11001031500020210525801 — Consejo de Estado

Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05258-01 Accionantes: Yorlenys Isabel Monterroza Yotagri y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos especiales de procedencia – defectos fáctico, sustantivo por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación[1] presentada por la parte actora en contra del fallo de tutela proferido el 15 de octubre de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 9 de agosto de 2021[2], a través de apoderado judicial[3], Yorlenys Isabel Monterroza Yotagri y María Eugenia Yotagri Jaramillo, presentaron acción de tutela[4] en procura de la protección de sus garantías fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la reparación integral[5], para confutar la sentencia dictada el 18 de marzo de 2021 por la Sección Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del asunto de reparación directa No. 05001333302720150080700/01, mediante la cual se revocó la emitida el 19 de enero de 2018 por el Juzgado 27 Administrativo de Medellín y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda. 1.2.- Hechos 1.2.1.- El señor Jorge Gabriel Narváez Simanca se desempeñaba como agricultor en el sector rural de los municipios de Valdivia y Tarazá, Antioquia.

El 18 de octubre de 2013[6], mientras trabajaba, sufrió múltiples lesiones por la explosión de una mina antipersona, lo que le ocasionó graves daños físicos[7]. 1.2.2.- Por lo anterior, el 24 de julio de 2015[8], Yorlenys Isabel Monterroza Yotagri, María Eugenia Yotagri Jaramillo, Jorge Gabriel Narváez Simanca, Ingrid Yojana Narváez Montes, Diana Paola Monterroza Yotagri, Luis Fernando Monterroza Yotagri, Kelly Johana Yotagri Jaramillo y Edith María Simanca Álvarez formularon medio de control de reparación directa, con el fin de que se declarara a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional responsables por los daños sufridos por los demandantes y, en consecuencia, que se ordenara la indemnización correspondiente.

Este trámite le correspondió al Juzgado 27 Administrativo de Medellín, bajo el radicado No. 05001333302720150080700. 1.2.3.- El a quo ordinario, mediante sentencia del 19 de enero de 2018[9], accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenar el pago por concepto de daños morales en la suma de 80 S.M.L.M.V. en favor de cada demandante; así como, a título de daño a la salud, 80 S.M.L.M.V. y, por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, el monto de $95´914.0611, los dos últimos solo en favor de Narváez Simanca. 1.2.3.1.- Para ello, en primer lugar, señaló que el título de imputación aplicable al caso concreto era de falla en el servicio, luego se refirió a la Convención de Ottawa y explicó que la responsabilidad del Estado se origina en la omisión de cumplir la garantía de protección. Después, indicó que se demostró el daño antijurídico, pues el Ejército Nacional no acató su labor de señalizar, delimitar y desmotar las minas que se encontraban en el perímetro donde se desempeñaba Narváez Simanca. 1.2.3.2.- Afirmó que el plazo que fue concedido al Estado colombiano para adelantar las labores de desminado y demás establecidas en la Convención de Ottawa no lo exoneraba de su deber de protección y cuidado a la población civil frente a las minas antipersonales. 1.2.4.- Inconforme, el Ejército Nacional formuló recurso de apelación[10], bajo el argumento de que se probó el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de un tercero, pues el daño se produjo por el actuar de grupos subversivos ilegales y que el Ejército no tenía posición de garante en el caso, ya que no conocía la amenaza que derivó en la explosión de la mina. 1.2.4.1.- También acotó que es la Dirección para la Acción Integral contra Minas Antipersona del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la responsable de fijar la estrategia contra las minas antipersonas y delimitar las zonas que serán objeto de labores de desminado humanitario, además, señaló que tales actividades deben desarrollarse en áreas que se consideren seguras. 1.2.4.2.- Adujo que ha cumplido con lo establecido en la Convención de Ottawa, para lo cual creó el Batallón No. 60 “CR.

Gabino Gutiérrez”, con el objetivo de desminar las 35 bases militares del Ejército en las que se habían instalado minas para repeler ataques, lo que ya fue cumplido; ulteriormente, ese cuerpo militar fue asignado al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 1.2.4.3.- Iteró que Colombia se encuentra dentro de la prórroga frente a las obligaciones fijadas en la Convención de Ottawa, la que se otorgó por las inmensas dificultades que implica la labor de desminado humanitario. 1.2.5.- Al resolver el recurso de alzada, mediante sentencia del 18 de marzo de 2021[11], el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la providencia recurrida.

Lo anterior, porque, en su criterio, no se demostró que el daño fuera imputable a la parte demandada, al no haberse acreditado la falla en el servicio de conformidad con lo establecido en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018[12]. 1.2.5.1.- En ese orden, aseveró que el hecho de haber ocurrido un incidente similar en otra vereda del municipio de Valdivia, no es suficiente para considerar que existiera un riesgo generalizado que implicara desarrollar labores urgentes de desminado humanitario; aunado a que no se puso en conocimiento de las entidades responsables de realizar las labores referidas, la existencia de minas en la vereda donde ocurrieron los daños. 1.2.5.2.- Indicó que la obligación de prevención en materia de minas, no solo es altamente compleja, sino que es de medio y no de resultado, por lo que no puede exigírsele a las autoridades que conozcan el lugar exacto de todas las minas, ya que esa tarea obedece a un trabajo de priorización, siendo aplicable la teoría de la relativización de la falla en el servicio, según la cual, aunque es deber del Estado brindar seguridad a sus habitantes, no puede exigírsele que realice lo imposible. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela La parte actora motivó su solicitud de amparo en que el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto la sentencia del 18 de marzo de 2021 incurrió en: 1.3.1.- Un defecto fáctico, puesto que no valoró: (i) la contestación allegada al proceso por la demandada, quien afirmó que en la zona de los hechos no han existido ni existen las condiciones de seguridad necesarias para considerarla como un área priorizada que permita realizar labores de desminado;

(ii) la respuesta allegada al expediente por parte de la Gobernación de Antioquia, en la que se identificaron los casos de civiles afectados por minas antipersonas en los municipios de Valdivia y Tarazá; (iii) que la demandada sí conocía la situación de orden público que se vivía en el sitio de ocurrencia de los hechos, al punto que 10 días antes del incidente sufrido por Narváez Simanca se había presentado otra situación similar;

(iv) el informe de la Personería Municipal de Valdivia, que certificó las circunstancias sufridas por Narváez Simanca; y (v) la ficha de notificación de datos básicos del Sistema Nacional de Vigilancia de Salud Pública, lo que implicaba que el Ejército sabía de la presencia de minas en el lugar en cuestión. En suma, sostuvo que, a partir de las pruebas reseñadas, el Ejército Nacional tenía pleno conocimiento de la situación de orden público en materia de minas antipersonales que se vivía en Valdivia y en otros municipios aledaños, lo que, además, permite corroborar que el Tribunal Administrativo de Antioquia debió decretar pruebas de oficio en atención al cambio jurisprudencial que se dio a partir de la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018. 1.3.2.- Un defecto por desconocimiento del precedente, en tanto se pasaron por alto las sentencias de tutela del Consejo de Estado dictadas el 12 de abril de 2018[13], que fue clara en cuanto a que la prórroga de cumplimiento de la Convención de Ottawa no incluía las obligaciones establecidas en el numeral 2º de su artículo 5º; el 13 de diciembre de 2017[14], que reiteró la obligación del Estado de demarcar las zonas minadas; el 18 de julio de 2019[15] y el 15 de noviembre de 2019[16]. 1.3.3.- Un defecto sustantivo, como quiera que interpretó equivocadamente la prórroga dada al Estado colombiano respecto de las obligaciones del numeral 1º del artículo 5º de la Convención de Ottawa, pues esta no incluyó las derivadas del numeral 2º de esa misma disposición, según las cuales el Estado debe identificar, señalar, vigilar y demarcar las zonas donde sospeche que hay presencia de artefactos explosivos. 1.3.4.- Un defecto por violación directa de la Constitución, porque no acudió a un enfoque constitucional en pro de los derechos de las víctimas. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela Se elevaron las siguientes: “De acuerdo con los hechos narrados, solicito al juez constitucional tutelar los derechos fundamentales (…) declarando que la providencia judicial emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA QUINTA MIXTA (…) incurre en un DEFECTO F[Á]CTICO (…) así mismo, incurre en un DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO (…); igualmente por DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE (…) y por último, se incurrió en VIOLACI[Ó]N DIRECTA DE LA CONSTITUCI[Ó]N, ya que la [C]onvención de Ottawa es de rango [c]onvencional y por tanto hace parte del bloque de [c]onstitucionalidad (…)”[17]. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 13 de agosto de 2021[18] la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado inadmitió la solicitud de amparo, con el fin de que el profesional del derecho que actuaba como representante de la parte actora aportara la totalidad de los poderes de quienes fungían como accionantes.

El 24 de agosto de 2021[19], el abogado requerido informó que solo le habían conferido poder Yorlenys Isabel Monterroza Yotagri y María Eugenia Yotagri Jaramillo, pues ellas eran las tutelantes y los demás demandantes dentro del proceso de reparación directa serían terceros con interés[20]. 2.2.- En providencia del 3 de septiembre de 2021 el consejero ponente de la primera instancia admitió la acción de tutela y dispuso notificar a Jorge Gabriel Narváez Simanca, Ingrid Johana Narváez Montes, Diana Paola Monterroza Yotagri, Luis Fernando Monterroza Yotagri, Kelly Johana Yotagri Jaramillo y Edith María Simanca Álvarez, que actuaron como demandantes dentro del proceso de reparación directa sub examine, así como al ministro de defensa nacional y al comandante general del Ejército Nacional, que intervinieron en calidad demandados en el proceso aludido. 2.3.- El Ministerio de Defensa transcribió parcialmente los argumentos del fallo censurado y manifestó que no se indicaron con precisión los defectos específicos de procedencia ni se demostró la vulneración de algún derecho fundamental, por lo que la acción era improcedente, y que no se podía acudir a esta como si fuese una tercera instancia. Sostuvo que el análisis probatorio desplegado por la accionada fue razonable y se ciñó a los presupuestos fijados en la sentencia de unificación dictada el 7 de marzo de 2018 por el Consejo de Estado sobre minas antipersonas. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante el fallo del 15 de octubre de 2021[21], denegó las pretensiones de la acción de tutela, por las siguientes razones: 3.1.- Expuso que sí se tuvo en cuenta la contestación de la demanda allegada por el Ejército, así como el informe del programa para la Atención Integral Contra Minas Antipersonas del 25 de octubre de 2013, sobre el caso de alguien previamente afectado por la misma causa que lo fue Narváez Simanca posteriormente.

No obstante, si bien las otras pruebas alegadas como omitidas no fueron mencionadas, estas buscan demostrar que las demandadas conocían la situación de orden público en la zona causada por artefactos explosivos, por lo tanto, no tienen incidencia en la decisión, pues, según la sentencia de unificación de 2018, la responsabilidad del Estado solo surge cuando el accidente ocurre en una base militar a causa de elementos instalados por miembros del Ejército o cuando se comprueba la proximidad de la mina a algún agente estatal, haciéndose inocua la práctica de medios de convicción decretados oficiosamente e irrelevante el hecho de que las demandadas hubiesen sabido de la situación de orden público en ese ente territorial. 3.2.- Frente a los defectos sustantivo y por violación directa de la Constitución, aseveró que la providencia censurada se limitó a transcribir lo dicho en la sentencia del 7 de marzo de 2018, y fue esta última la que le dio alcance al artículo 5º de la Convención de Ottawa, por lo que no puede acusarse al Tribunal Administrativo de Antioquia de incurrir en una indebida interpretación. Así, consideró que estas denuncias se dirigen en contra de la referida sentencia unificadora, por lo que las accionantes no tenían legitimación en la causa para proponerlas, al no ser parte del proceso donde se dictó. 3.3.- Respecto del desconocimiento del precedente, reiteró que la sentencia de la accionada se basó en la de unificación, que limitó la responsabilidad del Estado a casos de minas plantadas por el Ejército en bases militares o cuando se compruebe que los artefactos explosivos estaban dirigidos a atentar contra agentes estatales.

Agregó que, si bien en otros asuntos similares la Sala había tutelado los derechos de los accionantes, en este no quedaba otra opción que modificar el criterio, pues no se observaba la omisión del precedente de unificación, por ser este el que debe aplicarse. 4.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida, las accionantes presentaron escrito de impugnación[22], en el cual adujeron que la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018 adolecía de múltiples vicios, los que se evidencian, particularmente, en los salvamentos de voto de los que fue objeto.

Agregaron que los fallos del Consejo de Estado citados como desconocidos, fueron posteriores al de unificación, lo que demuestra que no se trata de un asunto pacífico. Reiteraron los argumentos de su escrito tuitivo sobre la indebida interpretación de la Convención de Ottawa. Acotaron que el defecto fáctico en que incurrió en el Tribunal convocado es relevante, en la medida en que de haberse observado los medios de convicción alegados se hubiese concluido que el Estado colombiano es responsable, pues a partir de ellos se torna evidente la situación histórica de orden público en Valdivia, así, insistieron en el incumplimiento de la Convención de Ottawa.

Señalaron que la decisión atacada no observó el precedente vigente al momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la demanda, lo que atenta contra la seguridad jurídica. Además, manifestaron que se desconoció la sentencia C-832 de 2001. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 15 de octubre de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en alguna de las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- Cuestión previa Se advierte que la parte actora, aunque dirigió su petición constitucional en contra, específicamente, de la providencia dictada el 18 de marzo de 2021 por la Sección Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del medio de control de reparación directa No. 05001333302720150080700/01, al exponer los argumentos de su impugnación reprochó, no solo esa sentencia, sino las conclusiones a las que arribó el Consejo de Estado en la de unificación del 7 de marzo de 2018.

Por lo anterior, la Sala delimitará su análisis exclusivamente a las denuncias que se dirigen puntual y expresamente en contra de la sentencia dictada por el Tribunal accionado, pues las reglas de la providencia unificadora no son del resorte de esta tutela, además, porque, de extenderse este estudio a dicha decisión, algunos integrantes de la Sala podrían verse inmersos en un impedimento. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[23] y de procedencia[24], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 5.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto 5.1.- En el subjudice, la parte actora adujo que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver el recurso de apelación, inobservó la totalidad de las pruebas aportadas y omitió decretar unas de oficio; desconoció el precedente del Consejo de Estado; interpretó y aplicó indebidamente la Convención de Ottawa suscrita y ratificada por el Estado colombiano, puntualmente, lo relativo a la prórroga que le fue otorgada a Colombia respecto de su cumplimiento; y no evaluó el caso con base en un enfoque constitucional favorable a las víctimas.

Así, para la Sala la petición de amparo cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues en el presente asunto no se discute una situación de índole netamente legal, sino de carácter iusfundamental, sobre la base de que se debe determinar si la autoridad judicial accionada transgredió los derechos fundamentales invocados por las tutelantes, al incurrir en los vicios denunciados. 5.2.- En cuanto al requisito de subsidiariedad, se verifica su cumplimiento, toda vez que, en contra de la providencia emitida en segunda instancia dentro del medio de control de reparación directa con No. 05001333302720150080700/01, no existe otro mecanismo de impugnación. 5.3.- Frente al presupuesto de inmediatez, se observa que la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia fue proferida el 18 de marzo de 2021, mientras que el amparo se interpuso el 9 de agosto siguiente[25], esto es, dentro del término de seis meses señalado como razonable por la jurisprudencia. 5.4.- Ahora bien, en cuanto a que el escrito de tutela esté debidamente motivado, lo que implica una exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración[26], esta Colegiatura nota que el cargo por defecto fáctico está parcialmente explicado, pues se relacionaron las pruebas que supuestamente fueron omitidas por el Tribunal convocado y lo que se pretende demostrar con estas, no obstante, no se hizo referencia alguna a aquellas que debieron decretarse de oficio, en tanto las accionantes se limitaron a reclamar un decreto oficioso de pruebas por el cambio de línea jurisprudencial.

Así, se continuará con el examen de este requisito específico, pero solo desde la primera acepción, por ser la única que estuvo respaldada en una carga justificativa adecuada. 5.4.1.- Frente al desconocimiento del precedente judicial alegado, esta Sala advierte que la parte actora reprochó como inobservadas sentencias de esta Corporación, así, la denuncia sub examine corresponde a un defecto sustantivo por omisión del precedente del Consejo de Estado. 5.4.2.- En cuanto al vicio por la indebida interpretación de la prórroga para el cumplimiento de las obligaciones de la Convención de Ottawa, si bien las accionantes lo denominaron como un defecto sustantivo, lo cierto es que se refiere a la incorrecta aplicación de un instrumento internacional que hace parte del bloque de constitucionalidad, por haber sido suscrito y ratificado por el Estado colombiano; en tal medida se trata, en realidad, de un defecto por violación directa de preceptos de rango constitucional.

Así, esta denuncia se evaluará bajo ese requisito especial, en conjunto, con la alegación según la cual el caso debió resolverse bajo un enfoque constitucional favorable a las víctimas. 5.4.3.- Ahora bien, al sustentar la impugnación, la parte activa señaló que no se aplicó la sentencia C-832 de 2001, sin embargo, no se expuso con suficiencia cuáles reglas o criterios concretos vertidos en esa decisión eran acoplables al caso o fueron pasados por alto por la accionada, por lo que este alegato carece de la justificación debida; además, en el escrito tuitivo no se hizo referencia a esa sentencia de constitucionalidad, de manera que su análisis en segunda instancia implicaría trasgredir el derecho de defensa de la accionada. 5.5.- No se alega una irregularidad procesal. 5.6.- Por último, no se ataca una decisión de tutela sino la providencia proferida por el ad quem dentro del medio de control de reparación directa No. 05001333302720150080700/01. 5.7.- Habiéndose cumplido los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, en los términos señalados, la Sala reiterará la dogmática sobre los defectos fáctico, sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y por violación directa de la Constitución; y verificará si se encuentran configurados en este caso. 6.

El defecto fáctico en el caso concreto 6.1.- La Corte Constitucional ha considerado que el defecto fáctico se configura cuando el juez carece del apoyo probatorio que le permite la aplicación del supuesto legal en el que fundó su decisión[27]. Este, además, debe ser flagrante, ostensible, manifiesto y con incidencia directa en el sentido de la sentencia, de manera que para su existencia es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de forma objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llegó el funcionario en su providencia o que el apoyo probatorio en que se basó resulte absolutamente inadecuado para el caso. 6.2.- Las accionantes alegan que el Tribunal Administrativo de Antioquia pasó por alto: (i) la contestación allegada al proceso por la demandada, quien afirmó que en la zona de los hechos no han existido ni existen las condiciones de seguridad necesarias para considerarla como priorizada a efectos de realizar labores de desminado;

(ii) la respuesta allegada al expediente por parte de la Gobernación de Antioquia, en la que se identificaron los casos de civiles afectados por minas antipersonales en los municipios de Valdivia y Tarazá; (iii) que la demandada sí conocía la situación de orden público que se vivía en el sitio de los hechos, al punto que 10 días antes al incidente sufrido por Narváez Simanca se había presentado otra situación similar en Valdivia;

(ii) Oficio del 17 de julio de 2015, en el cual se informó que el Batallón de Desminado No. 60 no ha recibido comunicaciones o requerimientos en los que se indique que en el municipio de Valdivia existan artefactos explosivos; y que en ese ente territorial no se han adelantado tales labores, ya que ello se trata de un actividad progresiva[30].

(iii) Oficio del 29 de julio de 2015, de la Dirección para la Acción Integral contra Minas Antipersona, que explicó las condiciones a cumplirse en un territorio para que pueda ser objeto de desminado y la progresividad de tal misión; también se refirió a los resultados de las labores del Batallón No. 60 y aseveró que no ha tenido solicitudes por parte de las autoridades locales de Valdivia para incluir ese municipio en el programa referido, e hizo un recuento de las situaciones de prevención desarrolladas en tal ente territorial[31].

(iv) Oficio del 17 de enero de 2017, de la Gobernación de Antioquia, en el cual consta que entre el año 2012 y 2013 en el municipio de Valdivia se registraron 5 casos de personas afectadas por minas antipersonales[32]. (v) Oficio del 25 de octubre de 2013, del Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal, en el que se informó que el 8 de octubre de 2013, es decir 10 días antes de lo ocurrido a Narváez Simanca, otra persona se había visto afectada por la explosión de una mina antipersonal en ese municipio[33]. 6.3.1.- A partir de las pruebas reseñadas, la autoridad judicial accionada, concluyó: “Sin embargo, no está demostrado que el daño sea imputable a las entidades demandas, toda vez que no se acreditó la existencia de una falla en el servicio, según los criterios establecidos por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018 (…) Lo anterior se afirma por cuanto si bien, de acuerdo con el Oficio No. OFI13-00129 de 25 de octubre de 2013 del Programa Presidencial [p]ara la Acción Integral [C]ontra Minas Antipersonal, días antes del accidente sufrido por el demandante, se había presentado otro incidente con una mina antipersonal en otra vereda del municipio de Valdivia, de esa sola circunstancia no puede inferirse que existiera una situación de riesgo generalizado que ameritara la realización perentoria de labores de desminado humanitario.

Además, de acuerdo con las pruebas recaudadas en el proceso, se tiene que las autoridades locales no pusieron en conocimiento de las entidades encargadas de coordinar y ejecutar las labores de desminado, la presencia de minas y otros artefactos en el territorio del municipio de Valdivia, con el fin de que este fuera objeto de priorización, por lo que, ante la falta de conocimiento sobre la existencia de la situación de riesgo, no es posible predicar reproche alguno por parte de la entidad demandada.

(…) En este orden de ideas, no puede afirmarse que existiera una situación generalizada y reiterada, que permitiera inferir razonablemente que la zona rural del municipio de Valdivia requería de atención prioritaria para el desarrollo de labores de desminado. Esto se afirma por cuanto si bien, antes del accidente que sufrió la víctima, ya se había presentado un incidente similar, tal hecho en sí mismo no generaba a cargo del Estado la obligación de iniciar labores de desminado.

(…) Si bien, el Estado debe hacer todo lo que esté a su alcance por identificar y eliminar las minas antipersonales y las municiones sin explotar que existen en el territorio y prevenir los riesgos que se derivan de estos artefactos, no puede olvidarse que el deber de prevención es de medio y no de resultado, y a la hora de examinar su grado de cumplimiento, debe tenerse en cuenta que la labor de desminado es de compleja aplicación”[34]. 6.4.- En efecto, con excepción de la ficha de notificación de datos básicos del Sistema Nacional de Vigilancia de Salud Pública, sí se valoraron expresamente los medios de convencimiento que se alegan como omitidos, cosa distinta es que las accionantes disientan de las conclusiones probatorias a las que arribó el juez natural de la causa, las que estuvieron amparadas y guiadas en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018.

Así pues, al volver sobre la labor probatoria desplegada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al margen de que este juez constitucional coincida o no con ella, se advierte como razonable y no caprichosa o arbitraria. 6.5.- Ahora bien, frente a la ficha de notificación de datos básicos producto de la inclusión del afectado en el SIVIGILA, esta Sala no encuentra que ese documento tenga la potestad, por sí mismo, de alterar la posición del Tribunal Administrativo de Antioquia prohijada en la providencia atacada, pues en este solo se observan datos básicos relativos a los hechos que afectaron la integridad física de Narváez Simanca[35], ergo, su sola omisión no permite considerar probado el defecto en cuestión. 7.- El defecto sustantivo por desconocimiento del precedente en el caso concreto 7.1.- Con relación a este requisito específico, la Corte Constitucional[36] ha explicado que, entre otras circunstancias[37], se presenta cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente judicial (horizontal o vertical[38]) sin justificación suficiente, pues este es de carácter obligatorio.

Sin embargo, ha precisado[39] que es posible aislarse del precedente judicial siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes requisitos: (i) se haga una referencia expresa, amplia y suficiente del precedente aplicado a casos similares; y (ii) se expongan las razones por las que considera que aquel no resulta ajustado al asunto estudiado. 7.2.- En el sub judice, las tutelantes aducen que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al aplicar la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, desconoció los fallos de tutela dictados el 12 de abril de 2018[40], el 13 de diciembre de 2017[41], el 18 de julio de 2019[42] y el 15 de noviembre de 2019[43]. 7.3.- Ahora bien, se debe precisar que ante la posibilidad de interpretaciones disimiles, adquiere una importancia especial la facultad unificadora de los órganos de cierre de cada jurisdicción, al punto que, cuando se presenta algún grado de indeterminación respecto de ciertos asuntos, es menester acudir a la precitada herramienta jurisprudencial, como lo ha señalado la Corte Constitucional, en los siguientes términos: “Pues bien, ¿cómo se logra entonces la unidad de un ordenamiento jurídico? La respuesta es clara.

Mediante la unificación de la jurisprudencia. En efecto, si cada juez, al momento de interpretar la ley, le confiere en sus sentencias un sentido diferente a una misma norma, sin que el propio ordenamiento consagre mecanismos orientados a tal unificación, habrá caos, inestabilidad e inseguridad jurídica. Las personas no podrían saber, en un momento dado, cuál es el derecho que rige en un país. Luego es indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y único el establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la jurisprudencia”[44]. 7.3.1.- Por lo tanto, las sentencias de unificación aseguran el derecho a la igualdad y los principios de confianza legítima y seguridad jurídica; en ese mismo sentido se ha pronunciado la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación: “Es importante resaltar entonces que la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado no nace con la ley 1437 de 2011 ni depende exclusivamente de ella, pues como ha quedado señalado aqu[e]lla es inherente a la condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que le reconoce a la Corporación el artículo 237-1 de la Constitución Política, tal como ya lo hacía la Carta de 1886.

En consecuencia, el deber de las autoridades administrativas y judiciales de hacer una interpretación uniforme y coherente de las normas jurídicas y de garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica es un mandato general, directo y de aplicación inmediata que se debe cumplir en cualquier actuación administrativa”[45]. 7.3.2.- Así las cosas, se debe reiterar que, en la fecha en que se profirió la sentencia atacada ya se había expedido el precedente unificador cuya inaplicación reclama la parte actora, por lo que se trataba de la posición jurisprudencial conocida y vigente y, como garantía de los principios a la seguridad jurídica y confianza legítima, se hacía preciso acudir a las reglas en ella fijadas para determinar el régimen de responsabilidad aplicable a los casos por los daños generados por minas antipersonales y las condiciones para que se configure la responsabilidad del Estado. 7.4.- Bajo la perspectiva argumental expuesta, para la Sala no se configura el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, en la medida en que el fallo de unificación en el cual se fundó la sentencia del 18 de marzo de 2021, era aplicable al sub examine, por cuanto aquel pretendió condensar el precedente judicial respecto de las reglas sobre la responsabilidad del Estado en materia de daños causados por minas y otros artefactos explosivos, tornándose obligatorio, a pesar de la existencia de tesis disimiles, y sin que el hecho de se hubiesen presentado múltiples salvamentos de voto afecten ese aspecto. 8.- El defecto por violación directa de la Constitución en el caso concreto 8.1.- Este procede (i) cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto o (ii) se toma la ley al margen de los dictados de la Constitución[46].

El alto tribunal constitucional[47] también ha señalado que tiene lugar cuando: (i) en la solución del caso se dejó de considerar una disposición legal con base en el precedente constitucional; (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. 8.2.- En este caso, las accionantes aducen que se interpretó y aplicó equivocadamente lo atinente a la prórroga dada a Colombia frente al cumplimiento de la Convención de Ottawa, pues esta no comprendió las obligaciones establecidas en el numeral 2º del artículo 5º de ese instrumento. 8.3.- Al respecto, es importante destacar que la “Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción”, estableció una serie de obligaciones para los países signatarios, que en lo relevante para el caso, se encuentran consignadas en su artículo 5, en los términos que siguen: “Artículo 5.

Destrucción de minas antipersonal colocadas en las zonas minadas. 1. Cada Estado Parte se compromete a destruir, o a asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal colocadas en l[a]s zonas minadas que estén bajo su jurisdicción o control, lo antes posible, y a más tardar en un plazo de 10 años, a partir de la entrada en vigor de esta Convención para ese Estado Parte. 2.

Cada Estado Parte se esforzará en identificar todas las zonas bajo su jurisdicción o control donde se sepa o se sospeche que hay minas antipersonal, y adoptará todas las medidas necesarias, tan pronto como sea posible, para que todas las minas antipersonal en zonas minadas bajo su jurisdicción o control tengan el perímetro marcado, estén vigiladas y protegidas por cercas u otros medios para asegurar la eficaz exclusión de civiles, hasta que todas las minas antipersonal contenidas en dichas zonas hayan sido destruidas.

La señalización deberá ajustarse, como mínimo, a las normas fijadas en el Protocolo sobre prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armas trampa y otros artefactos, enmendado el 3 de mayo de 1996 y anexo a la Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados. 3.

Si un Estado Parte cree que será incapaz de destruir o asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal a las que se hace mención en el párrafo 1 dentro del período establecido, podrá presentar una solicitud a la Reunión de Estados Parte o a la Conferencia de Examen con objeto de que se prorrogue hasta un máximo de otros diez años el plazo para completar la destrucción de dichas minas antipersonal.

(…)”. El Estado aprobó la convención en comento mediante la Ley 554 de 2000, que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-991 de ese mismo año; el precitado instrumento fue ratificado en septiembre del 2000 y entró en vigor a partir de marzo de 2001[48]. Como se vio, el plazo para cumplir con las obligaciones derivadas de la Convención de Ottawa se cumpliría, en principio, en marzo de 2011; sin embargo, el Estado, en atención a la grave situación de orden público del país, solicitó una prórroga para satisfacer las obligaciones aludidas, la cual fue concedida y concluiría en marzo de 2021.

En adición a lo anterior, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz en la sesión de la Convención de Ottawa que tuvo lugar del 30 de junio al 2 de julio de 2020, pidió que se otorgara un plazo adicional de 4 años y 10 meses[49], el cual fue concedido el 20 de noviembre siguiente[50], en consecuencia, la obligación de Colombia de destruir la totalidad de las minas en el territorio nacional fenece el 31 de diciembre de 2025. 8.4.- En cuanto a la posición jurisprudencial vigente sobre la materia, se debe tener en cuenta que, según se explicó, la Sección Tercera de esta Corporación unificó su criterio en sentencia del 7 de marzo de 2018.

En esa oportunidad, el Consejo de Estado estudió el caso de Luz Vasco Basabe y su hijo, quienes sufrieron de graves lesiones cuando tuvieron contacto con minas antipersonales en el municipio de La Palma, Cundinamarca. Al revisar la posibilidad de condenar al Estado por incumplir el deber establecido en el artículo 2º[51] de la Constitución, se indicó: “Varios fallos de la Sección Tercera de esta Corporación han declarado la responsabilidad del Ministerio de Defensa por daños ocasionados con MAP y MUSE instaladas por miembros de grupos armados ilegales, en virtud de la posición de garante, dentro de las que se cuenta: la omisión de completar el desminado humanitario en todo el territorio nacional, de dar cumplimiento a los compromisos adquiridos con ocasión de la ratificación del tratado de Ottawa, de realizar la ‘demarcación de la zona y la erradicación de las armas trampa que se encontraban allí’, de informar a la población sobre la existencia, modo de identificar y de evitar hasta lo posible el contacto con esos artefactos explosivos, de inspeccionar el área y los lugares de combate y no informar a la población civil de la muy probable existencia de elementos bélicos dejados por miembros de la subversión al momento de su huida.

Sin embargo, no deben desconocerse los plazos establecidos para llevar a cabo la obligación de desminar todo el territorio colombiano, como se explicó más arriba, así como las variables que entran en juego en la priorización de los municipios objeto de acciones de desminado humanitario al interior de las distintas comisiones interdisciplinarias que intervienen en esta toma de decisiones, como se explicará en detalle en el desarrollo acerca de la obligación del Estado de prevenir los riesgos razonablemente previsibles, de conformidad con el artículo 1.1 de la Convención Americana.

Fundamentar la responsabilidad del Estado en la noción de posición de garante también ofrece la tentación al juez administrativo de crear obligaciones a cargo del Estado que ni siquiera se encuentran plasmadas en ninguna fuente normativa, como aquella de informar a la población sobre la existencia de minas antipersonal o demarcar los lugares donde se crea que haya presencia de las mismas.

El primer evento resulta imposible de exigir a la fuerza pública toda vez que ni el Ejército ni la Policía conocen de la ubicación de esos artefactos prohibidos, escondidos estratégicamente por los grupos armados ilegales y muchas veces camuflados en ‘elementos de uso común como radios, latas de gaseosa, bolsas de basura, etc.’ para dificultar su identificación. La exigencia detrás del segundo reproche podría poner incluso en riesgo a la población civil; si bien el numeral 2 del artículo 5 del tratado de Ottawa consagra la obligación de demarcar los perímetros con sospecha de zonas minadas, la realidad del país ha llevado a las autoridades a evitar dichas demarcaciones: ‘el Estado colombiano se ha abstenido de utilizar las metodologías internacionales para señalizar las áreas sospechosas y campos minados por los GAML.

Ello, por cuanto se considera que dicha señalización puede ser fácilmente alterada por los ilegales, con el fin de generar una falsa sensación de confianza en los transeúntes de la zona, sean estos miembros de la Fuerza Pública colombiana o población civil’. Tampoco es posible pretender que las tropas regulares que se enfrentan al accionar de la subversión inspeccionen el área y los lugares de combate, pues se trata de personal ajeno a aquel que integra los pelotones de desminado humanitario, y que en consecuencia no cuenta con la capacitación y experticia requeridos para identificar, delimitar, cercar y limpiar campos minados.

Se trataría de una exigencia que s[o]lo repercutiría en altos riesgos para la integridad y vida de los propios soldados y en grandes costos para la entidad obligada a responder por los uniformados heridos”[52]. (Subrayado fuera del texto). En efecto, esta Sala de lo Contencioso Administrativo estimó que no hay lugar a adoptar fallos en contra del Estado bajo el solo argumento de su posición de garante, pues ello implica el riesgo de emitir condenas por obligaciones que no tienen una fuente legal; en punto de ello, explicó que el deber de informar a la población civil sobre la ubicación de todos los lugares donde se encuentran artefactos explosivos es imposible por la naturaleza de estos; además, la obligación de demarcar y señalizar las áreas minadas, derivada del numeral 2º del artículo 5º de la Convención de Ottawa, es contraproducente, pues, en el contexto colombiano, esa delimitación zonal sería fácilmente modificada o utilizada por los grupos armados ilegales, aumentando el número de civiles afectados por este flagelo. 8.4.1.- En cuanto a la posibilidad de declarar al Estado responsable por incumplir el deber de prevención, en la providencia de unificación precitada, se acotó: “(…) Sin embargo, la ubicación de un municipio dentro de los más afectados con la presencia de MAP/MUSE, no implica per se la declaratoria de re[s]ponsabilidad del Estado por la omisión en el deber de prevenir este riesgo, como se explicará a continuación. Colombia tiene a su cargo una doble obligación en la prevención de accidentes con MAP/MUSE/AEI, mediante i) la labor de desminado humanitario y ii) la educación en el riesgo de minas (ERM).

Estas obligaciones son de compleja aplicación, cuentan con diseños y lineamientos ajustados a estándares nacionales e internacionales, dirigidos a su implementación y ejecución dentro de los plazos acordados por el Estado ante la comunidad internacional, y de forma selectiva, priorizando los municipios más afectados. Resulta de la mayor importancia aclarar que cuando se presenta un accidente con una mina antipersonal en una vereda o municipio con presencia de grupos armados ilegales, -aspecto alegado por la parte actora, según la cual antes del accidente de Luz Myriam Vasco y su hijo ya se habían presentado otros en el mismo lugar de los hechos, afirmación que se puede corroborar con la ‘Tabla I. Accidentes en La Palma- Cundinamarca con corte año 2003’, de acuerdo con la cual en el mes de diciembre de 2002 se presentaron 2 accidentes en ese municipio- esto per se no habilita a las autoridades encargadas a ingresar en la zona afectada y adelantar labores de desminado humanitario.

El proceso de identificación de campos minados dirigido a labores de limpieza es largo y complejo (…) Se puede concluir que, si bien el desminado humanitario es una prioridad del Estado colombiano, a fin de garantizar ‘el goce efectivo de los derechos y libertades fundamentales de las comunidades afectadas por la violencia en Colombia’, lo cierto es que la puesta en marcha de las labores de limpieza de los terrenos contaminados (obligación de medio) demanda toda una coordinación interinstitucional, que no permite su avance de forma indiscriminada o inmediata cada vez que haya un accidente con una mina antipersonal”[53].

Sobre el particular, se reconoció la extrema dificultad del Estado para cumplir el deber de prevención en materia de minas antipersonales, pues ello corresponde a un proceso largo y altamente complejo que incluye, entre otros aspectos, la labor de priorizar las áreas más críticas, adicionalmente, la Sala afirmó que ni siquiera el hecho de que ocurran varios accidentes similares en un área determinada permite adoptar medidas de desminado inmediatas cuando se trata de una zona con presencia de grupos al margen de la legalidad; en tal medida, sostuvo que la sola omisión del deber preventivo por parte del Estado tampoco puede ser el fundamento de una sentencia condenatoria. 8.4.2.- Ulteriormente, analizó la responsabilidad de la Nación bajo la óptica de la posibilidad razonable de prevención del riesgo, frente a lo cual introdujo el aspecto de la relatividad de las obligaciones del Estado y estimó: “Solo en aquellos lugares que son objeto de priorización en materia de desminado humanitario y de ERM por parte del DAICMA, debido a la cantidad de accidentes registrados en el IMSMA, la identificación de una ‘situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado’ se torna evidente.

No obstante, las dificultades en adelantar de forma eficiente y exitosa las labores de desminado y de ERM persisten, en atención a las limitaciones relacionadas con la completitud y calidad de la información suministrada por las distintas fuentes, la probabilidad de que después de proceder a limpiar un campo minado los miembros de la guerrilla vuelvan a poner minas en esos mismos lugares y la ausencia de medidas de seguridad para los miembros de los pelotones de desminado, quienes se estarían adentrando en zonas con alta presencia de grupos armados.

De otro lado, este aspecto de la razonabilidad de la prevención se encuentra íntimamente ligado al concepto de la relatividad de las obligaciones del Estado. Como se sabe, la falla relativa delimita el cumplimiento de las obligaciones que están a cargo del Estado y, por lo tanto, exige que la determinación de la falla frente a su trasgresión sea analizada en cada caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.

Es decir que, el análisis del cumplimiento de las obligaciones de medio en materia de protección ‘debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención’. De lo anterior es posible determinar, que dado el uso sistemático y continuo de MAP y MUSE por parte de los grupos guerrilleros, la asimetría en la dinámica de instalación de las minas, la dificultad de ubicar los campos minados, la cantidad de departamentos afectados por la presencia de estas municiones como lo evidencia la ‘Tabla III.

Accidentes en todos los departamentos de Colombia con corte año 2003’, sumado a los recursos limitados del Estado para hacer frente a este fenómeno, hace que las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo sean bajas”. 8.4.3.- A modo de conclusión, en el pluricitado antecedente de unificación, se indicó: “De igual manera, bajo la óptica de responsabilidad del Estado clásica, no habría lugar a condenar únicamente bajo el régimen objetivo basado en la solidaridad o en la posición de garante, por las razones expuestas anteriormente, ni bajo el régimen de falla del servicio en tanto la obligación de desminar la totalidad del territorio colombiano, de conformidad con la Ley 554 del 14 de enero de 2000, ‘Por medio de la cual se aprueba la convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción’ no ha sido infringida.

Por el contrario, se observa que el Plan Estratégico diseñado por la Acción Integral contra Minas Antipersonal en materia de desminado humanitario, ha incluido al municipio La Palma dentro de las zonas de mediana afectación, y será limpiada dentro del plazo fijado para este fin. En cuanto al r[é]gimen de responsabilidad por riesgo creado, el fallo ha recogido dos eventos en los que habría lugar a condenar, pero que no corresponden al caso en estudio; se trata de los accidentes con MAP/MUSE/AEI ocurridos en las bases militares que fueron minadas por el mismo Ejército Nacional, se trate de una víctima militar o civil, y casos de accidentes con estos artefactos explosivos en una proximidad evidente a un órgano representativo del Estado, que permita afirmar que el artefacto explosivo iba dirigido contra agentes de esa entidad”[54].

(Subrayado fuera del texto). 8.5.- Bajo ese hilo argumentativo, es evidente que no se puede condenar al Estado por incumplir la obligación contenida en el numeral 1o del artículo 5o de la Convención de Ottawa, pues esta no se encuentra vigente, además, la emisión de una condena tampoco puede fundarse exclusivamente en la ocurrencia de otros hechos similares en la misma región, en atención a la extrema complejidad intrínseca al proceso de desminado, según el criterio unificado de esta Corporación. 8.6.- Ahora, las accionantes alegan que, si bien la obligación de destruir la totalidad de las minas antipersonales derivada de la Convención de Ottawa fue prorrogada, ese plazo no se extendió a la obligación de demarcar o delimitar las zonas minadas, establecida en el numeral 2º de esa misma disposición, de donde dimana la responsabilidad del Ejército Nacional en este caso concreto.

Sin embargo, como se explicó, ese deber fue estudiado en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, en la cual se afirmó que tal delimitación, a la postre, es perjudicial y contraproducente, en tanto, en el contexto del conflicto colombiano, sería usado o alterado fácilmente por lo grupos armados, aumentando significativamente el número de víctimas.

Aunado a ello, esta Corporación, en distintas ocasiones, ha considerado que la obligación de delimitación de las zonas donde exista presencia de minas u otros artefactos explosivos, no está sujeta a un plazo determinado, lo que impide declarar la responsabilidad del Estado por el solo hecho de no estar debidamente señalizada la zona aludida; sobre esto, en sentencia de febrero de 2021, esta colegiatura adujo: “Ahora bien, el Estado colombiano se comprometió a destruir o asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal sembradas en su territorio, en el plazo que vencía, en principio, en marzo de 2021, pero la obligación de identificar y demarcar las zonas en que se sepa o se sospeche la existencia de estos artefactos no está sujeta a un plazo determinado.

Lo expuesto, por cuanto el artículo 5 de la convención de Ottawa no establece un límite de tiempo para cumplir dicho mandato, como sí lo hizo respecto a la destrucción de dichos artefactos. El numeral 2° del artículo 5 impone a los Estados parte el deber de esforzarse en identificar las zonas donde se sepa o sospeche la contaminación por minas antipersonal y adoptar, tan pronto como sea posible, las medidas necesarias para delimitar y vigilar dicha área”[55].

En igual sentido se pronunció mediante providencia del 12 de julio de 2018, en la cual indicó: “Por el contrario, en cuanto a las actividades de identificación, demarcación, vigilancia y cercado de la zona ‘donde se sepa o se sospeche que hay minas antipersonal…’, del numeral 2° bajo cita establece, con claridad que el Estado como obligación: ‘adoptará todas las medidas necesarias, tan pronto como sea posible, para que todas las minas antipersonal en zonas minadas bajo su jurisdicción o control tengan el perímetro marcado, estén vigiladas y protegidas por cercas u otros medios para asegurar la eficaz exclusión de civiles…’.

Por lo anterior, la autoridad judicial cuestionada, realizó una interpretación irrazonable de la prórroga dada al Estado Colombiano, pues consideró que también cobija[b]a el deber fijado en el numeral 2º del artículo 5º de la Convención de Ottawa, lo cual, como ya se explicó, aquella solo se puede predicar frente a la obligación de ‘destruir, o a asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal colocadas en las zonas minadas que estén bajo su jurisdicción o control’, pero no, se reitera, en cuanto a las actividades de identificación, demarcación, vigilancia y cercado de la zona ‘donde se sepa o se sospeche que hay minas antipersonal (…)’”[56].

(Subrayado fuera del texto). 8.7.- En relación con la queja por no haberse estudiado el caso bajo una óptica constitucional diferente y proclive al reconocimiento de los derechos de las víctimas, esta Sala, al igual que lo hizo el a quo constitucional, advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia se limitó a acudir a las reglas y criterios fijados en la sentencia unificadora del 7 de marzo de 2018, que era el precedente vigente al momento de su emisión y, por ende, el aplicable al caso, por lo que no puede abrirse paso el argumento de que debió preferirse una interpretación más favorable a los demandantes, como sustento del defecto por violación directa de la Constitución. 8.8.- Así pues, con independencia del criterio jurídico de la Sala, en este escenario constitucional no se encuentra demostrado que la decisión del 18 de marzo de 2021 hubiese incurrido en una interpretación o aplicación arbitraria o irrazonable de la Convención de Ottawa o de la prórroga concedida al Estado colombiano frente a su cumplimiento. 9.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala confirmará el fallo impugnado, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 15 de octubre de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, pero por las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS | GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente de la Sala |Consejero de Estado | | |Aclaración de Voto | | |Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2018-03386-01 | | | | | | | | | | NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 26, con certificado F25489E12368E3C1 C569D6C25A2B899E 951618EB17924061 5E54A674AE6F6BCE. [2] Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 16CE7F5466F3B925 C1628342C6CF6DF4 3F682661C8B576FF 251D2D8DA469416C. [3] Obra poder a folios 1-2 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado B162B65EB0BC6BB5 EB9464853B4D6E88 E6BB65AE8C4342F9 156D2AA7046C5BF3. [4] Obra escrito de tutela a folios 3-21 en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado B162B65EB0BC6BB5 EB9464853B4D6E88 E6BB65AE8C4342F9 156D2AA7046C5BF3. [5] A folio 15 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado B162B65EB0BC6BB5 EB9464853B4D6E88 E6BB65AE8C4342F9 156D2AA7046C5BF3. [6] Obra fecha del accidente a folio 9 del archivo digital denominado “006Anexos3” subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado B986062F5E532016 567B315D6A401C21 56C7876DF4A397DF DB21FFF8E70FCB6E. [7] Obran estos hechos a folio 14 del archivo digital denominado “010Demanda” subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado B986062F5E532016 567B315D6A401C21 56C7876DF4A397DF DB21FFF8E70FCB6E. [8] Obra acta de reparto en el archivo digital denominado “011ActaReparto” subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado B986062F5E532016 567B315D6A401C21 56C7876DF4A397DF DB21FFF8E70FCB6E. [9] Obra sentencia en el archivo digital denominado “068SentenciaPrimeraInstancia” subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado B986062F5E532016 567B315D6A401C21 56C7876DF4A397DF DB21FFF8E70FCB6E. [10] Obra recurso en el archivo digital denominado “070RecursoApelacionEjercitoNacional” subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado B986062F5E532016 567B315D6A401C21 56C7876DF4A397DF DB21FFF8E70FCB6E. [11] Obra sentencia en el archivo digital denominado “084SentenciaSegundaInstancia” subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado B986062F5E532016 567B315D6A401C21 56C7876DF4A397DF DB21FFF8E70FCB6E. [12] Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 7 de marzo de 2018, rad. 25000-23-26-000-2005-00320-01(34359)A, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [13] Sección Cuarta del Consejo de Estado, sentencia del 12 de abril de 2018, rad. 11001031500020170221900, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [14] Sección Cuarta del Consejo de Estado, sentencia del 13 de diciembre de 2017, rad. 11001031500020170255600, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [15] Sección Cuarta del Consejo de Estado, sentencia del 18 de julio de 2019, rad. 11001031500020190242700, C.P. Milton Chaves García. [16] Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 15 de noviembre de 2019, rad. 11001031500020190460300, C.P. Alberto Montaña Plata. [17] A folio 15 del escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado B162B65EB0BC6BB5 EB9464853B4D6E88 E6BB65AE8C4342F9 156D2AA7046C5BF3. [18] Obra auto inadmisorio en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 4, con certificado 49F5C99ECB0A8E4E 61A49744BD2B6F2F 043319D89C0B9531 A876A33310FDADA4. [19] Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 8, con certificado 482B14EDFE7184CE 4F1E27AFD13B2937 744D7DCB893C6E4B D170379EBFF28AF1. [20] Obra subsanación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 8, con certificado 13C7C6418BEF9AC0 9414EF9D83917978 02B87715C9029A56 F1A1796E52EE3FBF. [21] Obra fallo de primera instancia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 21, con certificado C75660573D05609F 3C2CCF92C7826384 ADB5BEB45E0FEA2D C50FB37B99814DD2. [22] Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 26, con certificado F25489E12368E3C1 C569D6C25A2B899E 951618EB17924061 5E54A674AE6F6BCE. [23] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [24] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [25] Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 16CE7F5466F3B925 C1628342C6CF6DF4 3F682661C8B576FF 251D2D8DA469416C. [26] En relación con este aspecto, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que “no se trata de rodear a la acción de tutela de exigencias formales contrarias a su naturaleza, sino de exigir que el actor tenga claridad y sea diligente en cuanto a la explicación del origen de la afectación de sus derechos y que dé cuenta de ello al momento de pretender su protección constitucional”.

(T-265 de 2014). [27] De acuerdo con la sentencia SU-448 de 2016, “[s]e estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso. (…) el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, [e]ste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales”. [28] Como consta a folios 3-6 de la sentencia en el archivo digital denominado “084SentenciaSegundaInstancia” subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado B986062F5E532016 567B315D6A401C21 56C7876DF4A397DF DB21FFF8E70FCB6E. [29] Fue referencia por el Tribunal Administrativo de Antioquia a folio 21 de la sentencia en el archivo digital denominado “084SentenciaSegundaInstancia” subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado B986062F5E532016 567B315D6A401C21 56C7876DF4A397DF DB21FFF8E70FCB6E. [30] Ibídem. [31] Ibídem, folios 21-22. [32] Ibídem, folio 23. [33] Ibídem. [34] A folios 23-25 de la sentencia en el archivo digital denominado “084SentenciaSegundaInstancia” subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado B986062F5E532016 567B315D6A401C21 56C7876DF4A397DF DB21FFF8E70FCB6E. [35] Obra ficha a folios 9-11 del archivo digital denominado “006Anexos3” subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado B986062F5E532016 567B315D6A401C21 56C7876DF4A397DF DB21FFF8E70FCB6E. [36] Corte Constitucional, sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. [37] De esta manera, ha venido construyendo los distintos supuestos que pueden configurar este defecto conforme a las situaciones fácticas que se exponen: “(i) Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que (i) no es pertinente, (ii) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, (iii) es inexistente, (iv) ha sido declarada contraria a la Constitución, (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio, así ocurre por ejemplo cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.

(ii) Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente - interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.

(iii) Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes. (iv) Cuando la disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución. (v) Cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vi) Cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(vii) Cuando el operador judicial con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos fundamentales. (viii) Cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiere permitido una decisión diferente de acogerse la jurisprudencia. (ix) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso”.

Sentencias T-343 de 2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007. [38] Sobre el precedente horizontal y vertical, la Corte Constitucional ha señalado: “Esta Corporación ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa.

El primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores”.

Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011, T-209 de 2011 y T -102 de 2014. [39] Corte Constitucional, sentencias T-446 de 2013 y T-328 de 2018. [40] Sección Cuarta del Consejo de Estado, sentencia del 12 de abril de 2018, rad. 11001031500020170221900, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [41] Sección Cuarta del Consejo de Estado, sentencia del 13 de diciembre de 2017, rad. 11001031500020170255600, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [42] Sección Cuarta del Consejo de Estado, sentencia del 18 de julio de 2019, rad. 11001031500020190242700, C.P. Milton Chaves García. [43] Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 15 de noviembre de 2019, rad. 11001031500020190460300, C.P. Alberto Montaña Plata. [44] Corte Constitucional, sentencia C-104 de 1993. [45] Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, rad. 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177), C.P. William Zambrano Cetina. [46] Corte Constitucional.

Sentencia C- 590 de 2005. [47] Corte Constitucional. Sentencias T-809 de 2010, T-747 de 2009, T-555 de 2009 y T-071 de 2012. [48] Tomado de https://www.cancilleria.gov.co/en/node/330. [49] Tomado de https://id.presidencia.gov.co/Paginas/prensa/2020/Gobierno- Nacional-sustento-solicitud-prorroga-para-cumplir-con-obligaciones-de- Convencion-Ottawa-sobre-prohibicion-200701.aspx. [50] Tomado de http://www.accioncontraminas.gov.co/prensa/atencion- convencion-de-ottawa-aprueba-mas-de-4-cuatro-a%C3%B1os-de-prorroga-a- colombia-para-la-eliminacion-de-minas-antipersona. [51] “Artículo 2.

(…) Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. [52] Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 7 de marzo de 2018, rad. 25000-23-26-000-2005-00320-01(34359)A, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [53] Ibídem. [54] Ibídem. [55] Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 22 de febrero de 2021, rad. 05001-23-31-000-2011-00631-01(51094), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. [56] Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia del 12 de julio de 2018, rad. 11001031500020170221900, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.