CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-00002-02(1105-2020) Demandante: GUSTAVO ADOLFO LEDESMA HENAO Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: Apelación sentencia –Prima especial, artículo 14 de Ley 4ª de 1992 – Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019 Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación, interpuesto por la demandante Yira Lucia Olarte Avila, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, del 30 de septiembre de 2019, mediante la cual se ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda.
Antecedentes Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, el demandante Gustavo Adolfo Ledesma Henao, a través de apoderado judicial, formuló once pretensiones. INAPLICAR, por ser inconstitucionales e ilegales, o porque ya fue anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el artículo 6 del Decreto Salarial 658 de 2008, artículos 8 del Decreto salarial 723 de 2009, y el artículo 8 del Decreto salarial 1388 de 2010, y 1039 de 2011.
Que se declare la nulidad de las Resoluciones DESAJP14 - 204 del 18 marzo de 2014 y la 3418 del 27 de mayo de 2014, expedida la primera por la Directora Seccional de Administración Judicial, doctora Claudia Liliana Gómez Giraldo, y la segunda expedida por la Directora Ejecutiva, doctora Celinea Oróstegui de Jiménez mediante las cuales se desconoce al doctor GUSTAVO ADOLFO LEDESMA HENAO, el derecho que tiene de percibir el 30% de la remuneración mensual faltante para un total del 100% del salario, con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, ya que como se acepta en el citado acto ya le pagaron la prima señalada en la Ley 4 de 1992 artículo 14, quedando pendiente el pago del 30% del salario más las consecuencias prestacionales que generen dicho porcentaje en los siguientes periodos, desde 12 de marzo de 2008 hasta el 10 de enero de 2011 como Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, en propiedad.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, a reconocer y pagar al demandante el 30% de la remuneración mensual faltante para un total del 100% del salario con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, ya que como la entidad demandada lo expresa, ya le pagaron la prima señalada en la Ley 4 de 1992 artículo 14, quedando pendiente el pago del 30% del salario más las consecuencias prestacionales que generen dicho porcentaje, desde 12 de marzo de 2008 hasta el 10 de enero de 2011 como Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, en propiedad.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, a reconocer y pagar al demandante el valor de las prestaciones sociales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, correspondientes al 30% del salario, que a través de los años le han cancelado como prima sin carácter salarial, desde 12 de marzo de 2008 hasta el 10 de enero de 2011 como Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, en propiedad.
INAPLICAR, por inconstitucional e ilegal, porque ya fue anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el Decreto 4040 de 2004 expedido por el Gobierno Nacional, mediante sentencia del 14 de diciembre del 2011, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda de Conjueces. Expediente.
No. 2005-00244. Que se declare la nulidad de las Resoluciones números DESAJP14 - 204 del 18 de marzo de 2014 y 3418 del 27 mayo de 2014, expedida la primera por la Directora Seccional de Administración Judicial, doctora Claudia Liliana Gómez Giraldo y la segunda expedida por la Directora Ejecutiva, doctora Celinea Oróstegui de Jiménez mediante la cual se desconocen al doctor GUSTAVO ODOLFO LEDESMA HENAO, el derecho que tiene de percibir mensualmente y con carácter permanente, la diferencia de la BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN, en un valor equivalente al 80% de los ingresos que por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Corporaciones de Justicia, equiparados a los Congresistas mediante el concepto de prima especial de servicios, contemplado en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, desde el 12 de marzo de 2008 hasta el 10 de enero de 2011 como Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, en propiedad.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, a reconocer y pagar al demandante la diferencia por la BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN, en un valor equivalente al 80% de los ingresos que por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Corporaciones de Justicia, equiparados a los Congresistas mediante el concepto de prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, desde el 12 de marzo de 2008 hasta el 10 de enero de 2011 como Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, en propiedad, y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de esta demanda.
Igualmente y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, a pagar en forma actualizada (indexada) las sumas adeudadas por concepto del porcentaje del ingreso laboral reclamado y las prestacionales laborales que de él se deriven, de acuerdo con los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, con fundamento en el artículo 187 último inciso del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (o la norma que lo sustituya o modifique) y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de la demanda.
Que, sobre las sumas adeudadas, debidamente indexadas, a título de restablecimiento se reconozcan los intereses (corrientes, moratorios y/o bancarios) mes a mes, desde las fechas en que debieron cancelarse dichas sumas, hasta cuando efectivamente se paguen. Que se de aplicación a los artículos 187, 188, 189, 192 incisos 2° y 3° y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Que se condene en costas a la parte demandada. Fundamentos de hecho. A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda: Desde el 12 de marzo de 2008, el demandante Gustavo Adolfo Ledesma Henao ha desempeñado los siguientes cargos en la Rama Judicial: El 31 de enero de 2014, en ejercicio del derecho de petición, el demandante solicitó a la demandada en primer lugar, que se le cancelen las diferencias de sus ingresos mensuales, a partir del 12 de marzo de 2008 hasta la fecha, teniendo en cuenta que a partir del 27 de enero de 2012 se le canceló el 80% de lo que perciben los magistrados de alta corte, y dicho valor debe ser cancelado de lo que perciben los Magistrados de Alta Corte equiparados a congresistas.
Y, en segundo lugar, el reconocimiento y pago al equivalente del 30% como remuneración mensual con carácter salarial, con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías. El día 18 de marzo de 2014, por medio del acto administrativo DESAJP14-204 la entidad accionada negó el reconocimiento y pago solicitado, según el demandante por aplicar el Decreto 4040 de 2004 que ya había sido declarado nulo.
Frente al acto administrativo DESAJP14-204 se presentó recurso de apelación y el 27 de mayo de 2014 se resolvió negativamente. El 27 de junio de 2014, se radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación. La conciliación fue declarada fallida por la Procuraduría 50 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá en constancia del 20 de octubre de 2014.
Fundamentos de derecho y concepto de violación. Según el demandante los actos acusados vulneran lo siguiente, el preámbulo y los artículos 1, 13. 25, 53 y 121 de la Constitución Política; Sentencia SU 519 de 1997 de la Corte Constitucional; artículo 2 literal a) y artículo 14 de la Ley 4 de 1992; artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo; artículo 137 del Código Contencioso Administrativo; numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996;
Decreto 610 de 1998 y Decreto 4040 de 2004. El accionante alega que se le está vulnerando los derechos a la vida digna, la igualdad, al trabajo, los principios de igualdad, remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo y garantía a la seguridad social. Por cuanto recibió un trato desigual que se ve reflejado en su asignación salarial, dado que funcionarios que desempeñan su mismo cargo en la misma corporación y otras corporaciones han recibido ingresos superiores a los del demandante.
Contradiciendo además lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia SU-519 de 1997 en donde expresó en términos de igualdad: “a trabajo igual, salario igual”. El régimen salarial y prestacional de los Magistrados es el contenido en el Decreto 610 de 1998, por cuanto este crea la bonificación por compensación y obliga a la Nación a reconocer a los magistrados una bonificación por compensación igual al 80% de los magistrados de Altas Cortes equiparado a los ingresos de los congresistas.
La Ley 4 de 1991 en su artículo 2, literal a) prohíbe desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos, el artículo 14 de la misma ley impone la obligación de revisar los criterios de equidad y según el demandante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial desconoce la disposición invocada, por cuanto desmejora el régimen salarial y prestacional, dado que sustrajo el 30% del salario básico y no pagó la prima especial como un adicional al salario como lo prevé la Ley.
Para el demandante era procedente y obligatorio para la Administración aplicar la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4 de la Carta Política, para confrontar la constitucionalidad y legalidad de aquellos decretos que fijan el salario básico con irregularidades tales como la disminución del salario en un 30% con las consecuencias prestacionales, incluidas las cesantías.
Contestación de la demanda La parte demandad guardó silencio frente la demanda. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Sala Transitoria, en sentencia del 30 de septiembre de 2019, dispuso lo pertinente: PRIMERO – Declárese no probadas las excepciones de prescripción y caducidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO – Estese a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente N° 2007-0087-00. C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, por las razones expuestas.
TERCERO – Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado. Sección Segunda, Sala de Conjueces. en las sentencias del 14 de diciembre de 2011, Rad. N° 11001-03-25-000-2005-00244-01, por medio de la cual se anuló el Decreto 4040 del 3 diciembre de 2004, Actor: Jairo Hernán Valcárcel y otros. C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora, y a la de unificación jurisprudencial proferida el día y 18 de mayo de 2016, Rad. 250002325000201000246-02.
Rad. Interna 0845-2015. Actor: Jorge Luis Quiroz Alemán. C.P. Jorge Iván Acuña Arrieta., por las razones expuestas. CUARTO – Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Oficio DESAJP14 - 204 del 18 marzo de 2014, suscrita por la Directora Seccional de Administración Judicial. Resolución No. 3418 del 27 de mayo de 2014, suscrita por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial.
QUINTO – Condénese a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL- DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL a reajustar y pagar retroactivamente al demandante GUSTAVO ADOLFO LEDESMA HENAO, su salario mensual, incluyendo la prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios y las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías, conforme al artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, del 12 de marzo de 2008 hasta el 10 de enero de 2011, de conformidad con las consideraciones expuestas en el acápite del caso concreto de la parte motiva SEXTO – Condénese a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer y pagar a GUSTAVO ADOLFO LEDESMA HENAO, retroactivamente el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., porcentaje que le fue deducido, desde el 12 de marzo de 2008 hasta el 10 de enero de 2011 como Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, en propiedad, y mientras siga fungiendo en dicho cargo o uno de aquellos de los que son destinatarios tales normas, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en esa norma, ya cancelada, conforme a lo expuesto en el acápite del caso concreto de la parte motiva.
SÉPTIMO – En consecuencia, la NACIÓN -RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, debe reconocer y pagar con carácter permanente al demandante el pago integral del salario incluyendo el 30% adeudado, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 ya cancelada, con los correspondientes reajustes prestacionales.
OCTAVO – Ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A., tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva. NOVENO – Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 192 y 195 del C.P.A.C.A. DÉCIMO – Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 192 y 193 del C.P.A.C.A., acatando la Sentencia C - 188 de 1999.
UNDÉCIMO – Expídase por secretaría y entréguese al demandante, copia de esta sentencia con la constancia de su notificación y ejecutoria, y de ser la primera en que presta mérito ejecutivo.
DUODÉCIMO: Ordénese que por Secretaría se proceda a liquidar los gastos ordinarios del proceso, y entréguese al demandante el remanente a que hubiere lugar. Recurso de apelación La demandada por medio de apoderado judicial, impugnó la sentencia del 30 de septiembre de 2019 y solicitó su revocación por las siguientes razones: Del Decreto 10 del 7 de enero de 1993, a través del cual se regula la prima especial de servicios se entiende que la prima especial de servicios (i) será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella;
(i) que se entiende que los ingresos laborales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de navidad, y (i) que la prima se pagará mensualmente y no tiene carácter salarial. En relación con la prescripción de los derechos prestacionales, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 dispone que “las prestaciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”, por lo tanto, para las pretensiones que tengan por objeto la bonificación por compensación sea reliquidada incluyendo la incidencia de la reliquidación de la prima especial de servicios con las cesantías de los congresistas, se mantiene la regla general de prescripción de los derechos laborales, de tres años contados a partir de la exigibilidad del derecho.
En concordancia con la Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, no es válido reconocer al demandante la prima especial del art. 14 de la Ley 4º de 1992, en un equivalente al 30% en su condición de Magistrado, toda vez que, al reconocer este adicional se estaría superando el límite del 80% de la bonificación por compensación, situación que se desconoció en la sentencia de primera instancia. Audiencia de Conciliación La audiencia de conciliación se llevó a cabo el día 09 de diciembre de 2019, y se declaró fallida por la inexistencia de ánimo conciliatorio.
Tramite de segunda instancia El 03 de septiembre de 2020 la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, con fundamento en la causal regulada en el numeral 1 artículo 141 de Código General del Proceso y los artículos 130 y 131 del Código de Procedimiento Administrativos y de los Contencioso Administrativo, manifestaron su impedimento para conocer del litigio.
El 13 de noviembre de 2020 la Sección Segunda, Subsección B, de esta misma Corporación aceptó el impedimento manifestado y, asimismo, se declaró impedida para conocer del asunto por lo que ordenó el sorteo de Conjueces. El 19 de abril de 2021 se dio cumplimiento a lo anterior y se conformó la presente Sala de Decisión de Conjueces. Mediante auto de 05 de agosto de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por auto de 19 de noviembre de 2021 se ordenó correr traslado a las partes para que presenten alegatos de conclusión. Los apoderados de las partes presentaron sus correspondientes escritos de alegatos de conclusión. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES Competencia del Consejo de Estado. Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide.
El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso.
Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: “tantum devolutum quantum appellatum”. La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandante, con el fin de lograr que se revoque la decisión que negó sus pretensiones de la demandante.
De igual manera, en relación con la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2 del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló, en el inciso 4 del artículo 86, el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
El texto de la norma en comento indica: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
De tal manera que, habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala el 24 de noviembre de 2016, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso. Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado.
El recurso de apelación y el problema jurídico. Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes facticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas jurisprudenciales que rigen la materia.
Teniendo en cuenta que se trata de precedentes con carácter vinculante conforme con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia que declara su constitucionalidad. Por lo tanto, el problema jurídico que se suscita en el caso sub judice es: si hay lugar o no a que se ordene reconocer y pagar a favor del demandante el reajuste salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual, juntos con sus consecuencias prestacionales y la bonificación por compensación equivalente al 80% señalado en el Decreto 610 de 1998.
Los magistrados de todo orden del Consejo Superior de la Judicatura tienen derecho al pago de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998. 3.1. El artículo 14 de la Ley 4 de 1992 consagra una “prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden del Consejo Superior de la Judicatura”.
El legislador de la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación salarial entre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial para garantizar el principio de igualdad. El legislador ordenó al Gobierno Nacional la realización de los reajustes correspondientes para que año a año se fueran cerrando las brechas en la escala de remuneración. Así, con el Decreto 610 de 1998, el Gobierno Nacional concibió la bonificación por compensación como el mecanismo que paulatinamente eliminaría la descompensación entre el salario de los funcionarios de primer y segundo nivel.
El artículo 2 de la norma reglamentaria hizo titulares de la bonificación a los siguientes funcionarios: ARTÍCULO 2º. La Bonificación por Compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito. 3.2.
En el caso bajo estudio se tiene que los extremos temporales en los que se enmarca la solicitud del demandante comprenden el periodo laborado como magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, entre el 12 de marzo de 2008 y el 10 de enero de 2011. Como corolario, sólo durante este lapso fue acreedora de ambas prestaciones.
Las reglas en materia de prima especial de servicios y bonificación por compensación fijadas en la sentencia del 02 de septiembre de 2019 de Consejo de 2019 del Consejo de Estado son de obligatoria aplicación en el presente litigio. 4.1. De manera preliminar se precisa el contenido y alcance de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado para justificar el porqué de la aplicación de las reglas fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 al caso concreto.
Así pues, el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula lo relativo a este particular tipo de sentencias en los siguientes términos:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 4.2.
La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. 4.3. Recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.
No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:
ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. 4.4.
Así las cosas, el Consejo de Estado estableció que la aplicación de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 -que concreta la nivelación salarial entre funcionarios de la Rama Judicial prevista por Ley 4 de 1992- se rige por las siguientes reglas: La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. Y para las reclamaciones posteriores al 27 de enero de 2012 la prescripción trienal aplica ya sin excepciones.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992— jueces, magistrados y otros funcionarios—, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional. 4.5.
Las reglas de unificación fueron producto de un estudio extenso sobre la finalidad, naturaleza y alcance de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Con esta sentencia se descartó la interpretación regresiva de la norma que aminoraba el salario básico de los titulares de la prima en un 30% siendo que, al tratarse de un sobresueldo, lejos de disminuir la remuneración salarial debía aumentarla.
Dicha interpretación sí era abiertamente contraria al principio de progresividad y prohibición de no regresividad puesto que una medida que pretendía beneficiar a los funcionarios de la Rama Judicial terminaba por afectar su salario en un 30% y, con ello, las prestaciones sociales que sobre esa deducción se hacían. En otras palabras, se optaba por la interpretación legal menos favorable al trabajador al hacer la liquidación de sus prestaciones sobre el 70% del salario y no sobre el 100%. 4.6.
Por otra parte, el artículo 1 del Decreto 610 de 1998 determinó que la bonificación por compensación sólo constituye factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes en los mismos términos en los que lo hace la prima especial de servicios de los magistrados de Altas Cortes. En los casos en que los funcionarios perciben tanto la prima especial de servicios como la bonificación por compensación, en la sentencia del 1 de noviembre de 2022, esta Corporación afirmó que: […] la bonificación por compensación de los magistrados opera “en los mismos términos de la prima especial de servicios”, o sea que será considerada como “factor salarial para efectos de determinar las pensiones”, lo que significa que la bonificación por compensación tiene el mismo efecto que la prima especial; y si tiene el mismo efecto y es más cuantiosa, la subsume.
Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de unificación citada, sumadas la bonificación por compensación y la prima especial de servicios, en ningún caso pueden superar el techo del 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte. La congruencia interna de la sentencia como garantía del derecho al debido proceso.
El principio de congruencia interna y externa de la sentencia es un componente esencial del derecho al debido proceso (artículo 29 constitucional) puesto que su finalidad es garantizar que las partes del proceso obtengan una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración de la jurisdicción. En particular, la congruencia interna de la sentencia se refiere «a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia» De ahí que, el artículo 280 del Código General del Proceso circunscriba la motivación de la sentencia «al examen crítico de las pruebas con explicación razonadas de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar sus conclusiones (…)» como prolegómeno a la regulación de la congruencia de la sentencia en el artículo 281 del estatuto procesal.
No le es dable al magistrado ponente, a la hora de fallar, desechar por completo el argumento de otorgarle la bonificación por compensación sobre el 80% al demandante que se expresa en la parte motiva de la sentencia de primera instancia, en donde reconoce el derecho y condena a la demandada a conceder el pago. Vulnera el principio de congruencia al no añadir en la parte resolutiva la concesión de dicho derecho y solo falla en razón de la prima especial y sus consecuencias prestacionales.
Por lo anterior, esta Sala de Conjueces procederá a confirmar la parte motiva de la sentencia de primera instancia sobre la bonificación por compensación en donde se le otorga al demandante la equivalencia al 80% de lo que percibe un magistrado de Alta Corte, y proporcionará los argumentos que en derecho corresponden para fundamentar la decisión de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Caso Concreto En el presente caso se encuentra demostrado: El demandante Gustavo Adolfo Ledesma Henao ejerció como Magistrado de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, entre marzo de 2008 y enero de 2011. El régimen aplicable es el contenido en el Decreto 57 de 1993 y el Decreto 610 de 1998.
La demandada reconoció y liquidó la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un porcentaje del salario básico, esto es, el 70% de la remuneración que anualmente fijaba el Gobierno para ese cargo a título de asignación básica y el 30% de prima especial, más no como un incremento o una adición sobre la asignación básica, tal y como lo interpretó la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 02 de septiembre de 2019.
Y además pagó sus ingresos laborales igualando el 70% de lo que por todo concepto devenga un Magistrado de Alta Corte, y no igualando el 80% como lo indica la sentencia del 27 de enero de 2012 de esta misma corporación que declaró nulo el Decreto 4040 de 2004. En ejercicio del derecho de petición, el 31 de enero de 2014, se solicitó a la demandada el pago de las diferencias salariales equivalente al 80% de lo que perciben los magistrados de alta corte y el reconocimiento y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones, sin realizar el descuento del 30%.
La entidad demandada negó las peticiones, a través de los actos administrativos que se demandan. Habiéndose agotado en debida forma la vía administrativa. De conformidad con lo consignado en la sentencia de unificación jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019 y los datos cronológicos que acompañan los antecedentes del presente caso, resulta pertinente establecer la fecha para definir si le es aplicable o no la prescripción trienal al demandante, la cual se contabilizará tres años hacia atrás desde la fecha de presentación del derecho de petición, por consiguiente, el día en que se interrumpe la prescripción del derecho es el 31 de enero de 2011, y sobre este se concluye lo siguiente: Sobre el reconocimiento y pago de la prima especial: teniendo en cuenta que la regla dice que para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar se tendrá en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, se tiene que el derecho reclamado por el demandante prescribió, dado que, contando tres años hacia atrás, desde el 31 de enero de 2014, el demandante tendría derecho al pago de la prima especial que se hubiera generado del 31 de enero de 2011 en adelante.
Siendo que las prestaciones que se reclaman corresponden a fechas anteriores, se tiene que el derecho del cual es titular el accionante se encuentra prescrito. Sobre la bonificación por compensación: la regla establece que se debe contar tres años hacia atrás a partir de la fecha de la reclamación del derecho y si contabilizando esos tres años se está en el periodo de inseguridad jurídica, es decir entre el 02 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012, el derecho no habría prescrito, toda vez que durante este período de tiempo se tuvo duda sobre cuál era el régimen aplicable.
Es por esto que el demandante tiene derecho al pago del 10% faltante reconocido como bonificación por compensación. En el caso concreto, además, se evidencia una falta de congruencia en la sentencia de primera instancia del 30 de septiembre de 2019, en cuanto a que en la parte motiva se le concluye sobre el derecho que asiste al demandante sobre el pago del 80% de lo que devengue por todo concepto salarial un magistrado de Alta Corte, mientras que en la parte resolutiva no se refleja esto, por lo cual dicha falta de congruencia se corregirá en la presente providencia. Respecto de las prestaciones sociales, no hay lugar a su reliquidación, puesto que la bonificación por compensación, así como la prima especial de servicios constituyen factor salarial exclusivamente para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes.
Finalmente, respecto de las costas procesales no se impondrán en el presente caso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la ley, Falla PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria.
TERCERO: Condénese a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer y pagar a GUSTAVO ADOLFO LEDESMA HENAO, el REAJUSTE SALARIAL que corresponde al faltante para completar el 80% de lo que devengaba por todo concepto salarial un magistrado de Alta Corte, desde el 12 de marzo de 2008 hasta el 10 de enero de 2011.
CUARTO: Sin condena en costas. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.