Radicado: 11001-03-15-000-2025-05731-01 Demandante: Olivia Jiménez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 27 de noviembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05731-01 Demandante: Olivia Jiménez García Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Temas: Contra sentencia dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad lesividad.

Improcedencia de la acción de tutela. Relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Olivia Jiménez García contra la sentencia del 2 de octubre de 2025, dictada por Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 12 de septiembre de 2025, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, la señora Olivia Jiménez García pidió la protección de su derecho fundamental al debido proceso. A juicio de la parte actora, la vulneración esa garantía superior se presenta con ocasión de las providencias del 29 de septiembre de 2023 y del 13 de marzo de 2025, dictadas por el Juzgado Tercero Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, que denegaron las pretensiones de la demanda nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad 73001-33-33-003-2021-00219- 00/01. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1.- Que se TUTELE el DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO consagrado en el artículo 29 de la constitución política de Colombia, del cual es titular la señora OLIVA JIMÉNEZ GARCÍA identificada con cédula de ciudadanía número 38.246.877, que están siendo vulnerados por los accionados Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y Tribunal Administrativo Del Tolima, a través de las sentencias de primera instancia de fecha 29 de septiembre de 2023 y sentencia de segunda instancia del 13 de marzo de 2025, respectivamente. 2.- Que consecuencia de lo anterior, se revoquen y dejen sin efecto las sentencias de primera instancia de fecha 29 de septiembre de 2023 y sentencia de segunda instancia del 13 de marzo de 2025, proferidas por los accionados Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y Tribunal Administrativo Del Tolima y se ordene a las accionadas proferir una nueva decisión ajustada a la constitución y a la ley. 3.- Con las atribuciones que le otorga la Constitución al Honorable Consejo de Estado como Juez Constitucional, respetuosamente le solicito hacer las demás declaraciones que de oficio considere necesarias y proporcionales (sic para toda la cita).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05731-01 Demandante: Olivia Jiménez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: A la señora Olivia Jiménez García le fue reconocida pensión de sobrevivientes por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), mediante Resolución SUB-90398 del 14 de abril de 2021, con efectos fiscales a partir del 1º de marzo de 2021, en calidad de compañera permanente del señor Isidro Jairo Rodríguez Torres (Q.E.P.D), quien falleció el 23 de febrero de 2021.

Colpensiones profirió el Auto APSUB-1815 del 2 de julio de 2021, con el requirió a la tutelante para que le otorgara autorización a fin de revocar la anterior resolución, con la advertencia de que en caso de no dar su consentimiento acudiría a la jurisdicción contenciosa-administrativa a través de la acción de lesividad, en aras de obtener la anulación de dicho acto administrativo.

Según la entidad, la comunicación fue enviada el 8 de julio de 20211 a la demandante por correo certificado, bajo la guía No. MT687498997CO, sin embargo, el comprobante carece de firma de recibo. Ante la falta de respuesta, Colpensiones instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad contra la señora Olivia Jiménez García (a la que se le asignó el número de radicación 73001-33-33-003-2021-00219-00/01), con el propósito de obtener la nulidad de la Resolución SUB-90398 del 14 de abril de 2021 y el reintegro de las mesadas que le fueron pagadas a la allí demandada, junto con los retroactivos y aportes a salud, debidamente indexados, bajo el argumento de que la prestación fue reconocida con fundamento en documentos falsos y sin tener en cuenta que ella se había separado del causante el 6 de noviembre de 2011 y residía fuera del país, por tanto, no convivió con él en los últimos 5 años de vida.

El 29 de septiembre de 2023 el Juzgado Tercero Administrativo de Ibagué accedió a las mencionadas pretensiones, al considerar que la parte demandada no acreditó convivencia con el causante durante sus últimos 5 años de vida, requisito exigido por la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión de sobrevivientes, y se valió de pruebas fraudulentas para demostrar esa exigencia (como declaraciones extrajuicio) y habían otras que demostraban que la unión marital de hecho con el causante terminó el 6 de noviembre de 2001, como el documento firmado esa fecha entre ellos en el que renunciaban «a cualquier reclamación judicial o extrajudicial a que tuvieron lugar por la convivencia de varios años».

Contra la anterior decisión la señora Jiménez García interpuso recurso de apelación, con el argumento de que se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso al no agotarse el procedimiento previo para revocar actos administrativos previsto en el artículo 97 del CPACA, que exige el consentimiento expreso del titular de la prestación. El 13 de marzo de 2025 el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la sentencia de primera instancia, al estimar que el consentimiento previo es necesario para revocar actos administrativos, pero no constituye un requisito de procedibilidad de la demanda de lesividad, de manera que Colpensiones no debía contar con la avenencia de la tutelante para promover el asunto contencioso-administrativo2. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la demandante expuso las razones por las que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 1 Fecha en que la demandante afirma se encontraba por fuera del país. 2 La autoridad accionada advirtió que solo se pronunciaría sobre el motivo de inconformidad previsto en el recurso de apelación, en virtud del principio de congruencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05731-01 Demandante: Olivia Jiménez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al fondo del asunto, la tutelante alegó que la sentencia acusada incurrió en los siguientes defectos: Defecto sustantivo, toda vez que las autoridades accionadas aplicaron de manera errónea las normas del CPACA que regulan la notificación de los requerimientos de la administración, en especial, los artículos 67 y 97 que establecen que para revocar un acto administrativo relacionado con pensiones se requiere el consentimiento del pensionado, presupuesto que no se cumplió para promover la demanda de lesividad.

Defecto procedimental absoluto, dado que el trámite administrativo surtido por Colpensiones se desarrolló sin observar las etapas previstas en el CPACA, pues no se le garantizó la notificación personal del Auto APSUB-1815 del 2 de julio de 2021, irregularidad que, dice, afectó gravemente su derecho fundamental al debido proceso. 5. Intervenciones El Tribunal Administrativo del Tolima pidió que se declarara improcedente la acción de tutela, con el argumento de que la providencia cuestionada analizó los argumentos y pruebas aportadas en el proceso ordinario y se ajustó al marco legal.

Además, indicó que no se configuraron los defectos invocados, pues la decisión se fundamentó en la facultad de la administración de demandar sus propios actos cuando advierte ilegalidad. El Juzgado Tercero Administrativo de Ibagué solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela al considerar que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante.

Señaló que la sentencia que emitió en primera instancia en el proceso de lesividad 73001-33-33-003-2021-00219-00/01 se fundó en inferencias razonables de las pruebas obrantes en ese expediente y de la normativa aplicable, que permitieron constatar que la Resolución SUB-90398 del 14 de abril de 2021 fue expedida con desconocimiento de los requisitos legales previstos en el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones solicitó declarar improcedente la tutela de la referencia, al considerar que la actuación administrativa surtida frente a la tutelante se ajustó a derecho, dado que promovió la acción de lesividad ante la imposibilidad de revocar directamente el acto administrativo que le otorgó a aquella la pensión de sobrevivientes, tal como lo preveía el sistema normativo. 6.

Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 2 de octubre de 2025, declaró improcedente la acción de tutela al estimar que no cumplía el requisito de relevancia constitucional, pues la actora pretendía reabrir un debate legal sobre la interpretación del artículo 97 del CPACA y la validez de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33-003-2021-00219- 00/01, pese a que ese asunto ya había sido resuelto en dichas decisiones.

Que las providencias cuestionadas se adoptaron conforme a la normativa vigente y a la jurisprudencia aplicable, sin incurrir en arbitrariedad ni desconocimiento del precedente. 7. Impugnación La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia y argumentó que las determinaciones judiciales cuestionadas desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, ya que avalaron una actuación administrativa que desconoció el artículo 97 del CPACA, el cual regula la revocatoria de actos administrativos particulares.

Sostuvo que no se trataba de abrir una tercera instancia, sino de garantizar la primacía de la Constitución Política y el respeto a las garantías procesales mínimas. Alegó que la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05731-01 Demandante: Olivia Jiménez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co falta de notificación del Auto APSUB 1815 del 2 de julio de 2021, emitido por Colpensiones, y la ausencia de las formalidades previstas en los artículos 66, 67 y 69 del CPACA, configuraron una vulneración grave de sus derechos fundamentales.

De igual manera, la accionante afirmó que, tanto el Juzgado Tercero Administrativo de Ibagué como el Tribunal Administrativo del Tolima se apartaron del precedente constitucional que exige garantizar el derecho a la defensa en todas las actuaciones administrativas. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, revocar o modificar la decisión tomada en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la tutela presentada por la señora Olivia Jiménez García. La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia. En efecto, la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iii) al análisis del caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales6 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos7 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-003, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.

En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Con ocasión del quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. 3 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05731-01 Demandante: Olivia Jiménez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 4.

Análisis del caso concreto De la revisión del expediente, la Sala advierte que los argumentos expuestos por la accionante en la solicitud de amparo son los mismos que fueron planteados en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia que decidió en primera instancia el proceso de lesividad 73001-33-33-003-2021-00219-00/01.

En ambos escritos la demandante insistió en que Colpensiones no agotó el trámite previsto en el artículo 97 del CPACA y que no le notificó el Auto APSUB 1815 del 2 de julio de 2021, lo que habría vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. En efecto, en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 29 de septiembre de 2023, con la que el Juzgado 3º Administrativo de Ibagué decidió en primera instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, la demandante señaló (tomado del fallo de segunda instancia censurado): La demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, argumentando que, para que la administración pueda demandar sus propios actos, debe contar con la negativa previa, expresa y escrita del respectivo titular de que no se revoque en sede administrativa el mismo; de lo contrario, se vulnera el derecho al debido proceso del particular beneficiario del acto enjuiciado.

Explicó que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97 del CPACA, al pretenderse la nulidad del acto que define una situación jurídica particular, la entidad demandante debe demostrar la negativa del titular para otorgar el consentimiento de revocación o, en su defecto, acreditar que, pese a haberlo requerido dentro de la ritualidad procesal, este guardó silencio.

Sostuvo que, para constatar el incumplimiento de dicha carga probatoria por parte de la demandante, es necesario resaltar lo señalado en la demanda, donde Colpensiones indica que, mediante auto APSUB 1815 del 2 de julio de 2021, se requirió a la demandada Oliva Jiménez García para que allegara autorización para revocar la Resolución SUB 90398 del 14 de abril de 2021, aduciendo que dicho requerimiento había sido entregado el 8 de julio de 2021 mediante la guía número MT687498997CO, sin que la demandada hubiera otorgado respuesta alguna […].

Aseguró que el artículo 66 de la Ley 1437 de 2011 establece el deber de la administración de notificar los actos administrativos de carácter particular. Para ello, debe realizar la citación correspondiente a fin de que el interesado comparezca a la diligencia de notificación personal, conforme a lo dispuesto en los artículos 67 y 68 del mismo código, y, en caso de que esta no pueda efectuarse, la notificación debe realizarse por aviso, en los términos previstos en el artículo 69 ibidem.

Sostuvo que, en ese sentido, para que COLPENSIONES estuviera habilitada para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, debió haber agotado, al menos, dos intentos de notificación (citación para notificación personal y notificación por aviso), con el fin de acreditar el cumplimiento del debido proceso administrativo y garantizar las mínimas garantías procesales a la demandada, lo que en el presente caso no ocurrió, circunstancia que fue ignorada por la juez de primera instancia en el fallo recurrido.

Por su parte, en la acción de tutela, la accionante reiteró lo siguiente: […] para que se entienda surtida la notificación del auto No. APSUB de 2021, COLPENSIONES DEBIÓ inicialmente remitir citación a mi poderdante para diligencia de notificación personal, en caso dado que, esta no compareciera dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la citación, se surtirá la notificación por aviso, para lo cual, COLPENSIONES debió efectuar un segundo envío a la interesada, esta vez, con copia íntegra del auto No. APSUB de 2021, dejando al interior del expediente la respectiva constancia de la fecha en que se surtió la misma, LO CUAL NO OCURRIÓ […].

La tesis del Honorable Tribunal Administrativo del Tolima resulta equivocada, por cuanto, se limita a validar de manera exegética los requisitos establecidos en la norma para la admisibilidad del medio de control, no obstante, dicha apreciación resulta contraria a la voluntad del legislador, la cual, por una parte pretende evitar un desgaste innecesario a la administración de justicia y en especial, evitarle un perjuicio al titular del derecho como sería el caso de una eventual condena en costas procesales, y en especial, evitar una compulsa de copias ante el órgano de persecución penal – Fiscalía General de la Nación, como en efecto ocurrió en el presente trámite.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05731-01 Demandante: Olivia Jiménez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DÉCIMO QUINTO: Por consiguiente, al haberse restringido a mi poderdante la posibilidad de realizar su manifestación de voluntad, se le cercenó la posibilidad de evitar los referidos perjuicios derivados del trámite judicial, los cuales no estaba obligada a soportar, luego entonces, nos encontramos frente a una flagrante vulneración del derecho fundamental al Debido Proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991, cuya titularidad se encuentra en cabeza de la accionante OLIVA JIMÉNEZ GARCÍA […].

Como se sustentó en el recurso de apelación formulado contra la sentencia de primera instancia, en gracia de discusión que la guía número MT687498997CO hubiese contenido copia del multicitado auto, no habría sido posible que la accionante la hubiese recibido, como quiera que, para el 8 de julio de 2021, la señora OLIVA JIMENEZ GARCÍA se encontraba fuera del país, regresando a Colombia solo hasta el día 21 de julio de esa misma anualidad, como lo acredita su pasaporte.

No obstante, los anteriores argumentos de la demandante fueron desestimados en la sentencia que decidió la demanda de lesividad 73001-33-33-003-2021-00219-00/01, en los siguientes términos: […] el legislador de 2011 previó la imposibilidad de la revocatoria directa en caso de que no se cuente con el consentimiento del titular del acto a revocar, estableciendo la posibilidad de demandarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siempre que se trate de un acto expedido con desconocimiento del ordenamiento constitucional y legal.

En ese sentido, la acción de lesividad puede adelantarse a través de los medios de control de legalidad consagrados en los artículos 137 y 138 del CPACA, los cuales, al igual que cualquier otra acción, están sujetos a los requisitos y presupuestos de procedibilidad propios de dichos medios de control, según su causa petendi. En este asunto, la administración promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que, además de buscar la exclusión de su propio acto del ordenamiento jurídico, mediante el cual se reconoció una pensión de sobrevivientes, pretende que el beneficiario de sus efectos restituya las sumas de dinero percibidas en virtud de éste […]. […] la normativa no establece como requisito para la presentación de la demanda que la administración, al impugnar sus propios actos, deba contar con una manifestación expresa y particular de la persona a quien se le reconoció un derecho subjetivo mediante dicho acto.

El consentimiento previo, expreso y escrito del titular de los efectos de un acto administrativo que la administración considera contrario a la Constitución o la ley es un requisito para su revocatoria en sede administrativa, conforme al artículo 97 del CPACA, pero no constituye una condición de procedibilidad de la demanda. En este caso, se advierte que la administración emitió un requerimiento solicitando a la demandada autorización para revocar el acto; sin embargo, ante la falta de respuesta—ya sea porque no logró una notificación válida, como alega la parte recurrente—acudió a la jurisdicción para solicitar su nulidad.

Esto precisamente porque, en sede administrativa, no contaba con el consentimiento previo, expreso y escrito de la demandada para revocar directamente el acto. Como se observa, los argumentos planteados en la tutela son idénticos sustancialmente a los expuestos en el recurso de apelación, los cuales ya fueron analizados y desestimados por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la sentencia del 13 de marzo de 2025, pues controversia se circunscribió a la interpretación del artículo 97 del CPACA y la notificación del Auto APSUB 1815 y esos aspectos, se reitera, fueron estudiados por la mencionada Corporación, sin que se evidencie una afectación grave, directa y desproporcionada de derechos fundamentales.

Es de anotar que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una tercera instancia ni utilizarse para reabrir debates previamente tratados. El requisito de relevancia constitucional exige que la problemática planteada trascienda la esfera legal y evidencie una vulneración ostensible de derechos fundamentales, lo que no ocurre en el presente caso.

Las anteriores razones son suficientes para concluir que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional y, en consecuencia, debe declararse improcedente, tal como se hizo en la sentencia impugnada, motivo por el cual se confirmará. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05731-01 Demandante: Olivia Jiménez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Confirmar la sentencia del 2 de octubre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Olivia Jiménez García, conforme a la motivación. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador