CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 ACCIÓN POPULAR – AUTO. Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Asunto: Resuelve apelación frente a medida cautelar de urgencia. AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA TESIS: SE MODIFICA LA MEDIDA CAUTELAR APELADA, POR CUANTO LA MISMA NO ERA IDÓNEA PARA PREVENIR EL PERJUICIO ALEGADO POR EL SOLICITANTE.
EL CEPS DEBE DAR CUMPLIMIENTO ESTRICTO A LA RESOLUCIÓN NÚM. 1301 DE 31 DE OCTUBRE DE 2016. DERECHOS COLECTIVOS: GOCE DE UN AMBIENTE SANO, A LA SALUBRIDAD PÚBLICA Y A LA EFICIENTE PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA -EAAB1 contra el proveído de 1o. de julio de 2021, proferido por la Sección Cuarta -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, a través del cual se decretó una medida cautelar de urgencia. 1 En adelante la EAAB 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- Los señores GUSTAVO MOYA ÁNGEL, JORGE ENRIQUE CUERVO RAMÍREZ, MIGUEL ÁNGEL CHAVES GARCÍA, JORGE HUMBERTO GONZÁLEZ VILLANUEVA y NICOLÁS DÍAZ ROA, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentaron demanda ante el Tribunal contra la EMPRESA DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE BOGOTÁ, la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ4, los Ministerios de AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, SALUD, DESARROLLO ECONÓMICO, MINAS Y ENERGÍA y EDUCACIÓN NACIONAL, el DEPARTAMENTO DE PLANEACIÓN NACIONAL -DNP-, el INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES -IDEAM-, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR- y el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, entre otros, tendiente a que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública y la protección de 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 En adelante la EAAB 3 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos de los usuarios, al equilibrio ecológico, al goce del espacio público y al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garanticen la salubridad pública, los cuales estimaron vulnerados por la grave contaminación del río Bogotá, ocasionada por el desarrollo del Distrito Capital, de los municipios en el área de influencia del río Bogotá y de las industrias aledañas.
I.2.- El Tribunal, mediante sentencia de 24 de agosto de 2004, concedió el amparo de los derechos colectivos a un ambiente sano, a la salubridad pública y a la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios, vulnerados con ocasión de la catástrofe ecológica del río Bogotá y de la contaminación de los ríos y quebradas afluentes del primero, causada por la acción de todos los habitantes e industrias de la cuenca que desde hace no menos de veinte años han realizado sus vertimientos domésticos e industriales, así como por la omisión de diferentes entidades estatales en el control de los vertimientos de las aguas residuales.
En virtud de lo anterior, el Tribunal impartió diversas órdenes de amparo con el fin de buscar la descontaminación del río Bogotá. I.3.- La anterior decisión fue apelada por las partes del proceso, cuyos recursos fueron resueltos por la Sección Primera de esta 4 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporación en sentencia de 28 de marzo de 2014, en la que se impartió, entre otras órdenes, las siguientes: “[…]4.35.
DEFÍNASE que el esquema de tratamiento para la descontaminación del Río Bogotá en la cuenca media estará constituido por dos (2) plantas de tratamiento de aguas residuales -PTAR de la siguiente forma: - Ampliación de la actual PTAR Salitre en caudal y capacidad de tratamiento. - Construcción de una segunda planta aguas abajo de la desembocadura del Río Tunjuelo sobre el Río Bogotá. Las futuras decisiones en relación con la estrategia de saneamiento de la cuenca estarán a cargo del Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica - CECH – y posteriormente en la Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del río Bogotá – GCH -. […] 4.37.
DEFÍNASE que la capacidad de tratamiento de las plantas de “El Salitre” y “Canoas” deberán cubrir la totalidad de las aguas residuales de la cuenca media. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.A.A.B. definirá la capacidad final que deberá tener el sistema de tratamiento de la cuenca media previendo el ingreso del agua pluvial al mismo, y decidirá sobre las acciones de rehabilitación que se requieran para evitar el ingreso de dicha agua.
Lo anterior basado en consideraciones técnicas y económicas de que da cuenta la parte motiva de esta providencia. La E.A.A.B. deberá reportar tal actuación al Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica - CECH – y posteriormente a la Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – GCH -. 4.38. DEFÍNASE que el nivel de tratamiento de las plantas ubicadas en la cuenca media de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 4.33 a 4.35, debe ser secundario con desinfección. Acorde con la tecnología disponible en el futuro el Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica - CECH – y posteriormente la Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – GCH - evaluarán las condiciones técnicas y económicas que permitan la 5 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co remoción de los nutrientes y cargas contaminantes a otro nivel más avanzado. […] 4.42.
ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, al Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.A.A.B. E.S.P. que de manera inmediata den cumplimiento a las obligaciones asumidas en el Convenio Interadministrativo 171 de 26 de junio de 2007, cuyo objeto es aunar esfuerzos para contribuir al logro del saneamiento del Río Bogotá […]” (Negrillas del texto). 4.57 ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y al Departamento de Cundinamarca que cofinancien con los municipios de la cuenca alta en un término perentorio e improrrogable de tres (3) años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, la construcción, optimización y estandarización de los sistemas de tratamiento de aguas residuales municipales así como la asistencia técnica y administrativa, de manera que se cumpla con la regulación de vertimientos a cuerpos de agua, este hecho lo deberá acreditar y comunicar al juez de instancia so pena de incurrir en desacato a orden judicial.
PREVÉNGASE a los entes territoriales que garanticen el mejor manejo operacional de los sistemas de tratamiento de aguas residuales, de manera que se cumpla la legislación de vertimientos. Los costos de operación deberán ser incluidos en las tarifas de acuerdo con la Resolución 287 de 25 de mayo 2004 “por la cual se establece la metodología tarifaria para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado" y la Circular 001 de 31 de octubre 2013 “Incorporación del costo de operación de tratamiento de aguas residuales (ctr) en el costo medio de operación particular del prestador en alcantarillado”, ambas de la CRA.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, el Departamento de Cundinamarca, el Distrito Capital y demás entes territoriales deberán reportar semestralmente al Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica - CECH – y posteriormente a la Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – GCH - las actividades que realicen […]” (Resaltado fuera del texto).
La sentencia de 28 de marzo de 2014 fue adicionada por la providencia de 17 de julio de 2014. 6 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Con ocasión de la verificación del cumplimiento de las órdenes mencionadas en precedencia, el Tribunal mediante auto de 15 de febrero de 2021 dio apertura al incidente de desacato número 70, por el incumplimiento de las órdenes mencionadas en precedencia, esto es, las relacionadas con la ampliación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Salitre5, contra la EAAB, la ANLA y la CAR.
En la referida providencia, el Tribunal, tras referirse a lo observado en la inspección judicial llevada a cabo el 24 de septiembre de 2019 en el predio donde se estaba construyendo la PTAR Salitre y a los informes de cumplimiento de la sentencia de 28 de marzo de 2014, durante la vigencia de 2020, rendidos por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, consideró, respecto de los hechos que dieron origen a la medida cautelar, lo siguiente: -.
Que el tratamiento de las aguas residuales de las PTAR Canoas y Salitre, ordenado en la sentencia de 28 de marzo de 2014, involucra aspectos relacionados con la separación de lodos, su tratamiento, aprovechamiento y disposición final al suelo del material no reutilizable. 5 En adelante PTAR Salitre. 7 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
Que en la primera diligencia de inspección judicial practicada en la PTAR Salitre, se puso de manifiesto la preocupación sobre la capacidad del área para cubrir el volumen de lodos que salen desde la Planta como los que en futuro se dispondrán de la PTAR Canoas. Sobre el particular, en la inspección judicial se explicó lo siguiente: “[…] Expone sobre el proceso de tratamiento de las aguas en la fase 1 de la PTAR SALITRE, el cual se compone de la entrada de agua del canal salitre, con una estación de bombeo que eleva el agua (con unas cribas que retienen sólidos gruesos), seguidamente pasan por 8 sedimentadores (con unas cribas finas que retienen sólidos finos y unos desarenadores).
En este punto la arena cae en el fondo y se le aplica el cloruro férrico (que funciona como coagulante). En este punto basta quitarles los sólidos solubles. El agua sobre nadante sale por arriba y ya es un agua que en esta fase pasa a ser agua tratada con destino al Río Bogotá. En esta fase hay remoción de sólidos, arenas y grasas que son dispuestos en el relleno Doña Juana.
El producto del tratamiento de agua, que son los biosólidos son llevados a través de la línea de Biosólidos (o tren de lodos) con destino a los lotes El Corso y La Magdalena. […] El señor Diego Gutiérrez retoma la exposición sobre el manejo de los lodos o proceso de la línea de lodos. Comienza por explicar que el primer proceso consiste en la reducción de la materia orgánica, lo cual genera un biosólido estabilizado el cual es pasado a la segunda fase de tratamiento en la que se procede a la deshidratación consistente en eliminar la mayor cantidad de humedad posible.
En esta etapa se aplica un polímero catiónico que ayuda a la deshidratación y se pasa por cinco filtros banda. En ese punto, la acción mecánica permite eliminar el agua llevando el biosólido al 70% de humedad. Indica que a continuación se pasa a una línea de lodos; cuando el producto está estabilizado y deshidratado se dispone en camiones al predio El Corso para su disposición y secado que toma alrededor de once (11 días).
Transcurrido ese tiempo se traslada el biosólido al predio La Magdalena donde se mezcla con relleno natural. La Doctora LADY OSPINA manifiesta que el predio La Magdalena era un predio usado para la disposición de escombros de las obras del acueducto, situación que conoce la ANLA pues se tramitó ante esta entidad el permiso correspondiente.
En el licenciamiento ambiental 8 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del predio La Magdalena se determinó un aislamiento entre el jarillón (que separa el predio y el Río Bogotá) construido por parte de la CAR y el predio de la Magdalena. […] Se explica que, la –EAAB- estableció cuatro (4) estrategias para lograr la disposición cero de los biosólidos. 1.
La ampliación del predio de la Magdalena en su uso y no en área. 2. Aprovechamiento de biosólidos en el Relleno Doña Juana. 3. utilizar el predio Tequendama como monorelleno para disposición de biosólidos. 4. Plan Maestro de Gestión de lodos. […] 1. Ampliación de la vida útil del predio: De acuerdo con el plano del mapa de calor, se tienen en la actualidad 17 celdas de las cuales se han usado hasta la celda 13, quedando solo las celdas 15, 16 y 17 libres de los predios donde actualmente se depositan los lodos.
La Gerente de la –EAAB- hace una precisión y afirma que las celdas están terminadas en tiempo, pero no en capacidad, pues no todas las celdas tienen la misma altura. Se da cuenta que se realizó un trabajo topográfico sobre el real estado de las celdas del cual se pudo establecer que se puede ampliar la vida utilidad del predio La Magdalena a través de tres alternativas.
Las celdas tienen unas figuras no reguladas que no son parejas, algunas tienen espacios vacíos. Es claro que todas las celdas están más bajas del jarillón. Entre la última celda y el jarillón hay un espacio establecido por la licencia otorgada por la ANLA. La primera alternativa es llenar los espacios vacíos hasta la máxima cuota de cada celda, sin subir la altura actual de las celdas.
Esta opción permitiría un término adicional de dos años de operación del predio la Magdalena. La segunda alternativa consiste en llevar todas las celdas hasta la cuota máxima de ocupación de la celda más alta, estando siempre por debajo del jarillón, y conservando el espacio entre el predio y el jarillón. La tercera opción, es llevar las celdas hasta la cuota máxima de la celda más alta eliminando los espacios existentes y, esa opción daría ocho años adicionales de operación. En ese escenario se necesita un muro de contención como medida de contingencia. Para esta propuesta se está preparando la documentación para presentar ante la ANLA. 2.
Utilizar biosólidos para utilizar cobertura en celdas del relleno sanitario Doña Juana. La empresa desde el 2016, ha hecho contacto con el operador del relleno sanitario para llegar a un punto de negociación. 9 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El biosólido que sale hoy tipo B, requiere de un proceso de desinfección por lo patógenos que conserva.
El operador del relleno sanitario debería hacer ese proceso directamente, pero le cobraría a la PTAR $ 110.000 por tonelada tratada antes de abril de 2020. Después de la anterior fecha se reduciría a $71.090 por tonelada tratada. […] 3. Predio el Tequendama: Se trata de un predio ubicado frente a la PTAR CANOAS, en el municipio Soacha y cuenta con 47 hectáreas: Esta alternativa se ha desarrollado en conjunto con la CAR y contempla un mono relleno de 18 años, con tres etapas.
La primera etapa de 3 años de duración y 10.06 hectáreas. La segunda etapa, con duración de 7.4 años y 20 hectáreas, y las hectáreas, con 6.7 años de duración y 17.7 hectáreas. […] 4. Disposición 0: El señor Diego Gutiérrez de la Dirección de la Red Troncal del –EAAB- sobre la cuarta opción (diapositiva 15, Panorama de los lodos generados en el sistema de Acueducto de Bogotá) señala que se está valorando ¿Cuál es la mejor opción para explotar a futuro el material orgánico resultante de los biosólidos? En la actualidad ya se sabe cómo fabricar el material orgánico, pero no se cuenta con la experiencia ni el mercado para lograr su comercialización. La Gerente de la EAAB señala que se está haciendo una consultoría que informe cuáles son las alternativas de comercialización (producción de energía o sector agrícola).
Es necesario crear y abrir este Mercado que en Colombia no existe. La doctora LADY OSPINA, manifiesta que independientemente de que se tengan habilitados los predios para la disposición de lodos (de forma adecuada y conforme a la normativa vigente), lo que busca la -EAAB- es poder aprovechar el 100% de los Biosólidos producidos por todo el sistema de acueducto y alcantarillado […]”. -.Que el 31 de octubre de 2019 se practicó una inspección ocular a los predios El Corso y La Magdalena para verificar las condiciones en las que se estaba realizando la disposición de lodos, en la que se constató que una vez éstos eran deshidratados, son transportados desde la PTAR SALITRE al primer predio donde permanecen durante 11 días para ser estabilizados y, posteriormente, sin previo tratamiento, son 10 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transportados al segundo predio, cuya licencia para la optimización de la capacidad del área total del lote y así continuar con las disposición de los lodos que actualmente salen de la PTAR Salitre, requiere de un nuevo pronunciamiento de la ANLA para optimizar el área y la ampliación de la vida útil del terreno ante la inmediata colmatación del predio a consecuencia del volumen que día a día sale de la referida planta. -.
Que la operación de las PATR Salitre y Canoas está amparada por la licencia ambiental contenida en la Resolución núm. 817 de 1996, expedida por el MADS, cuya verificación y seguimiento se encuentra a cargo de la ANLA; y que dicha licencia incluye los predios El Corso y La Magdalena como lugares para el recibo y manejo del biosólido generado en el tratamiento de aguas residuales y sitio de disposición final del biosólido, razón por la que, a juicio del Tribunal, los predios en comento son parte fundamental de la operación de la PTAR en sus dos fases, si se tiene en cuenta que el manejo de dichos elementos es una actividad crítica debido a su elevado contenido de elementos nocivos residuales, su capacidad de generación de olores ofensivos, así como el potencial de su uso en actividades de revegetalización y paisajismo. 11 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
Que en las inspecciones judiciales practicadas tanto a la PTAR Salitre como a los predios El Corso y La Magdalena, se observaron deficiencias en el destino de los lodos que salen de la Planta, las cuales se describieron así: “[…] • Que la planta El Salitre inicialmente fue construida con Tratamiento Primario Químicamente Asistido (TPQA) para 4 m3 y actualmente está siendo optimizada y expandida para tratar 7 m3/s mediante un proceso biológico de Lodos Activados.
Así mismo, los sólidos tanto primarios como biológicos, son espesados y estabilizados por medio de un proceso mesofílico de digestión anaerobia. Posteriormente, los sólidos estabilizados son deshidratados por medio de unidades centrífugas nuevas. Es así que, el proceso de lodos activados convencional genera cantidades sustanciales de biosólidos.
Por su lado, la estabilización de los lodos primarios y biosólidos en los digestores anaeróbicos por el proceso mesofílico produce unos sólidos con una clasificación de calidad tipo Clase B debido a sus altos niveles de patógenos. • Los lodos Clase B poseen restricciones en su uso ya que contienen una concentración de patógenos que se considera riesgosa para la salud pública y ambiental.
Por lo tanto, su contacto con humanos y animales se encuentra restringido. Estos biosólidos no pueden ser vendidos o entregados gratuitamente en bolsas o contenedores. • Las regulaciones locales imponen restricciones para la aplicación de biosólidos Clase B a suelos destinados a la cosecha de alimento y el pastoreo de animales, además, su contacto con el público está prohibido. • Que en el tratamiento del agua residual ocurre un proceso de remoción de sólidos, arenas y grasas que son dispuestos en el relleno Doña Juana. • Que como producto del tratamiento de agua se extraen y separan unos lodos, los cuales son llevados a través de la línea de Biosólidos (o tren de lodos) para estabilizarlos y deshidratarlos (que consiste en reducir la materia orgánica y en eliminarles la mayor cantidad de agua para reducir su volumen y llevarlos a un 70% de humedad), los cuales se transportan al predio El Corso donde el SECADO DURA 11 días. • Que posteriormente sin realizarles un tratamiento secundario se disponen en el PREDIO LA MAGDALENA (que en el próximo futuro de 1 o 2 años) su capacidad de almacenamiento resultará gravemente insuficiente fuera de que no se ha determinado la infiltración de los suelos hacia las aguas del RÍO BOGOTÁ que como se anotó, solo 12 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co separan el predio por unos pocos metros y el Jarillón construido en el límite de su zona de ronda. • Los riesgos ambientales relacionados con la disposición de biosólidos Clase B en suelos agrícolas son: contaminación de aguas subterráneas y superficiales, y contaminación de suelos y cultivos con patógenos transmisores de enfermedades humanas y animales. • Para una solución a largo plazo, que implique disposición "cero" del biosólido producido en la planta en zonas de relleno, se han desarrollado nuevas tecnologías, que podrían implementarse en Salitre, para lo cual será necesario la incorporación de un nuevo módulo en la planta en construcción, con un sistema de secado térmico o hidrolisis + secado térmico al proceso de la planta obteniendo así lodos tipo A que permiten múltiples usos, como aplicación agrícola, reúso como combustible o reciclaje.
La producción de lodos Clase A brinda la oportunidad de implementar soluciones beneficiosas y a largo plazo desde la perspectiva económica, de salud pública y ambiental. • Que es necesario y urgente el que se cumpla con el PLAN MAESTRO PARA EL MANEJO AMBIENTAL DE BIOSÓLIDOS Y LODOS PARA EL MEJOR APROVECHAMIENTO Y POR SOBRE TODO PARA IMPEDIR LA CONTAMINACIÓN Y DEGRADACIÓN DE SUELOS EN LA CUENCA DEL RÍO BOGOTÁ. • Que es necesario determinar el estado actual del Plan de Manejo Ambiental del predio de la MAGDALENA, después del día 31 de octubre de 2019 en la que se adelantó diligencia de inspección judicial y el seguimiento que la ANLA le ha hecho a la disposición de lodos que se extraen de la PTAR; como también se requiere establecer sobre el plan de manejo de la disposición de lodos que se extraen con los equipos vactor de las redes de alcantarillado y que según información de la EAAB se disponen en los predios MANAS Y GIBRALTAR, como también determinar los efectos ambientales que pueden llegar a producirse por la extracción de los lodos de las redes de alcantarillado para lo cual se han diseñado la construcción de estructuras de cribado en varios sitios de la ciudad […]”. -.
Que, con fundamento en lo anterior, el Tribunal solicitó información sobre los siguientes aspectos: “[…] no obstante el proceso de deshidratación y estabilización de los biosólidos ocurrido en la PTAR SALITRE en consideración a que de acuerdo con las pruebas hasta ahora recaudadas se hace necesario llevarlos a un tratamiento secundario porque, i) en todo caso, se trata de lodos con sustancias altamente contaminantes tal y como se consigna en los informes de la Auditoria Fiscal, por lo cual, el 13 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interrogante que se plantea el Tribunal, es si por infiltración de los suelos, las aguas del RÍO BOGOTÁ pueden volver a contaminarse, si se tiene en cuenta que a la altura de dicho predio y antes de ser tratadas nuevamente las aguas en la futura PTAR CANOAS apenas hay unos metros entre la distancia que existe desde los arrumes separados de lodos hasta el sitio del Jarillón que separa el río del predio LA MAGDALENA; ii) también se requiere establecer su potencial de generación de olores ofensivos, así como el potencial uso en actividades de revegetalización y paisajismo, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1287 de 2014 (criterios para el uso de los biosólidos generados en plantas de tratamiento de aguas residuales municipales); iii) necesidad de hacer un tratamiento para que se pueda tener un abono orgánico reutilizable que permitirá la disminución de la tarifa de operación y mantenimiento de la PTAR como resultado del aprovechamiento económico; iv) establecer cuál es el estado actual de las cuatro (4) estrategias diseñadas por la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ para lograr la disposición cero de los biosólidos, entre las cuales se tiene proyectado 1.
La ampliación del predio de la Magdalena en su uso y no en área. 2. El Aprovechamiento de biosólidos en el Relleno Doña Juana (aprovechamiento de los LODOS CLASE B en el suelo para agricultura, en plantaciones forestales, recuperación y restauración de suelos degradados, materia prima para fertilizantes, estabilización de taludes de red vial secundaria y terciaria, operación de rellenos sanitario para la cobertura de terrazas, paisajismo de escombreras 3) Aprovechamiento del BIOGÁS en los procesos de valoración energética 3.
Utilizar el predio Tequendama como monorelleno para disposición de biosólidos y lo más importante: 4. El Plan Maestro de Gestión de Lodos. De igual manera, sobre el cumplimiento de los planes establecidos para el desarrollo del proyecto PTAR SALITRE y que para la AUDITORIA FISCAL NO RESULTA CONFORME en lo que respecta a las competencias de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca — CAR y la Autoridad Nacional de Licencias Ambiental – ANLA, deberán también las autoridades incidentadas CAR, EAAB y ANLA responder frente: i) a las debilidades relacionadas con la aplicación del principio de planeación en la gestión integral, con los objetivos de la calidad de agua en lo que refiere concretamente a la separación, tratamiento, disposición y aprovechamiento de los biosólidos; ii) debilidades en la ANLA respecto al monitoreo de olores y la calidad del aire, el seguimiento ambiental a los proyectos, la adopción de medidas en relación con la remoción de cargas contaminantes y la actualización del Manual de seguimiento ambiental de proyectos; iii) Responder frente al resultado de la aplicación del PE-PVCA en la ANLA y la CAR en el que se determinó que los servicios ecosistémicos con posible afectación a causa de las situaciones evidenciadas en los demás objetivos son la regulación de la calidad del aire y la purificación de agua, en cuanto a la generación 14 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de olores ofensivos y la remoción de la carga contaminante; iv) pronunciarse frente a las debilidades en el cumplimiento de la normatividad técnica colombiana en el desarrollo del contrato de obra 803 de 2016; v) deberán la EAAB y la ANLA pronunciarse sobre las mejoras implementadas para superar las debilidades de gestión evidenciadas en el INFORME DE AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO PTAR SALITRE FASE I Y II Y EXPLICAR LAS RAZONES EN LA DEMORA EN LA PUESTA EN OPERACIÓN DE ESTA PLANTA DE TRATAMIENTO; vi) la ANLA deberá aclarar y responder si ha expedido acto administrativo en el que haya autorizado la capacidad del predio LA MAGDALENA que permita aumentar el nivel del relleno para darle una capacidad adicional.
En el evento en que la respuesta sea afirmativa, explique el diseño que se tiene proyectado y los años de vida útil del predio para dichos efectos […]”. I.5.- Posteriormente, en escrito de 30 de junio de 20216, la representante legal del Consorcio Expansión PTAR Salitre -CEPS7 puso de manifiesto al Tribunal que a esa fecha no había sido posible realizar la disposición del biosólido producido por la PTAR Salitre - Fase II en el predio La Magdalena, por las siguientes razones: i.- Advirtió que en la inspección judicial efectuada el 10 de marzo de 2021, dio cuenta de la necesidad de disponer los lodos digeridos de la puesta en marcha y operación técnica de la Fase II de la PTAR en el predio La Magdalena, lo cual debía efectuarse a finales del mes de 6 Cfr índice 2 del expediente digital visible en la plataforma Samai. 7 El CEPS y la CAR suscribieron el contrato de obra bajo la modalidad de Llave en Mano núm. 803 de 2016, el cual tiene por objeto el “DISEÑO DETALLADO, CONSTRUCCIÓN DE LAS OBRAS, SUMINISTRO E INSTALACIÓN DE EQUIPOS, PUESTA EN MARCHA Y OPERACIÓN ASISTIDA DE LA OPTIMIZACIÓN Y EXPANSIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES EL SALITRE.
El Consorcio está conformado por las siguientes empresas: Actor S.A., Aqualia Infraestructuras S.A. y CASS Constructores & Cía. 15 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayo de ese año; sin embargo, aseguró que tuvo que suspender la operación de la Fase II de la Planta desde el 29 de junio de 2021, debido a que la EAAB no lo había autorizado para disponer los biosólidos en el predio en comento que, por demás, era el único inmueble destinado en la licencia ambiental para ello, hasta tanto la empresa de acueducto no caracterizara el material que debía disponerse allí, condicionamiento este que no se le comunicó con anterioridad.
En efecto, adujo que: “[…] En la audiencia llevada a cabo el día 10 de marzo de 2021, el Contratista CEPS expresó la necesidad de disponer los lodos digeridos de la puesta en marcha y operación técnica de la fase 2 de la PTAR Salitre, en el predio la Magdalena a finales del mes de Mayo de 2021, fecha en la cual se tenía previsto disponer los lodos digeridos que se producen en la totalidad de la Planta El Salitre, producto de la integración de los procesos de las dos fases como una sola.
A este respecto queremos informar a este Tribunal, que el Contratista ha tenido que suspender la operación de la fase 2 de la PTAR Salitre desde el día 29 de junio de 2021, ante la imposibilidad de disponer los biosólidos en el predio La Magdalena, por no contar a la fecha, con la autorización de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, para iniciar con la disposición del material en dicho monorelleno, único predio aprobado por el ANLA, en la Licencia Ambiental, hasta que la EAAB tenga la caracterización del material a disponer en la Magdalena.
Dicho condicionante no fue expresado con antelación por parte de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, situación imposible de cumplir a la fecha, ya que las muestras tomadas al lodo digerido, están siendo analizadas por el laboratorio AQA desde el día 15 de junio de 2021, resultados que no son posibles obtener antes del 15 de julio de 2021.
Adicionalmente, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá exige que el biosólido a ser dispuesto en la Magdalena, cumpla con la caracterización de la Resolución ANLA 1287 de 2014, exigencia que no puede ser cumplida en este contrato en su totalidad, ya que el proyecto de la PTAR Salitre fase 2 y su alcance, fue diseñado por 16 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la CAR en el año 2011, con los requisitos exigidos según la Norma EPA 2003, vigentes para la época en que se adelantó el diseño básico referencial por parte de la CAR.
Así mismo las Fichas del Plan de Manejo y Seguimiento ambiental, aplicables para la disposición de biosólido en el predio La Magdalena, aprobado por el ANLA en la resolución 1301 de octubre de 2016, así como la modificación al PMA solicitado por el EAAB para el predio la Magdalena, aprobado por el ANLA el 29 de julio de 2019 (el cual permite ampliar la vida útil para disposición en este monorelleno por dos años más), fueron tramitados con características operativas del biosólido producido en la PTAR Salitre fase 1 operada actualmente por la EAAB, algunas de ellas (sequedad), diferentes al lodo digerido que se producirán en la PTAR Salitre fase 2, y en las plantas integradas (1 y 2); lo cual hace que tampoco sea posible cumplir en algunas exigencias, con los requisitos operativos que requiere la Empresa de Acueducto a la fecha, conforme a las modificaciones que esta entidad ha tramitado directamente con el ANLA[…]”.
Argumentó que la no disposición del biosólido en La Magdalena ha implicado que los silos de la fase 2 estén totalmente llenos de lodo ya digerido y, por ende, su capacidad se encuentra ocupada, por lo que era necesario paralizar la operación de la fase 2. Explicó que al tratar más agua residual la planta continuará produciendo biosólido que no podrá ser almacenado temporalmente, ya que no cuentan con un sitio disponible para ello, lo que genera una situación crítica del proyecto por la amenaza inminente de una emergencia sanitaria por la no disposición final de este material, así como la afectación en el proceso ya estabilizado, en particular, en algunas estructuras fundamentales para el tratamiento secundario. 17 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii.- Asimismo, indicó lo siguiente: “[…] El motivo del presente Informe es el de plasmar la situación en la que se encuentra la PTAR Salitre en su proceso de puesta en Marcha, servicio y operación desde el inicio de la realización de las pruebas de garantía de funcionamiento de calidad del agua (SST y DBO5) y la producción de lodos que se han venido generando desde que en Enero de 2021 se inició el proceso Biológico y de decantación secundaria.
En este sentido debemos indicar que se ha venido preparando la planta desde Enero para obtener los parámetros contractuales de agua y lodo y poder iniciar las pruebas de garantías mencionadas, comenzando estas el 10 y 11 de Mayo y culminando la primera batería de Bilógico el día 7 de Junio de 2021 y la de SSV de Lodos de digestión el 13 de Junio de 2021.
A raíz de esto nos comenzamos a preparar para la segunda batería de Biológicos y se comenzaron ya a producir lodos digeridos deshidratados la semana del 15 de Junio de 2021, lodos a los cuales se le tomó durante una semana las correspondientes muestras para ser analizadas en un laboratorio y ver características de dicho lodo digerido.
Desde ese día se ha venido almacenando en pocas proporciones lodos en los silos hasta que esta se ha venido incrementando y no teniendo espacio para almacenamiento desde el pasado 27 de Junio de 2021, fecha en la que se ha llegado al colapso del sistema, al estar llenos los silos y depósitos de almacenamiento, como se evidencia en la foto del SCADA que se adjunta, lo que nos ha obligado, al no tener posibilidad de retiro hacia vertedero, a parar la línea de lodos. […] Debido a esto el día 28 de Junio se hace necesario parar la entrada de agua a la PTAR porque no hay solución para la retirada de lodos, se cargan 4 volquetas de 15 m3 y 3 volquetas de 18 m3, para un total de desalojo de los silos de 114 m3 y así dejar un almacenamiento mínimo de emergencia en los silos y poder hacer una purga de los decantadores secundarios para que no se nos mineralice el lodo.
Ese mismo lunes se hace una producción de 1.500 m3 de WAS y se bajan los niveles de los tanques de almacenamiento de lodo, quedando los silos con un resguardo de 4.5m (se adjunta foto del Scada), para poder hacer una purga mínima de los decantadores secundarios, como antes mencionamos. […] 18 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la fotografía del estado de los silos el 30/06/2021, como se evidencia tenemos 1m de almacenamiento en el silo 2A y 3,5 m de almacenamiento en el silo 1A.
Lo que nos permite realizar esas maniobras de purgas al tener parada desde ese día la planta y no estar operando la línea de lodos y por lo tanto la PTAR Salitre, hasta que se solucione esta contingencia del retiro de los lodos por parte de la entidad contratante. Así mismo se encuentra en la obra, un tren de volquetas que actualmente se encuentran cargadas de biosólido desde el día martes 29 de junio, tal como se muestra a continuación, llevando a hoy 2 días sin que este lodo cargado sea posible transportarlo al predio La Magdalena [ ]”.
Con fundamento en lo anterior, solicitó que se reiniciaran las audiencias suspendidas en el marco del incidente de desacato núm. 70 (aprovechamiento de lodos); y que mientras ello sucede, se ordene a la EAAB que autorice a la CAR que “[…] bajo las obligaciones del contrato No. 803 de 2016, en cabeza del Consorcio Expansión PTAR Salitre, pueda ingresar de manera inmediata al predio La Magdalena, con el fin de transportar el biosólido que se encuentra acumulado actualmente dentro de las instalaciones de la Planta El Salitre, considerando que las características del lodo que se dispondrán son similares a las que la misma Empresa de Acueducto viene disponiendo dentro del predio la Magdalena como parte de su operación de la fase I; todas estas acciones con el ánimo de evitar una emergencia sanitaria en la Ciudad de Bogotá y reiniciar a partir del día 2 de julio la operación de la fase 2 de la PTAR Salitre [ ]”.
II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA II.1.- El Tribunal en proveído de 1o. de julio de 2021, ordenó lo siguiente: “[…] Ante la urgencia y gravedad de la situación de saneamiento ambiental planteada, en aplicación al artículo 26 de la Ley 472 de 1998 se hace necesario, en primer lugar, ORDENAR A la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ que permita el 19 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ingreso de los lodos de la fase 2 de operación de tratamiento secundario de la PTAR SALITRE […]”.
Para el efecto, se refirió a la problemática planteada por la representante legal del CEPS en escrito de 30 de junio de 2021, referente a la imposibilidad de efectuar la disposición del biosólido producido por la PTAR Salitre fase 2 en el predio La Magdalena, lo que, a su juicio, impide la continuidad de la operación de la Fase 2 y, por ende, constituye un incumplimiento de la sentencia, aunado al hecho de que comporta un problema de saneamiento ambiental muy grave porque: “[…]la entrada de agua del río Bogotá a la planta de tratamiento debe ser parada debido a que no hay solución para retirar los lodos y su correspondiente disposición en EL PREDIO LA MAGDALENA como se ha venido haciendo desde la operación de la Fase 1, sin que los silos donde temporalmente se depositan los lodos en la planta, tengan la capacidad para que se continúe haciendo allí, hasta tanto LA EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO resuelva el problema de caracterización de los parámetros exigidos por la ANLA.
Lo anterior genera una situación crítica del proyecto, en cuanto a una amenaza inminente de una emergencia sanitaria por la no disposición final de este material, así como la afectación en el proceso ya estabilizado, en particular en algunas estructuras fundamentales para el tratamiento secundario lo que impide hacer una purga de los decantadores secundarios para que no se mineralice el lodo […]”.
Manifestó que no entendía por qué los lodos que se extraen directamente de las alcantarillas con los equipos de succión en las diferentes estaciones o estructuras de cribado que para el efecto ha construido la EAAB, entre las que se cuenta la Estación de Bombeo del Río Salitre en Engativá, sí son depositados en los predios autorizados por la ANLA sin que se les 20 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haga la correspondiente caracterización de los parámetros, mientras que en el caso concreto, la misma empresa está impidiendo la disposición de los biosólidos de la Fase 2 de la PTAR Salitre.
Adicional a la medida cautelar decretada, convocó a una audiencia a la EAAB, al CEPS, a la ANLA, a la CAR, a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN-DELEGADA AMBIENTAL, a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÙBLICA- DELEGADA AMBIENTAL y a la SECRETARÍA DE AMBIENTE DE BOGOTÁ, con el fin de que se esclarezcan las soluciones a la problemática planteada.
II.2.- Contra dicha decisión la EAAB interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. El Tribunal en auto de 31 de agosto de 2021 no repuso su decisión y, en consecuencia, concedió la alzada y, además, ordenó lo siguiente: “[…] Así mismo, DISPONER que la AUTORIDAD DE LICENCIAS AMBIENTALES “ANLA” y la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ den cumplimiento a lo señalado en la parte motiva de esta providencia en lo referente al monitoreo sobre la estabilidad geotécnica de la disposición de los biosólidos en el predio La Magdalena y la caracterización por la EAAB de los que se extraigan de la planta de tratamiento Salitre en su condición de productor como lo prescribe el decreto 1287 de 2014 […]”.
Respecto de las irregularidades procesales advertidas por la recurrente adujo que: i) el CEPS le asiste legitimación en la causa y el interés para 21 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervenir en el proceso, debido a que con ocasión de la suscripción del contrato 803 de 2016 le corresponde el cumplimiento de la orden 4.35 de la sentencia de segunda instancia; y ii) el incumplimiento del traslado del escrito presentado por el CEPS, conforme lo ordena el artículo 3° del Decreto 806 de 2020, no vicia de nulidad la actuación, pues el Consorcio no solicitó el decreto de ninguna medida cautelar, y porque el régimen de medidas cautelares de las acciones populares permite la adopción de las mismas de oficio, de urgencia y en cualquier estado del proceso, sin que sea necesario el traslado a la parte contraria.
En cuanto a los reparos de fondo manifestados por la recurrente, advirtió que la Resolución núm. 1301 de 31 de octubre de 2016, a través de la cual la ANLA modificó la licencia ambiental contenida en la Resolución núm. 817 de 24 de julio de 1996, otorgada para el proyecto “Descontaminación del Río Bogotá”, abarca las Fases I y II de la PTAR Salitre.
Adujo que las partes coincidían en que los biosólidos de la Fase II cumplían con el límite máximo establecido para la categorización B del artículo 5º del Decreto 1287 de 10 de junio de 2014 con relación al parámetro de coliformes fecales, pero ninguna de las dos Fases cumple con los parámetros de los huevos de helminto, no obstante que la autoridad 22 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental adujo que el uso del biosólido era seguro en actividades de revegetalización y paisajismo.
Sostuvo que la responsabilidad del cumplimiento del Decreto 1287 de 2014 recae en la EAAB y no en el CEPS o en la CAR, pues en la Resolución 1301 de 31 de octubre de 2016 se requirió fue a la empresa de servicios públicos por ser la titular de la licencia ambiental, a la cual la ANLA ha requerido para que verifique si los biosólidos producidos por la Fase II cumplen con lo ordenado en el instrumento ambiental.
Señaló que: “[…] Sin embargo, no puede llevarse a confusión como se plantea en el recurso como también así lo entiende el Ministerio Público que dicho predio ha sido autorizado para el aprovechamiento de los biosólidos porque de la respuesta dada por la ANLA la aireación y secado a cielo abierto permite que los huevos de helminto con el tiempo desaparezcan y de ahí la autorización para hacer la mezcla del biosólido de las Fases I y II de la PTAR SALITRE que con la recuperación y revegetalización del suelo, entiende la suscrita magistrada, permitirá en un futuro el uso del predio de manera paisajística y para recreación no solo pasiva sino activa.
En todo caso, para que se pueda destinar a ese uso se requerirá que se realice el correspondiente monitoreo mediante la caracterización de dichos parámetros con la toma de muestras al suelo y bajo las restricciones establecidas en los artículos 9 y 10 del Decreto 1287 de 2014. En esas circunstancias, la decisión unilateral y sin previo consenso de las autoridades involucradas ANLA, CAR CUNDINAMARCA Y EAAB de no permitir el ingreso de los biosólidos de la Fase II de la Planta de Tratamiento Salitre resultó arbitraria y contradice los propósitos de la ORDEN 4.35. como más adelante se expondrá, toda vez que la misma en primer lugar comporta la descontaminación del agua residual y el 23 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mejoramiento del agua mediante el tratamiento primario y secundario, que a la vez comprende la separación de los lodos y su tratamiento de secado para su disposición final, ora con el secado térmico para su mejor aprovechamiento.
Esa hipótesis de la situación que no admite controversia conforme a lo probado, evidencia la emergencia sanitaria que condujo a la toma de una medida cautelar de urgencia con el fin de evitar mayores perjuicios, contrario a la tesis del recurrente, porque para su poderdante, no era preocupante la inminencia que en el arranque de la operación de la Fase II, del tratamiento de un mayor volumen de agua residual que segundo a segundo le ha venido ingresando al RÍO BOGOTÁ, mejorando su calidad, por tanto, se produciría un mayor volumen de lodos, lo cual también manifiesta la falta de planeación que desde el año 2016 ha debido asumirse, dejando al garete con su decisión el lugar donde debían disponerse, desconociendo que como titular de la licencia ambiental es ella la principal responsable al ser la directa prestadora del servicio de alcantarillado público y no la CAR CUNDINAMARCA aun cuando por virtud del cumplimiento de la sentencia haya sido compelida a celebrar como contratante el contrato de Obra de Llave en Mano con el CONSORCIO EXPANSIÓN PTAR SALITRE, quien como contratista entre sus prestaciones no solo se comprometió a construir las edificaciones y módulos, digestores y biodigestores que comprende la ampliación de la referida planta, sino a garantizar durante un (1) año la operación de la misma, obligándose a asumir los costos del transporte de los biosólidos, previstos dentro de las cuentas de previsión del contrato, hasta el sitio de disposición autorizado en la licencia 1301 de 2016 y no a uno diferente como lo ha pretendido la empresa prestataria del servicio [ ]”.
Argumentó que la CAR y el CEPS en virtud del contrato 803 de 2016 y la EAAB por ser la titular de la licencia ambiental, son responsables solidarios de la disposición de los biosólidos de las Fases I y II de la PTAR Salitre, razón por la que esta última no podía decidir unilateralmente sobre la negativa del ingreso de los biosólidos al predio La Magdalena, pese a que la ANLA había aumentado su capacidad para el depósito del biosólido y aun así compelió al contratista a asumir mayores costos de 24 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transporte y a disponer el biosólido en un predio que no estaba autorizado por la licencia ambiental.
Reiteró que no entiende cómo se prohíbe el ingreso del biosólido de la Fase II porque no cuenta con la caracterización que exige la norma, pero sí se permiten los de la Fase I, los cuales no cumplen con el parámetro de los huevos Helminto, en cuyo caso sí se permitió el ingreso al predio El Corzo y La Magdalena. Indicó que el CEPS no tiene la calidad de productor de biosólido en los términos previstos en el artículo 3° del Decreto 1287 de 2014, como sí lo es la EAAB, razón por la que ésta es la que debe efectuar la caracterización que ordena la norma ibidem y, en consecuencia, decidir de acuerdo qué destino dará a los biosólidos producidos por la Fase II.
Por lo anterior, consideró que: “[…] Puestas las cosas en el anterior estadio procesal, SE DISPONE en primer lugar mantener la medida cautelar hasta tanto se agote la capacidad del predio LA MAGADALENA, y en aplicación de los principios de precaución y de prevención corresponde a la ANLA realizar el monitoreo a la disposición de los biosólidos para determinar si hay riesgo de inestabilidad.
Como también, se llama la atención a la EAAB que como prestador del servicio público de alcantarillado y productor de los biosólidos del tratamiento de la planta Salitre proceda a disponer la respectiva caracterización de los parámetros exigidos en el Decreto 1287 de 2014 y de las demás normas que así lo dispongan según lo que ordene la autoridad ambiental como también de los que se extraigan de los sistemas de cribado en aras de la salubridad pública para su correcta 25 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposición, o para su aprovechamiento en otros usos como lo exige el Decreto 1287 de 2014 so pena no solo de incurrir en desacato a las órdenes de la sentencia sino al cumplimiento de la medida cautelar […]”.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO La EAAB advirtió que la medida cautelar decretada tuvo como fundamento el memorial allegado por la representante legal del CEPS, el cual no es parte principal en el proceso; y que aun cuando las actuaciones se desplieguen en el marco del medio de control de defensa de los derechos e intereses colectivos, debe tenerse en cuenta que el interés que le asiste a dicho Consorcio para intervenir deviene de la relación contractual con la CAR, por lo que debe ser considerado como un tercero con los efectos propios que implica dicha calidad.
Manifestó que, por lo anterior, cualquier solicitud o memorial que el Consorcio dirija al proceso debe cumplir con el procedimiento previsto en el ordenamiento jurídico para garantizar los principios de publicidad, contradicción y defensa de las partes, conforme lo ordena el artículo 29 de la Constitución Política. 26 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el artículo 3° del Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 20208 previó como deber de los sujetos procesales, en relación con las tecnologías de la información y las comunicaciones, enviar a la autoridad judicial competente y a todos los demás sujetos procesales, a través de los canales digitales elegidos para los fines del proceso o trámite, un ejemplar de todos los memoriales o actuaciones que realicen, cuya obligación fue incumplida por el CEPS, pues ni en su buzón de notificaciones electrónicas, ni en la dirección electrónica suministrada por el apoderado, se recibió el envío simultáneo del memorial que dio origen a la medida cautelar.
Indicó que ante la omisión del Consorcio el Tribunal, en atención a lo ordenado en el artículo 9° ibidem, debió correr traslado por Secretaria del memorial y notificarlo por estado, lo cual tampoco se hizo, por lo que no conocieron con anterioridad al decreto de la medida cautelar el escrito del CEPS y, por ende, no tuvo la oportunidad para pronunciarse respecto del mismo para que el a quo evaluara sus argumentos y pruebas. 8 “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 27 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentó que el cumplimiento de la medida cautelar decretada causa graves implicaciones técnicas y jurídicas, por las siguientes razones: “[…] 1.
El predio de La Magdalena ha sido autorizado por la Autoridad Ambiental e incluido en la licencia ambiental y su ampliación, para APROVECHAMIENTO del biosólido producto del tratamiento y no para la disposición del mismo. 2. A la fecha, no se conocen las características fisicoquímicas y microbiológicas del biosólido producido por la Planta de Tratamiento de Agua Residual PTAR El Salitre Fase II, por lo que se podría incurrir en la violación de la licencia ambiental. 3.
La disposición de los biosólidos sin verificar el cumplimiento de la caracterización exigida para el aprovechamiento del predio La Magdalena, podría generar un alto riesgo de inestabilidad geotécnica afectando su estabilidad. 4. La orden dada por el despacho judicial puede causar perjuicios mayores para los bienes jurídicos que pretende proteger la Acción Popular. 5.
No es cierto que exista una amenaza inminente de emergencia sanitaria por la no disposición final de los lodos generados por la puesta en marcha de la fase 2 de tratamiento secundario de Ptar Salitre. Dado que la Fase I cuenta con la capacidad de asumir el tratamiento de las aguas residuales, así como el aprovechamiento del biosólido total que se llegase a generar producto del caudal de aguas residual doméstica producido por la cuenca. 6.
La obligación de asumir los costos por transporte y aprovechamiento del biosólido que se produce por pruebas de garantía y puesta en marcha se encuentra establecido en el anexo técnico del contrato 803 de 2016 y está incluido en las cuentas de previsión a cargo de la CAR […]” (Resaltado del texto). Con fundamento en lo anterior, se refirió a cada uno de los argumentos expuestos por el Tribunal en la providencia apelada, así: 28 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
En relación con el argumento “[…] no contar a la fecha con la autorización de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá para iniciar con la disposición del material en dicho monorelleno […]”, explicó que el predio La Magdalena no era un monorrelleno, pues éste fue autorizado por la ANLA e incluido en la licencia ambiental con el fin de recuperar la capa vegetal mediante el aprovechamiento del biosólido producto del tratamiento de las aguas residuales. -.
Respecto del argumento “[…] único predio aprobado por el ANLA, en la Licencia Ambiental, hasta que la EAAB tenga la caracterización del material a disponer en la Magdalena […]”, sostuvo que la licencia ambiental y el Plan de Manejo Ambiental -PMA del predio La Magdalena9, autorizaron el aprovechamiento del biosólido siempre y cuando se cumplieran los requisitos exigidos en la normatividad ambiental vigente y las condiciones establecidas en el instrumento ambiental y sus modificaciones, razón por la que en reiteradas oportunidades solicitó a la CAR que diera cuenta de las características fisicoquímicas y microbiológicas del biosólido producido con la puesta en marcha y entrada en operación de la PTAR Salitre, con el fin de contar con los soportes de las condiciones de salida de este subproducto y no incurrir en posibles sanciones posteriores por parte de la Autoridad Ambiental competente. 9 Aprobado por la ANLA mediante la Resolución núm. 1301 de 2016. 29 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expresó que como titular de la licencia ambiental debía velar por el cumplimiento del transporte y aprovechamiento del biosólido, específicamente mediante la implementación del PMA del predio La Magdalena, el cual en su artículo 6° previó un Plan de Seguimiento y Monitoreo -PSM para la actividad de disposición de biosólido en mezcla con suelo para la cobertura final de dicho inmueble, del cual destacó la obligación de “[…] Incluir una nueva ficha relacionada con el manejo de los biosólidos en el cual se incluya el monitoreo mensual de éstos y los parámetros establecidos en el Artículo 4 de la Resolución 1287 del 10 de julio de 2014 que establecen los criterios para el uso de los biosólidos generados en plantas de tratamiento de aguas residuales municipales […]”.
En consecuencia, estimó que: “[…] Siendo así, en el Plan de Manejo Ambiental para el aprovechamiento del Biosólido en mezcla con suelo para la cobertura final del Predio la Magdalena presentado por la E.A.A.B y aprobado por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) mediante la Resolución 1301 de 2016, se especificó que el biosólido generado en la PTAR Salitre es de TIPO B acorde con el Articulo 5.
Valores máximos permisibles para la categorización de los biosólidos, en la cual se estipula: Tabla 2. Valores máximos permisibles de categorización de biosólidos para su uso. CRITERIO VARIABLE UNIDAD DE MEDIDA CATEGORÍA BIOSÓLIDO 30 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Valores máximos permisibles A B Mercurio (Hg) 10 20 Molibdeno (Mb) 18 75 Níquel (Ni) 80 420 Plomo (Pb) 300 400 Selenio (Se) 36 100 Zinc (Zn) 2000 2800 Microbiológico Coliformes fecales Unidad Formadoras de colonias – UFC / g de biosólido (base seca) <1,00 E (+3) < 2,00 E (+6) Huevos de Helminto viables Huevos de Helmintos viables / 4 g de <1.0 <10.0 CRITERIO VARIABLE UNIDAD DE MEDIDA CATEGORÍA BIOSÓLIDO Valores máximos permisibles biosólido (base seca) A B Salmonella sp Unidades formadoras de colonias – UFC / en 25 g de biosólido (base seca) Ausencia <1,00 E (+3) Virus Entéricos Unidades formadoras de colonias – UFC / en 4 g de biosólido (base seca) <1,0 -- “Como se evidencia en la tabla anterior con el fin de cumplir con lo estipulado en el plan de manejo Ambiental de la Magdalena, Resolución 1301 de 2016 y legislación vigente Decreto 1287 del 10 de julio de 2014, el biosólido generado en la PTAR Salitre debe cumplir con los valores máximos permisibles para biosólido tipo B […]”. 31 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que en las audiencias y en informes, la ANLA le ha indicado al Tribunal que el biosólido que produce la PTAR Salitre Fase I cumple con los parámetros mencionados, a excepción de los huevos de Helminto y, también, dicha autoridad la ha requerido para el cumplimiento de los parámetros exigidos en el Decreto 1287 de 10 de julio de 201410.
Señaló que el PMA fue modificado por la ANLA mediante comunicación 2020121983-2-000 de 29 de julio de 2020, en la que le autorizó el aprovechamiento del Biosólido en el predio La Magdalena bajo el escenario de que “[…] La actividad de optimización operativa de aprovechamiento del biosólido consiste en que las 17 celdas autorizadas del predio “La Magdalena” sean llevadas a la cota (2546,49 msnm), siendo esta la de mayor altura entre las celdas a través de diques con inclinación 1V:3H y una mezcla con una relación de 1 (suelo): 3 (Biosólido), se enmarca en las actividades consideradas como cambio menor o ajuste normal dentro del giro ordinario de la actividad licenciada, en tal sentido la información técnica remitida será tenida en cuenta dentro de las actividades de control y seguimiento que ejerce esta Autoridad al instrumento de manejo y control ambiental […]”. 10 “por el cual se establecen criterios para el uso de los biosólidos generados en plantas de tratamiento de aguas residuales municipales”. 32 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que: “[…] Para poder recibir para aprovechamiento el biosólido de la Fase II, se debe adelantar una prueba geotécnica denominada Edometría, la cual permite estimar el índice de colapso, el cual permite elegir la mejor condición de mezcla.
Por lo cual este insumo o soporte es fundamental para establecer, si con el biosólido producido por fase II de características diferentes, la mezcla calculada inicialmente de 3:1 biosólido: suelo, puede continuar implementándose en el predio la Magdalena sin que se altere la estabilidad del talud y sus celdas, ya que el biosólido producido por la Fase I tiene una sequedad de 30% +/-2 mientras que el producido por Fase II alcanza el 23%.
Prueba que fue solicitada a la Corporación y la cual no ha emitido respuesta […]”. -. En cuanto al argumento “[…] porque no entiende la suscrita magistrada, conforme a lo constatado en la diligencia de inspección judicial practicada el 4 de marzo de 2021, que los lodos que se extraen directamente de las alcantarillas con los equipos de succión presión en las diferentes estaciones o estructuras de cribado que para el efecto ha construido la EAAB, entre las que se cuenta la Estación de Bombeo del Río Salitre en Engativá, sí están siendo depositados en los predios autorizados por la ANLA sin que a estos se les haga la correspondiente caracterización de los parámetros, en tanto, que la misma empresa esté impidiendo la disposición de los biosólidos de la Fase 2 de la PTAR SALITRE […]”, explicó que, de conformidad con el Decreto 1287 de 2014, el biosólido es el producto resultante de la estabilización de la fracción orgánica de los lodos generados en el tratamiento de aguas residuales municipales, en características físicas, químicas y microbiológicas que permiten su uso.
En consecuencia, destacó que ni las escorias y cenizas producto de la 33 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oxidación o reducción térmica de lodos, ni los residuos que se retiran de los equipos e instalaciones de la fase preliminar del tratamiento de aguas residuales, ni los provenientes de dragados o de limpieza de sumideros, podían ser considerados como biosólidos.
Por lo anterior, aseguró que los lodos resultantes de las aguas servidas son dispuestos en otros predios y no en La Magdalena, cuyo inmueble está autorizado por la autoridad ambiental únicamente para aprovechamiento y, por tanto, a este predio solamente está permitido el ingreso del biosólido generado por el tratamiento del agua residual de la PTAR Salitre - Fase I. Puso de manifiesto que mediante oficio EAAB 2410001-S-2021-191588 de 30 de junio 2021, informó a la ANLA que a partir de la primera semana de julio de 2021 estimaba dar inicio al aprovechamiento en el predio La Magdalena del biosólido que resultara del proceso de tratamiento de la PTAR Salitre -Fase 2, el cual se esperaba que cumpliera con las características fisicoquímicas y microbiológicas variables previstas en la “[ ]Resolución ANLA 1287 de 2014[…]”y, además, expresó que: “[…] la CAR, CEPS y la Empresa durante el desarrollo de esta etapa adelantarán el seguimiento y el análisis técnico-operativo que permita establecer con claridad la calidad del biosólido resultante del proceso de tratamiento.
Lo cual, será informado a la autoridad ambiental y en el caso de requerirse 34 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ajustes o cambios en el marco de la Licencia Ambiental del Proyecto de Descontaminación del Rio Bogotá; se realizarán las gestiones pertinentes a las que haya lugar […]”.
Sostuvo que lo anterior pone de manifiesto que la que exigía que el biosólido tuviese características determinadas era la licencia ambiental, el PMA del predio La Magdalena y la normativa ambiental vigente. En cuanto al argumento, supuestamente advertido por la CAR, consistente en que la “[…] exigencia que no puede ser cumplida en este contrato en su totalidad, ya que el proyecto de la PTAR Salitre fase 2 y su alcance, fue diseñado por la CAR en el año 2011, con los requisitos exigidos según la Norma EPA 2003, vigentes para la época en que se adelantó el diseño básico referencial por parte de la CAR […]”11, adujo que: “[…] Debemos ser contundentes en señalar que a pesar de que la Corporación afirma haber diseñado la PTAR Salitre Fase II en el año 2011, estos diseños entregados por la firma Hazen and Sawyer & Nippon Koei eran diseños referenciales, es decir que la etapa posterior, la cual se cumplió con la suscripción del contrato 803-2016 le correspondía apropiar y adaptar los diseños a los requerimientos vigentes […]”.
Manifestó que, pese a lo anterior, el CEPS adelantó diseños de detalle durante los años 2016 y 2017, época para la cual ya eran de público 11 La Sala advierte que dicha afirmación fue manifestada por la representante legal del CEPS en el escrito de 30 de junio de 2021 que dio origen a la medida cautelar. 35 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocimiento los requerimientos exigidos por la normativa nacional relacionada con los criterios para el uso de los biosólidos generados en las PTAR municipales.
Aseguró que, previo a la suscripción del contrato de obra 803 de 2016, requirió a la CAR para que revisara el tratamiento propuesto para la línea de lodos en el proceso que dicha autoridad adelantaba para la ampliación y optimización de la PTAR Salitre12, lo que, a su juicio, da cuenta que, contrario a lo afirmado por el a quo en la providencia apelada, desde el año 2014 ha solicitado el mejoramiento de los procesos para el cumplimiento de los requisitos señalados en los diferentes instrumentos ambientales.
Enlistó los requerimientos efectuados a la CAR tendientes a obtener información sobre el manejo de los biosólidos, una vez iniciaran las pruebas de garantía concernientes al cumplimiento del Contrato de obra 12 Sostuvo que en comunicación núm. 25510-2014-01508 de 17 de septiembre del año 2014, observó a la CAR lo siguiente: “[…] Las ventajas asociadas al proceso THP son la menor capacidad requerida en la digestión anaeróbica, mayor producción de gas metano (producción de electricidad a partir del Biogas, cogeneración) y mejores características de los sólidos deshidratados.
El producto final cumple en patógenos con la calidad de los biosólidos clase A, y una producción de lodos en tratamiento primario un 26% menor si se utiliza un tratamiento convencional y una reducción del volumen de lodos del 32% para un tratamiento secundario. Lo anterior sin afectar de manera importante los costos de inversión y una reducción significativa en costos de operación y mantenimiento […]”. 36 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 803 de 2016, con el fin de dar cumplimiento a la licencia ambiental y al PMA.
Aseguró que mediante Oficio núm. 2410001- S-2021-191588 le informó a la ANLA que como parte del período de transición, operación asistida y puesta en marcha de la Fase II de la PTAR Salitre y su conexión con la Fase I, a partir de la primera semana de julio de 2021 esperaba dar inicio al aprovechamiento en el predio La Magdalena del biosólido resultante del proceso de tratamiento de la PTAR El Salitre, en el marco de la etapa de puesta en marcha de su Fase II.
Manifestó que en desarrollo de la referida etapa junto con la CAR y el CEPS adelantaran el seguimiento y el análisis técnico-operativo para establecer con claridad la calidad del biosólido resultante del proceso de tratamiento, lo cual será informado a la autoridad ambiental; y que, en caso de requerirse ajustes o cambios en el marco de la licencia ambiental, se realizarán las gestiones pertinentes a las que hubiere lugar.
Afirmó que su actuación ha sido de buena fe, ágil y pertinente para que las pruebas de garantía de operación se lleven de la mejor manera posible, sin que ello afecte a la comunidad ni a las partes interesadas en este proyecto de saneamiento del Río Bogotá. 37 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
En cuanto al argumento del Tribunal que señala que “[…] un problema de saneamiento ambiental muy grave porque la entrada de agua del río Bogotá a la planta de tratamiento debe ser parada debido a que no hay solución para retirar los lodos y su correspondiente disposición en EL PREDIO LA MAGDALENA como se ha venido haciendo desde la operación de la Fase 1 […]”, aclaró que el agua cruda que tratan la PTAR Salitre - Fases I y II provienen del interceptor salitre, el cual recibe toda el agua del alcantarillado sanitario de la zona norte de la ciudad, por lo que en ningún momento se trata de agua del río Bogotá; por el contrario, lo que se realiza es un tratamiento al agua residual para verterla en mejores condiciones al río. Expresó que el tratamiento desde la Fase I se ha venido realizando de manera continua, por lo que no resulta veraz asociar un “problema de saneamiento ambiental muy grave” a que no haya tratamiento del agua residual debido a la suspensión de las pruebas de operación de la Fase II, ya que la Fase I ha tratado los cuatro metros cúbicos por segundo (4 m3/s) estipulados en la licencia ambiental de la planta después del 29 de junio.
Asimismo, señaló que: “[…] Como se puede evidenciar, la EAAB – ESP, ha solicitado de manera oportuna la información, con el fin de proceder acorde al cumplimiento de las normas ambientales y al cumplimiento (sic) los organismos de control, no obstante se encuentra pendiente información importante para llevar a cabo todos los trámites administrativos, financieros, legales y ambientales, que se requiere para realizar el aprovechamiento de los 38 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Biosólidos generados por las pruebas de garantía del proceso de contratación de la optimización de la fase II […]”.
Puso de manifiesto que según el contrato de obra 803 de 2016, el CEPS debe asumir los costos generados durante las pruebas de garantía, la puesta en marcha y pruebas de equipos, conforme se corrobora con el presupuesto del contrato en las denominadas “Cuentas de Previsión”13 en el que se estimaron unos montos sobre dichos rubros. Precisó que en el contrato 803 de 2016, respecto de la disposición de la Torta Deshidratada de Lodos, se dispuso que EL CONTRATANTE debía pagar a la EAAB, a un contratista privado o AL CONTRATISTA, dependiendo del acuerdo institucional, por la disposición de la torta durante el arranque y operación de la planta nueva; que por tal razón, desde el 9 de abril de 2021, en comunicado EAAB 2551001-S-2021- 098880 solicitó “[…] conocer el acuerdo institucional al que se refiere el 13 Señaló que el contrato 803 de 2016 sobre dicho asunto previó que: “[…]9.
Cuentas de Previsión …. D. Disposición de la Torta Deshidratada de Lodos: El CONTRATISTA Calculará el costo total del transporte de la torta a un sitio de disposición aceptable y permitida. Cabe resaltar, que dicho CONTRATISTA debe suministrar los respectivos camiones para el transporte, que serán puestos a disposición de la EAB, de un contratista privado (dado el caso).
Para el cálculo de una tarifa de disposición equitativa, ya sea en $/Ton en base húmeda o en $/m3; se incluirán todos los costos de mano de obra, administrativos, de mantenimiento de vehículos y otros pagos. De acuerdo con lo anterior, EL CONTRATANTE debe pagar a la EAB, a un contratista privado o al CONTRATISTA, dependiendo del acuerdo institucional, por la disposición de la torta durante el arranque y operación de la planta nueva.
Así mismo; EL CONTRATANTE debe cesar el pago de disposición en el momento de la transferencia de dicha planta nueva, para el control y operación, a la EAB […]”. 39 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrato, cronograma para la ejecución del acuerdo, responsables de la ejecución, entidad a la que se realizará el respectivo pago, etc […]”, cuya petición no fue resuelta, por lo que en las reuniones técnicas solicitó llevar dicho asunto a las reuniones directivas del Convenio 171 de 2007 y, en la actualidad, las partes interesadas se encuentran trabajando sobre dicho asunto.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa Previo a resolver el asunto sub examine, la Sala advierte que el señor consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, mediante escrito obrante en el índice 16 del expediente digital14, manifestó su impedimento para actuar en el proceso de la referencia, por cuanto la CAR, mediante auto de 28 de abril de 2022, suscrito por la doctora María Fernanda Zuluaga Martínez en su calidad de Directora Encargada Regional Bogotá – La Calera, dio apertura al proceso sancionatorio ambiental núm. 87833 en su contra, cuya providencia le fue notificada el 27 de enero de 2023, razón por la que considera que se 14 El expediente digital se encuentra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, SAMAI. 40 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 6 del artículo 141 del Código General del Proceso -CGP.
Al respecto, la Sala advierte que la Ley 472 no contiene disposiciones especiales que regulen las manifestaciones de impedimento; no obstante, en virtud del artículo 44 ibidem, es del caso aplicar el CGP, debido a la remisión que efectúa dicha norma en aspectos no regulados y a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo - CCA15, según el cual, le corresponde a esta Sala resolver el impedimento manifestado por el citado Consejero de Estado16.
Precisado lo anterior, la Sala observa que la causal de impedimento que se invoca es la prevista en el numeral 6 del artículo 141 del CGP, la cual dispone: 15 El proceso de la referencia se rige por el CCA en atención a que el mismo se tramitó en su vigencia. 16 Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 160A de dicho Estatuto, el cual prevé: “[…] Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: … 2.
Cuando en un Consejero o Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en este artículo, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es éste, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la Sala, Sección o Subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo ordenará sorteo de Conjuez cuando se afecte el quórum decisorio. […]” (Negrilla fuera del texto original). 41 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: (…) 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. […]” (Resaltado fuera del texto). De la causal transcrita, se colige que para que se configure la misma deben concurrir dos elementos objetivos: 1) la existencia de un pleito pendiente entre 2) el juez o los referidos parientes y cualquiera de las partes del proceso, su representante o apoderado.
Siendo ello así, de la causal transcrita y los hechos que soportan el impedimento manifestado por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, la Sala advierte que concurren los presupuestos para el efecto, toda vez que la CAR, parte demandada en el proceso de la referencia, inició un proceso sancionatorio ambiental contra el mencionado Consejero.
En virtud de lo anterior, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ y lo separará del conocimiento del presente proceso, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 42 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo expuesto y en atención a los argumentos que sustentaron el recurso de apelación, a la Sala le corresponde determinar: i) Si al CEPS le asiste legitimación en la causa para intervenir en el trámite de verificación del cumplimiento de la sentencia; ii) Si la omisión de correr traslado del memorial suscrito por el CEPS y que dio origen a la medida cautelar que ahora se cuestiona vulnera el derecho de defensa de la EAAB y, por ende, vicia el procedimiento; y si iii) la medida cautelar de urgencia decretada por el Tribunal resulta necesaria, idónea y proporcional.
De la legitimación en la causa del CEPS Para efecto de determinar si al CEPS le asiste legitimación en la causa para intervenir en la verificación del cumplimiento de la sentencia de 28 de marzo de 2014, la Sala pone de manifiesto que la finalidad de la acción popular es la protección de los derechos e intereses colectivos cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
En consecuencia, en atención a que el objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos, resulta necesario 43 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concluir que cualquier persona está legitimada para solicitar el cumplimiento de un fallo de acción popular, aun cuando no hubiese intervenido durante el proceso que dio origen a la sentencia, pues los derechos que resultaren amparados son de naturaleza colectiva, lo que indica que su protección beneficia a la comunidad en general, de ahí que el interés para reclamar el cumplimiento recaiga en cualquier persona, la cual, por tanto, se encuentra facultada para allegar memoriales, solicitudes y demás, que propendan por dicha finalidad.
Ahora, en el caso concreto se advierte que en sentencia de 28 de marzo de 2014, la Sección Primera de esta Corporación dispuso que el esquema de tratamiento para la descontaminación del río Bogotá en la cuenca media debía estar constituido por las PTAR Salitre y Canoas; respecto de la primera, ordenó su ampliación en caudal y capacidad de tratamiento.
En cumplimiento de lo anterior, la CAR suscribió con el CEPS el contrato de obra bajo la modalidad de Llave en Mano núm. 803 de 2016, el cual tiene por objeto el “DISEÑO DETALLADO, CONSTRUCCIÓN DE LAS OBRAS, SUMINISTRO E INSTALACIÓN DE EQUIPOS, PUESTA EN MARCHA Y OPERACIÓN ASISTIDA DE LA 44 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OPTIMIZACIÓN Y EXPANSIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES EL SALITRE”.
Lo expuesto, pone de manifiesto que al CEPS, amén de la legitimación que puede recaer en cualquier persona para solicitar el cumplimiento de una decisión judicial emitida en el marco de una acción popular, le asiste un interés directo y legitimo para intervenir en la verificación del cumplimiento del fallo, pues, en virtud del contrato suscrito, le corresponde la ejecución de una de las órdenes dispuestas en la sentencia proferida por esta Corporación, razón por la que se encuentra facultado para demandar la intervención judicial en los eventos en que advierta el eventual incumplimiento de las decisiones de amparo emitidas.
En efecto, en el memorial de 30 de junio de 2021, el CEPS puso de manifiesto al Tribunal que la EAAB le había impedido la disposición del biosólido producido por la PTAR Salitre -Fase II en el predio La Magdalena hasta que no contara con la caracterización de dicho material, por lo que se vio obligado a suspender el funcionamiento de la Planta desde el 29 de junio de 2021, toda vez que no contaba con un lugar para disponer dicho residuo, el cual no podía ser almacenado en los silos de la PTAR porque estaban colmatados y, además, porque el resultado de los estudios de caracterización 45 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigidos por la empresa de servicios públicos solamente era emitido por el laboratorio AQA hasta el 15 de julio de ese año. A juicio del CEPS, la imposibilidad de depositar el biosólido y la suspensión de la operación de la PTAR Salitre -Fase II genera una situación crítica que amenaza con el acaecimiento de una emergencia sanitaria, razón por la que solicitó al Tribunal que iniciara nuevamente las audiencias que fueron suspendidas en el marco del incidente de desacato núm. 70, y que hasta que ello ocurra, la EAAB autorizara a la CAR el ingreso de los biosólidos al predio La Magdalena.
Con fundamento en lo expuesto, en consideración de la Sala, la solicitud del Consorcio se encuentra directamente relacionada con el cumplimiento de la sentencia, toda vez que a la imposibilidad de disponer el biosólido en el predio La Magdalena le atribuyó como consecuencia detener el funcionamiento de la PTAR Salitre -Fase II cuyas obras, precisamente, fueron ordenadas en el fallo de esta Sección, aunado al hecho de que en dicha providencia se precisó que las instalaciones para el tratamiento de las aguas residuales urbanas constan de tres componentes principales, a saber: i) recolección y conducción de las aguas residuales hasta la planta de tratamiento; ii) su tratamiento; y iii) la evacuación de los 46 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co productos resultantes del tratamiento, como lo son los efluentes depurados y lodos.
Siendo ello así, el argumento expuesto por el recurrente respecto de la legitimidad del Consorcio no está llamado a prosperar. Del traslado del memorial suscrito por el CEPS que dio origen a la medida cautelar cuestionada La EAAB en su recurso de apelación manifestó que el CEPS debió enviarle por medios electrónicos un ejemplar del memorial que dio origen a la medida cautelar o, en su defecto, el Tribunal debió correr traslado por Secretaría del mismo y notificarlo por estado, conforme lo ordenan los artículos 3° y 9° del Decreto 806 de 2020, cuya omisión devino en la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, contradicción y defensa.
Para el efecto, la normativa ibidem prevé: “ARTÍCULO 3°. DEBERES DE LOS SUJETOS PROCESALES EN RELACIÓN CON LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. <Emergencia vigente hasta el 30 de junio de 2022. Resolución MINSALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL 385 de 2020> <Artículo subrogado por el artículo 3 de la Ley 2213 de 2022> Es deber de los sujetos procesales realizar sus actuaciones y asistir a las audiencias y diligencias a través de medios tecnológicos.
Para el efecto deberán suministrar a la autoridad 47 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial competente, y a todos los demás sujetos procesales, los canales digitales elegidos para los fines del proceso o trámite y enviar a través de estos un ejemplar de todos los memoriales o actuaciones que realicen, simultáneamente con copia incorporada al mensaje enviado a la autoridad judicial.
Identificados los canales digitales elegidos, desde allí se originarán todas las actuaciones y desde estos se surtirán todas las notificaciones, mientras no se informe un nuevo canal. Es deber de los sujetos procesales, en desarrollo de lo previsto en el artículo 78 numeral 5 del Código General del Proceso, comunicar cualquier cambio de dirección o medio electrónico, so pena de que las notificaciones se sigan surtiendo válidamente en la anterior.
Todos los sujetos procesales cumplirán los deberes constitucionales y legales para colaborar solidariamente con la buena marcha del servicio público de administración de justicia. La autoridad judicial competente adoptará las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento. […] ARTÍCULO 9o. NOTIFICACIÓN POR ESTADO Y TRASLADOS. <Emergencia vigente hasta el 30 de junio de 2022.
Resolución MINSALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL 385 de 2020> <Artículo subrogado por el artículo 9 de la Ley 2213 de 2022> Las notificaciones por estado se fijarán virtualmente, con inserción de la providencia, y no será necesario imprimirlos, ni firmarlos por el secretario, ni dejar constancia con firma al pie de la providencia respectiva.
No obstante, no se insertarán en el estado electrónico las providencias que decretan medidas cautelares o hagan mención a menores, o cuando la autoridad judicial así lo disponga por estar sujetas a reserva legal. De la misma forma podrán surtirse los traslados que deban hacerse por fuera de audiencia. Los ejemplares de los estados y traslados virtuales se conservarán en línea para consulta permanente por cualquier interesado.
PARÁGRAFO. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> Cuando una parte acredite haber enviado un escrito del cual deba correrse traslado a los demás sujetos procesales, mediante la remisión de la copia por un canal digital, se prescindirá del traslado por Secretaría, el cual se entenderá realizado a los dos 48 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (2) días hábiles siguientes al del envío del mensaje y el término respectivo empezará a correr a partir del día siguiente”.
En efecto, el artículo 3° del Decreto 806 de 2020 impone a los sujetos procesales el deber de enviar a la autoridad judicial y a las demás partes e intervinientes, mediante los canales digitales, un ejemplar de todos los memoriales y actuaciones que realicen, simultáneamente. Sin embargo, la Sala advierte que la omisión al anterior deber solamente comporta una irregularidad procesal que tiene la potencialidad de afectar las garantías de contradicción y defensa de los demás sujetos procesales, en los eventos en los cuales el escrito sea de aquellos que deba correrse traslado, pues es respecto de éstos que el juez está en la obligación de, en caso de que el solicitante no lo hubiese hecho, poner en conocimiento de las demás partes la solicitud para efecto de que ejerzan su derecho de defensa y contradicción. En consecuencia, para efecto de determinar si se transgredieron los derechos de contradicción y defensa de la EAAB, es necesario determinar si el escrito que el CEPS presentó ante el Tribunal era de aquellos de los cuales debía correrse traslado a las demás partes. 49 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se vio en precedencia, en memorial de 30 de junio de 2021 el CEPS advirtió al Tribunal que suspendió el funcionamiento de la PTAR Salitre -Fase II desde el 29 de ese mes y año, debido a la imposibilidad de disponer el biosólido producido por ésta en el predio La Magdalena, pues la EAAB se había negado a autorizar el ingreso de dichos residuos, razón por la que elevó la siguiente solicitud: “[…] El Consorcio Expansión PTAR Salitre, solicita al Honorable Tribunal de manera respetuosa, para que se pueda tratar este tema de carácter urgente entre el ANLA, La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y la CAR, se reinicien las audiencias que se encuentran suspendidas, respecto al incidente de desacato “Incidente 70 – Planta de Tratamiento de Aguas Residuales PTAR Salitre – Aprovechamiento de lodos”.
Así mismo solicitamos que mientras se realizan dichas audiencias, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá autorice a la CAR, que bajo las obligaciones del contrato No. 803 de 2016, en cabeza del Consorcio Expansión PTAR Salitre, pueda ingresar de manera inmediata al predio La Magdalena, con el fin de transportar el biosólido que se encuentra acumulado actualmente dentro de las instalaciones de la Planta El Salitre, considerando que las características del lodo que se dispondrán son similares a las que la misma Empresa de Acueducto viene disponiendo dentro del predio la Magdalena como parte de su operación de la fase I; todas estas acciones con el ánimo de evitar una emergencia sanitaria en la Ciudad de Bogotá y reiniciar a partir del día 2 de julio la operación de la fase 2 de la PTAR Salitre […]” (Resaltado de la Sala).
De lo anterior, la Sala advierte que aunque el Consorcio no hubiese solicitado expresamente la adopción de una medida cautelar de urgencia, de su escrito se logra inferir claramente que aquello era lo pretendido, pues tan sólo dos días después de suspender la 50 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co operación de la PTAR -Fase II (29 de junio) requirió al Tribunal que ordenara a la EAAB para que permitiera inmediatamente el ingreso del biosólido al predio La Magdalena para evitar una emergencia sanitaria en la ciudad de Bogotá y reiniciar la operación de la planta dos días después de presentar el memorial (2 de julio), lo que denota la urgencia en la atención de la petición del CEPS.
En consecuencia, en atención a que evidentemente el escrito en comento persigue la adopción de una medida cautelar de urgencia, resulta necesario estudiar el régimen de dichas medidas en las acciones populares, con el fin de establecer si era necesario correr traslado de dicha solicitud. Las medidas cautelares dentro de la acción popular están reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado”.
Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se podrán decretar, a saber: 51 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando: b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […] (Resaltado de la Sala)”.
Por su parte, el CPACA, en su artículo 229 dispuso que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibidem. En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares dentro de las acciones populares, la Sala ya se pronunció acerca de la interpretación y armonización de las mismas.
Para el efecto, en auto de 26 de abril de 201317, consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que este deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 26 de abril de 2013, Consejera ponente María Elizabeth García González, expediente núm. 2012-00614. 52 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica.
De igual forma, se precisó que el Juez popular seguía estando facultado para decretar cualquier medida cautelar y en particular, si así lo consideraba necesario, las previstas en los artículos 25 de la Ley 472 y 230 del CPACA. Adicionalmente, en dicha oportunidad, también se advirtió que las demás disposiciones del CPACA, no ponían en riesgo las garantías ya otorgadas por la Constitución y la Ley 472 para la protección de los derechos colectivos, razón por la que era viable dar entera aplicación a las demás disposiciones del Capítulo XI del CPACA.
Siendo ello así, la Sala advierte que las medidas cautelares, en términos generales, fueron instituidas como un mecanismo de contingencia con distintas finalidades, como lo son: i) prevenir un daño inminente; ii) hacer cesar el que se hubiese causado; y iii) proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 53 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de las medidas cautelares en las acciones populares esta Sección en providencia de 19 de mayo de 201618 consideró lo siguiente: “[…] Lo anterior, por cuanto, como ha sido señalado por esta Corporación, “acorde con la finalidad protectora de los derechos e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las medidas que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, un peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo. // Entonces, el objetivo pretendido con las medidas previas, es el de evitar que el daño se concrete o que de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor”19.
La facultad de adoptar estas medidas se encuentra regulada tanto en el inciso 3º del artículo 17, como en los artículos 25 y 26 de la ley 472 de 1998. En la primera de estas disposiciones, en aras de garantizar la efectividad de los derechos colectivos (artículo 2º de la Constitución) y como desarrollo del principio de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 de la Constitución) se reconoce al juez de acción popular “la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”.
El núcleo de esta regulación se encuentra en los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, en los cuales se prevé lo siguiente: […] Teniendo en cuenta estas disposiciones esta Sala ha señalado que el decreto de una medida previa en un juicio de acción popular está sujeto a los siguientes presupuestos de procedencia: 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala, auto de 19 de mayo de 2016, expediente núm. 73001-23- 31-000-2011-00611-01. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de julio de 2007, Rad.
No. 08001-23-31-000-2005-03595-01(AP). C.P.: Ramiro Saavedra Becerra. 54 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) Que para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido”20.
(negrillas fuera de texto) En este orden de ideas, se tiene que el régimen de protección anticipada establecido por el legislador en materia de acciones populares presenta las siguientes características: i) Flexibilidad en cuanto a la oportunidad para su adopción, toda vez que pueden ser decretadas antes de la notificación de la demanda o en cualquier estado del proceso. ii) Apertura en cuanto a la iniciativa para su decreto, ya que pueden ser adoptadas de oficio o a petición de parte. iii) No taxatividad, en tanto que se habilita a la autoridad judicial para adoptar las medidas que estime pertinentes y necesarias para proteger los derechos colectivos y se enmarquen en el bloque de legalidad que rige las decisiones del juez constitucional. iv) Cualificación del supuesto habilitante, puesto que se exige prevenir un daño inminente o hacer cesar el ya causado, como forma de impedir la producción de perjuicios irremediables e irreparables. v) Encerrar órdenes de cumplimiento inmediato. vi) Las medidas así adoptadas son susceptibles de impugnación vía recursos de reposición y de apelación. vii) Los recursos se conceden en efecto devolutivo, por lo cual su interposición no suspende el cumplimiento de la medida ni el curso del proceso. viii) Oposición por razones legalmente establecidas, pues en atención a la trascendencia de la protección previa y como forma de evitar recursos infundados el legislador reguló en el artículo 26 de la ley 472 los motivos en los cuales necesariamente debe fundarse la impugnación de las medidas decretadas. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 6 de febrero de 2014.
Rad. 2013-00941. C.P.: María Claudia Rojas Lasso. 55 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De este modo, se tiene que además de regular lo relativo a la oportunidad, la iniciativa, el tipo de medidas por adoptar, sus fundamentos, los efectos y los recursos que proceden en su contra, la ley 472 de 1998 revistió al Juez de acción popular de notables poderes para salvaguardar los derechos colectivos y garantizar su efectividad frente a daños actuales o contingentes mediante la facultad de adoptar antes del fallo las medidas previas que estime pertinentes siempre que ellas resulten necesarias para evitar afectaciones irreversibles a estos bienes jurídicos superiores (periculum in mora) y respondan a una reclamación lo suficientemente seria y fundada en un mínimo soporte probatorio cuyo análisis preliminar brinde sustento adecuado a las órdenes anticipadas que se van a impartir a quien aún no ha sido vencido en juicio (fumus boni iuris).
Por esta vía, observa la Sala que al tiempo que se reconoce al juez poderes suficientes para cumplir su misión constitucional de resguardar la efectividad de estos derechos, se le fijan límites claros que apuntan tanto a precaver la arbitrariedad judicial, asegurando la legalidad, proporcionalidad y congruencia de la medida, como a amparar el equilibrio procesal que en virtud de la garantía del debido proceso debe presidir la toma de una decisión anterior a la sentencia que pondrá fin a la causa.
Estas consideraciones deberán servir de marco general para la toma de la decisión de la controversia que se examina […]” (Resaltado de la Sala). Aunado a lo anterior, la Sala advierte que el artículo 233 del CPACA previó el procedimiento para la adopción de las medidas cautelares, del cual se destaca el traslado de la solicitud a la parte demandada, a la que se le concede un término de cinco días para que se pronuncie al respecto21. 21 CPACA, Artículo 233: “PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES.
La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se 56 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El traslado en comento puede pretermitirse en el evento de que la medida cautelar sea de urgencia, cuya procedencia, en los términos de los artículos 234 y 229 ibidem, también está sujeta al cumplimiento de los requisitos ordenados en el artículo 231 del CPACA y 25 de la Ley 472.
Siendo ello así, en acciones populares el traslado del escrito de solicitud de medidas cautelares es obligatorio cuando no son de urgencia, pues de ser así dicho requisito puede obviarse, razón por la que la omisión del CEPS de enviar una copia del memorial de solicitud de medidas cautelares de urgencia no comporta una irregularidad procesal que tenga la potencialidad de afectar las pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.
Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil. El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella.
En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada. Con todo, si la medida cautelar se solicita en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncie sobre ella y una vez evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada en la misma audiencia. Cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto.
Contra el auto que resuelva esta solicitud no procederá ningún recurso”. 57 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantías de contradicción y defensa de la EAAB y, por ende, el Tribunal tampoco estaba obligado a correr traslado del mismo.
Ahora, se destaca que al resolver el recurso de reposición interpuesto por la EAAB contra la medida cautelar decretada, el Tribunal en auto de 31 de agosto de 2021, respecto del argumento en estudio, consideró que del memorial del CEPS no advertía una solicitud de medida cautelar y que la orden cuestionada la profirió en atención a su facultad oficiosa, respecto de lo cual la Sala difiere por las razones expuestas; sin embargo, si en gracia de discusión se admitiere dicha tesis, se pone de manifiesto que el numeral 14 del artículo 78 del CGP también previó como uno de los deberes de las partes enviar a los demás sujetos procesales, cuando éstas hubiesen suministrado una dirección de correo electrónico o un medio equivalente para la transmisión de datos, un ejemplar de los memoriales del proceso, salvo la petición de medidas cautelares y, además, que el incumplimiento de este deber no afecta la validez de la actuación. Para el efecto, la norma en comento ordenó: “ARTÍCULO
78. DEBERES DE LAS PARTES Y SUS APODERADOS. Son deberes de las partes y sus apoderados: […] 14. Enviar a las demás partes del proceso después de notificadas, cuando hubieren suministrado una dirección de correo electrónico o un medio equivalente para la transmisión de datos, un ejemplar de los memoriales presentados en el proceso. Se exceptúa la 58 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co petición de medidas cautelares.
Este deber se cumplirá a más tardar el día siguiente a la presentación del memorial. El incumplimiento de este deber no afecta la validez de la actuación, pero la parte afectada podrá solicitar al juez la imposición de una multa hasta por un salario mínimo legal mensual vigente (1 smlmv) por cada infracción […]” (Resaltado de la Sala).
Por lo expuesto, la Sala concluye que la omisión de comunicación del memorial presentado por el CEPS a la EAAB, ya sea por parte del mismo Consorcio o del Tribunal, no vulnera los derechos de contradicción y defensa de dicha Empresa, que, por demás, interpuso los recursos de reposición y apelación contra el auto de medidas cautelares de 1o. de julio de 2021 y, en consecuencia, no afecta la validez de la providencia. De la procedencia de la medida cautelar decretada por el Tribunal Respecto de la medida cautelar decretada por el Tribunal, la EAAB manifestó los siguientes reparos: i) El Predio La Magdalena fue autorizado por la ANLA para el aprovechamiento y no la disposición del biosólido producto de la PTAR Salitre -Fase II; ii) No se conocen las características fisicoquímicas y microbiológicas del biosólido, por lo que se podría incurrir en la violación de la licencia ambiental y, además, ocasionar un alto riesgo de inestabilidad geotécnica; iii) la 59 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medida cautelar puede causar perjuicios mayores para los bienes jurídicos que se pretenden proteger; iv) la no disposición de los biosólidos de la PTAR Salitre -Fase II no genera una amenaza inminente de emergencia sanitaria, pues la Fase I cuenta con la capacidad de asumir el tratamiento de las aguas residuales, así como el aprovechamiento del biosólido total que se llegare a generar producto del caudal de aguas residuales domésticas producido por la cuenca; y v) los costos por transporte y aprovechamiento del biosólido que se produce por pruebas de garantía y puesta en marcha de la PTAR Salitre -Fase II, de conformidad con el anexo técnico del contrato 803 de 2016, se encuentran a cargo de la CAR en las cuentas de previsión. Adicional a lo anterior y respecto de los argumentos del Tribunal que fundamentaron el decreto de la medida cautelar, la EAAB manifestó que: i) El predio La Magdalena no era un monorrelleno, pues la ANLA lo incluyó en la licencia ambiental para recuperar la capa vegetal del mismo mediante el aprovechamiento del biosólido producto del tratamiento de las aguas residuales; ii) La licencia ambiental y el PMA autorizaron el transporte y aprovechamiento del biosólido en el predio La Magdalena 60 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siempre y cuando se efectuara la caracterización que exige el artículo 4° del Decreto 1287 de 2014, cuyo monitoreo debe ser mensual y en el marco de un PSM para la actividad de disposición de biosólido en mezcla con suelo para la cobertura final de dicho inmueble y, además, el biosólido generado en la PTAR Salitre debe cumplir con los valores máximos permisibles para biosólido tipo B; iii) Para recibir el biosólido de la Fase II para aprovechamiento se debe adelantar una prueba geotécnica denominada Edometría, la cual permite estimar el índice de colapso para elegir la mejor condición de mezcla, razón por la que estimó que “[…] este insumo o soporte es fundamental para establecer, si con el biosólido producido por fase II de características diferentes, la mezcla calculada inicialmente de 3:1 biosólido: suelo, puede continuar implementándose en el predio la Magdalena sin que se altere la estabilidad del talud y sus celdas, ya que el biosólido producido por la Fase I tiene una sequedad de 30% +/-2 mientras que el producido por Fase II alcanza el 23%.
Prueba que fue solicitada a la CAR y la cual no ha emitido respuesta […]”. iv) Los lodos resultantes de las aguas servidas, los cuales difieren de los biosólidos, son dispuestos en otros predios y no en La Magdalena, en el que solamente está permitido el ingreso del 61 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co biosólido generado por el tratamiento de agua residual de la PTAR Salitre - Fase I. v) Los Diseños de la PTAR Salitre -Fase II son referenciales, por lo que, con posterioridad a la suscripción del contrato 803 de 2016, estos diseños debían ser adaptados a los requerimientos vigentes.
Aseguró que desde el año 2014 ha solicitado a la CAR el mejoramiento de los procesos de tratamiento propuesto para la línea de lodos con el fin de dar cumplimiento a los requisitos señalados en los diferentes instrumentos ambientales. vi) El agua cruda que tratan la PTAR Salitre - Fases I y II provienen del interceptor Salitre, el cual recibe toda el agua del alcantarillado sanitario de la zona norte de la ciudad, y no se trata de agua del río Bogotá como lo afirmó el Tribunal, pues, por el contrario, lo que se realiza es un tratamiento al agua residual para verterla en mejores condiciones al río. vii) No resulta ajustado argumentar que con la suspensión de las pruebas de operación de la Fase II se genere un “problema de saneamiento ambiental muy grave”, habida cuenta que la Fase I ha tratado los cuatro metros cúbicos por segundo (4 m3/s) estipulados en la licencia ambiental de la planta después de 29 de junio. 62 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co viii) De conformidad con el contrato 803 de 2016, el CEPS debe asumir los costos generados durante las pruebas de garantía, la puesta en marcha y pruebas de equipos. ix) De acuerdo con el contrato idem, la CAR debía pagar a la EAAB, a un contratista privado o al CEPS, dependiendo del acuerdo institucional, por la disposición de la Torta Deshidratada de Lodos durante el arranque y operación de la planta nueva, cuyo asunto aún está por definirse.
Para efecto de resolver los anteriores cuestionamientos, la Sala efectuará un análisis de lo ordenado por esta Sección en la sentencia de 28 de marzo de 2014 respecto de la ampliación de la PTAR Salitre II y las acciones emprendidas por los obligados que se relacionen con el manejo del biosólido producido por aquella. De lo considerado por la Sección en sentencia de 28 de marzo de 2014 La Sala destaca que en la sentencia de 28 de marzo de 2014 se evidenció la grave contaminación del río Bogotá generada, en su gran mayoría, por los sectores agropecuario, industrial y doméstico, pues, inicialmente, el Distrito Capital solamente contaba con una planta de tratamiento que procesaba el 20% de los residuos producidos por los 63 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co habitantes y, además, que el 95% de las aguas residuales domésticas, el 85% de las aguas residuales industriales y el 95% de las aguas residuales agrícolas se vertían sin tratamiento, lo que resultaba sumamente preocupante en materia de impacto ambiental.
Respecto del diagnóstico del río Bogotá, la Sección adujo que: “[…]Para la Sala las condiciones hídricas del río Bogotá son reveladoras. Bogotá es una de las ciudades con mayores problemas en lo que se refiere a calidad hídrica. Las descargas de aguas residuales domésticas, pluviales, industriales y agropecuarias tienen impactos socioeconómicos, sobre los ecosistemas, la biodiversidad, sanitarios y de salubridad.
La calidad del agua se ve alterada por vertimientos tanto legales como ilegales. Las nuevas urbanizaciones, los asentamientos marginales e ilegales, el mal uso del suelo, la mala disposición de basuras y escombros, entre otros, son muestra de ello. Para entender con mayor precisión la situación de la cuenca, la Sala encuentra que la misma se divide en tres (3) de acuerdo a sus características físicas y problemáticas particulares.
De los estudios transcritos se observa lo siguiente: […] b. Cuenca media Como pudo analizar la Sala el problema principal de la cuenca media se relaciona con la descarga de los vertimientos domésticos e industriales de la ciudad de Bogotá a los diferentes ríos y quebradas de las subcuencas que conforman su territorio y que desembocan en el río Bogotá, además de los aportes sólidos originados de los procesos erosivos de los cerros orientales y a las malas prácticas de disposición de residuos en canales y sumideros.
De las anteriores, la alteración fisicoquímica y biológica del río como consecuencia de las aguas servidas de la población del Distrito Capital se sobrepone a las otras. En cuanto a la actividad industrial, se encuentra que el zinc y el manganeso presentaron las mayores concentraciones promedio; estos metales tienen origen en las aguas residuales generadas por 64 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el sector galvánico y de pinturas, entre otros.
En relación con el manganeso, este metal puede estar presente en el río por la descarga de las aguas residuales de la industria química y por el uso de fertilizantes a base de sulfato de manganeso en cultivos de papa, en sectores por donde pasa la fuente superficial […]”. Con el fin de mejorar las condiciones de saneamiento básico, en la sentencia en comento se identificaron diferentes acciones como posibles alternativas, dentro de las cuales se eligió como una de ellas la ampliación de la PTAR Salitre.
Para el efecto, se explicó que: “[…] las aguas residuales en su concepción amplia contienen una variedad de elementos y/o sustancias que alteran en menor o mayor grado su composición físico – química. En general, las aguas residuales contienen descargas residenciales, comerciales, agropecuarias e industriales, y pueden incluir porcentajes de aguas pluviales.
Los sistemas de alcantarillado que transportan las descargas de aguas residuales y aguas de precipitación son llamados sistemas de alcantarillado. Hoy día la mayoría de las ciudades recolectan y transportan esas aguas en sistemas separados o lo pretenden hacer. El lugar de disposición de dichas aguas no es otro que las llamadas plantas de tratamiento de aguas residuales, en los lugares donde existan, por cuanto no todos los entes territoriales cuentan con ellas.
En este sentido, los esquemas de aguas residuales se refieren al conjunto de elementos físicos y tecnológicos destinados a la recolección, conducción - transporte, disposición y tratamiento de aguas residuales. Concretamente, las instalaciones para el tratamiento de las aguas residuales urbanas constan de tres componentes principales: - Recolección y conducción de las aguas residuales hasta la planta de tratamiento. - Tratamiento propiamente dicho de las aguas residuales (tratamiento preliminar, tratamiento primario, secundario y terciario). 65 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Evacuación de los productos resultantes del tratamiento: efluentes depurados y lodos.
En este sentido, este acápite se concentra en la definición del esquema de tratamiento para la cuenca hidrográfica del río Bogotá, la ubicación de las plantas, el nivel de tratamiento requerido, la conveniencia de la construcción de una estación elevadora aguas abajo del río Tunjuelo para la generación eléctrica, la estandarización y optimización de los sistemas de tratamiento municipales, así como todo lo relacionado con los colectores, interceptores, conexiones erradas, rehabilitación de redes, entre otros. […] PTAR EL SALITRE La Planta de Aguas Residuales el Salitre es la instalación de saneamiento a través de la cual se tratan las aguas servidas de la zona norte de Bogotá, que se conducen por el alcantarillado, colectores e interceptores que confluyen en la cuenca del Salitre, lo anterior mediante un sistema de tratamiento primario químicamente asistido – TPQA.
Con la optimización y ampliación de la Ptar Salitre se lograría el tratamiento de las aguas residuales del río Salitre y de las cuencas Torca y Jaboque, produciendo un efluente que cumpla con los estándares de calidad requeridos – 30mg/l de SST y 30mg/l de DBO5 promedios mensuales, lo que significaría la remoción de 80 a 85% de la carga contaminante; lo anterior cobra relevancia por sí sola si se compara con la situación actual de la planta, esto es, para el caudal medio de 4m3/s el promedio de remoción mensual es de 60% de SST y 40% de DBO5.
Para la Sala resulta importante recalcar que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca dentro de la estrategia de saneamiento integral de la cuenca hidrográfica, estructuró el proyecto de Adecuación Hidráulica y Recuperación Ambiental del Río Bogotá, dando cumplimiento a las competencias asignadas por la Ley 99 de 1993, en relación con i) la promoción y ejecución de obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas – artículo 31, numeral 19 – y ii) ejecución, administración, operación y mantenimiento en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria 66 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables – artículo 31, numeral 20.
Dentro de los componentes del proyecto está el relacionado con la ampliación y optimización de la Ptar Salitre, que se encuentra, por demás, como una de las estrategias y hace parte del plan de acción del documento Conpes 3320. En el marco de lo anterior, en el año de 2007, la CAR, el Distrito Capital a través de la Secretaría de Ambiente y la E.A.A.B., con el acompañamiento del Gobierno Nacional, suscribieron el Convenio 171, el cual le otorgó la responsabilidad de la inversión de la ampliación y optimización de la Ptar Salitre de 4m3/s, tratamiento primario, a 8m3/s, tratamiento secundario (documento allegado al proceso relacionado en el acápite de pruebas).
En cumplimiento de los compromisos y demás instrumentos, la CAR firmó el 20 de octubre de 2009, el contrato de consultoría No. 000680 con el Consorcio Hazen and Sawyer P.C. – Nippon Koei Co. Ltda., para realizar todos los estudios de alternativas para el tratamiento de las aguas residuales de las cuencas de los ríos Salitre, Torca y Jaboque, que permita ampliar el tratamiento actual de la Ptar Salitre.
Para el apalancamiento de las inversiones se buscó la consecución de los recursos en la Banca Multilateral, en ese sentido se logró el crédito por parte de la CAR con el Banco Mundial, por 250 millones de dólares. Teniendo en cuenta lo anterior, se inició la segunda fase de ampliación y optimización de la Ptar Salitre, hoy día la misma cuenta con un diseño referencial y se abrió la licitación pública internacional 01/2013 que se encuentra en etapa de preclasificación de oferentes para el componente de diseño de detalle.
Se tiene previsto que una vez optimizada y ampliada la Ptar, se trate un caudal promedio de diseño de 7,1 m3/s y un caudal pico horario con clima seco de 14 m3/s, así como un caudal máximo en temporada de lluvias de 26 m3/s. Además del aumento de caudal, se vislumbran otras ventajas significativas, tales como la utilización del agua tratada para el bombeo y posterior manejo en el Distrito de riego y drenaje de la Ramada.
La ampliación del distrito de riego no se ha podido realizar por la falta de agua y porque el recurso en términos de calidad no es adecuado. 67 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente y como valor agregado encontramos la mayor producción de biogás, se trata de un gas combustible que se puede utilizar en la planta misma para i) el mantenimiento de la temperatura de los digestores anaerobios, entendiendo por ello el proceso de descomposición de la materia orgánica en ausencia de oxígeno, ii) el mantenimiento de la temperatura homogénea en todo el volumen del reactor, iii) la generación de electricidad, reduciendo los costos de operación de la planta […]” (Resaltado de la Sala).
De igual forma, en la sentencia se explicó que la construcción de PTAR Salitre (Fase I) hacía parte del proyecto “Descontaminación del río Bogotá”, el cual estaba a cargo del Distrito Capital, al que el MADS le otorgó la licencia ambiental ordinaria mediante la Resolución núm. 817 de 24 de julio de 1995, modificada en reiteradas oportunidades y cedida a la EAAB en Resolución 993 de 20 de mayo de 2009.
De las modificaciones efectuadas a la licencia ambiental ordinaria, la Sección destacó la contenida en la Resolución 577 de 12 de junio de 2000, en la que se le impuso al Distrito la obligación de presentar estudios ambientales para la disposición de biosólidos generados en la PTAR Salitre. Dicho aspecto fue explicado en la sentencia en los siguientes términos: “[…] Mediante Resolución 577 del 12 de junio de 2000, el Ministerio modificó la licencia ambiental otorgada al proyecto, lo anterior en lo relacionado con el establecimiento de unas obligaciones impuestas al Distrito Capital, como la presentación de los estudios ambientales para la disposición de biosólidos generados en la 68 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Planta de Tratamiento de Aguas Residuales El Salitre, en los siguientes puntos: - Programa de vertimiento de aguas industriales. - Programa de monitoreo y análisis de aguas residuales, producción, disposición y tratamiento de lodos producidos.
Igualmente estableció en el artículo segundo el Plan de Cumplimiento en el que se determina que la Planta de Tratamientos de Aguas Residuales El Salitre con su primera fase deberá presentar una remoción en el efluente de 40% de DBO5 y 60 % de SST y con la segunda fase deberá presentar un efluente con menos de 30 mg/l de DBO5 y de SST, con un plazo máximo para la operación de dicha fase que se cumpliría en el 2004 […]”.
Asimismo, en la sentencia se advirtió que la ampliación de la PTAR Salitre, esto es, la Fase II, se incluyó en el aludido proyecto “Descontaminación del río Bogotá”, por lo que la licencia ambiental otorgada al mismo fue modificada para el efecto en la Resolución 1929 de 2007, en la que el MADS autorizó la construcción de dicha Fase, teniendo en cuenta las características generales que se indican a continuación: “[…] SISTEMA DE TRATAMIENTO UBICACIÓN CARACTERÍSTICAS DEL AFLUENTE METAS DE DESCONTAMINACIÓN FECHA DE OPERACIÓN Planta de Tratamiento El salitre Con Dos Fases de tratamiento Confluencia del río Salitre y el río Bogotá Q Medio = 8 m3/s DBO5 medio = 270 mg/l SST medio = 356 mg/l Procesos: Desbaste, desarenado, El Efluente deberá presentar las siguientes condiciones: DBO5 ≤ 30 mg/l SST ≤ 30 mg/l La operación de la segunda fase del tratamiento iniciará en el primer trimestre del año 2014. 69 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decantación primaria, tratamiento secundario, sedimentación secundaria, desinfección y digestión de lodos. […]”.
De igual manera, la Sección precisó que el 15 de octubre de 2009 la EAAB había solicitado la modificación de la licencia ambiental en el siguiente componente: “[…] Planta de tratamiento de aguas residuales Salitre: Con base en lo establecido en el Auto 1929 de ese Ministerio comprende el tratamiento a nivel secundario de los 8m3/s estimados para esa cuenca, asegurando un efluente de 30 mg/I de SST y DB05, para el primer trimestre de 2014 […]”; y destacó que a la fecha en que se profirió la sentencia la ANLA no había resuelto dicha solicitud, por lo que le ordenó a esa autoridad que en el término de tres meses adoptara la decisión que corresponda.
De lo expuesto, la Sala advierte: -. Que el río Bogotá tiene serios problemas de contaminación, pues solamente en la capital había una PTAR que sólo alcanzaba a procesar el 20% de los residuos, de tal manera que el restante era vertido al río sin tratamiento alguno. 70 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
Que la PTAR Salitre en su Fase I era la encargada de tratar las aguas residuales de la zona norte de la ciudad de Bogotá, razón por la que era necesaria su ampliación, con la cual se lograría remover el 80% a 85% de la carga contaminante. -. Que la ampliación requerida en la PTAR Salitre fue presupuestada inicialmente por la CAR en el marco de la estrategia de saneamiento integral de la cuenca hidrográfica, en el que estructuró el proyecto de adecuación hidráulica y recuperación ambiental del río Bogotá, en atención a las competencias previstas en los numerales 19 y 20 del artículo 3122 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199323, lo cual, por demás, también fue incluido en el Conpes 3320 de 6 de diciembre de 22 Ley 99 de 1993.
Artículo 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 19) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes;
Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y reglamentos requieran de Licencia Ambiental, ésta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente. 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; […]”. 23 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 71 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 200424.
En consecuencia, la ampliación de la PTAR Salitre fue asumida por la CAR. -. Que, con ocasión de lo anterior, la CAR, el DISTRITO y la EAAB, con el acompañamiento del Gobierno Nacional, suscribieron el Convenio 171 de 2007, el cual tiene por objeto “[…] aunar esfuerzos para contribuir al logro del saneamiento ambiental del río Bogotá en el marco del que se ha denominado “Megaproyecto Río Bogotá […]”.
En dicho convenio se estableció que la EAAB tenía a su cargo la operación y mantenimiento de la PTAR Salitre (Fase I) y que asumiría la licencia ambiental del proyecto para la Descontaminación del Río Bogotá; mientras que la CAR era la responsable de la inversión de la ampliación y optimización de la Planta, para lo cual debía suscribir los contratos a que hubiere lugar para el efecto. -.
Que la licencia ambiental del proyecto “Descontaminación del Río Bogotá” abarca las Fases I y II de la PTAR Salitre, la cual se encuentra a cargo de la EAAB. 24 “Estrategia para el manejo ambiental del río Bogotá” 72 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
Que la CAR suscribió el contrato de consultoría núm. 000680 de 20 de octubre de 2009 con el Consorcio Hazen and Sawyer P.C. – Nippon Koei Co. Ltda., para realizar todos los estudios de alternativas para el tratamiento de las aguas residuales de las cuencas de los ríos Salitre, Torca y Jaboque, que permita ampliar el tratamiento actual de la PTAR Salitre. -.
El Banco Mundial efectuó un préstamo por 250 millones USD para el Proyecto del Adecuación Hidráulica y Recuperación Ambiental. Del Decreto 1287 de 10 de julio de 201425 En la parte considerativa del Decreto 1287 de 2014, se explicó que “[…] el tratamiento de aguas residuales municipales combina una serie de procesos de tipo físico, químico y biológico, considerados tratamientos primarios y secundarios en su mayoría, cuyo resultado es la producción de residuos o subproductos llamados lodos, los cuales deben ser sometidos a procesos de estabilización para reducir la carga contaminante, y al final se obtiene un producto denominado “biosólidos’ […]”26. 25 “por el cual se establecen criterios para el uso de los biosólidos generados en plantas de tratamiento de aguas residuales municipales”. 26 Resaltado de la Sala. 73 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se advirtió que los biosólidos poseen características físicas, químicas y microbiológicas que debían ser evaluadas para determinar sus posibles usos o una adecuada disposición final, razón por la que en dicha disposición se establecieron los criterios para el uso del biosólido que resulte del tratamiento de aguas residuales municipales.
En efecto, el artículo 1° del Decreto en comento dispuso que su objeto era “[…] establecer los criterios para el uso de los biosólidos producidos a partir de los lodos generados en las plantas de tratamiento de aguas residuales municipales […]”27. El artículo 2° ibidem establece que sus disposiciones deben aplicarse a los prestadores del servicio público de alcantarillado en el componente de tratamiento de aguas residuales municipales como productores del biosólido, a sus distribuidores y usuarios.
Por su parte, el artículo 3° señala que las definiciones para su adecuada interpretación, de las cuales la Sala resalta las siguientes: “[…] Biosólidos. Producto resultante de la estabilización de la fracción orgánica de los lodos generados en el tratamiento de 27 Resaltado de la Sala. 74 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aguas residuales municipales, con características físicas, químicas y microbiológicas que permiten su uso.
No son biosólidos las escorias y cenizas producto de la oxidación o reducción térmica de lodos, así como los residuos que se retiran de los equipos e instalaciones de la fase preliminar del tratamiento de aguas residuales, ni los provenientes de dragados o de limpieza de sumideros. […] Distribuidor de biosólidos. Persona natural o jurídica que comercializa los biosólidos. […] Estabilización de lodos.
Proceso que comprende los tratamientos destinados a controlar la degradación biológica, la atracción de vectores y la patogenicidad de los lodos generados en las plantas de tratamiento de aguas residuales municipales acondicionándolos para su uso o disposición final. Materiales de complemento o mezcla para el biosólido. Son aquellos materiales que cuentan con propiedades para mejorar las características del biosólido.
Pueden provenir de procesos de compostaje, humificación o lombricultura. Lodo. Suspensión de un sólido en un líquido proveniente del tratamiento de aguas residuales municipales. Productor de biosólidos. Persona prestadora del servicio público domiciliario de alcantarillado en el componente de tratamiento de aguas residuales municipales que realiza procesos de estabilización de lodos generados en las plantas de tratamiento de aguas residuales. […] Usuario de biosólidos.
Persona natural o jurídica que utiliza los biosólidos del productor o del distribuidor […]”. Por su parte, los artículos 4° y 5° se refieren a cómo debe ser la caracterización de los biosólidos, los valores máximos permisibles y las categorías. Dichas disposiciones prevén: “[…] Artículo 4°. Caracterización de los biosólidos. Los biosólidos deberán caracterizarse de conformidad con lo dispuesto en la Tabla 1: 75 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tabla 1.
Variables de caracterización de biosólidos para su uso Criterio Variable Químicos – Metales Arsénico (As) Cadmio (Cd) Cobre (Cu) Cromo (Cr) Mercurio (Hg) Molibdeno (Mb) Níquel (Ni) Plomo (Pb) Selenio (Se) Zinc (Zn) Criterio Variable Microbiológicos Coliformes fecales Huevos de helmintos viables Salmonella sp.
Virus entéricos Parágrafo. Como variable alterna al de Virus entéricos, se podrá utilizar el de Fagos somáticos. Artículo 5°. Valores máximos permisibles para la categorización de los biosólidos. Los biosólidos deberán cumplir con los valores máximos permisibles establecidos en la tabla 2 y se clasifican en una de las siguientes categorías: Categoría A y Categoría B Tabla 2.
Valores máximos permisibles de categorización de biosólidos para su uso Criterio Variable Unidad de Medida Categoría Biosólido Valores máximos permisibles Químicos– Metales Concentraciones máximas Arsénico (As) mg/kg de biosólido (base seca) A B 20,0 40,0 Cadmio (Cd) 8,0 40,0 Cobre (Cu) 1.000,0 1.750,0 Cromo (Cr) 1.000,0 1.500,0 Mercurio (Hg) 10,0 20,0 Molibdeno (Mb) 18,0 75,0 Níquel (Ni) 80,0 420,0 Plomo (Pb) 300,0 400,0 Selenio (Se) 36,0 100,0 Zinc (Zn) 2.000,0 2.800,0 Microbiológicos Coliformes fecales Unidades Formadoras de Colonias - UFC/g <1,00 E <2,00 E 76 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de biosólido (base seca) (+3) (+6) Huevos de Relmintos Viables Huevos de Helmintos viables/4 g de biosólido (base seca) <1,0 <10,0 Salmonella sp.
Unidades Formadoras de Colonias - UFC / en 25 g de biosólido (base seca) Ausencia <1,00 E (+3) Virus Entéricos Unidades Formadoras de Placas – UFP/4 g de biosólido (base seca) <1,0 Para efectos del cumplimiento de los valores máximos para la variable de Coliformes Fecales definidos dentro de los criterios de uso microbiológicos para las diferentes categorías de biosólidos, se realizarán ensayos de laboratorio a partir de la media geométrica de los resultados de análisis de por lo menos siete (7) muestras tomadas en cada lote de producción, para establecer las condiciones de calidad del mismo.
Cuando se utilice como parámetro alterno al de Virus Entéricos el de Fagos Somáticos el valor del mismo para los Biosólidos Categoría A deberá ser menor a 5,00 E (+4) UFC por gramo de biosólido (base seca). Parágrafo 1°. Para efecto de la reducción de la capacidad de fermentación, atracción de vectores y patógenos, se deberá cumplir con al menos una de las opciones enumeradas en el Anexo 1.
Parágrafo 2°. Los biosólidos que no cumplan con los valores máximos permisibles establecidos para su clasificación en las Categorías A y B, podrán usarse en: a) En la operación de rellenos sanitarios como cobertura diaria. b) En la disposición conjunta con residuos sólidos municipales en rellenos sanitarios y de manera independiente en sitios autorizados. c) En procesos de valorización energética.
Los biosólidos que no se usen de acuerdo con lo aquí dispuesto, deberán disponerse o ser tratados hasta cumplir con los valores establecidos en las categorías A y B para viabilizar su uso. 77 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 3°.
Para prevenir la distribución y uso de material que no cumpla con los valores máximos permisibles definidos en la Tabla 2 del presente decreto, el productor deberá establecer y aplicar un mecanismo de correlación entre la caracterización de las aguas residuales afluentes y la caracterización de los biosólidos. Cuando se detecte la presencia anómala de sustancias de interés sanitario en las aguas residuales afluentes, se aplicarán las medidas previstas en el plan de prevención y gestión del riesgo” (Resaltado de la Sala).
Los artículos 8° y 9° establecen qué destino puede dársele a los biosólidos dependiendo de su clasificación y qué restricciones tiene el uso del suelo al cual se le hayan aplicados biosólidos de categoría B. Para el efecto, se dispuso: “Artículo 8°. Alternativas de uso de los biosólidos. De acuerdo con la categoría y clasificación, los biosólidos pueden destinarse para los siguientes usos: Categoría A a) En zonas verdes tales como cementerios, separadores viales, campos de golf y lotes vacíos. b) Como producto para uso en áreas privadas tales como jardines, antejardines, patios, plantas ornamentales y arborización. c) En agricultura. d) Los mismos usos de la Categoría B. Categoría B a) En agricultura, se aplicará al suelo. b) En plantaciones forestales. c) En la recuperación, restauración o mejoramiento de suelos degradados. d) Como insumo en procesos de elaboración de abonos o fertilizantes orgánicos o productos acondicionadores para suelos a 78 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co través de tratamientos físicos, químicos y biológicos que modifiquen su calidad original.
Los procesos de elaboración y características de los productos finales y su uso, queda sujeto a la regulación establecida por el ICA. e) Para remediación de suelos contaminados, lechos biológicos para el tratamiento de emisiones y vertimientos, soporte físico y sustrato biológico en sistemas de filtración, absorción y adsorción. f) Como insumo en la fabricación de materiales de construcción. g) En la estabilización de taludes de proyectos de la red vial nacional, red vial secundaria o terciaria. h) En la operación de rellenos sanitarios como: cobertura diaria, cobertura final de cierre y de clausura de plataformas y en actividades de revegetalización y paisajismo. i) Actividades de revegetalización y paisajismo de escombreras. j) En procesos de valorización energética”.
Artículo 9°. Restricciones para el uso del suelo después de la aplicación de los biosólidos categoría B. Se establecen las siguientes restricciones para el uso del suelo en el cual se apliquen biosólidos categoría B: a) No se podrán aplicar biosólidos en cultivos hortícolas y frutícolas durante el período de vegetación (formación de tallos y hojas), con la excepción de los cultivos de árboles frutales. b) No se podrán aplicar biosólidos durante un período de un (1) año antes de la cosecha y durante la cosecha misma de cultivos hortícolas o frutícolas que estén en contacto directo con el suelo y que se consuman en estado crudo. c) En cultivos de raíz, solo se permitirá cosechar después de veinte (20) meses, si los biosólidos permanecieron sobre el suelo por cuatro (4) meses o más, antes de su incorporación al terreno. d) En cultivos de raíz, solo se permitirá cosechar después de tres (3) años, si los biosólidos permanecieron sobre el suelo menos de cuatro (4) meses, antes de su incorporación al terreno. e) Forraje para ganado y cultivos agroindustriales no destinados a consumo humano directo, deberán considerar que la última aplicación de biosólidos al suelo debe hacerse por lo menos tres (3) meses antes de la cosecha. 79 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f) Solo se podrán poner a pastar animales domésticos después de tres (3) meses de la última aplicación de biosólidos al terreno. g) En suelos de uso forestal, restringiendo el acceso al área durante el mes siguiente a la última aplicación”.
Asimismo, el artículo 10° prohíbe la aplicación de biosólidos en los siguientes suelos: “[…] a) En playas, páramos y cuerpos de agua. b) En suelos saturados como vegas. c) En suelos cuyo nivel freático máximo se encuentre a menos de un (1) metro de profundidad con respecto a la superficie del terreno y en aquellos suelos en los que se genere un efecto de nivel freático colgante. d) En zonas aledañas a fuentes de captación subterráneas de agua para consumo humano o animal, en un radio inferior de cien (100) metros. e) En zonas aledañas a fuentes superficiales de captación de agua para consumo humano o animal, en una franja mínima de treinta (30) metros medidos en paralelas a las líneas de mareas máximas.
En el caso de los nacimientos de fuentes de agua, en una extensión de por lo menos cien (100) metros a la redonda, medidos a partir de su periferia. f) En la zonas de rondas. g) Suelos con alto riesgo de inundación. h) Clase B, a menos de trescientos (300) metros de distancia de áreas residenciales urbanas, hospitales, locales de expendio de alimentos, escuelas, y parques.
Valores inferiores deberán ser soportados en estudios de impacto ante las Autoridades Ambientales Competentes. i) En suelo rural a menos de 100 metros de viviendas aisladas. j) En terrenos agrícolas en tasas mayores a la tasa agronómica, considerando la clase de cultivos en que sean empleados. k) En suelos donde se encuentren especies de fauna y flora amenazados para la aplicación de biosólidos de categoría B […]”.
(Resaltado de la Sala) El artículo 12 dispone que los biosólidos que no sean usados deberán ser dispuestos cumpliendo con la normatividad vigente; y que en caso de que se dispongan en rellenos 80 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanitarios, estos deberán cumplir con las condiciones para su manipulación y su disposición final.
Por último, el artículo 13 establece las obligaciones de los productores de biosólidos, así: “Artículo 13. Obligaciones de los productores. Los productores de biosólidos deberán cumplir, entre otras, las siguientes obligaciones: a) Caracterizar por lotes los biosólidos de acuerdo con los métodos certificados internacionales, nacionales y reglamentaciones técnicas vigentes. b) Tener a disposición de las autoridades competentes, información detallada sobre la caracterización y las cantidades de biosólidos producidos y entregados. c) Contar con un plan de Prevención y gestión del riesgo. d) Reportar al Sistema Único de Información (SUI) la información sobre cantidades generadas y caracterizaciones de los mismos de acuerdo con lo que determine la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Parágrafo. La caracterización de los biosólidos de las que trata este decreto, deberá realizarse en un laboratorio acreditado por el Ideam, en aquellos casos en los cuales la información de estos vaya dirigida a las autoridades ambientales competentes para el ejercicio de sus funciones. En aquellos casos en los cuales la información vaya dirigida a las autoridades agropecuarias, la caracterización de los biosólidos deberá realizarse en un laboratorio acreditado por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC)”.
De lo anterior se infiere que el Decreto 1287 de 10 de julio de 2014 contiene los criterios que deben observar todos los 81 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestadores del servicio público de alcantarillado en el componente de tratamiento de aguas residuales municipales como productores del biosólido, sus distribuidores y usuarios, para el uso del mismo.
Del contrato 803 de 2016 En atención a lo previsto en el Conpes 3320 de 2004, a lo pactado en el Convenio 171 de 2007 y a lo ordenado en la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 20 de mayo de 2016 la CAR (Contratante) suscribió con el CEPS (Contratista) el contrato bajo la modalidad Llave en Mano núm. 803, el cual tiene por objeto el “Diseño detallado, Construcción de las Obras, Suministro e Instalación de Equipos, puesta en marcha y operación asistida de la optimización y expansión de la planta de tratamiento de aguas residuales el salitre”.
Asimismo, se dispuso que el Gerente del Proyecto es el CONSORCIO IVK. Del contrato en mención, la Sala advierte lo siguiente: -. En la Sección V del Contrato denominada “Especificaciones Técnicas” se describió el funcionamiento de la Fase I de la PTAR Salitre, del cual se destaca lo siguiente: 82 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] D.- Clarificadores Primarios La planta actual opera con ocho (8) clarificadores de 43m de diámetro cada uno y una altura lateral de 4,0m.
El agua residual proveniente de las cámaras de reparto ingresa a cada clarificador por el pozo de alimentación central. Una plantilla difusora instalada alrededor de este conducto, obliga al agua a descender para luego ascender hacía las canaletas recolectoras perimetrales. Los clarificadores están dotados de puentes barrelodos para raspar el lodo que cae al fondo y concentrarlo en una tolva central.
Este lodo es transportado por medio de las estaciones de bombeo de lodos primarios hasta los espesadores de lodos, donde se inicia su tratamiento. Por cada dos (2) clarificadores primarios existe una estación con bombas sumergibles que envían el lodo hacía la etapa de espesamiento de lodos. La extracción de lodos de los clarificadores se hace automáticamente por válvulas neumáticas.
El agua clarificada que se recoge en las canaletas perimetrales es transportada a lo largo de los conductos colectores hasta la estructura de medición, para su posterior descarga en el río Bogotá. E. Espesadores de Lodos Primarios Existe en la actualidad dos (2) unidades de 29 m de diámetro y 4,0 m de altura lateral con el fin de aumentar la concentración de lodos antes de enviarlos a digestión. El agua que se ha retirado a los lodos es retornada al principio de la planta.
Los espesadores están equipados con sistemas barrelodos que dirigen los lodos espesados hacía la salida central al fondo del equipo. Los lodos espesados, con una concentración de sólidos del orden del 6 al 10% aproximadamente, son extraídos y enviados hacía un pozo de recolección, desde donde son bombeados a los digestores. F. Digestores de Lodos La Planta actualmente cuenta con tres (3) digestores de 8.500 m3 de capacidad, donde se produce la estabilidad biológica de los lodos primarios, a una temperatura de 35°C. La mezcla homogénea de los lodos se logra mediante la agitación por gas.
El biogás producido es recirculado e inyectado en el centro de cada digestor, asegurando una mezcla homogénea entre el lodo digerido y el lodo crudo. Utilizando la energía propia de la planta por combustión de biogás, los lodos son calentados en intercambiadores tubulares de contracorriente de agua y lodos. Los lodos digeridos son almacenados en un tanque de 2.700 m3 de volumen útil, equipado con agitadores sumergibles desde donde son extraídos hacía el proceso de deshidratación. G. Deshidratación de Lodos Los lodos digeridos se deshidratan para reducir su volumen y facilitar su trasporte.
Para realizar este proceso, los lodos son enviados desde el tanque de almacenamiento de lodos hacía el 83 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co edificio de deshidratación donde se ubican los filtros de banda.
En cinco (5) unidades de filtración se realiza la deshidratación hasta lograr una consistencia semisólida (torta de lodos) con una concentración de sólidos de aproximadamente 35%. Las aguas provenientes del espesamiento de lodos y de su deshidratación son recirculadas hacía el pretratamiento […]” (Resaltado de la Sala). -. En la Sección en comento, también se detallaron aspectos que debían tenerse en cuenta para la ampliación de la PTAR Salitre, dentro de los cuales se dijo que: “[…] -.
El efluente deberá tener una calidad garantizada igual o inferior a 30 mg/L de sólidos suspendidos totales. Para el uso del efluente en el distrito de riego la Ramada se deberá cumplir con la clase IV definida en el acuerdo 43 del 2006, donde se establece una concentración de coliformes totales igual o menor a 20.000 NMP/100 ml, todo esto conforme a los lineamientos de la licencia y normatividad ambiental vigente del proyecto. -.
Los métodos, procesos y operaciones unitarias para el tratamiento de los lodos deberán garantizar el mínimo de su producción, para facilitar el manejo, transporte, almacenamiento y disposición final, por lo tanto la propuesta debe incluir el manejo de los lodos hasta su disposición final. -. Se valorarán alternativas de reúso de los subproductos generados (agua tratada, lodos y biogás), para utilizarlos en actividades tales como la generación de energía, fertilización de prados y zonas verdes, etc.; comercialización de lodos para recuperación de suelos, aprovechamiento energético, etc., las aguas tratadas se reutilizarán para atender la demanda de la ampliación del distrito de riego La Ramada […]” (Resaltado de la Sala). -.
Ahora, respecto de las obras que componen la Fase II, en el apéndice 4 denominado “Plan de ejecución” se describieron las actividades a realizar en los nueve lotes de la PTAR Salitre, del que se resalta el numeral 2.3, pues detalla el tratamiento de lodos, respecto del cual se dijo: 84 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] DIGESTORES El diseño para la estabilización de lodos seguirá la siguiente estrategia: • Se continúa con la operación y mantenimiento de los digestores mesofílicos existentes.
Como parte de los requerimientos de contratación, el equipo mecánico será inspeccionado y reformado cuando sea necesario. El digestor ya existente ha estado en uso más de 10 años. • Los nuevos digestores propuestos serán anaeróbicos mesofílicos convencionales similares en diseño a las unidades existentes que serán adicionadas para la expansión de la PTAR El Salitre en su fase II.
Históricamente la alimentación de lodos a los digestores anaerobios mesofílicos ha estado en un rango entre 4 y 5% de sólidos. Actualmente, más instalaciones están siendo diseñadas o modificadas en las operaciones de espesamiento existentes para obtener una concentración en la alimentación de sólidos entre 5 y 7% para maximizar el volumen útil del digestor.
El diseño contempla que los biosólidos que en la planta se reusarán benéficamente fuera de la planta y que los requerimientos a cumplir serán los de un biosólido clase B según el Código de las Regulaciones Federales de Estados Unidos, los objetivos del diseño escogido para los digestores son los siguientes: […]”. -. En el numeral 4.3 del Apéndice 5, respecto del Hito I28 se dijo que: “[…]4.3 HITOS A.- EL CONTRATANTE ha establecido dos Hitos los cuales EL CONTRATISTA está obligado a cumplir, al igual que está obligado a cumplir las actividades específicas, la instalación y construcción de las instalaciones requeridas bajo el alcance de trabajo de cada Hito.
Adicionalmente, EL CONTRATISTA está obligado a proveer las garantías de funcionamiento y a obtener el certificado de aceptación operativo dentro del plazo de tiempo estipulado de acuerdo con las Cláusulas delineadas en la Sección II- Condiciones Generales (CG) y la Sección III -Condiciones Especiales (CE). 28 De conformidad con el literal B del numeral 402 de Apéndice 4, el Hito I comprende todas las instalaciones identificadas en los lotes de control núms. 2, 3, 4, 5 y 7: dentro de los que se encuentra el espesamiento y deshidratación de lodos (lote 4) y estabilización de lodos y recuperación de energía (lote 5), entre otros; y las pruebas de garantía. 85 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co B.- Hito Número 1 […]
10. EL CONTRATANTE debe notificar a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá -ESP (EAB) que el certificado de aceptación operativa ha sido emitido. La EAB debe asumir la operación de la Planta Nueva inmediatamente después de la notificación. En caso de que la EAB no asuma responsabilidad de la misma tan pronto como sea notificada, EL CONTRATISTA deberá seguir operando la Planta Nueva, y las Cuentas de Previsión deberán ser ajustadas para cubrir los gastos adicionales relacionados a estas en que incurra EL CONTRATISTA […]”. -.
En el numeral 5 del Apéndice 5 en comento se detalla el cronograma de actividades, del cual se advierte que desde la adjudicación del contrato hasta la aceptación operativa del Hito I29, el Contratista deberá actualizar el PMA y las actividades de trámites y obtención de permisos y licencias; además, le corresponde iniciar, operar y poner en servicio la planta nueva de lodos activados antes de que se emita el certificado de aceptación operativa del Hito en mención y las pruebas de garantía, así como también le corresponde instalar y probar todas las instalaciones de espesamiento y deshidratación de sólidos, entre otras actividades. 29 De conformidad con el literal B del numeral 402 de Apéndice 4, el Hito I comprende todas las instalaciones identificadas en los lotes de control núms. 2, 3, 4, 5 y 7: dentro de los que se encuentra el espesamiento y deshidratación de lodos (lote 4) y estabilización de lodos y recuperación de energía (lote 5), entre otros; y las pruebas de garantía. 86 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
El literal H del numeral 9.2 del Apéndice 5 que se refiere a la validación del diseño básico30, precisó que: “[…] H. Deshidratación de Lodos […] No existe una mezcla de sólidos primarios estabilizados y biosólido disponible para realizar pruebas. En el caudal actual de la planta existente se adiciona cloruro férrico para mejorar la sedimentación. En la operación futura de la planta nueva no se adicionará cloruro férrico.
Esto tiene como consecuencia el cambio de las propiedades físicas y químicas de los sólidos primarios los cuales hacen parte de la mezcla de sólidos primarios/biológicos estabilizados a ser deshidratados. EL CONTRATISTA es responsable por la coordinación de los siguientes sistemas y equipos auxiliares; el sistema de alimentación de sólidos, la conducción de la torta de sólidos deshidratada y su almacenamiento, y el sistema de almacenamiento, preparación y alimentación del polímero […]”. -.
En el Apéndice 5, numeral 12 “Requisitos relacionados con la gestión ambiental y social del proyecto” se estableció lo siguiente: “[…] El Nivel 2 lo constituye la Licencia Ambiental del Proyecto, otorgada mediante Resolución 817 del 24 de julio de 1996 por el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), y sus modificaciones.
EL CONTRATISTA está obligado a realizar un estudio detallado del expediente de la licencia ambiental del Proyecto y sus modificaciones, incluyendo el Plan de Manejo 30 Sobre el diseño básico, el contrato prevé: “[…] Después de la Fecha Efectiva, EL CONTRATISTA, debe presentar al GERENTE DEL PROYECTO, la “Validación del Diseño Básico”.
El objetivo principal de este documento es confirmar que con base en el diseño de caudales y cargas de los procesos unitarios propuestos en el Diseño Básico se puede tratar la corriente de líquido y la corriente de sólidos para alcanzar los requisitos de desempeño, estándares del efluente y cumplir con estándares internacionales de ingeniería ambiental […] para realizar el diseño detallado EL CONTRATISTA deberá partir de la validación del Diseño Básico […]”. 87 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ambiental y Social (PMAS), cuyo alcance ha sido establecido en el marco de la Licencia Ambiental y de los actos administrativos modificatorios; de tal forma, EL CONTRATISTA deberá tener claridad acerca de las actividades que debe desarrollar y de los requerimientos de actualizaciones del PMAS y para ello, deberá contar con los recursos humanos y económicos para dar cumplimiento cabal de lo estipulado en la Licencia Ambiental y sus modificaciones, y cumplir, y complementar y actualizar los diferentes componentes y programas del PMAS y con todas y cada una de las obligaciones allí establecidas y asociadas al desarrollo de la Fase II de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, cuyo diseño básico ha sido finalizado por la consultoría especializada y EL CONTRATISTA deberá realizar el diseño de detalle.
Parte integral del Nivel 2 corresponde al Plan de Manejo Ambiental y Social aprobado en la Resolución 817 de 24 de julio de 1996 y los ajustes posteriores autorizados por el MADS. El CONTRATISTA actualizará el Plan de Manejo Ambiental y Social de la PTAR Salitre, Versión 2015, el cual una vez aprobado por el GERENTE DEL PROYECTO, será entregado a la EAB para su presentación a la ANLA –MADS.
En caso de recibirse solicitudes por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), acerca del alcance del EIA y PMA del proyecto incluido dentro de la licencia, EL CONTRATISTA realizará los ajustes correspondientes en los tiempos indicados por la entidad y contemplados dentro de su cronograma. EL CONTRATISTA deberá contar con los recursos humanos y económicos para atender estas solicitudes y realizar los ajustes correspondientes […]” (Resaltado de la Sala). -.
Respecto del destino de la torta de sólidos deshidratada, en el numeral 13.4 del Apéndice 5 se dijo en el literal f) que serían almacenadas en seis silos que tienen una capacidad total de 624 m3 y que “[…] La torta de sólidos deshidratados será cargada en camiones y transportada desde la planta hasta los rellenos sanitarios o los sitios de disposición final […].” 88 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
En el Apéndice I denominado “Condiciones y Procedimientos de Pago” se señaló como un ítem de las “cuentas de previsión” la disposición de la torta deshidratada de lodos, por un valor de $10.500.000.000. Respecto del pago de dichas cuentas se dijo lo siguiente: “[…] EL CONTRATISTA debe pagar por cada componente de las Cuentas de Previsión. Así mismo, dicho CONTRATISTA debe preparar documentación que incluya todas las facturas correspondientes, para efectos de reembolsos.
EL CONTRATANTE revisará y aprobará dicha documentación, antes del reembolso al CONTRATISTA, con recursos provenientes de la respectiva Cuenta de Previsión. […] D. Disposición de la Torta Deshidratada de Lodos: EL CONTRATISTA calculará el costo total del transporte de la torta a un sitio de disposición aceptable y permitida. Cabe resaltar que dicho CONTRATISTA debe suministrar los respectivos camiones para el transporte, que serán puestos a disposición de la EAB, de un contratista privado (dado el caso).
Para el cálculo de una tarifa de disposición equitativa, ya sea en $/Ton en base húmeda, o en $/m3; se incluirán todos los costos de mano de obra, administrativos, de mantenimiento de vehículos y otros pagos. De acuerdo con lo anterior, EL CONTRATANTE debe pagar a la EAB, a un contratista privado, o al CONTRATISTA, dependiendo del acuerdo institucional, por la disposición de torta durante el arranque y operación de la planta nueva.
Así mismo, EL CONTRATANTE debe cesar el pago por disposición en el momento de la transferencia de dicha planta nueva, para control y operación, a la EAB […]” (Resaltado de la Sala). De lo anterior, la Sala advierte que el CEPS debe garantizar que los Biosólidos producidos por la Fase II de la PTAR Salitre deben ser de clase B según el Código de las Regulaciones Federales de los Estados Unidos; y que el Consorció es el responsable de la conducción de la 89 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co torta de sólidos deshidratada hasta los rellenos sanitarios o los sitios de disposición final.
De igual manera, se destaca que el CEPS debe adelantar un estudio detallado de la licencia ambiental contenida en la Resolución 817 de 24 de julio de 1996 y sus modificaciones y del PMA, con el fin de tener claridad de las actividades que debe desarrollar y atender los requerimientos de actualizaciones de este último instrumento. Respecto de la actualización del PMA por parte del Consorcio, en el Contrato se pactó que la misma debía ser aprobada por el Gerente del Proyecto y entregada a la EAAB, que la presentaría para su aprobación ante la ANLA y, por ende, en caso de que la autoridad ambiental requiera ajustes, los mismos serían efectuados por el Consorcio.
Todo lo anterior, pone de manifiesto que los aspectos relacionados con la disposición de los biosólidos producidos por la Fase II de la PTAR Salitre debe estar sujeta a lo que sobre dicho asunto disponga la licencia ambiental y el PMA, lo cual será abordado en el siguiente acápite; y que hasta que la Planta no sea transferida oficialmente a la EAAB para su operación, el traslado y la disposición final del Biosólido son responsabilidad del Contratista. 90 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la Licencia Ambiental y el PMA Conforme se advirtió en precedencia, en el marco del proyecto “Descontaminación del río Bogotá” se efectuó la construcción de la Fase I de la PTAR Salitre bajo el amparo de la licencia ambiental contenida en la Resolución núm. 817 de 24 de julio de 1996, modificada en reiteradas oportunidades-, bajo la cual también se encuentra la Fase II de la Planta conforme lo autorizó el MADS en Resolución núm. 1929 de 1o. de noviembre de 2007.
En la actualidad, la titular de la licencia ambiental es la EAAB31. La Sala pone de manifiesto que, respecto de los lodos producidos en la planta, los numerales 3.2.5 y 3.2.7 del artículo 3° de la Resolución 817 de 1996 prevén la obligación al DISTRITO de que, en el término de seis meses, presentara una metodología para la utilización del lodo digerido y deshidratado, con el fin de transformarlo en compost, descomponerlo y estabilizar el material orgánico residual, entre otros procesos; y que, en el mismo término, presentara los planos de ubicación de los rellenos para la disposición de lodos. 31 Inicialmente, la licencia ambiental en comento estaba a cargo del Distrito de Bogotá, pero en virtud de la Resolución 993 de 20 de mayo de 2009 la titular del instrumento ambiental es la EAAB. 91 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, conforme se mencionó en precedencia, la licencia ambiental ordinaria ha sido modificada en reiteradas oportunidades, de las cuales la Sala destaca las siguientes: -.
Resolución 577 de 12 de junio de 2000: El MADS amplió el plazo para que el Distrito presentara los estudios sobre manejo y disposición de los lodos generados ordenados en la Resolución 817 de 1996; se estableció un plan de cumplimiento para la ejecución del proyecto y se tomaron otras determinaciones. -. Resolución 1929 de 1o. de noviembre de 2007: El MADS ajustó el plan de cumplimiento previsto en la Resolución 577 de 2000, con el fin de autorizar la construcción de la Fase II de la PTAR Salitre. -.
Resolución núm. 1301 de 31 de octubre de 2016: La ANLA modificó la licencia ambiental en el sentido de incluir el predio La Magdalena como sitio de disposición del biosólido proveniente de la PTAR Salitre. Para el efecto, en la parte motiva de dicho acto se explicó lo siguiente: a.- Que la EAAB mediante oficios núms. 4120-E1-25501 de 20 de mayo y 4120-E1-33311 de 1o. de julio de 2014 allegó la información 92 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto del predio La Magdalena, con el fin de que sea el nuevo destinatario del biosólido producido por la PTAR Salitre, pues el predio El Corzo se ocupó en su totalidad.
En consecuencia, solicitó la modificación de la licencia ambiental en lo relacionado con el cambio del sitio de disposición final del biosólido, para lo cual remitió el complemento del EIA correspondiente. b.- Con fundamento en lo anterior, la ANLA en auto núm. 2887 de 14 de julio de 2014 inició el trámite administrativo de modificación de licencia ambiental. c.- Previos requerimiento y ampliación del término para su presentación, la ANLA en la Resolución núm. 0049 de 22 de enero de 2016 denegó la solicitud de modificación de licencia ambiental para el uso del predio La Magdalena con fundamento en el concepto técnico núm. 6179 de 18 de noviembre de 2015 rendido por su Subdirección de Evaluación y Seguimiento. d.- Contra la anterior decisión la EAAB interpuso recurso de reposición que fue resuelto favorablemente en la Resolución núm. 1170 de 7 de octubre de 2016 y, en consecuencia, la ANLA “modificó la licencia ambiental”, cuya decisión se adoptó con base en el concepto técnico núm. 4482 de 30 de agosto de 2016 93 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentado por su Grupo Técnico del Sector de Infraestructura de la Subdirección de Evaluación y Seguimiento. e.- Se refirió a los conceptos técnicos mencionados en precedencia y aclaró que aun cuando el estudio núm. 6179 de 18 de noviembre de 2015 había servido de fundamento para la expedición de la Resolución núm. 0049 de 22 de enero de 2016, a través de la cual se había denegado la solicitud de modificación de la licencia ambiental, aquél contenía aspectos técnicos que analizados en conjunto con el concepto 4482 de 30 de agosto de 2016, daría lugar al pronunciamiento sobre la viabilidad de tener al predio La Magdalena como sitio de disposición del biosólido.
De los conceptos en comento y de los demás estudios allegados al expediente administrativo y citados en la Resolución sub examine (01301 de 31 de octubre de 2016), la Sala resalta lo siguiente: i.- En el Concepto Técnico núm. 6179 de 18 de noviembre de 2015 se advirtió que el objeto del proyecto era aprovechar las características físicas, químicas y biológicas del biosólido de la PTAR Salitre mezclado con suelo, en el establecimiento de la cobertura vegetal del predio La Magdalena, con base en lo cual se formuló el PMA para el aprovechamiento del mismo.
Asimismo, se indicó que: 94 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] El predio La Magdalena se encuentra ubicado al sur occidente de la ciudad de Bogotá, en la localidad de Kennedy, limita por el norte y occidente con el río Bogotá y el municipio de Mosquera, por el sur y oriente con el canal Cundinamarca y con predios privados (Figura 1).
El terreno tiene una superficie de 29 Ha y en la actualidad se clasifica como suelo de protección (tipo de suelo definido en el art. 35 de la Ley 388 de 1997), del cual forma parte el Área de Manejo Especial del Río Bogotá definida en el POT, Decreto 364 de 2013 […]”. Respecto del acondicionamiento y aprovechamiento del biosólido de la PTAR Salitre, en el Concepto Técnico se explicó que: “[…] Indica la EAAB-ESP, dentro de la información complementaria al EIA, mediante el radicado 2015037713-1-000 del 16 de julio de 2015: La cobertura final del predio La Magdalena con la mezcla suelo – biosólido se realizaría bajo la misma metodología que se lleva a cabo en el predio El Corzo I, y debido a la cercanía de estos dos predios, se continuaría utilizando como zona de recibo y manejo del biosólido, la existente actualmente en El Corzo I, obteniendo así economías de escala, facilitando la operación en ambos predios de forma paralela e incrementando su vida útil. […] El biosólido será acondicionado en un área de 4500 m2, denominada zona de manejo A, ubicada en el Predio El Corzo I. En esta zona se recibirá, acopiará y realizará un tratamiento adicional al biosólido que se utilizará en mezcla con suelo en la cobertura de las celdas del predio La Magdalena.
El predio el Corzo I, en donde se realizará el manejo del biosólido, para posteriormente transportarlo hacia el predio La Magdalena y realizar su disposición final, se encuentra localizado al sur occidente de la ciudad de Bogotá en la localidad de Bosa, limita por el norte y oriente con el río Bogotá y el Municipio de Mosquera, por el sur con el canal Cundinamarca y por el occidente con el río Bogotá y con predios privados.
Es fundamental resaltar que dentro del predio el Corzo I se encuentra una zona clasificada como suelo de protección, en la cual no se permite su urbanización por características geográficas, ambientales y paisajísticas (EAB, 2006). 95 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la ubicación del patio de biosólido seleccionada se consideró la dirección predominante de los vientos en la zona, ya que el sentido de los mismos es SE y S de modo que la eventual generación de olores, sería conducida hacia el área deshabitada del NW del predio, que corresponde a la zona rural del municipio de Mosquera, en donde predomina el uso agropecuario […]”.
(resaltado de la Sala) En cuanto a las etapas para el acondicionamiento y aprovechamiento del biosólido y el diseño de la cobertura, se indicó lo siguiente: “[…] Paso 1: Recepción del material. En esta primera etapa se recibe el biosólido de la PTAR El Salitre en volcos de 15 m3. Paso 2: Aplicación producto control de olor. Una vez el biosólido es descargado en el módulo se aplica el producto de control de olor (EXRO 42®) en toda la superficie de la pila de biosólido por medio de una fumigadora manual.
Paso 3: Extendido. La zona de extendido está compuesta por 3 módulos, cada uno de los cuales recibe el biosólido generado en una semana de operación de la PTAR, lo cual permite implementar durante periodos de tiempo de aproximadamente 28 días un abanico de procesos de ingeniería cuyo objeto es mejorar las características fisicoquímicas y microbiológicas del producto; entre estos, se encuentra una cubierta tipo invernadero en los módulos 3 y 4 (solicitada en la Resolución CAR 0024 de enero de 2012) …” Paso 4: Aprovechamiento de la mezcla.
Luego de transcurrido el tiempo de extendido, el biosólido será transportado por medio de volquetas doble troque debidamente acondicionadas para evitar derrames hasta la celda del predio La Magdalena que requiera cobertura final, una vez allí, se extenderá una capa de biosólido 0.20 m la cual se mezclará mecánicamente con la primera capa de suelo de espesor 0.20 m para así conformar la mezcla suelo: biosólido en proporción 1:1 elevando el terreno 0.20 m y manteniendo la pendiente de drenaje de la terraza de la celda…” […] Una vez alcanzada la altura máxima de 3 metros autorizada para la disposición del material de excavación en las celdas del predio La Magdalena, y finalizada la nivelación de las terrazas de las celdas con una pendiente del 3% en dirección del punto de convergencia 96 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los drenajes del área, se procederá con la colocación de una capa de 0.20 m de altura sobre el nivel del terreno, en la cual se establecerá el repoblamiento natural del área con pastos […]”. ii.- Concepto técnico 4482 de 30 de agosto de 2016.
De dicho estudio la Sala advierte que: “[…] Consideraciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA frente a la valoración de impactos. Revisada nuevamente la información adicional allegada por la EAB ESP en el documento Ajuste al Plan de Manejo Ambiental “Aprovechamiento del Biosólido en mezcla con suelo para la cobertura final del predio La Magdalena", radicado 2015037713-1- 000 del 16 de julio de 2015, se evidencia que en los impactos identificados para el medio abiótico no se incluyeron, entre otros, los siguientes: -El impacto generado por el arrastre de la mezcla suelo-biosólido depositado en las celdas por efecto de las aguas de escorrentía y su descarga al canal Cundinamarca, ya que al estar estos almacenados o aplicados en áreas abiertas están expuestos directamente al efecto de las lluvias y su posible arrastre a los canales de drenaje y de éstos al canal Cundinamarca. -El impacto sobre las aguas subsuperficiales producto de la lixiviación del biosólido, en especial en época de lluvias.
Si bien el biosólido ya está estabilizado, los históricos de los análisis efectuados a éste en la PTAR y el predio El Corzo reflejan la presencia de metales pesados que podrían causar contaminación de las aguas subsuperficiales. Por lo anterior, se requerirá a la EAB ESP para que realice los respectivos ajustes a este acápite. […] De otra parte, el predio La Magdalena se encuentra a menos de 300 m de distancia de las comunidades más próximas, en el cual no se podría aplicar biosólidos de acuerdo con el Literal h artículo 2.3.1.4.9 del Decreto 1077 de 2015.
Inaplicación de los biosólidos en el suelo que establece: “No se aplicarán biosólidos: 97 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co h. Clase B, a menos de trescientos (300) metros de distancia de áreas residenciales urbanas, hospitales, locales de expendio de alimentos, escuelas, y parques.
Valores inferiores deberán ser soportados en estudios de impacto ante las Autoridades Ambientales Competentes” Por lo anterior, considerando que la EAB ESP presentó ante la ANLA el respectivo estudio al que hace referencia el literal h, y que se hace necesario validar los resultados presentados en dicho estudio, esta Autoridad requiere que la EAB ESP efectúe los monitoreos de olores acogiendo lo estipulado en el Artículo 5° Capítulo III y Artículo 7° Capítulo IV de la Resolución 1541 del 12 de noviembre de 2013 “Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos”.
Dichos monitoreos se realizarán en las comunidades adyacentes al proyecto (ciudadela de Tierrabuena, Tintal I y II) de la siguiente manera: previo al inicio de la operación, a los tres (3) meses y nueve (9) meses de iniciada la operación. De otra parte, y de acuerdo con lo reglamentado en el Artículo 12 Capítulo VI de la Resolución 1541 del 12 de noviembre de 2013, en el cual se establece que “Toda actividad generadora de olores ofensivos deberá contar con un Plan de Contingencia que incluya los factores de riesgo de emisión de olores ofensivos incluidos los sistemas de control”, la EAB ESP deberá presentar a la ANLA dicho plan […]”. iii.- Además de lo anterior, la Sala observa que en el acto administrativo revisado se advirtió que la CAR con el Oficio núm. 2016028197-1-000 de 7 de junio de 2016 allegó un concepto sobre la viabilidad ambiental para la disposición de biosólidos en el predio la Magdalena, el cual dispuso que: “[…] Desde el punto de vista ambiental, es factible que se continúe utilizando como zona de recibo y manejo del biosólido, la existente, actualmente en El Corzo I, siempre y cuando se garanticen condiciones de almacenamiento donde haya un control adecuado de emisiones de gases y vapores, manejo de lixiviados y control a la proliferación de vectores. 98 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme al artículo 8 del decreto 1287 de 2014, la EAB E.S.P. propone como alternativa de uso de biosólidos de la PTAR El Salitre (categoría ES), en actividades de revegetalización y paisajismo.
De acuerdo con la información registrada en el documento, el biosólido obtenido en la PTAR El Salitre cumple con los valores máximos permisibles para la categoría B, establecidos en el artículo 5 del decreto 1287 de 2014. Es importante indicar que estos valores registrados en el documento no fueron soportados con resultados de ensayos de laboratorio.
Se recomienda a la EAB E.S.P. que en el documento se informe, si es el caso, que los análisis de laboratorio presentados, fueron realizados por su laboratorio (acreditado por el IDEAM), esto con el fin de evitar confusiones. De igual manera, se recomienda anexar los soportes de los ensayos de laboratorio del biosólido. El documento no informa el tipo de suelo que se va a mezclar con los biosólidos de la PTAR El Salitre, tampoco se evidencia una caracterización de este suelo, tal y como lo dice el parágrafo del artículo 11 del decreto 1287 de 2014.
Es importante indicar que la mezcla (suelo-biosólido) debe cumplir con los valores máximos permisibles, como lo menciona el decreto 1287 de 2014, en su artículo 11: ( )"Mezcla. La mezcla de biosólidos con materiales de complemento, deberán cumplir con los valores máximos permisibles para la categorización de los biosólidos establecidos en el artículo 5 de este decreto" ( ).
En el informe no se evidencia información ni ensayos de laboratorio que demuestren que la mezcla cumpla con los valores máximos permisibles por la norma en mención. […] Para poder dar viabilidad técnica a este proyecto, es indispensable que se dé cumplimiento total a la normatividad vigente (decreto 1287 de 2014). V. RECOMENDACIONES Y OBLIGACIONES: Es muy importante tener una caracterización completa del suelo que se va a mezclar con los biosólidos de la PTAR El Salitre, parámetros que se incluyen en el decreto 1287 de 2014.
Es necesario que cuando se presenten análisis de laboratorio, no se presenten únicamente los promedios geométricos, sino que 99 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estos estén acompañados por valores puntuales (una sola muestra) de los ensayos realizados.
Se recomienda finalizar el ajuste de las unidades del parámetro Salmonella sp que se ha venido reportando corno NMP/4g, para reportar los valores en la misma unidad que se encuentra en la norma ((UFC/25g ST Base seca) decreto 1287 de 2014). Se recomienda que la EAB E.S.P. garantice un transporte seguro de los biosólidos desde la PTAR El Salitre al Predio Corzo 1, y de este al Predio la Magdalena.
Es indispensable dar cumplimiento al artículo 16 del decreto 1287 de 2014 ( ) "Ficha técnica e instructivo para biosólidos en usos diferentes al agrícola. La ficha técnica y el instructivo de uso de biosólidos, que deberá elaborar el productor y que acompañará al producto, contendrá como mínimo la siguiente información: a. Categorización del biosólido b. Caracterización del biosólido con los respectivos valores de los parámetros. c. Técnica aplicada para reducir la atracción de vectores (según el Anexo 1). d. Usos recomendados del biosólido, de acuerdo a su categorización. e. Instrucciones sobre manipulación, almacenamiento, transporte, empaque y embalaje del biosólido. f. Métodos recomendados y formas de aplicación al suelo (superficial, incorporación, inyección u otras), cuando corresponda. g. Restricciones y prohibiciones del uso, de acuerdo a su categorización teniendo en cuenta lo provisto en el presente decreto […]”.
F.- Analizado todo en conjunto, la ANLA resolvió: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO. Modificar la Licencia Ambiental otorgada mediante la Resolución 817 del 24 de julio de 1996, cuyo titular corresponde a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá D.C. – EAB E.S.P., en el sentido de incluir el predio “La Magdalena” ubicado en la localidad de Kennedy al sur occidente de la ciudad de Bogotá D.C., como sitio de disposición del biosólido proveniente de la PTAR El Salitre, de conformidad con las razones expuestas en el presente acto administrativo. 100 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO SEGUNDO. El predio “La Magdalena” que se autoriza como sitio de disposición del biosólido proveniente de la PTAR El Salitre, cuenta con un área de 29 ha, y con las siguientes características: a.- La disposición del biosólido se hará al interior del predio “La Magdalena” en 17 celdas dispuestas para tal fin, con las siguientes especificaciones: […] b.- Las actividades que hacen parte de la actividad de disposición de biosólido son las siguientes: No. Actividad Sitio de ejecución 1 Recepción del material biosólido producto de la PTAR El Salitre Predio El Corzo 2 Aplicación producto control de olor 3 Extendido y volteo 4 Transporte al predio La Magdalena 5 Mezcla del biosólido tratado con la capa de suelo Predio La Magdalena Obligaciones: 1.- El manejo del biosólido, previo a su disposición en el predio “La Magdalena”, se realizará en el predio El Corzo en el área destinada exclusivamente para esta actividad. 2.- En el predio “La Magdalena” no se realizará ninguna actividad diferente a la disposición del biosólido en las celdas. 3.- La disposición del biosólido en el predio “La Magdalena” se realizará por fuera de la franja de protección de los ríos Bogotá y Fucha. […]
ARTÍCULO SEXTO. Modificar la Licencia Ambiental otorgada mediante la Resolución 817 del 24 de julio de 1996, en el sentido de establecer el siguiente Plan de Seguimiento y Monitoreo - PSM, para la actividad de disposición de biosólido en mezcla con suelo para la cobertura final del predio La Magdalena: […] Programas de seguimiento y monitoreo medio biótico PROGRAMA DE MANEJO DEL SUELO Ficha: Manejo de flora.
Metas Indicadores de seguimiento […] […] Mejorar las condiciones del suelo, a través del aprovechamiento con biosólido en el 100% de las celdas del predio La Magdalena, con el fin Área cubierta con mezcla suelo: biosólido *100/Área total a cubrir con la mezcla suelo: biosólido. 101 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de propiciar el establecimiento de especies florísticas nativas del sector, contribuyendo a la recuperación ecológica del mismo.
Repoblar con pastos el 100 % del área de las celdas del predio La Magdalena aprobadas para el aprovechamiento del biosólido. Área repoblada con pastos *100/ Área total a repoblar en el predio La Magdalena [ ] Obligaciones: […] 2. La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá D.C – EAB ESP, deberá ajustar los siguientes programas de conformidad con las condiciones que se presentan a continuación, para lo cual se deberá allegar el soporte de su cumplimiento previo al inicio de actividades: […] 2.3.
Incluir una nueva Ficha relacionada con el manejo de los biosólidos en el cual se incluya el monitoreo mensual de éstos y los parámetros establecidos en el artículo 4 de la Resolución 1287 del 10 de julio de 2014 que establece los criterios para el uso de los biosólidos generados en plantas de tratamiento de aguas residuales municipales. 2.4.
Todas las fichas de monitoreo deberán cumplir con la normatividad vigente que aplique en cada caso, para monitoreo de aguas, vertimientos, aire y olores. […]
ARTÍCULO OCTAVO. Modificar la Licencia Ambiental otorgada mediante Resolución 817 del 24 de julio de 1996, en el sentido de establecer el Plan de Desmantelamiento definido en el Estudio de Impacto Ambiental para la actividad de disposición del Biosólido en mezcla con suelo para la cobertura final del predio La Magdalena.
ARTÍCULO NOVENO. La presente modificación de la Licencia Ambiental sujeta a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá D.C. – EAB E.S.P., al cumplimiento del Estudio de Impacto Ambiental, a los respectivos Planes de Manejo Ambiental, a la normatividad ambiental vigente, así como al cumplimiento de las obligaciones indicadas a continuación, cuyos soportes deberán ser allegados en el próximo informe de cumplimiento ambiental: […]
ARTÍCULO DÉCIMO. La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá D.C ESP – EAB E.S.P., deberá presentar dentro de los dos (02) meses siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo, el ajuste a la totalidad del complemento al Estudio de Impacto Ambiental, presentado a esta Autoridad mediante 102 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicado 2015037713-1-000 del 16 de julio de 2015, de manera que en un solo documento se incorporen y analicen los cambios relacionados con los requerimientos anteriormente solicitados […]” (Resaltado de la Sala). -.
Comunicación núm. 2020121983-2-000 de 29 de julio de 2020 expedida por la ANLA. En dicho acto, la autoridad ambiental advirtió que la EAAB le solicitó pronunciarse sobre un cambio menor consistente en la optimización operativa para el aprovechamiento del biosólido en el predio La Magdalena. Asimismo, se advirtió que la EAAB propuso a la ANLA, mediante Oficio radicado con el núm. ANLA 2019151769-1-000 del 1o. de octubre de 2019, “extender la vida útil del predio “La Magdalena” como única opción desde el punto de vista, ambiental, técnico y social viable en el corto plazo para garantizar la disposición y el aprovechamiento del biosólido resultante del proceso de tratamiento de la PTAR El Salitre y evitar una emergencia sanitaria”.
Se señaló que, en virtud de lo anterior, la ANLA requirió a la EAAB para que allegara determinada información y estudios con el fin de establecer si el cambio propuesto era menor o correspondía a un aspecto que exigía la modificación de la licencia ambiental. 103 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tras valorar la información allegada por la EAAB, la ANLA resolvió lo siguiente: “[…] Conforme a lo anterior, esta Autoridad Nacional considera que la actividad de optimización operativa del aprovechamiento del biosólido consistente en que las 17 celdas autorizadas del predio "La Magdalena" sean llevadas a la cota (2546,49 msnm), siendo esta la de mayor altura entre las celdas a través de diques con inclinación 1V: 3H y una mezcla con una relación de 1 (Suelo): 3 (Biosólido), se enmarca en las actividades consideradas como cambio menor o ajuste normal dentro del giro ordinario de la actividad licenciada, en tal sentido la información técnica remitida será tenida en cuenta dentro de las actividades de control y seguimiento que ejerce esta Autoridad al instrumento de manejo y control ambiental.
También es necesario señalar que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB-ESP) deberá incluir en los Informes de Cumplimiento Ambiental – ICA que presente ante esta Autoridad Nacional, los respectivos reportes y soportes documentales que den cuenta de la actividad calificada como cambio menor o de ajuste normal dentro del giro ordinario del proyecto licenciado.
Además, deberá cumplir a cabalidad con las medidas de manejo ambiental propuestas y demás obligaciones establecidas en la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución 817 del 24 de julio de 1996 y en todas las modificaciones que sobre esta se han realizado. La información presentada con las comunicaciones del asunto será objeto de control y seguimiento ambiental por parte de esta entidad, de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 2.2.2.3.9.1 del Decreto 1076 de 2015.
Por último, se le informa a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB-ESP) que en el evento de identificar que la realización de las actividades no corresponda a las descritas en los documentos presentados, esta Autoridad impondrá las medidas preventivas e iniciará la investigación sancionatoria ambiental a que haya lugar, de conformidad con lo previsto en la Ley 1333 de 2009 o la norma que la complemente, sustituya o modifique […]”.
(Resaltado de la Sala) De lo anterior, la Sala advierte que la modificación de la licencia ambiental y la formulación del PMA obedeció al aprovechamiento 104 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del biosólido producido por la PTAR Salitre, cuya actividad debe atender a la licencia ambiental y a lo dispuesto en el Decreto 1287 de 2014.
En consecuencia, los biosólidos que produce la PTAR Salitre deben cumplir los valores máximos permisibles para la categoría B previstos en el artículo 5° del Decreto 1287 de 2014, respecto de los cuales su productor debe elaborar la ficha técnica y un instructivo de uso del producto que contendrá como mínimo la siguiente información: “[…] a) Categorización del biosólido. b) Caracterización del biosólido con los respectivos valores de los parámetros. c) Técnica aplicada para reducirla atracción de vectores (según el Anexo 1). d) Usos recomendados del biosólido, de acuerdo a su categorización. e) Instrucciones sobre manipulación, almacenamiento, transporte, empaque y embalaje del biosólido. f) Métodos recomendados y formas de aplicación al suelo (superficial, incorporación, inyección u otras), cuando corresponda. g) Restricciones y prohibiciones del uso, de acuerdo a su categorización teniendo en cuenta lo previsto en el presente decreto […]” (Resaltado de la Sala).
Conforme se indicó en precedencia, el “productor del biosólido” fue definido por el artículo 3° de la norma ibidem como la “[…] 105 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Persona prestadora del servicio público domiciliario de alcantarillado en el componente de tratamiento de aguas residuales municipales que realiza procesos de estabilización de lodos generados en las plantas de tratamiento de aguas residuales […]”.
Posteriormente, el biosólido debe ser trasladado al predio El Corzo, en el que se acopia en la zona de manejo A; allí se le realiza un tratamiento adicional consistente en la aplicación de un producto para control de olor en la superficie de la pila por medio de una fumigadora manual; luego el material es extendido en 3 módulos para mejorar las características fisicoquímicas y microbiológicas del producto.
Una vez transcurre el tiempo de extendido, el biosólido tratado es transportado al predio La Magdalena en donde se extiende y se mezcla con la primera capa del suelo hasta alcanzar la altura máxima de 3 mts y una vez finalice la nivelación de la terraza se coloca una capa de 0.20 m de altura sobre el nivel del terreno, en el que se establecerá el repoblamiento natural del área con pastos.
Asimismo, la Sala pone de manifiesto que de acuerdo con lo analizado en precedencia la EAAB debe efectuar un monitoreo constante e implementar diversos planes de manejo con el fin de 106 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evitar el mayor impacto posible a las personas que residen en cercanías al predio con los olores, así como el derrame de lixiviados y la contaminación de los afluentes que lo rodean, aunado al hecho de que dicha empresa debe tener una caracterización completa del suelo que se mezcla con el biosólido.
Caso concreto De conformidad con lo analizado en precedencia, la Sala responderá cada uno de los planteamientos expuestos por la EAAB en su recurso de apelación contra la medida cautelar decretada por el Tribunal: -. La recurrente afirma que el predio La Magdalena fue autorizado por la ANLA para el aprovechamiento y no la disposición del biosólido producto de la PTAR Salitre -Fase II.
En efecto, la Sala advierte que si bien en el numeral primero de la parte resolutiva de la Resolución núm. 1301 de 31 de octubre de 2016 se incluyó en la licencia ambiental el predio de La Magdalena como sitio de disposición del biosólido proveniente de la PTAR El Salitre, lo cierto es que la expresión “sitio de disposición” no puede ser entendida en sentido estricto, pues el mismo artículo condicionó el destino del predio a las razones expuestas en el presente acto administrativo, del cual se infiere claramente que el predio en 107 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comento debe ser destinado para el aprovechamiento y no la mera disposición del biosólido que produce la PTAR Salitre, conforme se explicó en párrafos anteriores.
Lo anterior se refuerza en el hecho de que el artículo segundo de la Resolución núm. 1301 de 31 de octubre de 2016, en el que se dispuso expresamente que en el predio El Corzo se recepciona el biosólido de la PTAR Salitre, en donde se le aplica el producto de control de olor, se extiende y se voltea y, posteriormente, el biosólido tratado es transportado para el predio La Magdalena donde se mezclará con la capa del suelo, lo que pone de manifiesto que la finalidad de dicho inmueble es de aprovechamiento del biosólido que produce la PTAR Salitre.
Por tal razón, no resulta procedente que el CEPS disponga los lodos que salen de la Fase II de la PTAR Salitre directamente al predio La Magdalena, sin que previamente sean objeto del tratamiento correspondiente en el predio El Corzo, so pena del incumplimiento de la licencia ambiental y el PMA y, en consecuencia, el eventual inicio de un proceso sancionatorio ambiental contra la EAAB por ser la titular de la autorización ambiental. 108 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
La EAAB aseguró que no conoce las características fisicoquímicas y microbiológicas del biosólido, por lo que se podría incurrir en la violación de la licencia ambiental y, además, ocasionar un alto riesgo de inestabilidad geotécnica. Al respecto, la Sala destaca que, conforme se explicó en precedencia, la utilización del predio La Magdalena como sitio de aprovechamiento del biosólido producido en la PTAR Salitre se encuentra sujeto al cumplimiento de unos condicionantes previstos en el PMA y en la licencia ambiental, así como a lo ordenado en el Decreto 1287 de 2014, de tal manera que el CEPS al servirse del predio en comento para la disposición del biosólido producido en la pruebas de garantía de la Fase II de la PTAR, inexorablemente debe acatar lo allí ordenado hasta tanto la planta no sea transferida a la EAAB.
En consecuencia, el CEPS debe garantizar, previo a la disposición del biosólido en La Magdalena, que los biosólidos que produce la Fase II sean de clase B según el Código de las Regulaciones Federales de los Estados Unidos, de conformidad con lo pactado en el contrato 803 de 2016; y, además, cumplir con los valores máximos permisibles para la categoría B previstos en el artículo 5° del Decreto 1287 de 2014, pues así lo ordena el PMA, la Licencia Ambiental y porque hasta tanto no sea transferida la titularidad de la Planta a la EAAB, el CEPS es 109 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el operador de la Fase II de la PTAR y, por ende, debe dar cumplimiento a lo ordenado en el Decreto ibidem.
Ahora, en el caso concreto se advierte que en el escrito contentivo de la solicitud de medida cautelar el CEPS aseguró que la EAAB no lo autorizó disponer los biosólidos en La Magdalena hasta tanto la empresa de acueducto no caracterizara el material que debía disponerse allí, cuyo condicionamiento no se le había comunicado con anterioridad; e indicó que las muestras tomadas al lodo digerido estaban siendo analizadas por el laboratorio AQA desde el día 15 de junio de 2021, aunado al hecho de que, a su juicio, no debía efectuar la caracterización prevista en el Decreto 1287 de 2014, pues la planta fue diseñada de acuerdo con los requisitos vigentes para la época en que se adelantó el diseño básico referencial por parte de la CAR.
Asimismo, adujo que las Fichas del Plan de Manejo y Seguimiento ambiental exigidas para la disposición de biosólido en el predio La Magdalena en la licencia ambiental y en el PMA y en la autorización de la ampliación de su vida útil, se tramitaron con las características operativas del biosólido producido en la Fase I de la PTAR Salitre, por lo que algunas de sus características, como la sequedad, difieren al lodo digerido producido en la Fase II, lo que tampoco hace posible 110 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplir con algunas exigencias requeridas por la EAAB y las modificaciones de la licencia ambiental tramitadas por ésta ante la ANLA.
Al respecto, la Sala advierte que la caracterización por parte de la EAAB del material que debía disponerse en los predios el Corzo y La Magdalena es una obligación impuesta por la ANLA en la licencia ambiental, que, de acuerdo con lo pactado en el contrato 803 de 2016, debía ser conocida y tenida en cuenta por el Consorcio al momento de planear la disposición del biosólido producido en la Fase II de la PTAR.
Asimismo, la Sala pone de manifiesto que la caracterización del biosólido ordenada en el Decreto 1287 de 2014, por parte del CEPS, no puede ser inobservada con fundamento en el argumento de que los diseños referenciales de la Fase II cumplían con las normas vigentes para ese entonces, pues para la fecha de la suscripción del Contrato 803 de 2016 ya se encontraba vigente el Decreto ibidem, el cual ordena claramente al productor del biosólido caracterizarlo, por lo que en atención a que la planta aun no ha sido transferida a la EAAB dicha calidad la ostenta el CEPS y, por ende, debe dar entero cumplimiento a la normativa que regule esta actividad. 111 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado a lo anterior, el CEPS tampoco puede sustraerse de la obligación referida en precedencia con el argumento de que la modificación a la licencia ambiental fue tramitada de acuerdo con las particularidades del biosólido producido por la Fase I que difieren del de la Fase II, pues, aun cuando ello fuese así, ello no lo exime del cumplimiento de lo ordenado en el Decreto 1287 de 2014, pues independientemente de que el biosólido sea depositado en el predio La Magdalena o en un relleno sanitario, lo cierto es que, de acuerdo con la norma idem, dicho producto debe ser caracterizado con la finalidad de determinar qué destino debe dársele al mismo y dónde puede ser depositado y así evitar la suspensión de la operación de la Planta.
Por lo demás, la Sala advierte que la licencia ambiental es clara en establecer que los biosólidos producidos en la PTAR Salitre, indistintamente de la fase a la que correspondan, deben ser depositados y aprovechados en los predios El Corzo y La Magdalena y, en consecuencia, éstos deben reunir las características exigidas en el instrumento ambiental para ser llevados a esos predios.
Ahora, el Tribunal en el auto apelado consideró que no entendía como la EAAB sí permitía el uso de los predios autorizados por la ANLA para el depósito de los lodos extraídos directamente de las 112 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alcantarillas con los equipos de succión presión en las diferentes estaciones o estructuras de cribado que para el efecto ha construido la empresa de acueducto, entre las que se cuenta la Estación de Bombeo del Río Salitre en Engativá, sin que se les haga la correspondiente caracterización de los parámetros, y, en el caso concreto, impide la disposición de los biosólidos de la Fase II de la PTAR Salitre.
Al respecto, la Sala considera que el presunto incumplimiento de las obligaciones por parte de la EAAB frente al manejo de los predios El Corzo y La Magdalena no pueden servir de justificante para autorizar el ingreso de los biosólidos de la Fase II de la PTAR Salitre sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por la licencia ambiental y el PMA. -.
La EAAB adujo que la no disposición de los biosólidos de la PTAR Salitre -Fase II no genera una amenaza inminente de emergencia sanitaria, pues la Fase I cuenta con la capacidad de asumir el tratamiento de las aguas residuales, así como el aprovechamiento del biosólido total que se llegare a generar producto del caudal de aguas residuales domésticas producido por la cuenca; y que la medida cautelar puede causar perjuicios mayores para los bienes jurídicos que se pretenden proteger. 113 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, la Sala pone de manifiesto que con la medida cautelar decretada el Tribunal persigue el cumplimiento de la sentencia de 28 de marzo de 2014, en la cual, conforme se explicó en precedencia, se determinó el esquema de descontaminación del río Bogotá, en el que hace parte la Fase II de la PTAR Salitre, cuya operación se vio amenazada, pues el CEPS aseguró que suspendió el funcionamiento de la misma por no contar con un sitio de disposición. A juicio de la Sala, la consecuencia que atribuyó el CEPS en su solicitud a la imposibilidad de disponer el biosólido en el predio La Magdalena sí constituye un perjuicio inminente que debía ser prevenido, pues la construcción de la Fase II de la PTAR Salitre se estableció como una alternativa clave para asegurar la descontaminación del río Bogotá, en atención a que la Fase I no era suficiente, de tal manera que si la operación de la Fase II es suspendida, se perpetúan las causas que dieron lugar a la emisión de las sentencias en el proceso de la referencia, esto es, la ineficiencia de los mecanismos existentes para depurar el agua vertida al río. Sin embargo, la importancia que reviste el funcionamiento de la Fase II de la PTAR Salitre para el proceso de descontaminación del río 114 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bogotá, no autoriza el desconocimiento de lo ordenado en la licencia ambiental y en el PMA sobre la destinación del predio La Magdalena y, menos aún, sin tener certeza sobre las especificaciones técnicas y biológicas del biosólido producido, razón por la que la medida cautelar ordenada no es la idónea para prevenir el riesgo planteado por el Consorcio.
Ahora, la Sala advierte que, con posterioridad a la expedición de la medida cautelar apelada, el CEPS mediante Oficio de 3 de julio de 2021 allegó los resultados de las pruebas realizadas por el laboratorio AGQ LABS PRODYCON COLOMBIA S.A.S. a los biosólidos producidos por la Fase II de la PTAR de cara a las concentraciones máximas microbiológicas y fisicoquímicas contenidas en la Norma 40 CFR parte 503 (EPA 2003)- Código de las regulaciones federales de los Estados Unidos, respecto de los cuales indicó que cumplen tanto con los parámetros allí exigidos como los previstos en el Decreto 1287 de 2014, e incluso son superiores a los producidos por la Fase I de la PTAR.
Además de lo anterior, indicó que la EAAB le ha impedido el ingreso del biosólido al predio La Magdalena en desatención de lo ordenado por el Tribunal, por lo que se ha visto obligado a, provisionalmente, disponer los biosólidos en otro predio, el cual “[…] aunque cuenta 115 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con las licencias ambientales necesarias para ello, no ha sido autorizado por la CAR como sitio de disposición […]”.
Respecto de los resultados de los análisis aportados por el CEPS, la ANLA en el escrito a través del cual descorre traslado del recurso de reposición interpuesto por la EAAB contra la medida cautelar, advirtió que aquellos dan cuenta que los biosólidos producidos por la Fase II cumplen con los límites máximos establecidos para los diferentes parámetros químicos y metales y coliformes fecales, de la categoría B del Artículo 5° del Decreto 1287 de 2014.
Para el efecto, advirtió que: “[…] 3. Con relación al Numeral 3 donde se menciona que “la disposición de los biosólidos sin verificar el cumplimiento de la caracterización exigida para el aprovechamiento del predio La Magdalena, podría generar un alto riesgo de inestabilidad geotécnica afectando su estabilidad”; tal como se establece en el Decreto 1287 del 10 de julio de 2014, es imprescindible realizar una buena caracterización del biosólido, para poder establecer el procedimiento de estabilización antes de su utilización, con miras a cumplir con las exigencias de calidad establecidas para cada categoría o tipo de biosólido (tipo A o B), Artículo 5 del Decreto 1287 de 2014 y determinar sus restricciones de uso de acuerdo con su categorización. Al respecto mediante el radicado 2021136486-1-000 del 6 de julio de 2021, el CONSORCIO EXPANSION PTAR SALITRE “CEPS”, contratista de las obras de “Diseño detallado, construcción de las obras, suministro e instalación de equipos, puesta en marcha y operación asistida de la optimización y expansión de la planta de tratamiento de aguas residuales el Salitre”, remite a esta Autoridad Ambiental, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección “B” y a la Dirección Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, copia de los resultados de las pruebas realizadas por el laboratorio AGQ LABS 116 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRODYCON COLOMBIA S.A.S., a los biosólidos producidos por la PTAR Salitre fase 2, en cumplimiento de la medida cautelar de urgencia decretada en Auto de fecha 1 de junio de 2021, de la revisión de la información allegada se estable lo siguiente: Se realizó la toma de 7 muestras del lodo digerido (biosólido) que produce la PTAR Salitre Fase II, identificadas como se indica a continuación: […] Del análisis de los resultados de las diferentes muestras, frente a lo establecido en la tabla 2 del Artículo 5 del Decreto 1287 del 10 de junio de 2014, se indica a continuación: Resultados microbiológicos: Parámetro Und.
De Medida Valor Máximo Permisible Resultado muestra 4832 Resultado muestra 4866 Resultado muestra 4904 Resultado muestra 4942 Resultado muestra 4983 Resultado muestra 5020 Coliformes fecales UFC/g de biosólido base seca <2 E+6 217362 221056 221760 750000 127494 299551 NOTA: Para los parámetros Huevos de Helmintos Viables y Salmonella Sp, no se presentan los resultados por encontrarse en análisis en laboratorio.
Los resultados indican que las diferentes muestras del biosólido o (lodo digerido), generado en la PTAR El Salitre Fase II, cumplen con el límite máximo establecido para la categorización B del Artículo 5 del Decreto 1287 del 10 de junio de 2014 con relación al parámetro de Coliformes fecales, sin embargo es necesario precisar que las muestras deben tomarse como referencia, al ser muestras puntuales tomadas en diferentes días, dado que no se cumple con el protocolo establecido para este parámetro con relación a la media geométrica (7 muestras por lote).
Resultados Químicos -Metales: Parámetro Und. De Medida Valor Máximo Permisible Resultado muestra 4823 Resultado muestra 4866 Resultado muestra 4904 Resultado muestra 4942 Resultado muestra 4983 Resultado muestra 5020 Arsénico-As mg/Kg 40.0 <4.0 <4.0 <4.0 <4.0 <4.0 <4.0 Cadmio-Cd mg/Kg 40.0 <4.0 <4.0 <4.0 <4.0 <4.0 <4.0 Cobre-Cu mg/Kg 1750.0 156 <5.0 153 171 432 163 Cromo-Cr mg/Kg 1500.0 38.0 0.79 44.5 66 95.8 39.1 Mercurio-Hg mg/Kg 20.0 0.91 <0.50 0.8 0.64 0.56 0.62 Molibdeno- Mb mg/Kg 75.0 <3.50 <3.50 <3.50 <3.50 <3.50 <3.50 Níquel-Ni mg/Kg 420.0 17.3 <2.5 16.9 32.4 46.7 16.4 Plomo-Pb mg/Kg 400.0 31.2 <5.00 32.6 32.1 23.9 32.6 Selenio-Se mg/Kg 100.0 100 <4.0 <4.0 <4.0 <4.0 <4.0 Zinc-Zn mg/Kg 2800.0 766 18.3 762 814 780 783 117 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los resultados indican que las diferentes muestras del biosólido o (lodo digerido), generado en la PTAR El Salitre Fase II, cumplen con el límite máximo establecido para los diferentes parámetros químicos y metales, de la categoría B (biosólidos) del Artículo 5 del Decreto 1287 del 10 de junio de 2014 […]” (Resaltado de la Sala).
Por su parte, la Procuradora 4° Judicial II Agraria y Ambiental de Bogotá en su intervención ante el Tribunal con ocasión de la medida cautelar decretada y respecto de los resultados de los análisis del biosólido de la Fase II de la PTAR Salitre allegados por el CEPS, adujo que: “[…]El 3 de julio del presente año, el Consorcio Expansión Ptar Salitre presentó el resultado de seis (6) muestras de caracterización de los biosólidos extraídos de la PTRAR SALITRE FASE II, los cuales fueron analizados por una profesional adscrita a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, la cual llegó a las siguientes conclusiones: “1.
Para los parámetros Microbiológicos es necesaria la aclaración de los valores ya reportados, teniendo en cuenta las diferencias entre lo reportado en la gráfica y en la tabla del radicado CEPS-E- EXT-0002382; y adicionalmente es importante el complemento con los resultados pendientes como los huevos de Helmito y la Salmonella sp. 2.
La presencia de huevos de Helmito y salmonella en un biosólido a pesar de que son típicos de un lodo procedente de una PTAR, son parámetros que deben controlarse principalmente si tienen como fin suelo para agricultura, ya que pueden convertirse en un riesgo sanitario cuando no son controlado e incluidos en normas sobre uso de biosólidos. 3.
Según lo establecen el Decreto 1287 de 2014 “Para efectos del cumplimiento de los valores máximos para la variable de Coliformes Fecales definidos dentro de los criterios de uso microbiológicos para las diferentes categorías de biosólidos, se realizarán ensayos de laboratorio a partir de la media geométrica de los resultados de análisis de por lo menos siete (7) muestras tomadas en cada lote de producción, para establecer las condiciones de calidad del mismo.”, y a la fecha se cuenta con los resultados de seis(6) 118 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co muestras, sin contar con los parámetros microbiológicos pendientes en todas ellas. 4.
Según lo establecen el Decreto 1287 de 2014, y la norma US EPA existe cumplimiento en las características relacionadas al lodo saliente de la PTAR Salitre fase 2, en relación con los metales pesados. 5. Vale la pena destacar que un biósolido de categoría B como es el caso, según lo establece el Decreto 1287 de 2014, puede ser empleado en lo siguiente: […] 6.
Es importante tener en cuenta no solo la caracterización del lodo, igualmente se debe dar cumplimiento a las Tasa Máxima de Aplicación Anual (TMAA), establecidos en las tablas del Artículo 6, en unidades de Kg/ha-año. 7. Los biosólidos de categoría B no podrán ser destinados para los usos de la categoría A como lo son: […] Conforme a este concepto, es claro que la CEPS no cumple con la normatividad que regula o reglamenta el tema de los biosólidos.
Primero, porque no allega el número mínimo de muestra exigidos por el Decreto 1287/2014, y, en segundo término, porque la variable de coliformes fecales sobrepasa los límites permitidos en algunas de las muestras, no siendo constante ni estable en los mínimos. Así mismo, se desconocen las condiciones de la variable de Huevos de helmito y la Salmonella sp; así mismo, es importante tener en cuenta no solo la caracterización del lodo, igualmente se debe dar cumplimiento a las Tasa Máxima de Aplicación Anual (TMAA), establecidos en las tablas del Artículo 6, en unidades de Kg/ha-año, aspecto este que la CEPS no ha puesto en atención, siendo un aspecto de mucha trascendencia e importancia dentro del cumplimiento de la Licencia Ambiental.
En consecuencia, no resulta conforme a derecho que se ordene a la EAAB que reciba ese subproducto sin saber de manera cierta, si cumple con los parámetros exigidos en la norma. Es decir, una decisión en tal sentido, está induciendo a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-EAAB, a desconocer el ordenamiento jurídico, las condiciones de que da cuenta el licenciamiento otorgado, lo que, en sentir de este Ministerio Público, no es de buen recibo ni conforme a derecho.
Otra razón de más para revocar el auto impugnado […]”. En relación con la afirmación del CEPS referente a la disposición del biosólido en otro predio, la Procuradora 4° Judicial II Agraria y Ambiental de Bogotá manifestó que: 119 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La anterior transcripción, sin lugar a dudas, constituye una manifestación de parte, una confesión, que evidencia que el Consorcio Expansión Ptar Salitre-CEPS ha quebrantado la lealtad procesal y la buena fe, por cuanto presentó un argumento falaz a fin de que se accediera a su pedimento, pues el predio LA MAGDALENA NO ES EL ÚNICO APTO PARA RECIBIR LOS BIOSOLIDOS, ya que sí existe otro predio que le permite recibir los lodos o biosólidos, porque, al fin y al cabo, no se tiene certeza de qué se trata, ya que en el auto se habla de “lodos” y la solicitud se refiere a los “biosolidos”, conceptos que son diferentes y tiene tratamiento normativos diferente, aunque los dos son subproductos de la actividad de operaciones de la PTAR.
En sentir de este Ministerio Público, esta confesión de parte, es suficiente para acceder a la revocatoria del auto impugnado, ya que es evidente que CEPS presentó un argumento que no se ajusta a la realidad, lo que muestra que no cumplió a cabalidad con la carga procesal de acreditar a plenitud los presupuestos exigidos por el Art. 25 de la ya mencionada ley 472/1998, en concordancia con lo establecido en el Art. 231 del CPACA, en especial, la inminencia de afectación al Río Bogotá, de no accederse a recibir los biosólidos en el predio LA MAGDALENA, ya que, con posterioridad, admite que existe otro predio, con la debida licencia, en el cual puede depositar los lodos o biosólidos derivados de la actividad de la PTAR Salitre, solo que no es el autorizado por la CAR para ello […]”.
Asimismo, la EAAB mediante Oficio de 19 de julio de 2021 rindió informe de cumplimiento de la medida cautelar, en la que puso de presente que reiteraba la incertidumbre y riesgo de afectación ambiental por las siguientes razones: “[…] - El predio La Magdalena ha sido autorizado por la Autoridad Ambiental e incluido en la licencia ambiental y su ampliación, para el APROVECHAMIENTO del biosólido producto del tratamiento, y NO PARA LA DISPOSICIÓN DEL MISMO. - Es de la mayor importancia poner de presente al Despacho, que realizar el aprovechamiento de los biosólidos SIN VERIFICAR el índice de colapso apropiado para el aprovechamiento en el predio La Magdalena, PODRÍA GENERAR UN ALTO RIESGO DE INESTABILIDAD GEOTÉCNICA. 120 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - De tal manera que, es necesario REITERAR que el resultado de la prueba geotécnica, NO HA SIDO COMUNICADA DE MANERA OFICIAL A LA EAAB, lo que coloca a la empresa en una incertidumbre técnica derivada de la imposibilidad de realizar el aprovechamiento en el predio La Magdalena “(…) de acuerdo a la mezcla de 3:1 biosólido-suelo, aprobada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales- ANLA (…)” - En razón de lo anterior, en aras de prevenir y mitigar afectaciones de tipo ambiental que se materialicen en una amenaza o daño a los derechos colectivos que se protegen en esta acción popular, y en consecuencia también para evitar posibles sanciones por parte de la Autoridad Ambiental, informamos al Despacho que la EAAB se encuentra realizando el proceso de extendido en el predio El Corzo hasta colmar su capacidad operativa. […] - Es de anotar que, la EAAB procedió a dar cumplimiento a la orden del auto 1 de julio de 2021 poniendo de presente los motivos de inconformidad expresados respetuosamente en el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, y que hoy reiteramos, en el sentido de manifestar que la empresa en un futuro no puede asumir ninguna responsabilidad que se pueda derivar de las consecuencias técnicas, ambientales o de otro tipo que se generen en el predio La Magdalena, sobre la base que a la fecha no se cuenta con la caracterización integral de biosólido requerido, ni tampoco con análisis de la estabilidad de los taludes de conformación de acuerdo con la nueva sequedad resultante del proceso de deshidratación de la Fase II, derivando en los riesgos asociados en la eventual recepción de un material de este tipo […]”.
(Destacado de la Sala) De lo anterior, resulta evidente para la Sala que el CEPS continúa sin dar entero cumplimiento a la licencia ambiental y al PMA en relación con la disposición de los biosólidos producidos por la Fase II, habida cuenta que el instrumento ambiental, además del cumplimiento de los valores máximos permisibles para la categoría B, previstos en el artículo 5° del Decreto 1287 de 2014, también exige la ficha técnica e instructivo de uso del biosólido a que hace 121 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referencia el artículo 16 ibidem, el cual no reposa en el expediente, razón por la que hasta tanto no se garantice el cumplimiento de las condiciones que exige la licencia ambiental para la disposición del biosólido en los predios El Corzo y La Magdalena, no resulta acertado ordenar el recibo de los mismos conforme lo dispuso el Tribunal.
Además de lo anterior, la Sala advierte que la EAAB le exige a la CAR el resultado de una prueba geotécnica, con el fin de verificar el índice de colapso apropiado para el aprovechamiento en el predio La Magdalena. Al respecto, se advierte que dicho requerimiento no se encuentra expresamente exigido en la licencia ambiental, ni en el Decreto 1287 de 2014, razón por la que no resulta viable demandarle su cumplimiento al Consorcio, en su condición de productor del biosólido, ni a la CAR y, por ende, el estudio en mención es competencia de la empresa de servicios públicos.
Ahora, en relación con el argumento de la Procuradora, referente a que el CEPS al disponer provisionalmente los biosólidos en otro predio enerva la existencia del perjuicio irremediable, la Sala destaca que, actualmente, según lo advirtió la EAAB en su informe de cumplimiento de la medida cautelar, los biosólidos se depositan en el predio El Corzo; y aun cuando los estuviese depositando en otro predio, ello no desvirtúa la existencia del riesgo alegado con la 122 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud, habida cuenta que el Consorcio debe dar cumplimiento a la Licencia y al PMA, cuyos instrumentos le exigen servirse de los inmuebles en comento para el efecto, amén de que para depositarlos en otro predio también debe cumplir con la caracterización que exige el Decreto 1287 de 2014, con el fin de determinar el destino de los mismos, cuya actividad, como se vio, se relaciona directamente con el cumplimiento de la sentencia, y debido a las características del residuo debe velarse por su correcta disposición dado el impacto ambiental que podría generar la indebida ejecución de dicha actividad.
Por lo expuesto, la Sala modificará la medida cautelar decretada en el sentido de ordenarle al CEPS que dé cumplimiento a la caracterización exigida en el Decreto 1287 de 2014, en los términos previstos en la Resolución núm. 1301 de 31 de octubre de 2016, para efecto de disponer los biosólidos producidos por la Fase II de la PTAR Salitre hasta tanto la misma no sea transferida a la EAAB para su operación. En consecuencia, verificado dicho cumplimiento por parte de la ANLA y la EAAB, ésta última deberá, inmediatamente, permitir el ingreso de los biosólidos a los predios El Corzo y La Magdalena, de conformidad con lo ordenado en la Resolución ibidem. 123 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Amén de lo anterior, la Sala advierte que en el evento en que el CEPS presente retrasos en el cumplimiento de lo ordenado en la Resolución núm. 1301 de 31 de octubre de 2016 y, por tanto, no pueda disponer los biosólidos en los predios El Corzo y La Magdalena, dicho asunto deberá ser llevado al Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – CECH para que, en coordinación con la ANLA, y en el término de cinco (5) días hábiles siguientes a que el asunto llegue a su conocimiento, dispongan de una solución transitoria para la disposición de los biosólidos producidos por la Fase II de la PTAR Salitre.
Para el efecto, la Sala advierte que en la sentencia de segunda instancia se estableció la necesidad de una articulación y coordinación real y efectiva de las diferentes entidades que intervienen en el proceso de saneamiento del río Bogotá, pues su ausencia trajo como consecuencia la ineficiencia de las diferentes medidas adoptadas para la descontaminación del afluente y su gobernanza.
Como solución a la problemática de desarticulación, la Sección dispuso la creación de la Gerencia Estratégica de la Cuenca como un organismo articulador y de gerencia de las diversas entidades que tiene a su cargo el saneamiento y conservación del río Bogotá y de 124 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los ecosistemas aledaños, y de las entidades privadas con injerencia en la cuenca; y que mientras se creara dicha entidad por ley, sus funciones serían desempeñadas por el CECH32, el cual, por demás, está integrado por, entre otras entidades, la EAAB y la CAR.
Las funciones de dicho organismo son: “[…] 4.3. DECLÁRASE que el Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – CECH – tendrá, entre otras, las siguientes funciones: - - Coordinar, cooperar y gestionar con los entes territoriales y las autoridades ambientales la implementación y seguimiento de la Política Ambiental. - - Incrementar los mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional e intersectorial, y evaluar periódicamente su gestión permitiendo el fortalecimiento de las instituciones encargadas de la gestión ambiental. - - Establecer directrices y procedimientos para la articulación de acciones entre las Corporaciones Autónomas Regionales y las 32 El numeral 4.2. de la parte resolutiva de la sentencia de 28 de marzo de 2014 ordenó que: “[…]CONSTITÚYASE el Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – CECH – y el Fondo Común de Cofinanciamiento – FOCOF - de manera transitoria y hasta tanto se expida la correspondiente ley de creación de la Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – GCH – y del citado Fondo de acuerdo con el numeral anterior.
El propósito del Consejo radica en dirigir, gestionar, articular, integrar y coordinar con un enfoque sistémico la cuenca hidrográfica del Río Bogotá, el cual estará conformado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento de Cundinamarca, el Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.A.A.B. -, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y dos (2) representantes de los entes territoriales aferentes a la cuenca, quienes establecerán por mayoría simple su reglamento de funcionamiento y de toma de decisiones.
Hasta tanto se cree la Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – GCH participarán en calidad de intervinientes el Contralor General de la República o su delegado y el Procurador General de la Nación o su delegado, acorde con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […] (Resaltado de la Sala). 125 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidades territoriales, para el manejo y financiación de proyectos comunes. - - Desarrollar acciones para la articulación entre las Autoridades del orden Nacional, Regional Departamental, Distrital y Municipal. - - Desarrollar acciones de articulación y coordinación para la planificación ambiental territorial entre las diferentes instituciones con competencia en el tema. - - Establecer directrices e implementar programas para la cooperación regional entre las autoridades ambientales y los entes territoriales para la formulación, estructuración, desarrollo, ejecución y puesta en marcha de las estrategias, planes, programas, proyectos y, en general, todas las actividades necesarias para la gestión integral de la cuenca hidrográfica del Río Bogotá. - - Dirimir las diferentes problemáticas del orden técnico, administrativo y financiero en torno al recurso hídrico en la cuenca hidrográfica del Río Bogotá. - - Realizar el monitoreo, evaluación y seguimiento a la gestión adelantada de manera integral para la recuperación y sostenibilidad de la cuenca del Río Bogotá. Una vez creada la Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – GCH – ésta deberá asumir las funciones del Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – CECH – de acuerdo con lo dispuesto en esta decisión […]”.
(Resaltado de la Sala) La instancia de coordinación en comento es de tal importancia que en cada una de las órdenes impartidas en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia se ordena a las entidades obligadas a reportarle al CECH sobre las actividades que realicen e, incluso, en varios casos se le asignan facultades decisorias sobre determinados aspectos, razón por la que en el asunto sub examine es necesaria su intervención, sin perjuicio de las facultades 126 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que tiene el Tribunal como juez de verificación del cumplimiento de la sentencia, de conformidad con lo ordenado en el artículo 37 de la Ley 472, en virtud de las cuales se adoptó la decisión que ahora se recurre.
Llama la atención de la Sala que la falencia anotada aún sigue vigente, pues no se entiende cómo se efectúa la construcción de la Fase II de la PTAR Salitre con un claro desconocimiento de lo ordenado en la licencia ambiental, la cual cobija dicha Fase y, por demás, el instrumento ambiental está a cargo de la EAAB, quien en un futuro asumirá la operación de dicha Planta y, pese a ello, no se advierte una actuación coordinada con la CAR, que contrató con el CEPS-, cuya actuación en la problemática que nos ocupa ha sido escasa.
Por lo demás, en relación con los aspectos referentes a los costos por transporte y aprovechamiento del biosólido que se produce por pruebas de garantía y puesta en marcha de la Fase II de PTAR Salitre, la Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno al respecto, habida cuenta que ello obedece estrictamente a asuntos económicos relacionados con la ejecución del contrato 803 de 2016 en los cuales el Juez popular no debe intervenir. 127 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el señor Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ para intervenir en el proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia, se le separa del conocimiento del mismo.
SEGUNDO: MODIFICAR la medida cautelar adoptada en la providencia de 1o. de julio de 2021 por la SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, la cual quedará en los siguientes términos: “ORDENAR al CONSORCIO EXPANSIÓN PTAR SALITRE -CEPS que dé cumplimiento a la caracterización exigida en el Decreto 1287 de 2014, en los términos previstos en la Resolución núm. 1301 de 31 de octubre de 2016, para efecto de disponer los biosólidos producidos por la Fase II de la PTAR Salitre hasta tanto la misma no sea transferida a la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ -EAAB para su operación. En consecuencia, verificado dicho cumplimiento por parte de la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES -ANLA y la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ -EAAB, ésta última deberá, inmediatamente, permitir el ingreso de los biosólidos a los predios El Corzo y La Magdalena, de conformidad con lo ordenado en la Resolución ibidem. 128 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-09 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el evento en que el CONSORCIO EXPANSIÓN PTAR SALITRE -CEPS presente retrasos en el cumplimiento de lo ordenado en la Resolución núm. 1301 de 31 de octubre de 2016 y, por tanto, no pueda disponer los biosólidos en los predios El Corzo y La Magdalena, dicho asunto deberá ser llevado al CONSEJO ESTRATÉGICO DE LA CUENCA HIDROGRÁFICA DEL RÍO BOGOTÁ – CECH para que, en coordinación con la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES -ANLA, y en el término de cinco (5) días hábiles siguientes a que el asunto llegue a su conocimiento, dispongan de una solución transitoria para la disposición de los biosólidos producidos por la Fase II de la PTAR Salitre”.
Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 16 de febrero de 2023. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.