11001031500020230719803 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-07198-03 Accionante: Karen Julieth Rozo Triviño Accionados: Presidencia de la República y otros1 Asunto: Acción de tutela – Grado jurisdiccional de consulta La Sala procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 18 de abril de 2024 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que sancionó, dentro del trámite incidental de desacato de la referencia, a la directora técnica de registro y de gestión de la información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Nathalia Romero Figueroa.

ANTECEDENTES 1.- La sentencia de amparo 1.1.- Karen Julieth Rozo Triviño interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados por la Presidencia de la República y la Procuraduría General de la Nación por la ausencia de respuesta a una petición que elevó el 27 de octubre de 2023; y por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en tanto negó su inclusión en el Registro Único de Víctimas, como esposa de Ericsson Ernesto Mena Garzón. 1.2.- Mediante sentencia del 8 de febrero de 20242 la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso de la tutelante.

En consecuencia, dispuso textualmente lo siguiente: “2. Ordenar a la directora técnica de registro y de gestión de la Información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término de 48 horas, contado a partir de la notificación de esta providencia, adopte una nueva decisión sobre la solicitud de inclusión de la demandante en el registro único de víctimas, esta vez, con el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 1084 de 2015”. 1 Procuraduría General de la Nación y la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en Samai, en el índice 18 del expediente 2023-07198-00, con certificado 75CA2528B9C3252F 6B3521E6D26BE522 C515D6B72BA3809B 86463D746318F8BA. 2 Acción de Tutela – Grado jurisdiccional de consulta Rad: 11001-03-15-000-2023-07198-03 Accionante: Karen Julieth Rozo Triviño Accionados: Presidencia de la República y otros 2.- Trámite del incidente de desacato 2.1.- El 20 de febrero del año en curso3 Rozo Triviño promovió incidente de desacato al estimar incumplida la orden de tutela.

Por proveído del 4 de marzo de 20244 la Sección Cuarta de esta colegiatura requirió a la directora técnica de registro y de gestión de la información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que informara las gestiones realizadas en relación con el cumplimiento del fallo de febrero de 2024. 2.2.- Mediante escrito del 7 de marzo del corriente la UARIV expuso que había dado respuesta de fondo a lo pedido por la interesada.

Explicó que esta no demostró las condiciones para ser incluida como víctima y así se lo explicó. Ultimó que había un hecho superado, porque era evidente la debida diligencia de la unidad. 2.3.- El 11 de marzo siguiente Rozo Triviño se refirió a la respuesta de la unidad; al respecto, precisó que esta actuó de forma arbitraria, ya que ha sido requerida en múltiples ocasiones para realizar la inclusión en el RUV de la víctima, pero ha hecho caso omiso. 2.4.- El 18 de marzo de 20245 la Sección Cuarta del Consejo de Estado dio apertura al incidente de desacato y corrió trasladó de este a la incidentada, por el término de 3 días. 2.5.- La UARIV reiteró los argumentos de la intervención anterior y acotó que la accionante no ha rendido declaración para poder ser incluía en el Registro Único de Víctimas, lo que impide acatar la orden judicial. 2.6.- El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República aclaró que no tiene legitimación por pasiva, pues la orden supuestamente incumplida estaba dirigida a la UARIV.

Insistió en que contestó la petición hecha por la reclamante. 3 Como consta en el acta de reparto en el archivo digital subido en Samai, en el índice 2 del expediente 2023- 07198-01, con certificado B75D65119BA99B02 3313298409AA28DB BEEB9A254332C68B E81D3AE1F50DFF14. 4 Obra auto en el archivo digital subido en Samai, en el índice 4 del expediente 2023-07198-02, con certificado CAE9514A26ED9F04 916B8B36E5B058A3 9F8845B742C9FEFF E97F88FF1852A4CE. 5 Obra auto en el archivo digital subido en Samai, en el índice 11 del expediente 2023-07198-02, con certificado B4E7B6320C9679AE 1FB1DD63B58BB892 7685824E9283A75F D505DC9B267A35B6. 3 Acción de Tutela – Grado jurisdiccional de consulta Rad: 11001-03-15-000-2023-07198-03 Accionante: Karen Julieth Rozo Triviño Accionados: Presidencia de la República y otros 2.7.- En providencia del 18 de abril de 20246 la Sección Cuarta de la corporación declaró responsable por desacato a Nathalia Romero Figueroa, en calidad de directora técnica de registro y de gestión de la información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y la condenó a pagar una multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. 2.7.1.- Al respeto, señaló que Rozo Triviño pidió su inclusión en el RUV como esposa de Mena Garzón, sin embargo, la sancionada negó ese requerimiento, sin precisar con base en cuál causal legal adoptó esa determinación. 2.7.2.- Adicionalmente, manifestó que, si bien es cierto se expidió un nuevo acto que negó lo pedido, se desconoció que lo buscado era la inscripción en el RUV, en calidad de esposa de Mena Garzón; acotó que no se explicó con base en cuál de las tres causales previstas en el artículo 2.2.2.3.14 del Decreto 1084 de 2015 se fundamentó la negativa y que esta no se motivó en debida forma. 2.8.- En escrito del 30 de abril de 2024 la UARIV afirmó que dio cumplimiento al fallo de tutela mediante comunicación con el código 7972682, por ende, solicitó la revocatoria de la sanción. Ultimó la configuración de la carencia de objeto.

II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala tiene competencia, en grado jurisdiccional de consulta, para confirmar o revocar la sanción por desacato proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, conforme con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 2.- Consulta del trámite de desacato 2.1.- El grado jurisdiccional de consulta está regulado en el artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, en los siguientes términos: “Artículo 52.

Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos 6 Obra auto en el archivo digital subido en Samai, en el índice 19 del expediente 2023-07198-02, con certificado 545B2558AF0507C7 30F543CBB717C84F 9045FEB3334F11CE C44D8364390F9781. 4 Acción de Tutela – Grado jurisdiccional de consulta Rad: 11001-03-15-000-2023-07198-03 Accionante: Karen Julieth Rozo Triviño Accionados: Presidencia de la República y otros mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. (Subrayado fuera del texto). 2.2.- Como se observa, la consulta es un trámite condicionado al desacato, en los eventos en que se resuelva sancionar a la autoridad obligada en tutela, ante su desobediencia, sin que ello se entienda como un recurso de impugnación sobre la decisión adoptada.

Particularmente, la actividad del juez que resuelve esta cuestión está referida a una verificación fáctica sobre la ocurrencia del desobedecimiento y, posteriormente, a establecer si la sanción es la correcta. Así, sostuvo la Corte Constitucional en los siguientes términos: “[E]l juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes.

Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta.

Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia”7. 2.3.- Al efecto, el alto tribunal constitucional ha sostenido que la sanción que puede ser impuesta tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar la inobservancia al fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el acatamiento efectivo de la orden de amparo pendiente de ser ejecutada8.

De este modo, para la imposición de una sanción por desacato, el juez constitucional debe verificar que concurran dos aspectos, uno de carácter objetivo que consiste en el incumplimiento como tal de la sentencia, y otro de carácter 7 Sentencia T-086 de 2003. 8 Sentencia T-280 de 2017, así como en la T-458 y T-744 de 2003. 5 Acción de Tutela – Grado jurisdiccional de consulta Rad: 11001-03-15-000-2023-07198-03 Accionante: Karen Julieth Rozo Triviño Accionados: Presidencia de la República y otros subjetivo que implica la verificación de una conducta negligente por parte de quien estaba obligado a obedecer la orden9. 2.4.- Así, se procederá a analizar en el sub examine sobre la sanción impuesta por el a quo, en el sentido de determinar si, efectivamente, hubo un incumplimiento por parte de la directora técnica de registro y de gestión de la información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en relación con lo mandado en el fallo de tutela del 8 de febrero de 2024. 3.- Caso concreto 3.1.- El fallo constitucional antes referido, proferido por la Sección Cuarta de esta colegiatura, ordenó a la incidentada adoptar una nueva decisión frente a la petición de inscripción de Rozo Triviño en el RUV, en la que se tengan en cuenta los requisitos previstos en el Decreto 1084 de 2015. 3.2.- Por considerar que no se había acatado la orden referida, Rozo Triviño promovió incidente de desacato, en aras de lograr el cumplimiento de la pluricitada sentencia de tutela. 3.3.- Por ende, la Sección Cuarta de esta sala contenciosa, en auto del 4 de marzo de 2024, requirió a la unidad convocada para que explicara sobre el supuesto incumplimiento.

En atención a ello, la autoridad le informó a la interesada que, conforme con lo dispuesto en los artículos 155 de la Ley 1448 de 2011 y 2.2.2.3.1. del Decreto 1084 de 2015, no se encontraron registros a su nombre por el hecho victimizante de desplazamiento forzado. Seguidamente, el juez del trámite abrió formalmente el incidente el 18 de marzo siguiente; al descorrer el traslado, la UARIV insistió en su respuesta anterior y puntualizó que hasta no existir una declaración sobre el hecho victimizante sufrido por Rozo Triviño no era posible pronunciarse sobre su inscripción o no en el RUV. 9 La Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018 sostuvo “(…) que al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.

Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.

Para ello, destacó que Rozo Triviño pidió su inclusión como esposa de Mena Garzón y que el nuevo acto administrativo expedido no había señalado con base en cuál causal del Decreto 1084 de 2015 había negado la inclusión aludida y, adicionalmente, no estaba motivado en debida forma como lo exige la norma ejusdem. Ante ese criterio, la UARIV expidió otro acto en el que acotó que había cumplido el fallo de tutela y reiteró que no era posible resolver sobre la inscripción de Rozo Triviño, en tanto no se cumplían los requisitos del Decreto 1084 de 2015, pues en los hechos declarados por Mena Garzón no se la relacionaba, así como tampoco fue mencionada en la solicitud de registro de este. 3.4.- Pues bien, el alto tribunal constitucional ha exigido que el análisis del incumplimiento de una orden constitucional, para efectos de imponer una sanción por desacato, no debe ser simplemente un ejercicio de contrastación entre la orden y su materialización, sino que debe comprender: “(i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso”10.

Adicionalmente, como el objetivo de este trámite no es castigar al presunto infractor, sino conseguir la cesación de la trasgresión a derechos fundamentales, el juez constitucional está llamado a ponderar todas las circunstancias que rodean la orden de tutela, lo que incluye la revisión de factores objetivos y subjetivos, de conformidad con los siguientes aspectos: “Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.

Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento 10 SU-034 de 2018. 7 Acción de Tutela – Grado jurisdiccional de consulta Rad: 11001-03-15-000-2023-07198-03 Accionante: Karen Julieth Rozo Triviño Accionados: Presidencia de la República y otros Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela”11. 3.5.- En cuanto a la orden constitucional consistente en que la UARIV adopte una nueva decisión que tenga en cuenta el Decreto 1084 de 2015, al revisar las consideraciones del fallo de tutela, el juez constitucional señaló: “En el caso concreto, en Oficio No. 2023-1807668-1 del 8 de noviembre de 2023, dictado por la directora técnica de registro y gestión de la información de la UARIV, se denegó la solicitud de inclusión de la actora en el registro único de víctimas, por las siguientes razones: (…) De la lectura del anterior acto, la Sala advierte que no se explicó en cuál de las tres causales previstas en el artículo 2.2.2.3.14 del Decreto 1084 de 2015 se fundamentó la UARIV para negar la inclusión de la actora en el registro de víctimas.

Tampoco se cumplió el requisito de motivación suficiente, como lo exige el artículo 2.2.2.3.16. del Decreto 1084 de 2015, pues no se proporcionaron explicaciones detalladas y precisas sobre las razones que llevaron a la entidad demandada a negar la inclusión de la demandante. La Sala resalta que, en el contexto de la inclusión en el registro de víctimas, la necesidad de motivar el acto que niega esa inclusión adquiere una especial relevancia, en la medida en que permite a la víctima comprender completamente las bases de la exclusión y ejercer debidamente los derechos de defensa y contradicción”12.

En suma, la Sección Cuarta del Consejo de Estado sostuvo que la no inclusión en el RUV de Rozo Triviño no estuvo debidamente motivada y no se ciñó a ninguna de las causales de rechazo establecidas en el Decreto 1084 de 2015. En tal medida, se anota que el a quo constitucional no analizó si, de acuerdo con el acervo probatorio, estaban acreditadas o no las circunstancias fácticas que dan lugar a la inclusión en el Registro Único de Víctimas, sino que circunscribió su estudio a los argumentos de la entidad para negar la inclusión en esa base de datos.

En defensa, la UARIV ha manifestado, de forma consistente, que la solicitud elevada por Rozo Triviño no reúne las condiciones requeridas en el Decreto 1084 de 2015, en la medida en que en “(… ) la declaración rendida por ERICSSON ERNESTO MENA GARZON el 2 de mayo de 2023, se evidencia que KAREN JULIETH ROZO TRIVINO no fue nombrado como parte del núcleo familiar.

Teniendo en cuenta el 11 Ibidem. 12 A folios 8-9 del archivo digital subido en Samai, en el índice 18 del expediente 2023-07198-00, con certificado 75CA2528B9C3252F 6B3521E6D26BE522 C515D6B72BA3809B 86463D746318F8BA. 8 Acción de Tutela – Grado jurisdiccional de consulta Rad: 11001-03-15-000-2023-07198-03 Accionante: Karen Julieth Rozo Triviño Accionados: Presidencia de la República y otros Decreto 1084 de 2015, para la Unidad no es posible jurídicamente incluir a otra persona”13.

Aunado a esto, en el acto administrativo que expidió la entidad convocada el 30 de abril de 2024, se reiteró que la solicitud efectuada por Mena Garzón no podía extenderse a Rozo Triviño, toda vez que esta no estaba identificada en su relato ni se la presentó como parte del mismo núcleo familiar, según se ve: “Por lo mismo, siendo uno de los requisitos mínimos para la solicitud en el registro, el deponente deberá relacionar en la solicitud los datos de identificación de cada una de las personas relacionadas como el grupo familiar y así mismo establecer circunstancias de tiempo, modo y lugar, esto con el fin de establecer quienes fueron las personas que vivieron los hechos, por otra parte, dado que la señora KAREN JULIETH ROZO TRIVIÑO identificada con cédula de ciudadanía No. 1105782736 no se encuentra relacionada en la hoja de caracterización, ni tampoco fue mencionada en la narración de hechos, esta entidad no encuentra pertinente darle un estado de valoración en el registro único de víctimas ya que uno de los requisitos para ellos es ser relacionada dentro de la solicitud de registro.

Dicho lo anterior, tampoco es procedente para la entidad valorar nuevamente los hechos vicitmizantes declarados por el señor ERICSSON ERNESTO MENA GARZON, en donde se establezca la inclusión o no inclusión de la señora KAREN JULIETH ROZO TRIVIÑO ya que nunca fue relacionada en la solicitud de registro, siendo este un requisito mínimo para la valoración, como se identifica a continuación: (…) Adicionalmente, es pertinente mencionar que a la señora KAREN JULIETH ROZO TRIVIÑO esta entidad no le ha brindado una respuesta de NO INCLUSION en el registro, pues es claro que hasta el momento la persona no ha declarado ningún hecho, sin embargo, si desea declarar algún hecho acaecido puede hacerlo ante los entes establecidos de acuerdo con lo establecido en el Artículo 155 de la ley 1448 de 2011”14. 3.6.- Con base en lo anterior la Sala procederá a estudiar si se encuentran configurados los elementos que dan lugar a imponer la sanción por desacato.

En cuanto al elemento objetivo, se debe anotar que, al estudiar los antecedentes expuestos, en criterio de esta Sala, no es claro que se hubiese incumplido lo ordenado en el fallo de tutela del 8 de febrero de 2024, en tanto la UARIV expidió un nuevo acto administrativo en el que indicó que no procedía la inclusión de Rozo Triviño en el RUV, pues la solicitud no cumplía con lo dispuesto en el numeral 1º15 del artículo 2.2.2.3.7 del Decreto 1084 de 2015.

Así las cosas, se debe reiterar que lo ordenado por el juez constitucional no era la inclusión de la reclamante en el RUV, 13 Ibidem, a folio 9. 14 A folios 14-16 del archivo digital subido en Samai, en el índice 24 del expediente 2023-07198-02, con certificado D59DEF8BEC98D631 2C9484CCF64507EF 657B428434F15726 1EEBB86728E46103. 15 “Para ser tramitada, la solicitud de registro deberá, como mínimo, contar con la siguiente información: 1.

Los datos de identificación de cada una de las personas relacionadas. En caso de que el declarante no disponga de los números de identificación, deberán ser explícitos los motivos por los cuales no es posible aportar esta información, sin que esto genere dificultades en el trámite de su solicitud”. 9 Acción de Tutela – Grado jurisdiccional de consulta Rad: 11001-03-15-000-2023-07198-03 Accionante: Karen Julieth Rozo Triviño Accionados: Presidencia de la República y otros sino que se expidiera una nueva decisión debidamente justificada y que tuviera en cuenta el Decreto 1084 de 2015, lo cual ocurrió. Tampoco se encuentra acreditado el elemento subjetivo, porque, al margen de las consideraciones referentes al cumplimiento del fallo de tutela, no se advierte una actitud renuente por parte de los funcionarios de la UARIV.

En punto de ello, debe tenerse en cuenta que a lo largo del incidente la entidad aludida expidió y aportó múltiples respuestas y comunicaciones dirigidas a la interesada, las cuales expusieron las razones legales por las que no era viable incluirla en el RUV. 3.7.- De esta forma, en aras de garantizar el derecho al debido proceso y de defensa de la sancionada, se revocará el auto consultado.

En virtud de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 18 de abril de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, así como las actuaciones derivadas de este, de conformidad con las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado Ausente con excusa