Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante RAÚL CARREÑO RODRÍGUEZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN Nro. 1.
Temas Acción de tutela contra providencia judicial. Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. Argumento nuevo. Requisito de incidencia. Medio de control de nulidad electoral. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Raúl Carreño Rodríguez, de conformidad con lo dispuesto por los decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de marzo de 20251, el señor Raúl Carreño Rodríguez instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión nro. 1, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a cargos públicos y al trabajo, con ocasión de la sentencia del 12 de febrero de 2025 en el proceso de nulidad electoral nro. 15001-23-33-000-2024-00262-00.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: AMPARAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCEDER A CARGOS PÚBLICOS, y al TRABAJO del suscrito accionante RAÚL CARREÑO RODRÍGUEZ, vulnerados por la SALA DE DECISIÓN 1 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ. SEGUNDA: Dejar sin efectos la sentencia del doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025), mediante la cual la SALA DE DECISIÓN 1 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ resolvió el medio de control de nulidad electoral 15001-23-33-000-2024-00262-00, declarando nula la elección del suscrito accionante RAÚL CARREÑO RODRÍGUEZ como personero municipal de Cubará, Boyacá para el período 2024 - 2028.
TERCERA: En consecuencia, ordenar a la SALA DE DECISIÓN 1 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ el medio de control de nulidad electoral 15001-23-33-000- 2024-00262-00, sujetándose al precedente jurisprudencial en materia de concurso de méritos para proveer el cargo de personero municipal, en el sentido que la entrevista no pude distorsionar los resultados de las pruebas anteriores».
El accionante también solicitó el decreto de la siguiente medida provisional: «Comedidamente solicito que, al momento de pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente acción de amparo constitucional, a título de medida provisional, se ordene suspender los efectos de la sentencia del doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025), mediante la cual la SALA DE DECISIÓN 1 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ resolvió el medio de control de nulidad electoral 15001-23-33-000-2024-00262-00, hasta tanto se resuelva de fondo el amparo implorado.
Lo anterior en aras de evitar un perjuicio irremediable, representado en la pérdida del empleo público del suscrito accionante como personero 1 Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipal de Cubará, afectando así mi posibilidad de percibir ingresos salariales que me permitan sufragar los gastos propios de la satisfacción de mis necesidades básicas (…)» 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. A través de la resolución 017 del 18 de julio de 2023, el Concejo Municipal de Cubará convocó a concurso de méritos para la elección del personero municipal para el periodo 2024 -2028. La Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) adelantó el proceso hasta la etapa de pruebas escritas y valoración de antecedentes, incluyendo reclamaciones, y el concejo asumió el desarrollo de las demás etapas, entre ellas, la entrevista. 2.2.
El Concejo Municipal expidió la resolución 01 de 2024 en la que se fijó la fecha y hora de la entrevista y el procedimiento aplicable, pero el actor sostiene que el acto administrativo no estableció los parámetros ni las condiciones de la evaluación. Solo previó que los aspirantes tendrían 10 minutos para su presentación, prorrogables por 5 más, seguidos de una ronda de preguntas. 2.3.
El señor Orlando Andrés Ortiz Dallos, aspirante, dijo que el día de su entrevista, el Concejo modificó el procedimiento y le aplicó una segunda prueba escrita de 10 preguntas, de las cuales solo 2 estaban relacionadas con las funciones del cargo al que aspiró. Indicó que la intención de esta evaluación sorpresiva era favorecer al señor Raúl Carreño Rodríguez, quien manifestó que había nacido y estudiado en el municipio de Cubará. 2.4.
En acta del nro. 5 de 2024, el concejo publicó los resultados de la entrevista en los que destacó el señor Raúl Carreño Rodríguez sobre los demás aspirantes. 2.5. El día 15 de enero de 2024, el Concejo Municipal de Cubará solicitó al señor Mefi Boset Rave Gómez (primero de la lista de elegibles), tomar posesión del cargo, pero éste no lo aceptó aduciendo motivos personales.
Posteriormente, fue expedida la Resolución 04 de 2024 en la que se nombró al señor Carreño Rodríguez como personero municipal de Cubará. 2.6. El señor Orlando Andrés Ortiz Dallos presentó una acción de tutela solicitando que se ordenara al Concejo Municipal de Cubará adelantar nuevamente la entrevista o, en su defecto, que se suspendiera el concurso mientras acudía a la jurisdicción administrativa, pero la tutela fue declarada improcedente. 2.7.
Por lo anterior, el señor Orlando Andrés Ortiz Dallos presentó demanda de nulidad electoral para que se declarara la nulidad de la resolución 04 del 15 de enero de 2024, por medio del cual el Concejo Municipal de Cubará nombró personero municipal para el periodo 2024-2028 al señor Raúl Carreño Rodríguez. Solicitó que, como consecuencia de la anterior declaración, se dejara sin efectos el nombramiento y se retrotrajeran las actuaciones del concurso para realizar de nuevo la entrevista garantizando, de acuerdo con el marco jurídico, una evaluación objetiva y calificación imparcial.
Asimismo, que se ordenara a la Procuraduría Regional competente que acompañe las etapas del concurso para asegurar que se desarrollen dentro de los principios de imparcialidad y objetividad. 2.8. El conocimiento del proceso correspondió a la Sala 1° de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá que, en sentencia de única instancia del 12 de febrero de 2025, declaró la nulidad de la resolución 04 del 15 de enero de Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2024, por medio de la cual el Concejo Municipal de Cubará nombró personero de la localidad para el periodo 2024-2028 al señor Raúl Carreño Rodríguez.
Como consecuencia de la anterior declaración, ordenó al Concejo Municipal de Cubará que realice de nuevo el concurso de méritos desde la etapa de la entrevista, siguiendo lo dispuesto en los artículos 25 y 26 de la Resolución 017 del 18 de julio de 2023, así como los artículos 6º y 7º de la Resolución 01 del 2 de enero de 2024. 3. Fundamentos de la acción El señor Raúl Carreño Rodríguez afirma que la acción de tutela es procedente porque cumple con los requisitos de legitimación, inmediatez y de subsidiariedad.
Resaltó que, al momento de promover la tutela, la sentencia no estaba ejecutoriada y que, al discutirse la sentencia emitida en un proceso de única instancia, no cuenta con otro medio judicial para proteger sus derechos fundamentales. Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, el actor argumentó que la Sala 1° de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en los defectos fáctico y de desconocimiento del precedente judicial. 3.1.
Desconocimiento del precedente: El señor Raúl Carreño Rodríguez afirmó que la providencia acusada desconoció el precedente establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-478 de 2005, según el cual, la etapa de entrevistas de un concurso no debería afectar el valor de las demás etapas. A su juicio, la autoridad judicial accionada privilegió los resultados de la entrevista sobre sus resultados en las otras categorías, desconociendo el principio de mérito y de transparencia en la selección de los cargos públicos. 3.2.
Defecto fáctico: el tutelante manifestó que el tribunal incurrió en ese defecto porque valoró de manera arbitraria el cuestionario aplicado en la etapa de entrevista del concurso de méritos. En su consideración, ni las tres primeras preguntas desestimadas por la autoridad judicial, ni las cuatro siguientes que sí estimó válidas, evaluaban realmente la idoneidad para el cargo, pues estaban centradas en aspecto geográficos o sociales que no garantizaban el cumplimiento objetivo de las funciones del personero.
De acuerdo con lo anterior, argumentó que, si en la sentencia se hubieran descartado también las preguntas 4, 5, 6 y 7, como correspondía, el señor Raúl Carreño Rodríguez habría mantenido su lugar en la lista de elegibles, y su nombramiento no habría sido declarado nulo. En consideración del actor, la concreción de los mencionados defectos en la sentencia afectó su derecho fundamental al debido proceso, pues fue removido ilegítimamente del cargo al que accedió por mérito.
Lo anterior, a su juicio, afecta las garantías de estabilidad y legalidad reconocidas a quienes integran las listas de elegibles. Recordó que renunció a otros empleos del sector público, tanto en el municipio de Páez, Boyacá como en Floridablanca, Santander. Dijo que hasta declinó otros nombramientos en Miraflores y El Calvario para asumir el cargo de personero de Cubará. Así las cosas, la decisión del tribunal, basada en errores atribuibles al Concejo Municipal y no a él, lo repliegan a una situación injusta de desempleo y le impide el ejercicio de su profesión. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 21 de marzo de 2025, el despacho admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Raúl Carreño Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, vinculó, en calidad de terceros con interés, al señor Orlando Andrés Ortiz Dallos, al Concejo Municipal de Cubará, al Municipio de Cubará, al Ministerio Público y al Tribunal Administrativo de Arauca, personas y autoridades que participaron en el proceso nro. 15001-23-33-000-2024-00262- 00.
También se dispuso la vinculación de los aspirantes del concurso que ocuparon las 10 primeras posiciones de la lista de elegibles para la Personería Municipal de Cubará, dado el interés que puede asistirles en esta acción de tutela. De otra parte, se negó la medida provisional solicitada en el escrito de tutela porque no cumplía con los propósitos constitucionales establecidos en el marco normativo para su decreto.
En todo caso, se recordó al actor que los términos céleres de la acción de tutela permitían la pronta decisión de su caso. En el auto se ofició al Tribunal Administrativo de Boyacá y al Concejo Municipal de Cubará para que notificara a las personas que ocuparon las 10 primeras posiciones de la lista de elegibles, incluido el señor Orlando Andrés Ortiz Dallos, demandante en el proceso ordinario nro. 15001-23-33-000-2024 00262-00.
El despacho también ofició al señor Carreño Rodríguez para que remita las direcciones de notificación de cada una de las personas que actúan en calidad de demandantes o terceros con interés en el proceso de nulidad electoral estudiado. Finalmente, se ordenó al Tribunal Administrativo de Boyacá que remita en medio digital el expediente del proceso de nulidad electoral objeto de análisis. 4.2.
El 26 de marzo de 2024, la Secretaría General del Consejo de Estado requirió al señor Raúl Carreño Rodríguez para que remita las direcciones de notificación de las personas que actúan en calidad de demandantes y terceros con interés en el proceso electoral examinado. 4.3. El accionante cumplió con el requerimiento de la Secretaría General de esta Corporación y allegó las direcciones de notificación solicitadas.
Precisó que los datos de contacto de las personas que hacen parte de la lista de elegibles fueron suministrados por el Concejo Municipal de Cubará y que los de las entidades públicas fueron tomadas de las páginas web institucionales. 4.4. La Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá informó que notificó el auto admisorio de la demanda al señor Orlando Andrés Ortiz Dallos, quien actuó como demandante en el proceso de nulidad electoral analizado.
Respecto de las personas que ocupan las 10 primeras posiciones de la lista de elegibles expuso la imposibilidad de obtener sus datos de contacto debido a que no fueron vinculados al proceso de nulidad electoral. Además, indicó que el expediente del proceso puede ser consultado en Samai. 4.5. El señor Orlando Andrés Ortiz Dallos pidió que se niegue la acción de tutela por considerar que no cumple con los requisitos de procedencia ni se configura un perjuicio irremediable que justifique el decreto de la medida provisional.
Considera que las afirmaciones del accionante son infundadas, subjetivas y carentes de prueba. Destacó que el accionante no obtuvo el mejor puntaje general del concurso de méritos para personero de Cubará y que su nombre solo figura en los primeros puestos después de la entrevista. Por lo que, la decisión judicial que ordena rehacer esa etapa no tiene por propósito favorecer a ningún aspirante, sino garantizar el debido proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa vía manifestó que la sentencia acusada se ajustó a la normativa aplicable, a los precedentes del Consejo de Estado y a los principios constitucionales. Recordó que la entrevista no puede ser arbitraria ni discrecional, sino que debe atender a reglas claras preestablecidas.
En relación con el defecto fáctico, advirtió que el accionante no demostró una valoración probatoria caprichosa o irrazonable ni se configuró desconocimiento del precedente judicial, pues en la tutela se citó una jurisprudencia desactualizada que no es vinculante para resolver el caso particular. De acuerdo con las anteriores consideraciones, solicitó que se niegue el amparo por improcedente, que se impongan costas por temeridad (artículo 25 Decreto 2591) y que se compulsen copias a la fiscalía y la Comisión de Disciplina Judicial, debido a afirmaciones presuntamente tendenciosas del actor, que podrían sugerir intención de manipular el nuevo proceso de entrevista y el uso indebido de la tutela para perpetuarse en el cargo. 4.6.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, por conducto de la magistrada ponente de la sentencia acusada, se pronunció en primer lugar sobre el alegado desconocimiento del precedente judicial. Dijo que el actor dio un alcance inadecuado a la sentencia C-478 de 2005 en relación con el caso particular, pues este no establece que el aspirante con mayor puntaje en la fase objetiva de un concurso debe obligatoriamente obtener la mejor valoración en la entrevista, pues si así fuera la entrevista carecería de utilidad.
Respecto del defecto fáctico indicó que el accionante lo sustentó en nuevos argumentos que no fueron expuestos en el curso del proceso ordinario. Recordó que la tutela contra providencias judiciales constituye un juicio de validez y no de corrección del fallo cuestionado. Asimismo, aclaró que en la sentencia cuestionada se evaluaron todas las preguntas de la entrevista, incluidas, las que el actor criticó. Recordó que la decisión judicial acusada se fundamentó en dos razones independientes: el desconocimiento de los parámetros prefijados para la realización de la entrevista y la formulación de preguntas que no respondían a la finalidad de la prueba.
Como el actor solo cuestionó el segundo argumento, el primero sigue vigente y mantiene la validez de la decisión. Finalmente, manifestó que las circunstancias personales del actor no tienen la aptitud de afectar el juicio de nulidad electoral ni subsanan la ilegalidad del acto de elección. 4.7. El presidente del Concejo Municipal de Cubará informó que, el 27 de marzo de 2025, notificó el auto admisorio de la acción de tutela a las personas que conforman la lista de elegibles para el cargo de personero municipal, de conformidad con los correos informados por la ESAP.
Adjuntó el soporte de la notificación. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional4 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Por tratarse de una acción de tutela contra una sentencia, le corresponde a la Sala, en primer lugar, establecer si se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedencia de este mecanismo contra providencias judiciales.
Solo en caso de superar dicho análisis, y de cumplirse los demás requisitos generales de procedibilidad, la Sala determinará si al proferir la sentencia del 12 de febrero de 2025, en el medio de control de nulidad electoral nro. 15001-23-33-000- 2024-00262-00, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión nro. 1 incurrió en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente judicial. 4.
Alcance del requisito de la relevancia constitucional de la tutela contra providencia judicial 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 4 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con argumentos suficientes contra las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Esto implica que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que el caso planteado comporta una cuestión de importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Este requisito busca impedir que la acción de tutela se use pare revisar decisiones ordinarias que carecen de importancia iusfundamental y que son de competencia exclusiva de los jueces naturales de la causa6.
Por ello, debe existir coherencia entre los argumentos presentados ante el juez del proceso, lo resuelto por este y la presunta vulneración de derechos. La tutela no puede servir para introducir argumentos nuevos que no fueron expuestos oportunamente en el trámite judicial. En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que «es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la 5 Ibidem. 6 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T-422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos»7. 5.
Análisis del caso 5.1. La Sala considera pertinente iniciar el análisis con un breve contexto fáctico y jurídico de la sentencia cuestionada. La acción de nulidad electoral fue promovida por Orlando Andrés Ortiz Dallos (quien hace parte de la lista de elegibles para el cargo de personero municipal de Cubará) con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 04 del 15 de enero de 2024, mediante la cual el Concejo Municipal de Cubará nombró en el cargo al señor Raúl Carreño Rodríguez para el periodo 2024-2028.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia del 12 de febrero de 2025 accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al Concejo Municipal de Cubará rehacer el concurso de méritos desde la etapa de la entrevista, conforme a lo dispuesto en los artículos 25 y 26 de la Resolución 017 del 18 de julio de 2023, así como los artículos 6º y 7º de la Resolución 01 del 2 de enero de 2024.
Como fundamento de la anterior determinación, el tribunal presentó dos argumentos principales: a) «El Concejo Municipal de Cubará desconoció los parámetros que había fijado previamente para desarrollar la entrevista» y b) «Tres preguntas de la prueba escrita no atendieron la finalidad de la entrevista». En relación con el primer argumento, se indicó que el Concejo Municipal incumplió la metodología fijada en la resolución 01 de 2024 para la entrevista8, pues la convirtió en una prueba escrita similar a un examen de conocimiento, lo que contrarió las reglas preestablecidas.
Precisó que aunque la normativa permite cierto margen de discrecionalidad, este no puede desconocer los principios de transparencia, objetividad e igualdad, como ocurrió al modificar la forma de evaluación el mismo día de la prueba y sin previo aviso a los aspirantes. Advirtió que el cambio consistió en aplicar un cuestionario de diez preguntas, limitando la calificación a las respuestas escritas y sin tener presente las intervenciones orales, a pesar de que la resolución 01 disponía expresamente que la entrevista sería calificada con base en estas intervenciones.
En suma, evidenció que la entrevista se evaluó sólo por los cuestionarios diligenciados, ignorando las intervenciones orales y la ronda de preguntas. Respecto de la forma en que finalmente se practicó la entrevista, el tribunal indicó: «87. Por un lado, si bien es cierto que el artículo 7.º de la Resolución 01 del 2 de enero de 2024 no plasmó expresamente que la prueba iba a practicarse oralmente, también lo es que de su redacción se deduce que se aplicaría de esa manera.
No de otra forma puede entenderse que se permitiera una ronda de preguntas, de las cuales el aspirante debía tomar nota para contestar en la segunda intervención. Aceptar como válidas preguntas y respuestas escritas haría que perdiera coherencia la instrucción en mención. 7 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. 8 El artículo séptimo de la resolución 01 de 2024, consagró lo siguiente sobre la manera en que se realizaría la entrevista: «(…)
ARTÍCULO SÉPTIMO: ENTREVISTAS. Los aspirantes contarán hasta con diez (10) minutos para hacer su presentación, este tiempo podrá ser prorrogado por el Presidente del Concejo a solicitud del aspirantes, quien tendrá hasta cinco (5) minutos más para finalizar su presentación. El Aspirante que desee utilizar medios tecnológicos (…) deberá informar a la Secretaría del Concejo y se acogerá a la disponibilidad tecnológica que tenga está Corporación (…).
Una vez finalizada la presentación inicial del aspirante, el presidente del Concejo abrirá una ronda de preguntas a los concejales que así lo deseen, el aspirante tomará nota de las preguntas y las resolverá en un tiempo prudencial sin exceder los límites de la presentación inicial.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 88.
Por otro lado, la única variación no fue esa, que incluso podría considerarse formal, pues en realidad el concejo modificó gran parte del procedimiento. Mientras que la regulación previa prescribía que la entrevista en general consistiría en una intervención preparada por el aspirante y otra destinada a responder preguntas, en la práctica las intervenciones orales no tuvieron ningún valor, al punto que la segunda se planteó como voluntaria Estas y no tuvo como finalidad contestar interrogantes. 89. circunstancias se oponen al carácter reglado de la etapa.
Como se dijo anteriormente, aun cuando el concejo cuenta con cierta discrecionalidad para adelantar la entrevista, ello no puede llevar a excesos o arbitrariedades, máxime cuando los parámetros para su realización y evaluación deben organizarse de manera anterior, pública y objetiva. (…) 96. En criterio del Tribunal la irregularidad que acaba de describirse es sustancial porque volvió inútiles las intervenciones orales de los participantes, al punto que es imposible efectuar una comparación entre los resultados que los interesados habrían podido obtener con la metodología preestablecida si no hubiera sido variada el día de la entrevista.» (Subraya la Sala) Relativo al segundo argumento, en la sentencia se lee que el Concejo Municipal formuló preguntas en la etapa de entrevista que no evaluaban la idoneidad ni la capacidad para el cargo, como lo exige la normativa de los concursos de méritos y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
En particular, consideró que las preguntas 1 a 3 no guardaban relación con las funciones del cargo de personero ni con las cualidades requeridas para ejercerlo, por lo que no eran pertinentes y afectaban los principios de objetividad y transparencia. Sin embargo, la autoridad judicial estimó que las preguntas 4 a 7, aunque no tenían una relación directa con las funciones de personero, si referían al contexto del municipio y a temas relevantes para desempeñar su cargo, como la presencia de comunidades indígenas, por lo que privilegió en este punto la autonomía del concejo.
Además, calificó como pertinentes las preguntas 8 a 10, relacionadas con las funciones y deberes del cargo. Ante las preguntas inadecuadas, el Tribunal optó por asignar a todos los aspirantes el puntaje completo de las preguntas 1 a 3, y en un ejercicio alternativo, consideró su exclusión. Destacó que, en los dos escenarios, el resultado variaba y el señor Raúl Carreño Rodríguez ya no ocupaba el segundo lugar.
Esto, según el tribunal, demostraba que la irregularidad en el cuestionario incidía directamente en la elección del personero, configurando un vicio que justificaba la nulidad de la elección, pero, precisó que no identificó un propósito de favorecer a un candidato específico. 5.2. Ahora bien, en relación con la concreción del defecto fáctico, el accionante reprochó la valoración arbitraria del cuestionario aplicado en la etapa de entrevista del concurso de méritos, pues en su consideración las preguntas 4 a 7 tampoco eran válidas ya que estaban centradas en aspectos geográficos o sociales que no garantizaban el cumplimiento objetivo de las funciones del personero.
En esa línea, advirtió que, si también se hubieran descartado estas preguntas, habría mantenido su lugar en la lista de elegibles y no se hubiera declarado la nulidad de su nombramiento. La Sala evidencia que, el reproche del actor respecto de la invalidez de las preguntas 4 a 7 del cuestionario de la entrevista constituye una nueva línea argumentativa que no fue expuesta en el proceso de nulidad electoral, a pesar de que el señor Carreño Rodríguez intervino como parte procesal.
En sus intervenciones (respuesta a la demanda y alegatos de conclusión), se limitó a afirmar que obtuvo el mayor puntaje en las pruebas de conocimientos y comportamental realizadas por la ESAP, por lo que debía recibir una calificación alta en la entrevista. Agregó que la transformación de la entrevista en un examen escrito no distorsionó los resultados y no era suficiente para Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectar la elección. También indicó que fue el único aspirante que manifestó su inconformidad ante el cambio metodológico de la entrevista, mientras que el demandante guardó silencio.
Así las cosas, su pretensión de que en sede de tutela se valoren nuevos argumentos relacionados con las preguntas 4 a 7 desconoce el presupuesto de relevancia constitucional (ver supra 4.1. iv). A ese respecto, conviene recordar lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-421 de 2022: «La Corte Constitucional ha señalado en reiterada jurisprudencia que la acción de tutela contra providencias judiciales no es una tercera instancia que reemplace a los mecanismos ordinarios.
Los accionantes que cuestionan una providencia judicial tienen la carga procesal de haber presentado ante los jueces ordinarios los argumentos que fundamentan sus solicitudes de amparo9. En tales términos, no pueden usar la acción de tutela como un mecanismo alternativo para sanear su falta de diligencia durante los procesos ordinarios, “por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria (…) y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción”10.
Además, permitir que en sede de tutela el accionante presente nuevos argumentos, le otorgaría “ventajas injustificadas [ante] un comportamiento no diligente” durante el proceso ordinario» (Destaca la Sala) Como se indicó previamente, el objeto de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no es el de adicionar o completar los argumentos que debieron exponerse ante el juez de la causa, a fin de convencerlo de la causa defendida. 5.3.
Para complementar la improcedencia del argumento por falta de relevancia, esta Sala advierte que la idoneidad y pertinencias de las preguntas 4 a 7 del cuestionario fueron analizadas por el tribunal en la sentencia acusada. A ese respecto, en la sentencia se lee: «103. De otro lado, para esta Corporación las preguntas 4 a 7, pese a que no indagan concretamente en aspectos propios de la personería, sí se refieren a las características físicas del municipio, así como a la presencia y vocería de los pueblos indígenas cuyo asentamiento es relevante en la región, cuestiones que guardan relación con el ámbito de actividad del personero.
En esa medida, como estos interrogantes no pueden calificarse de plano como impertinentes o ajenos a la finalidad de la prueba, debe prevalecer el respeto a la autonomía del concejo para su formulación. » Ahora, la Sala evidencia que la argumentación expuesta por el accionante para discutir la idoneidad de estas preguntas no son más que expresiones de desacuerdo con el alcance dado por el juez de la causa, pero no demuestran la existencia de un error flagrante o manifiesto, atribuible al tribunal accionado.
Lo que da cuenta de una insuficiente carga argumentativa orientada a dejar en evidencia un error flagrante atribuible al tribunal y la concreción de un escenario de vulneración de derechos fundamentales. En esas condiciones, no se configura un escenario de arbitrariedad que justifique descartar el criterio del juez de la causa en el análisis de las pruebas del proceso para imponer la apreciación subjetiva del accionante.
Por el contrario, debe recordarse que las sentencias gozan de presunción de legalidad y acierto, y solo pueden ser controvertidas por vía de tutela de manera excepcional y ante una afectación evidente de derechos fundamentales, escenario que no se evidencia en el caso particular. 5.4. Adicional a lo anterior, el alegado defecto fáctico tampoco supera el requisito de incidencia en el sentido de la decisión, pues es cierto, como lo evidenció el tribunal, que aún si ese argumento prosperara (que no lo hizo), la decisión de 9 «Corte Constitucional, sentencia SU-297 de 2015» 10 «Corte Constitucional, sentencia T-541 de 2006» Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad persistiría cimentada en que el Concejo Municipal de Cubará desconoció los parámetros que había fijado previamente para desarrollar la entrevista (ver supra 5.1. «primer argumento»).
Este argumento no fue discutido en la acción de tutela por lo que al final debería mantenerse la decisión de nulidad. 5.5. Precisado lo anterior, se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito.
De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales. Justamente, lo advertido en el caso es que el accionante presentó tutela por no estar de acuerdo con la decisión adoptada por la autoridad accionada. Sin embargo, tal discrepancia de criterios no implica una vulneración real a su derecho al debido proceso ni al acceso a la administración de justicia. De manera reiterada, se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto; lo que no ocurre en este caso. 5.6.
De otra parte, el actor argumentó que la providencia desconoció la sentencia C-478 de 2005, en la cual la Corte Constitucional precisó que la etapa de entrevistas de un concurso no debe desvirtuar el valor de las demás etapas del proceso11. A su juicio, el tribunal privilegió los resultados de la entrevista sobre los obtenidos en las otras categorías, desconociendo el principio de mérito y de transparencia que rigen la selección de los cargos públicos.
Sin embargo, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo analizó el cuestionario aplicado en la entrevista y explicó cómo se modificaban las posiciones en la lista de elegibles si las tres preguntas se consideraban correctas o si se suprimían, evidenciando que, en ambos casos, las posiciones en la lista de elegibles variaban. Además, precisó que la Resolución 017 de 2023 estableció que la entrevista en este concurso tendría un peso del 10%, porcentaje que fue considerado y respetado por el tribunal accionado en su análisis, dado que estudió la etapa de entrevista del concurso atendiendo al margen legal, sin que se observe ni acredita una distorsión o desproporción en la ponderación con las demás fases.
Lo que da cuenta del incumplimiento del requisito de relevancia constitucional frente a este cargo. 6. Finalmente, no están llamada a prosperar la solicitud de compulsa de copias a la Fiscalía General de la Nación y la Comisión de Disciplina Judicial, como quiera que la acción de tutela no está prevista para tal fin. Corresponderá al solicitante acudir a la autoridad penal y/o disciplinaria formular directamente las correspondientes denuncias, de considerar que hay mérito para ello.
Tampoco está llamada a prosperar la solicitud de condena en costas reclamada. 11 Al respecto, en la providencia se lee: «( ) el valor de la entrevista deberá tomar en consideración al menos los siguientes criterios: La entrevista no puede tener un valor tal que distorsione la relevancia de los demás factores de evaluación, pues de lo contrario la transparencia del proceso mismo quedaría en entredicho.
Si bien en algunas ocasiones constituye un indicativo útil frente a las necesidades del servicio, también existen otros criterios no menos importantes que son determinantes al momento de la selección.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-01612-00 Demandante: Raúl Carreño Rodríguez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo contra providencias judiciales, concretamente el de la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Raúl Carreño Rodríguez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor usuario este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador