Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C, 4 de noviembre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05633-00 Demandante: Marco Tulio Vásquez Millán Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte actora enjuició la sentencia que confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, relacionadas con el reconocimiento de las primas extralegales previstas en el Decreto 216 de 1991.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Marco Tulio Vásquez Millán en contra del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 9 de septiembre de 20252, Marco Tulio Vásquez Millán, en nombre propio, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo y seguridad social, junto con los principios de confianza legítima, derechos adquiridos, interpretación de normas procesales y buena fe, con ocasión de la Sentencia de 19 de junio de 2025, proferida por dicha autoridad judicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76001-33-33-018-2023-00042-01, mediante la cual confirmó la sentencia proferida por el Juzgado 18 Administrativo de Quibdó que negó las pretensiones de la demanda. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 Índice 1 de SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05633-00 Demandante: Marco Tulio Vásquez Millán Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 9 “PRIMERA. TUTELAR mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo, derecho a la seguridad social, al igual que los principios de legalidad, confianza legitima, interpretación de normas procesales, buena fe, y todos aquellos que llegaren a probarse vulnerados conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos y caso concreto de este escrito.
SEGUNDA. REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida el día 19 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33-018-2023-00042-01.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) El 18 de febrero de 1991, el alcalde de Santiago de Cali expidió el Decreto 216 de 1991, mediante el cual se fijaron prestaciones sociales y otros beneficios para empleados públicos del municipio, y, en 1992, el señor Vásquez Millán se vinculó a la alcaldía. 5. 2) En el 2000, el municipio de Santiago de Cali suspendió los efectos del decreto y dejó de pagar a favor de los empleados públicos las prestaciones sociales y factores salariales contenidos en el Decreto 216 de 1991. 6. 3) En el 2010, el Ministerio de Educación interpuso demanda de nulidad y restablecimiento, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 216 de 1991, expedido por el alcalde Municipal de Santiago de Cali y, en virtud de dicha demanda, el 20 de enero de 2012, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca profirió sentencia mediante la cual declaró la nulidad del referido decreto.
Posteriormente, el 8 de agosto de 2019, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la declaratoria de nulidad, precisó que tendría efectos “ex tunc” y dispuso que debían respetarse los derechos adquiridos de los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali. La sentencia quedó ejecutoriada el 23 de octubre de 2020. 7. 4) En virtud de la decisión anterior, el accionante presentó ante la Administración de Santiago de Cali una solicitud con el fin de que se le reconocieran y pagaran las primas extralegales dejadas de percibir desde el año 2000 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado.
Dicha solicitud fue negada mediante el Oficio No. 202241370400052121 de 23 de agosto de 2022. 8. 5) El 9 de mayo de 2023, el accionante promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Especial de Santiago de Cali, con el propósito de obtener la nulidad del Oficio de 23 de agosto de 2022 y el reconocimiento y pago del retroactivo correspondiente Radicación: 11001-03-15-000-2025-05633-00 Demandante: Marco Tulio Vásquez Millán Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 a las prestaciones sociales y factores salariales previstos en el Decreto 216 de 1991, causados entre 1992 y el 23 de octubre de 2020. 9. 6) Mediante Sentencia de 19 de diciembre de 2024, el Juzgado 18 Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda, debido a que las entidades territoriales carecían de competencia para crear factores salariales y prestacionales a favor de sus empleados y por eso eran ilegales, pues ello le correspondía al Congreso de la República o al Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, en concordancia con el análisis efectuado por el Consejo de Estado en la Sentencia del 8 de agosto de 2019.
Adicionalmente, se pronunció sobre la situación jurídica consolidada que alegó la parte actora, para indicar que no la había porque su caso se encontraba en discusión ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 10. 7) La anterior decisión fue apelada por la parte actora3 y confirmada, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, en Sentencia de 19 de junio de 2025.
Adujo que sobre los efectos de la sentencia de nulidad del Decreto 216 de 1991, el Consejo de Estado precisó que serían «ex tunc», o sea, desde el momento mismo de expedición del acto declarado nulo, advirtiendo que se respetarían los efectos que causó mientras estuvo vigente, por cuanto de su aplicación se han consolidado situaciones jurídicas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, situación en la que no se encontraba el señor Vásquez Millán, ya que no se acreditó que existiera un acto administrativo concreto y particular en firme o una providencia judicial con tránsito a cosa juzgada que reconociera a favor del actor el derecho de percibir las primas extralegales reguladas por el Decreto declarado nulo, y no podía hablarse de derechos adquiridos por cumplir con los requisitos del decreto mientras se encontraba vigente. 11.
Como fundamento de la vulneración, la parte actora sostuvo que las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico, al valorar de forma inadecuada el material probatorio relacionado con la consolidación del derecho adquirido que debía ser respetado. Asimismo, señaló la existencia de un defecto sustantivo, consistente en omitir la aplicación de una norma, sin precisar cuál, en contravía de los principios de seguridad jurídica e irretroactividad de la ley, así como el desconocimiento del precedente judicial, sin especificar cuál, sobre el respeto y protección de las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos. 3 Insistió en que se configuró un derecho adquirido porque ingresó a la planta de la Administración de Santiago de Cali en 1992, es decir, durante la vigencia del Decreto 216 de 1991, razón por la cual, en calidad de empleado público, recibió las prestaciones sociales y factores salariales contenidos en dicho decreto hasta el 2000, por lo que debía seguir devengándolos.
Adicionalmente, mencionó que se desconocieron los efectos de nulidad establecidos para el Decreto 216 de 1991 en la sentencia en firme de 8 de agosto de 2019 del Consejo de Estado, Rad. 76001-23-31-000- 2010-01485-01(0046-13) y, con ello, se vulneraron los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05633-00 Demandante: Marco Tulio Vásquez Millán Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 12. También hizo alusión a una violación directa de la Constitución Política porque no se aplicó el concepto de derecho adquirido y se ignoraron los mandatos constitucionales sobre irretroactividad de la ley, con lo cual se trasgredieron los derechos fundamentales y principios invocados. 1.2.
Posición de la parte accionada y demás vinculados4 13. El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca5, a pesar de haber sido notificado, no contestó la presente acción de tutela. 14. El Juzgado 18 Administrativo de Cali6 remitió el expediente ordinario que le fue requerido mediante el auto admisorio de la presente acción, pero no presentó informe alguno. 15.
El Ministerio de Educación Nacional 7 contestó la acción de tutela y solicitó declarar su improcedencia, al considerar que el accionante dispone de otros medios judiciales idóneos, como el recurso extraordinario de revisión, y que la tutela no puede utilizarse como una instancia adicional para controvertir decisiones ejecutoriadas. Señaló que la controversia planteada carece de relevancia constitucional, por tratarse de un asunto de naturaleza estrictamente económica y particular, y no de una vulneración directa de derechos fundamentales.
Además, destacó que las providencias cuestionadas fueron proferidas con observancia del debido proceso y dentro del marco de la autonomía e independencia judicial, sin configurarse ninguno de los defectos previstos por la jurisprudencia constitucional que harían procedente el amparo 16. El Distrito Especial de Santiago de Cali8 solicitó su desvinculación, bajo el argumento de que no era el llamado a responder por las presuntas vulneraciones alegadas, toda vez que su actuación se ajustó al ordenamiento jurídico y al debido proceso en todas las etapas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante.
Señaló que la acción de tutela resultaba improcedente, al pretender reabrir un litigio ya decidido por la jurisdicción contenciosa y cobijado por la cosa juzgada, y, además, reiteró que las sentencias cuestionadas fueron proferidas conforme a derecho, con respeto a las garantías procesales de las partes y dentro de los límites de la autonomía judicial.
Por ello, solicitó desestimar las pretensiones. 4 Mediante Auto de 11 de septiembre de 2025, el despacho ponente resolvió: (1) admitir la solicitud de amparo; (2) tener como accionado al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y; (3) vincular al Juzgado 18 Administrativo de Cali, Ministerio de Educación Nacional y al Distrito Especial Santiago de Cali como terceros con interés en el proceso. 5 Índice 4 de SAMAI 6 Índice 9 y 10 de SAMAI. 7 Índice 12, 13 y 14 de SAMAI. 8 Índice 11 de SAMAI Radicación: 11001-03-15-000-2025-05633-00 Demandante: Marco Tulio Vásquez Millán Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 9
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1 Solicitud de desvinculación. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Solicitud de desvinculación 17. En relación con la solicitud de desvinculación del Distrito Especial de Santiago de Cali, la Sala la negará porque su vinculación en la presente acción se hizo en calidad de tercero, dado el interés que le podía llegar a asistir por haber sido demandado en el proceso ordinario. 2.2.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 18. La Sala declarará improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, por las siguientes razones: 19. Para la Corte Constitucional, este requisito (relevancia constitucional) encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias de los jueces, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.
En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional9. 20.
La Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto10;
(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso 9 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022. 10 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-05633-00 Demandante: Marco Tulio Vásquez Millán Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 9 ordinario11 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad12. 21. La Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202313, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o meramente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 22.
Bajo este entendido, la Sala advierte que es claro que los fundamentos empleados se dirigen, de manera exclusiva, a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del recurso de apelación que se presentó en contra de la sentencia de primera instancia de 19 de diciembre de 2024. 23. En criterio del accionante, la providencia atacada adolece de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, los cuales, en suma, concurren en que el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca desconoció que había adquirido los derechos relacionados con las primas extralegales previstas en el Decreto No. 216 de 1991, debido a que satisfizo los requisitos exigidos por ese acto y percibió de manera continua los emolumentos ahí establecidos 24.
En efecto, en el recurso de apelación, el accionante indicó, en los mismos términos que ahora plantea, que se desconocieron los derechos adquiridos derivados del referido decreto, ya que estuvo vinculado con la alcaldía de Santiago de Cali y percibió de manera continua tales erogaciones mientras estuvo vigente dicho decreto. 25. Por su parte, en la Sentencia de 19 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca confirmó la decisión, tras verificar y aclarar que el señor Vásquez Millán no tenía derecho alguno adquirido, así: “En este punto, debe reiterarse que, si bien las corporaciones públicas territoriales tienen la facultad de establecer los grados o la escala de sueldos de los servidores públicos del nivel territorial, no podía el Alcalde Municipal con base en facultades protempore otorgadas por el Consejo Municipal, crear prestaciones sociales para los empleados del entonces Municipio de Cali.
Por otro lado, debe recordarse que sobre los efectos de la sentencia de nulidad del Decreto 0216 de 1991, el Consejo de Estado precisó que tendría efectos «ex tunc», o sea, desde el momento mismo de expedición del acto declarado nulo, advirtiendo que se respetarían los efectos que causó mientras estuvo vigente, 11 Ídem. “El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 12 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 13 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05633-00 Demandante: Marco Tulio Vásquez Millán Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 por cuanto de su aplicación se han consolidado situaciones jurídicas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, por lo que no resultaba pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe por los servidores públicos del entonces municipio de Santiago de Cali que surgieron en razón de ello.
En virtud de ello, es que el demandante alega que por tener una vinculación laboral con el municipio de Santiago de Cali en vigencia del Decreto N° 0216 de 1991, las prestaciones causadas a partir del año 2000 -fecha en que se dejó de pagar los emolumentos que regulaba dicho Decreto- y hasta el 23 de octubre de 2020 -fecha de la ejecutoria de la sentencia de nulidad del Consejo de Estado-, constituyen derechos adquiridos, y por tanto es beneficiario del pago del retroactivo de dichas prestaciones.
En este punto es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que: “configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona… De este modo se construye el principio de la irretroactividad de la ley, es decir, que la nueva ley no tiene la virtud de regular o afectar las situaciones jurídicas del pasado que han quedado debidamente consolidadas, y que resultan intangibles e incólumes frente a aquélla…”.
En ese sentido, el Consejo de Estado ha explicado que para que exista un “derecho adquirido intangible” ante nuevas regulaciones normativas, es indispensable que su causa o fuente haya sido legal, así como su origen y medio de reconocimiento (acto administrativo), pues de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que este produzca redundarían en una ilegalidad e incluso inconstitucionalidad circular que afectaría otras garantías y eventualmente principios que prevalecen sobre el interés particular que se hubiese consolidado de manera irregular.
Por todo lo expuesto, se concluye entonces que en el presente caso no se encuentra acreditado que existiera un acto administrativo concreto y particular en firme o una providencia judicial con tránsito a cosa juzgada que reconociera a favor del actor el derecho de percibir las primas extralegales reguladas por el Decreto declarado nulo, lo que impide aplicar los efectos de la sentencia de nulidad, por no contar con una situación jurídica consolidada, pues por el contrario, su situación particular y concreta era susceptible de ser debatida ante las autoridades administrativas o ante esta jurisdicción. Así mismo, no puede hablarse de derechos adquiridos por cumplir con los requisitos del decreto mientras se encontraba vigente, pues las primas extralegales creadas por este no fueron acorde con los mandatos constitucionales, profiriéndose el Decreto en contravía del ordenamiento jurídico, al carecer la entidad territorial de competencia, como se expuso anteriormente.” 26.
En esa medida, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación, los cuales se resolvieron en la providencia de 19 de junio de 2025, en la cual se determinó que en el caso del señor Vásquez Millán no se podía hablar de derecho adquirido, ya que no existía un acto administrativo concreto y particular en firme o una providencia judicial con tránsito a cosa juzgada que reconociera a su favor el derecho de percibir las primas extralegales reguladas por el decreto declarado nulo.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05633-00 Demandante: Marco Tulio Vásquez Millán Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 27.
Por ende, como el objeto de la acción de tutela era utilizarla como una instancia adicional y reabrir un debate de mera legalidad que era propio del proceso ordinario, la Sala, como en casos anteriores14, encuentra que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional. 28. Por último, la Sala recuerda que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario.
En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante. Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional15. 2.3.
Conclusión 29. La Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por Marco Tulio Vásquez Millán, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Distrito Especial de Santiago de Cali, por los motivos dados.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin16. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencias de 26 de septiembre de 2025, Radicados No. 11001-03-15-000-2025-05372-00, 11001-03-15-000-2025-05346-00, 11001-03-15-000-2025-05626-00. 15 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. 16 secgeneral@consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-15-000-2025-05633-00 Demandante: Marco Tulio Vásquez Millán Demandado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9 CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA