Demandante: Departamento de Casanare Demandado: Ecopetrol S.A. Radicado: 85001-23-33-000-2022-00008-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: CUMPLIMIENTO Radicación: 85001-23-33-000-2022-00008-01 Accionante: DEPARTAMENTO DE CASANARE Accionado: ECOPETROL S.A. Temas: Improcedencia recurso de queja en la acción de cumplimiento.

AUTO QUE RECHAZA RECURSO DE QUEJA OBJETO DE LA DECISIÓN El Despacho se pronuncia sobre el recurso de queja interpuesto por la parte actora contra el auto del 14 de febrero de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó por improcedente la reposición y en subsidio la apelación, interpuestos contra el proveído 27 de enero de 2022 que “rechazó por improcedente” la acción de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. El departamento de Casanare, por medio de apoderado judicial1, ejerció acción de cumplimiento, contra la Empresa Colombiana de Petróleos S.A. – ECOPETROL S.A., con el fin de obtener el acatamiento del artículo 13 de la Ley 401 de 19972. 2. Pretensiones de la demanda: “…ORDENAR a la EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS S.A. – ECOPETROL S.A., identificada con NIT. 899.999.068-1, dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 13 de la Ley 401 de 1997, que a la letra dice lo siguiente: ‘Créase con recursos de Ecopetrol, el Instituto de Capacitación e Investigación de 1 El Jefe de la Oficina de Defensa Judicial de la Gobernación de Casanare, otorgó poder especial, amplio y suficiente al abogado Sebastián Camilo Mesa Hernández, para que represente al departamento en el proceso de la referencia. 2 “por la cual se crea la Empresa Colombiana de Gas, Ecogas, el Viceministerio de Hidrocarburos y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Departamento de Casanare Demandado: Ecopetrol S.A. Radicado: 85001-23-33-000-2022-00008-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Casanare, para la formación de personal técnico especializado en la industria de los hidrocarburos, particularmente en las tecnologías de exploración, perforación y transporte, con sede en Yopal, Casanare.

Dicha institución podrá celebrar acuerdos para la administración y desarrollo de los programas que le competen con entidades públicas y privadas que se dediquen a estas áreas’”. 3. Decisión de primera instancia 2. En providencia del 27 de enero de 2022, el Tribunal Administrativo de Casanare resolvió (i) avocar conocimiento; y, (ii) “rechazar por improcedente” esta acción constitucional, al encontrar que la norma cuyo acatamiento se pretende implica gastos, “…pues de manera expresa ordena crear con dineros de Ecopetrol el Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare, frente a lo cual la mencionada empresa le informó que ya hizo una cuantiosa inversión y que en gracia de discusión de requerirse recursos adicionales, deben derivarse de un plan estratégico, un estudio previo que justifique la inversión y la necesidad de elaborar un presupuesto adicional para cumplir lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 401 de 1991, circunstancia que evidencia que la norma comporta una erogación dineraria”. 4.

Recursos de reposición y en subsidio apelación 3. La parte actora argumentó, que se aparta de la conclusión y razonamiento efectuado por el Tribunal Administrativo de Casanare, toda vez que de la lectura del mismo artículo 13 de la Ley 401 de 1997 se observa que la norma ordenó la creación del Instituto de Capacitación de Investigación de Casanare, por lo que la entidad accionada, si bien ya dispuso de unos recursos para ello, no ha cumplido con la puesta en marcha del mencionado instituto; precisó que “…se requiere la anuencia del (sic) ECOPETROL, para proseguir con el procedimiento ordenado en la mencionada disposición; dichos recursos pueden ser logísticos, académicos, humanos, como otros institutos de la misma institución en otras ciudades.

Verbi gracia. El instituto Colombiano de Petróleos que queda dentro de la universidad UIS, en la vía pie de cuesta Bucaramanga”; por lo que solicitó que se repusiera el auto del 27 de enero de 2022 y en su lugar se admitiera la acción de la referencia y se surtiera el trámite correspondiente; en caso contrario, se concediera la apelación. 4.

Mediante proveído del 14 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó por improcedente el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, interpuesto contra la providencia del 27 de enero de 2022 que “rechazó por improcedente” la acción de cumplimiento. 5. Lo anterior, al precisar que los parámetros jurisprudenciales señalan con claridad que son improcedentes los recursos que se interponen contra el auto que rechaza la demanda, conforme lo resalta la Ley 393 de 1997 que regula de manera especial el trámite de las acciones de cumplimiento; por tanto, “…el auto proferido el 27 de enero de 2022, mediante el cual se rechazó la acción de cumplimiento no es susceptible de ningún recurso, razón por la cual se rechazarán los recursos de reposición y en subsidio apelación interpuesto por la parte actora”.

Demandante: Departamento de Casanare Demandado: Ecopetrol S.A. Radicado: 85001-23-33-000-2022-00008-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Recurso de reposición y, en subsidio, queja 6. A través de correo electrónico del 18 de febrero de 2022, la parte actora, radicó recurso de reposición y, en subsidio, el de queja contra la decisión del 14 de febrero de 2022, por la cual el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó por improcedente la reposición y la apelación interpuestas contra el auto del 27 de enero de 2022, por la cual el A quo “rechazó por improcedente” la acción de cumplimiento. 7.

Precisó el ente departamental demandante que contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo de Casanare, el legislador no ha establecido en norma alguna la improcedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza la acción de cumplimiento, por lo que es evidente que existe un vacío normativo, lo que hace necesario remitirse a las normas supletorias previstas en la Ley 1437 de 2011, como es el artículo 243 relativo a la apelación. 8.

Reiteró los argumentos que se expusieron para sustentar el recurso de reposición y en subsidio apelación, interpuesto contra el auto del 27 de enero de 2022, que “rechazó por improcedente” la acción de cumplimiento. 9. Mediante proveído del 4 de marzo de 2022 el Tribunal Administrativo de Casanare resolvió (i) no reponer el auto del 14 de febrero de 2022; y, (ii) concedió la queja propuesta en subsidio, conforme con las previsiones del artículo 353 del Código General del Proceso. 6.

Fundamentos del recurso de queja 10. El departamento de Casanare como ente demandante, precisó como sustento de la queja radicada contra el auto del 14 de febrero de 2022 del Tribunal Administrativo de Casanare - Sala Unitaria que rechazó por improcedente el recurso de reposición y el de apelación, interpuesto en contra de la providencia del 27 de enero de 2022, los siguientes argumentos: 11.

Sostuvo que no es cierto lo afirmado en la providencia objeto de la queja, de que el recurso de apelación es improcedente contra el auto que rechaza la acción de cumplimiento, toda vez que la Ley 1437 de 2011, prevé en los artículos 243 la apelación y 245 la procedencia del recurso de queja. 12. Sobre el rechazo de la acción de cumplimiento, adujo que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare, en providencia del 27 de enero de 2022 respecto a rechazar la demanda por improcedente es errada, puesto que está demostrado que en atención al artículo 13 de la Ley 401 de 1997 ECOPETROL S.A., financió a través de los convenios No. 097-98, 007-00 y 146-02, suscritos con el departamento de Casanare por valor total de Demandante: Departamento de Casanare Demandado: Ecopetrol S.A. Radicado: 85001-23-33-000-2022-00008-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $2.866.000.000, la construcción y dotación del denominado Bloque C, ubicado en la ciudadela universitaria de la ciudad de Yopal; no obstante, “…se requiere la consolidación de unos estatutos, con un órgano de administración y dirección, personal docente y oferta académica, así como la inscripción ante la Secretaría de Educación departamental, por ende, la mera construcción del bloque C no es suficiente para dar por hecho la creación y funcionamiento del mencionado instituto.

Así pues, no debe concluirse que la acción de cumplimiento va encaminada al cumplimiento de una norma que establece gastos; (…) pero si se requiere la anuencia del de la entidad demandada, para proseguir con el procedimiento ordenado en la mencionada disposición; dichos recursos pueden ser logísticos, académicos, humanos, como otros institutos de la misma institución en otras ciudades.

Verbi gracia. El Instituto Colombiano de Petróleos que queda dentro de la universidad UIS, en la vía a Bucaramanga-Piedecuesta”. 13. Destacó que “…la exoneración que se dio de Ecopetrol S.A. en sede de la acción popular, es respecto del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, pero de ninguna manera lo eximió de poner en funcionamiento el Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare”.

Adicionalmente señaló que “…el artículo 13 de la Ley 401 de 1997 debe interpretarse armónica y sistemáticamente con lo ordenado en la sentencia de la acción popular No. 2010-00169-00, ya que el Consejo de Estado le ordenó al departamento de Casanare adelantar las gestiones necesarias para asegurar la creación y puesta en funcionamiento del instituto conforme a lo establecido en el artículo 13 de la Ley 401 de 1997”.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 14. De conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 20213, aplicable por expresa remisión del artículo 30 de la Ley 393 de 1997, será competencia del magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, que no hagan parte de los que esa misma norma exceptúa. 3 Artículo 20.

Modifíquese el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.

En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. Demandante: Departamento de Casanare Demandado: Ecopetrol S.A. Radicado: 85001-23-33-000-2022-00008-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

En atención al artículo 30 de la Ley 393 de 1997, reglamentaria de la acción de cumplimiento, “[e]n los aspectos no contemplados en esta Ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo4 en lo que sea compatible con la naturaleza…”, del presente medio de control. 2. Improcedencia del recurso de queja en acciones de cumplimiento 16.

La acción de cumplimiento, tiene normativa especial, esto es la Ley 393 de 1997, que prevé en el artículo 165 que las providencias que se dicten en el trámite de ésta carecerán de recurso; excepto la impugnación contra la sentencia de primera instancia y el de reposición cuando se deniegue la práctica de una prueba. 17. Así las cosas, las demás decisiones adoptadas dentro del trámite de este mecanismo constitucional carecen de recurso, tal como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-319 de 2013, que precisó que “…La exclusión de recursos dentro del trámite de la acción de cumplimiento está unívocamente dirigida a dotar a ese proceso de celeridad y, en consecuencia, evitar que se incurra en dilaciones injustificadas.

Como se ha explicado en esta sentencia, esa característica es comúnmente compartida con las demás acciones constitucionales de índole pública, como la acción de tutela, la acción de inconstitucionalidad y las acciones populares y de grupo. Esto en razón que ha sido intención unívoca del Constituyente que estas modalidades de procedimiento conserven una estructura simple, generalmente prescindan de la obligatoriedad de representación judicial, tengan carácter subsidiario frente a otros mecanismos de defensa judicial y respondan a criterios de agilidad en la respuesta de la administración de justicia a los conflictos que se someten a su conocimiento”. 18.

En este orden de ideas, ante la existencia de reglas específicas en el procedimiento de la acción de cumplimiento, no tienen cabida las normas generales a las que hace referencia la parte accionante, esto es los artículos 243 y 245 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 62 y 65 de la Ley 2080 de 20216, respectivamente, máxime que se trata de una acción 4 Actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 Artículo 16º.- Recursos.

Las providencias que se dicten en el trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al día siguiente de la notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente.

NOTA: Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-319 de 2013. 6 ARTÍCULO 62. Modifíquese el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: “ARTÍCULO 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2.

El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6.

El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial.

PARÁGRAFO 1 º. El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario. Demandante: Departamento de Casanare Demandado: Ecopetrol S.A. Radicado: 85001-23-33-000-2022-00008-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pública constitucional, que exige un procedimiento ágil en su trámite y respuesta por parte de la administración de justicia, generalmente no requiere de representación judicial, pues tiene carácter subsidiario frente a otros mecanismos de defensa judicial, lo que no ocurre en una acción ordinaria como nulidad, reparación directa, nulidad y restablecimiento del derecho, etc. 19.

Lo anterior, permite concluir que no existe norma expresa ni tesis jurisprudencial que reconozca la procedencia de recursos o memoriales contra los autos que rechacen la demanda de cumplimiento, la reposición o la apelación, salvo lo previsto en la Ley 393 de 1997, por tanto, resulta improcedente la solicitud del accionante. 3. Caso concreto 20.

Se hace evidente que, en el caso bajo examen, el auto del 14 de febrero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare – Sala Unitaria, que rechazó por improcedente el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, presentado por la parte actora, no es susceptible de ningún recurso, en cuanto la Ley 393 de 1997, norma que regula el procedimiento de la acción de cumplimiento, solo prevé la reposición para la decisión que niega pruebas y la impugnación para la sentencia de primera instancia, razón por la que se rechazará el recurso de queja interpuesto por el departamento de Casanare, de conformidad con lo indicado en esta providencia. 21.

Al margen de lo anterior, se observa que en la caratula del expediente se indica en la clase de proceso que es una acción popular, pero la realidad es que se trata de una acción de cumplimiento, por lo que se ordenará a la Secretaría General de esta Corporación, que proceda al ajuste correspondiente. Por lo expuesto, el Despacho, en aplicación de normas constitucionales y legales, PARÁGRAFO 2º.

En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir.

PARÁGRAFO 3 º. La parte que no obre como apelante podrá adherirse al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la sentencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión, debidamente sustentado, podrá presentarse ante el juez que la profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior, hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite la apelación. La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal.

PARÁGRAFO 4 º. Las anteriores reglas se aplicarán sin perjuicio de las normas especiales que regulan el trámite del medio de control de nulidad electoral.

ARTÍCULO 65. Modifíquese el artículo 245 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: “ARTÍCULO 245. Queja. Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente. Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código.

Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso”. Demandante: Departamento de Casanare Demandado: Ecopetrol S.A. Radicado: 85001-23-33-000-2022-00008-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el recurso de queja, interpuesto por la parte actora contra el auto del 14 de febrero de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó por improcedente la reposición y, en subsidio, la apelación presentada contra el proveído del 27 de enero de 2022, conforme con lo indicado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que corrija el paso al despacho de este medio de control, en el sentido de indicar en la clase de proceso que se trata de una acción de cumplimiento.

CUARTO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.