Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 08001-23-33-000-2019-00127-01 (6272-2019) Demandante: Juan Carlos Fábregas Lozano Demandada: Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. Tema: Apelación contra auto que declaró no probadas unas excepciones.

AUTO SEGUNDA INSTANCIA El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido el 8 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través del cual declaró no probadas las excepciones propuestas por la demandada.

ANTECEDENTES La demanda El señor Juan Carlos Fábregas Lozano presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A., en la cual solicitó declarar la nulidad del acto administrativo del 18 de septiembre de 2018. A título de restablecimiento del derecho, ordenar el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías; así como la indexación por la no cancelación dentro del término legal de las prestaciones sociales, representadas en las: primas de navidad, de servicios, vacaciones, bonificaciones por servicios, diferencia salarial y de gastos de representación, desde que se hicieron exigibles.

Condenar en costas a la entidad, incluyendo las agencias en derecho, de conformidad con la tarifa establecida para el efecto. Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, alegando, entre otras, las siguientes excepciones: Radicado: 08001-23-33-000-2019-00127-01 (6272-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Falta de competencia: Que la competencia para conocer del asunto de la referencia es de los jueces administrativos de Barranquilla.

Lo anterior, dado que las fechas a tener en cuenta ante una posible mora deben ser: del 27 de mayo de 2016 (vencidos los 45 días hábiles para efectuar el pago) al 12 de julio del mismo año (fecha en la que se realizó la consignación), por lo que el tiempo transcurrido es de 28 días hábiles, lo cual corresponde a un valor de $11.072.180, suma inferior a los 50 SMLMV que dispone el numeral 2.° del artículo 152 del CPACA.

Caducidad: Que el señor Fábregas Lozano pretende la nulidad del acto administrativo del 18 de septiembre de 2018, cuando ya había efectuado una petición el 22 de agosto de 2016, en la que se reclamó la sanción moratoria en cuestión, y ante la negativa, procedió a solicitar la conciliación extrajudicial, quedando en aquel momento suspendido el término para interponer el respectivo medio de control.

Que el plazo se reanudó el 29 de septiembre de 2016, fecha en la que fue celebrada la mencionada diligencia, y sólo fue hasta el año 2019 que el interesado presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, advirtió, se encuentra afectada por el fenómeno de caducidad. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia del 8 de octubre de 2019, declaró no probadas las excepciones anteriormente descritas.

Frente a la falta de competencia señaló que conforme al artículo 157 del CPACA, el tribunal puede conocer del proceso de la referencia, en consideración a que la cuantía determinada por el demandante fue de $194.554.020, por concepto de la mora en el pago de las cesantías, por lo que la referida suma excede los 50 SMLMV que prevé la norma.

En lo atinente a la caducidad precisó que el conteo del término debe realizarse a partir de la «notificación del acto administrativo» que negó el reconocimiento y pago de la sanción mora (19 de septiembre de 2018). En ese sentido, el demandante tenía, en principio, hasta el 19 de enero de 2019 para interponer el respectivo medio de control.

Que el 12 de diciembre de 2018, habiendo transcurrido 2 meses y 23 días, el señor Juan Carlos presentó solicitud de conciliación, por lo que dicho plazo quedó suspendido hasta que se expidió constancia de no acuerdo (12 de febrero de 2019), a esa fecha faltaba 1 mes y 7 días para que ocurriera dicho fenómeno, es decir, que el señor Fábregas Lozano podía demandar hasta el 19 de marzo de 2019, demanda Radicado: 08001-23-33-000-2019-00127-01 (6272-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que fue presentada el 26 de febrero del mismo año. Por consiguiente, no operó la caducidad de la acción. En relación con los argumentos alegados por la parte demandada respecto a la primera petición (22 de agosto de 2016) tendiente a reclamar la mora discutida, la primera instancia indicó que para esa oportunidad el demandante reclamó las cesantías definitivas, lo cual difiere de la materia objeto de debate, consistente en la obtención de la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías; así como de la indexación de sus prestaciones.

Concluyó que no era cierto que el señor Juan Carlos Fábregas pretendiera revivir los términos para demandar, por cuanto la petición que daba lugar al acto administrativo demandado es la del año 2018. RECURSO DE APELACIÓN La Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A interpuso recurso de apelación, argumentando que debe declararse probada la excepción de falta de competencia, porque, ante una eventual mora en el pago, debe contabilizarse el término desde el 27 de mayo de 2016 hasta el 12 de julio del mismo año, fecha en la que se realizó la consignación en el depósito judicial indicado en la contestación de la demanda.

Por lo tanto, advirtió que el retardo sería de 28 días hábiles para un total aproximado de $11.072.180, suma inferior a los 50 SMLMV de que trata el numeral 2.° del artículo 152 del CPACA, por lo que la competencia para conocer del asunto en cuestión es de los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla. En cuanto a la excepción de caducidad sustentó que deben tenerse presentes las fechas en las que se tramitaron las acciones por parte del demandante, es decir, la primera solicitud de conciliación extrajudicial que se llevó a cabo en la procuraduría, la cual se realizó el 29 de septiembre de 2016, y la nulidad del acto del 18 de septiembre de 2018, respecto del cual también activó el mecanismo alternativo de solución de conflictos, pero por asuntos que ya habían sido agotados con anterioridad.

Que antes de la referida diligencia presentaron un derecho de petición con los mismos temas, intentando adquirir un nuevo término de situaciones que habían sido atacadas. Por lo tanto, ese escrito, basado en hechos análogos, no puede considerarse como nuevamente un plazo de caducidad, de la forma en la que lo pretende hacer ver la parte demandante.

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00127-01 (6272-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES Problema jurídico Se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo del Atlántico es competente para conocer del medio de control de la referencia; y si operó el fenómeno jurídico de la caducidad en lo que respecta a la sanción moratoria.

La cuantía como factor de competencia. La competencia ha sido concebida como la porción, cantidad, medida o el grado de la jurisdicción que corresponde a cada juez o tribunal, mediante la determinación de los asuntos que le corresponde conocer. Las reglas para la determinación de las competencias en materia contenciosa administrativa se encuentran consagradas en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y para su distribución entre los diferentes juzgados y tribunales administrativos del país y el Consejo de Estado, se atiende a los factores objetivo, subjetivo, funcional y territorial.

El factor objetivo de atribución de competencia está constituido, en primer lugar, por la naturaleza del asunto, es decir, al contenido de la pretensión y, en segundo lugar, a la cuantía, definido como el valor que representa lo perseguido con una demanda. Así las cosas, el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 disponía1 que los tribunales administrativos conocerían en primera instancia de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo, interpuestas contra los actos administrativos que hayan sido proferidos por cualquier autoridad, cuando la cuantía superara los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Del mismo modo, el artículo 157 del CPACA indicaba que, para efectos de la competencia por el criterio de cuantía, la misma se determinaría teniendo en cuenta la cantidad estimada por el demandante, en concordancia con la fecha de la presentación de la demanda. Pues bien, la parte demandada alegó la falta de competencia del tribunal para conocer del proceso de la referencia, dado que, en su parecer, el retardo de la mora discutida es de 28 días hábiles para un total aproximado de $11.072.180, suma inferior a la que preveía el artículo 152 del CPACA, por lo que, en su criterio, el asunto debía ser asumido por los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla. 1 La Ley 2080 no aplica para el resolver el presente asunto, dada la fecha de interposición del recurso de apelación el 8 de octubre de 2019, según lo previsto en el artículo 86 de la mencionada Ley.

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00127-01 (6272-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo este contexto, una vez revisada la demanda, se observa que el señor Fábregas Lozano fijó el valor de sus pretensiones en un total de $194.554.020, en consideración a su salario mensual de $11.863.057 y los 492 días de retardo en el pago de las prestaciones.

En ese orden, el Despacho encuentra que el competente para tramitar y resolver el presente medio de control es el Tribunal Administrativo del Atlántico, por cuanto para el momento de la presentación de la demanda (26 de febrero de 2019)2, la estimación razonada de la cuantía excedía los 50 SMLVMV ($46.257.400)3 consagrados en el artículo 152 del CPACA.4 - Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho laboral La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.

Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Así mismo, esta Sección indicó lo siguiente: [ ] la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.

El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]5 Al respecto, la Corte Constitucional se ha referido sobre la materia de la siguiente forma: La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad.

Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo 2 Folio 89. 3 El salario mínimo legal mensual vigente en el año 2009 fue de $925.148. 4 Folio 89. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de mayo de 2014, Rad: 08001-23-31- 000-2012-02445-01(2725-12).

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00127-01 (6272-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.6 En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas7.

Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica8. En consonancia con tales consideraciones, en materia de lo contencioso administrativo, la Ley 1437 de 2011 dispuso la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el entendido de que deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.

Al respecto, conviene precisar que el término de la caducidad se suspende, por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3.° del Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009.9 Pues bien, el Despacho aclara que para efectos de establecer si operó o no el mencionado fenómeno en el presente asunto, es necesario precisar cuál es la petición generadora de la controversia.

En consideración al material probatorio que reposa en el expediente, se advierte que el demandante efectuó una primera reclamación encaminada a obtener el reconocimiento y pago de la penalidad objeto del litigio el día 22 de agosto de 201610, la cual no fue contestada por la demandada. Con posterioridad, mediante escrito del 28 de agosto de 201811, el señor Fábregas Lozano presentó un nuevo escrito en el que solicitó la cancelación de la referida sanción; así como de los intereses e indexación por el pago inoportuno de las 6 Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998. 7 Ver sentencia Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B, 7 de octubre de 2010. Radicación: 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09). 8 Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) y del 26 de marzo de 2009. Expediente 1134-07 demandante: José Luís Acuña Henríquez. 9 La Ley 2220 de 2023, «por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones», no aplica para el presente asunto, dado que el recurso fue interpuesto en el año 2019. 10 Folios 68 a 72. 11 Folios 32 a 35.

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00127-01 (6272-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionadas prestaciones, que fue respondido por la entidad demandada el 18 de septiembre de 201812. En atención a lo expuesto, el pedimento que, en principio, debió considerarse por el demandante con miras a discutir lo perseguido es el del 22 de agosto de 2016; sin embargo, la parte demandada no demostró que hubiese brindado respuesta alguna.

De esta manera, resulta coherente sostener que, frente a la primera petición se configuró el silencio administrativo negativo (22 de noviembre de 2016) y, en consecuencia, la demanda podía ser presentada en cualquier tiempo, sin que fuera necesario observar un término de caducidad, de conformidad con lo previsto en el literal d del ordinal 1.º del artículo 164 del CPACA.

El silencio administrativo negativo involucra la potestad para el administrado de invocar esa omisión de las autoridades como una respuesta contraria a su reclamación, por lo que se entiende como una especie de castigo ante la desidia de las entidades y una garantía procesal para el solicitante, pues le permite demandar o no la nulidad de ese acto ante los jueces y así mismo pretender el restablecimiento de su derecho subjetivo, presuntamente conculcado por la autoridad administrativa ante la negativa de sus pretensiones.

En ese sentido, el Despacho estima que, contrario a lo señalado por la entidad, no es cierto que el demandante pretendiera revivir los términos, pues la administración guardó silencio, razón por la cual, el señor Juan Carlos Fábregas Lozano tenía la posibilidad de permanecer inactivo, presentar los recursos que procedieran, demandar en cualquier tiempo la nulidad del referido acto ficto o solicitar a la entidad, nuevamente, la sanción moratoria, tal como lo hizo.

En conclusión: el señor Juan Carlos Fábregas Lozano decidió radicar una nueva petición ante la Terminal (28 de agosto de 2018), y frente al pronunciamiento expreso de la entidad (18 de septiembre del mismo año), acudió a la jurisdicción, lo cual era totalmente procedente, debido al silencio de la demandada en responder la primera solicitud.

Por último, se aclara que el trámite o no de la conciliación extrajudicial con anterioridad no era determinante para definir la configuración del término de caducidad, sino la consistente en si existía una respuesta por parte de la accionada en relación con la primera petición del 22 de agosto de 2016. Lo anterior, dado que la entidad también pretende fundamentar la excepción en el medio alternativo de 12 Folios 38 a 46.

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00127-01 (6272-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solución de conflictos de 2016 que, a propósito, no se adelantó para la sanción moratoria13. Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se confirmará la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 8 de octubre de 2019, que declaró no probada las excepciones propuestas por la parte demandada, pero por las razones expuestas en esta instancia en lo que se refiere a la excepción de caducidad, por cuanto en el escrito del 22 de agosto de 2016 sí se solicitó la sanción moratoria.

En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar, por las razones expuestas en esta instancia, el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 8 de octubre de 2019, que declaró no probadas las excepciones alegadas por la entidad en la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el señor Juan Carlos Fábregas Lozano. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriado este auto, devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente 13 En el Acta de conciliación extrajudicial del 29 de septiembre de 2016, se observa que se intentó acordar: el pago de las diferencias salariales dejadas de pagar, primas de vacaciones, cesantías, intereses de cesantías y salarios moratorios, en cuantía expresadas o probadas en el proceso (Folio 83).