Radicado: 23001-23-33-000-2021-00267-02 (28500) Demandante: Cooperativa Colanta FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001-23-33-000-2021-00267-02 (28500) Demandante: Cooperativa Colanta Demandado: Municipio de Planeta Rica (Córdoba) Temas: Impuesto de industria y comercio – Años gravables 2016 a 2020.
Procedimiento de revisión de impuestos. Debido proceso. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 29 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos1. “PRIMERO: Anúlase la Resolución nro. 80, del 13 de julio de 2021 y su confirmatoria, la Resolución nro. 0247, del 16 de septiembre de 2021, proferidas por el Municipio de Planeta Rica, de acuerdo con lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, declarar la firmeza de las declaraciones del ICA y complementarios, presentadas por la Cooperativa Colanta en el municipio demandado, por los años gravables 2015 a 2020.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, cancélese la radicación del presente proceso y archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.”
ANTECEDENTES La Cooperativa Colanta presentó las declaraciones tributarias del impuesto de industria y comercio (ICA) y sus complementarios ante el municipio de Planeta Rica (Córdoba), correspondientes a los periodos gravables 2015 a 2020. En estas declaraciones, la demandante registró sus ingresos como exentos de ICA, y declaró y pagó lo correspondiente al impuesto de avisos y tableros y la sobretasa bomberil2.
Mediante requerimiento expedido el 7 de abril de 2021, la administración municipal le informó a la contribuyente que al momento de presentar y pagar las declaraciones no se encontraban vigentes exenciones tributarias en el municipio, por lo que le solicitaba realizar el pago del ICA por el periodo 2020. 1 Índice 2 SAMAI, Archivo 1, pág. 10 a 11 2 Índice 2, archivos nros. 9 a 14 en SAMAI.
Radicado: 23001-23-33-000-2021-00267-02 (28500) Demandante: Cooperativa Colanta FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 13 de julio de 2021, el Secretario de Hacienda municipal de Planeta Rica expidió la Resolución nro. 0803, por medio de la cual resolvió i) que la demandante era sujeto pasivo del ICA y sus complementarios por los periodos 2015 a 2020, ii) que la cooperativa no se encontraba exenta del citado tributo; y iii) le ordenó pagar el impuesto de industria y comercio por los años 2015 a 2020, sin mencionar suma alguna.
Contra la anterior resolución, la Cooperativa Colanta interpuso recurso de reconsideración4, el cual fue resuelto mediante la Resolución nro. 0247 del 16 de septiembre de 2021, que confirmó en todas sus partes el acto recurrido5. DEMANDA La Cooperativa Colanta, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones6 “Que previo al trámite respectivo, se declare: 1.
La nulidad de la Resolución Nº 0247 por medio del cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por el contribuyente contra la resolución 80 proferida por la Secretaria de Hacienda de Planeta Rica, que determinó “como sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio” a COLANTA, resolución expedida el 16 de septiembre de 2021 por parte de la Secretaria de Hacienda del Municipio de Planeta Rica.
Si ello es necesario, entiéndase que nuestra pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho lo es también sobre la Resolución 80. 2. A título de restablecimiento del derecho, declarar en firme las declaraciones tributarias del ICA por los periodos gravables 2015 a 2020, presentadas por COLANTA en Planeta Rica, respecto del impuesto objeto de discusión. 3.
Condenar en Costas a la entidad demandada.” Normas invocadas como vulneradas La demandante invocó como normas vulneradas los artículos 702, 703, 712 y 730 del Estatuto Tributario Nacional (E.T.); y los Acuerdos 007 de 2014 y 011 de 2019 (Estatuto Tributario del municipio de Planeta Rica). El concepto de violación se sintetiza así: Omisión del procedimiento tributario aplicable Para la demandante, al emitir los actos administrativos cuestionados, el municipio ignoró el procedimiento de determinación oficial de los tributos establecido en el Estatuto Tributario nacional, así como el Estatuto de Rentas municipales, pues no expidió el acto preparatorio previo a la liquidación oficial del tributo, ni tampoco la liquidación misma.
Tampoco se expidió un acto que 3 Índice 2, SAMAI, archivo 1, prueba 020, pág. 1 a 5. 4 Índice 2, SAMAI, archivo 1, prueba 019, pág. 1 a 5. 5 Índice 2, SAMAI, archivo 1, prueba 061. 6 Índice 2, SAMAI, archivo 1, pág. 2. Radicado: 23001-23-33-000-2021-00267-02 (28500) Demandante: Cooperativa Colanta FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 diera lugar al inicio del procedimiento de cobro coactivo, como se indicó en la Resolución 080 de 2021.
Tanto el Estatuto Tributario nacional como la reglamentación local disponen que las liquidaciones tributarias privadas solo pueden ser modificadas por la administración mediante la expedición de un requerimiento especial y una liquidación oficial, con el cumplimiento de los requisitos contenidos en los artículos 703 y 712 del E.T. Los actos demandados fueron expedidos desconociendo las normas en que deberían fundarse, en tanto no contienen una liquidación oficial del impuesto ni los motivos que la sustentan, como lo mandan las normas citadas.
La Resolución 080 demandada carece de información sobre la base de cuantificación del tributo, el monto a pagar y las justificaciones que explicarían cualquier variación en las declaraciones tributarias de la demandante, lo cual da lugar a su nulidad, según lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 730 E.T. Improcedencia del desconocimiento del beneficio tributario declarado La Resolución 080 de 2021 tenía por único objeto establecer la improcedencia del beneficio tributario establecido por el Acuerdo 007 de 2014, y al cual se acogió la demandante, para lo cual determinó que Colanta era sujeto pasivo del ICA.
En todo caso, la demandante sostuvo que cumple con los requisitos establecidos en el Acuerdo 007 de 2014 para obtener el beneficio de exención del ICA, por lo que no hay lugar para su desconocimiento por parte de la administración municipal. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Planeta Rica se opuso a las pretensiones7 de la demanda, al considerar que emitió la Resolución nro. 80 del 13 de julio de 2021 para iniciar el procedimiento de cobro coactivo, por lo cual este acto establece la obligación de pago a cargo de la cooperativa por concepto del ICA correspondiente a los años 2015 a 2020.
En respuesta, la demandante presentó un recurso de reconsideración, tras el cual se emitió un mandamiento de pago y se tramitaron las excepciones formuladas por la contribuyente. Agregó que en otro proceso se está debatiendo la legalidad del procedimiento de cobro, en el cual se exige el pago de la suma liquidada por la propia contribuyente en sus declaraciones tributarias, por lo que consideró innecesario emitir una liquidación oficial.
Además, sostuvo que no había lugar a proferir una liquidación oficial, pues ello solo es procedente cuando las liquidaciones privadas presentan errores aritméticos o cifras por encima o por debajo del valor neto a pagar, mientras que en este caso, la Cooperativa Colanta presentó la liquidación año tras año del impuesto de industria y comercio y no lo pagó, por considerar que los acuerdos 007 de 2014 y 015 del 2011 la exoneraban del pago de dicho impuesto, aunque esto no era posible por cuanto la demandante no cumplió con los requisitos para acceder a ese beneficio tributario. 7 Índice 2, SAMAI, archivo 1, pág. 2 a 6.
Radicado: 23001-23-33-000-2021-00267-02 (28500) Demandante: Cooperativa Colanta FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Argumentó que el acto administrativo es legal y se ajusta a derecho, en tanto tiene como sustento los artículos 9 y 10 del Acuerdo Municipal nro. 015 de 2011, y el Acuerdo nro. 007 de 2014.
La cooperativa no cumplió con los requisitos necesarios para la exención del ICA, porque solo presentó la declaración privada, pero omitió demostrar el cumplimiento de los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la exención según las normas locales citadas. Finalmente, indicó que según el artículo 835 del Estatuto Tributario, solo son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativa las resoluciones que resuelven excepciones y ordenan la ejecución, por lo que la Resolución 0247 de 2021 no es susceptible de ser demandada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por ser un acto administrativo de trámite, anterior a la etapa final del proceso de cobro coactivo.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Córdoba accedió a las pretensiones de la demanda8, al considerar que el municipio no siguió el procedimiento de revisión oficial adecuado para modificar las declaraciones del ICA de la cooperativa. A su juicio, se violó el debido proceso de la demandante por cuanto la administración municipal no expidió un requerimiento especial y la correspondiente liquidación oficial de revisión, lo que afecta la validez de los actos administrativos impugnados.
Resaltó que las declaraciones presentadas por la cooperativa gozan de presunción de veracidad según el artículo 746 del Estatuto Tributario, y para desvirtuar esta presunción, la administración debía seguir un procedimiento formal que no se cumplió, lo que condujo a que las declaraciones de la cooperativa se encuentren en firme. Señaló que la administración intentó desvirtuar el beneficio de exoneración del pago del ICA que la cooperativa había aplicado en sus declaraciones; sin embargo, no adelantó el procedimiento previsto en la ley para cuestionar la aplicación del beneficio tributario aplicado por la demandante en sus declaraciones, por lo que deben anularse los actos demandados, y reconocer la firmeza de las declaraciones de ICA correspondientes a los años 2015 a 2020.
Por último, no condenó en costas, por no encontrase probadas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada apeló el fallo9, con base en los siguientes argumentos: Los actos demandados se presumen legales y se expidieron en el contexto del proceso de cobro coactivo seguido contra la demandante, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias relacionadas con la falta de pago del ICA por los años 2016 a 2020.
Esta obligación deriva del incumplimiento de la cooperativa de los requisitos exigidos para acceder a la exención tributaria prevista en los acuerdos 015 del 2011 y 007 del 2014. 8 Índice 2, SAMAI, archivo 1, pág. 10 a 11. 9 Índice 2, SAMAI, archivo 1, pág. 3 a 5. Radicado: 23001-23-33-000-2021-00267-02 (28500) Demandante: Cooperativa Colanta FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La demandante no cumplió con el envío de la documentación prevista en el artículo 9.° del Acuerdo nro. 015 de 2011 para solicitar la exención, ya que solo allegó la declaración privada del impuesto de industria y comercio, pero omitió enviar i) el certificado de existencia y representación legal; ii) “la relación de predios objeto de la exoneración”; y iii) la copia de las planillas de pago de aportes parafiscales a las cajas de compensación familiar correspondientes a la vigencia para la cual se solicita la exoneración del personal vinculado a través de empresas intermediarias de empleos.
El artículo 10 del Acuerdo 015 de 2011 establece el conjunto de documentos que los contribuyentes deben presentar para acceder a la exención del impuesto de industria y comercio. Los documentos deben ser aportados anualmente por las empresas que quieran acceder a la exención de impuestos, y si bien la Cooperativa Colanta presentó la liquidación anual de industria y comercio incluyendo la exención, omitió la presentación de los demás documentos requeridos por la administración municipal para acceder a la exención mencionada, por lo que no es procedente su exoneración tributaria en el pago del impuesto de industria y comercio.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Dado que no se decretaron pruebas en segunda instancia, en concordancia con el numeral 5.º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado para alegar. La parte demandante no se pronunció respecto del recurso de apelación interpuesto.
En su oportunidad, el Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, en tanto la administración municipal no siguió el procedimiento adecuado para la determinación de tributos; específicamente, omitió expedir un requerimiento especial previo a la liquidación de revisión, lo cual es una causal de nulidad según el artículo 730 del Estatuto Tributario.
En tanto los actos administrativos demandados se emitieron sin que mediara un requerimiento especial previo, se vulneró el debido proceso y el derecho de defensa de la contribuyente, lo que lleva a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. CONSIDERACIONES DE LA SALA Alcance del recurso de apelación El artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 360 de la Ley 1437 de 2011, manifiesta en relación con el objeto del recurso de apelación lo siguiente: “ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.” La disposición citada establece que el objeto del recurso de apelación es que el superior examine la cuestión decidida, solo respecto a los reparos concretos formulados por el recurrente en la apelación. Adicionalmente, el artículo 328 del Radicado: 23001-23-33-000-2021-00267-02 (28500) Demandante: Cooperativa Colanta FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mencionado código limita al juez de segunda instancia a los cargos planteados por el apelante.
El recurso de apelación tiene como finalidad examinar la providencia de primera instancia para que su superior la revoque o reforme y según como lo expresó esta Corporación10 “es deber del recurrente señalar los motivos de inconformidad respecto de la providencia proferida en primera instancia, pues dichos cuestionamientos serán objeto de análisis por el fallador de segunda instancia.” 11.
Sobre la congruencia que debe existir entre el recurso de apelación y la providencia objeto del recurso, ha dicho la Sala12: “2.1- La Sala pone de presente que, en virtud del principio de congruencia externa de las providencias (artículo 328 del Código General del Proceso), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; pero los cargos de apelación deben ser consonantes con lo decidido y razonado por el a quo, pues, aun en los juicios de simple nulidad, la presunción de legalidad que se pretende debatir en el marco de la segunda instancia debe ser objeto de discusión acorde con lo planteado en la demanda y lo decidido en primera instancia. De no ser así, se vulneraría el derecho de contradicción de las partes procesales, además de asumir competencias indebidas en sede de segunda instancia que a desconocerían el principio justicia rogada.” (Subraya la Sala) Lo anterior es consonante con lo señalado por la Corte Constitucional13 que ha precisado que para que se cumpla con la finalidad del recurso de apelación es necesario que existan y se expongan verdaderos motivos en contra de los planteamientos de la sentencia, de tal forma que el superior pueda llevar a cabo un efectivo control de la decisión apelada y, con ello, preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho.
En este caso, la Sala observa del escrito del recurso que el apelante único no presentó argumentos para refutar o cuestionar el fallo del Tribunal, en tanto las consideraciones que expone la administración no están dirigidas a desvirtuar las razones que consideró el a quo para resolver los cargos de violación. En efecto, el Tribunal desató la controversia en primera instancia estimando que en el presente caso hubo una violación al derecho al debido proceso de la demandante, por cuanto los actos demandados pretendieron desconocer las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio de los años 2015 a 2020 sin agotar el procedimiento establecido en la ley para ello, y en particular, sin expedir el requerimiento especial y la liquidación oficial que la ley exige.
En cambio, la administración municipal, en su escrito de apelación, se limitó a indicar que la cooperativa demandante no era beneficiaria de la exención del ICA, al no cumplir con los requisitos del Acuerdo 015 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Rad. 25000-23-25-000-2011- 00376-01(0529-15), C.P. William Hernández Gómez, 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 30 de octubre de 2019, exp. 24744, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 29 de abril de 2020, exp. 24222, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Ver también sentencias del 12 de septiembre de 2019, exp. 22058, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 7 de mayo de 2020, exp. 22498, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 9 de septiembre de 2021, exp. 25008, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, y del 3 de marzo de 2022, exp. 25562, C.P. Milton Chaves García, 16 de noviembre de 2023 exp. 27886, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, 23 de noviembre de 2023, exp. 27020 C.P. Wilson Ramos Girón, entre otras. 13 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-418 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 23001-23-33-000-2021-00267-02 (28500) Demandante: Cooperativa Colanta FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de 2011, sin que se presenten argumentos concretos frente a la inobservancia del procedimiento administrativo tributario que sustenta la decisión apelada.
El apelante no presentó ante esta Corporación objeciones o reparos concretos frente a los fundamentos de la decisión del a quo, sino que expuso que la Cooperativa Colanta no era beneficiaria de la exención del ICA, al no presentar los documentos requeridos por el Acuerdo 015 de 2011 para ello, como i) el certificado de existencia y representación legal; ii) “la relación de predios objeto de la exoneración”; y iii) la copia de las planillas de pago de aportes parafiscales a las cajas de compensación familiar, cuando ello no fue objeto de examen por parte del Tribunal.
El Tribunal resaltó que las declaraciones presentadas por Colanta gozan de presunción de veracidad según el artículo 746 del Estatuto Tributario y para desvirtuar esta presunción, la administración debía seguir un procedimiento formal que no se cumplió, lo que condujo a que las declaraciones de la cooperativa se encuentren en firme, punto sobre el cual tampoco se pronunció el municipio apelante.
En conclusión, la apelante única omitió plantear censuras respecto de la decisión efectivamente adoptada por el a quo, siendo que en el trámite de la segunda instancia el juez solo puede decidir sobre los cargos relativos a las consideraciones de la primera instancia, pues lo impone el principio de congruencia externa de las sentencias (artículo 328 del Código General del Proceso)14.
Consecuentemente, se encuentran insatisfechas las exigencias mínimas del artículo 247 del CPACA para que la Sala resuelva de fondo el recurso de apelación. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Condena en costas Conforme a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen, razón por la cual no se condenará en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 29 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo aquí expuesto.
SEGUNDO: No condenar en costas en esta instancia. 14 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 9 de mayo de 2024, exp. 27905, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 23001-23-33-000-2021-00267-02 (28500) Demandante: Cooperativa Colanta FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Cópiese, notifíquese y comuníquese.
Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx