPEP, se indicó que el actor se encuentra activo en la nómina, con una pensión de jubilación de $6.091.667,82, y está afiliado al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, Radicación: 11001-03-15-000-2025-05415-00 Demandante: Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 en el régimen contributivo, en calidad de cotizante9.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez, quien actúa en nombre propio, contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Salud y Protección Social.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Negar las solicitudes desvinculación del Consorcio Fopep y de la Procuraduría General de la Nación. Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Jorge Alfredo Ortiz Gutiérrez, quien actúa en nombre propio, contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones aquí expuestas.

Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo del Consejo. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx. 9 Información consultada en la página web: https://www.adres.gov.co/consulte-su-eps